王志鑫

遵義醫(yī)學(xué)院，貴州遵義 563006

公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律問題探究

王志鑫*

遵義醫(yī)學(xué)院，貴州遵義 563006

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系民族發(fā)展、國(guó)家未來以及公民切身利益，需要社會(huì)各方力量的積極參與和全面配合。當(dāng)前，我國(guó)正處于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，除了宏觀層面要發(fā)揮政府的指導(dǎo)性作用和社會(huì)的協(xié)調(diào)性作用外，微觀層面還需充分調(diào)動(dòng)公眾的參與作用。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，不但能強(qiáng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督和輔助作用，還有利于維護(hù)公眾生態(tài)利益，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和合理化。但是，我國(guó)公眾參與制度正逐漸陷入困境，法律上的缺失是導(dǎo)致公眾參與制度不完善的重要因素。就我國(guó)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)制度而言，在公眾知情權(quán)、參與決策權(quán)、救濟(jì)機(jī)制、參與意識(shí)等方面存在諸多缺陷。要為生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機(jī)制的完善提供法律保障，可以通過“生態(tài)文明”入憲與制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》、完善公眾知情權(quán)和參與決策權(quán)、健全公眾參與救濟(jì)機(jī)制、提高公眾參與法制意識(shí)等措施，促使公眾合法、積極、有序地參與到生態(tài)文明建設(shè)中。

生態(tài)文明；公眾參與；法律機(jī)制；參與決策權(quán)；知情權(quán)

王志鑫．公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律問題探究[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，18（6）：33-40．

WANG Zhixin．A Study on Legislation on Public Participation in Ecological Development in China[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（6）：33-40．

引言

為解決日益惡化的環(huán)境污染問題，緩和人與自然的矛盾，1972年召開的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展思想，確立了生態(tài)文明理念。自此，生態(tài)文明理念漸漸為世人所知曉。我國(guó)自改革開放以來，高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨著可再生資源的大量消耗和嚴(yán)重浪費(fèi)，致使生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，客觀上急需一種不同于以往的發(fā)展理念指引我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨和政府在認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題給整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的巨大壓力后，適時(shí)引入生態(tài)文明理念，在十七大報(bào)告中初次提出要建設(shè)生態(tài)文明，十八大報(bào)告則把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的社會(huì)主義建設(shè)總體布局，使之與政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)建設(shè)具有同等的地位，并提出了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)是“美麗中國(guó)”。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎著民族發(fā)展、國(guó)家未來及公民切身利益，是一項(xiàng)系統(tǒng)且長(zhǎng)久的工程，需要各方力量的參與和配合。除了繼續(xù)發(fā)揮政府的指導(dǎo)性作用和社會(huì)的協(xié)調(diào)功能外，還需把公眾吸納進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，在社會(huì)中形成人人參與的氛圍。但相對(duì)于政府的主導(dǎo)和強(qiáng)勢(shì)地位，處于被動(dòng)地位的公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，法律制度的保障顯得尤為重要，法律制度的完備與否決定了公眾參與乃至生態(tài)文明建設(shè)的效果。因此，筆者以分析當(dāng)前我國(guó)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法律困境為基礎(chǔ)，試圖探討公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律保障制度。

1 生態(tài)文明視野下公眾參與機(jī)制的內(nèi)涵

作為一個(gè)在政治學(xué)領(lǐng)域廣為熟知的范疇，公眾參與早已被業(yè)界接納和運(yùn)用。在理論層面上，公眾參與和“以人為本”、“和諧社會(huì)”及“中國(guó)夢(mèng)”等思想一脈相承，在黨和政府聯(lián)系群眾方面作用廣泛；在實(shí)踐層面上，公眾參與理論派生出的行政聽證制度和專家咨詢制度更促進(jìn)了我國(guó)民主政治的發(fā)展。同樣，在生態(tài)文明建設(shè)中，學(xué)界對(duì)公眾參與的必要性探討日趨一致，但在實(shí)踐中卻遭遇不少阻礙和問題。其中，公眾參與機(jī)制的具體架構(gòu)尚未明晰，公眾參與權(quán)缺乏法律保障，影響了公眾參與建設(shè)生態(tài)文明的實(shí)效。因此，要想更好地分析公眾參與生態(tài)文明建設(shè)問題，就必先了解公眾參與機(jī)制的內(nèi)涵。

公眾參與理論發(fā)展已久，學(xué)界對(duì)其定義尚未一致。如世界銀行從利益相關(guān)者的角度去定義，認(rèn)為“參與”是一個(gè)過程，并通過這一過程的利益相關(guān)者（Stakeholders）可以共同影響并控制發(fā)展的導(dǎo)向、決策權(quán)和他們所控制的資源[1]。王周戶認(rèn)為：“所謂公眾參與，是指除政府之外的公民個(gè)人或非政府組織通過正式或非正式渠道直接參與到立法機(jī)關(guān)的立法或行政機(jī)關(guān)的公共決策等活動(dòng)中，具體包括公眾對(duì)立法或公共政策的形成和實(shí)施過程中所施加影響的總和?！盵2]考慮到公眾參與和行政活動(dòng)的關(guān)系，王錫鋅的定義更為合理，他認(rèn)為，公眾參與是指在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制[3]。具體到生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，公眾參與主要是指社會(huì)公眾通過一定的方式和程序參與和自身生態(tài)利益相關(guān)的立法或決策實(shí)施過程的活動(dòng)。

按照機(jī)制屬性的不同，公眾參與機(jī)制包括政治機(jī)制、法律機(jī)制、社會(huì)機(jī)制三個(gè)方面[4]。在這里主要研討法律機(jī)制，即通過法律對(duì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利、方式、途徑、程序及法律責(zé)任加以確認(rèn)和固化，以此保障公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，具體包括：知情權(quán)、參與決策權(quán)和救濟(jì)權(quán)。知情權(quán)是指公眾具有知曉和了解與生態(tài)文明建設(shè)情況相關(guān)信息的權(quán)利。知情權(quán)是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的首要條件。參與決策權(quán)是指公眾有權(quán)參與和生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的一切活動(dòng)，主要是指參與行政決策和立法。參與決策權(quán)是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的中間環(huán)節(jié)。救濟(jì)權(quán)是指當(dāng)公民的生態(tài)利益受損或參與權(quán)利受阻時(shí)，有權(quán)運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。救濟(jì)權(quán)是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的保障條件。

2 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值蘊(yùn)含

自十八大報(bào)告以專章論述生態(tài)文明建設(shè)以來，生態(tài)文明業(yè)已成為當(dāng)前我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，亦是實(shí)現(xiàn)大國(guó)復(fù)興和中華民族覺醒之有效路徑。所以，要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，以有效保證生態(tài)文明建設(shè)順利推進(jìn)，正所謂“建設(shè)生態(tài)文明，制度要先行”。同時(shí)歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人民群眾是歷史進(jìn)步的主要推動(dòng)者，故生態(tài)文明制度建設(shè)首先應(yīng)吸納人民群眾的參與，其核心就是公眾參與制度的確立及實(shí)行。

2.1 有利于公眾維護(hù)自身生態(tài)利益

生態(tài)文明思想脫胎于1972年召開的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議所確立的可持續(xù)發(fā)展理念，其所追求的價(jià)值與目標(biāo)正如可持續(xù)發(fā)展理念一樣，都在于人類自由平等且持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)涉及到政治制度、經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)政策及文化倫理的改良與革新，關(guān)乎全社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，傳統(tǒng)的功利標(biāo)準(zhǔn)難以真正衡量其得失與成敗。因此，只有依靠最廣義上的功利標(biāo)準(zhǔn)，即必須是把人當(dāng)做前進(jìn)的存在而以其永久利益為根據(jù)的[5]。從這一角度看，生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值追求和人的利益目標(biāo)有很高的契合度。公眾參與建設(shè)生態(tài)文明，在逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo)時(shí)，其個(gè)人利益也會(huì)相應(yīng)得到滿足。從人的角度看，當(dāng)前社會(huì)存在著官員腐敗、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)道德淪喪及經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等一系列問題，不僅危害著國(guó)家、民族的利益，更重要的是致使廣大公眾的利益受到極大的損害。生態(tài)文明正是為解決這些社會(huì)問題而產(chǎn)生與發(fā)展的，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、保護(hù)環(huán)境、提高民眾的人文素養(yǎng)等措施，在保持國(guó)家穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾及保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，有效地保障公眾的權(quán)益。因此，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)質(zhì)上也是在維護(hù)自身的生態(tài)權(quán)益。

2.2 有利于政府決策的合理化和民主化

對(duì)政府而言，從其存在的最早時(shí)代就有一種積極的職能，即促使對(duì)大多數(shù)公民而言的共同愿望的實(shí)現(xiàn)[6]。生態(tài)文明已被證明是符合大多數(shù)公眾利益的共同愿望。實(shí)踐中，作為生態(tài)文明理念的倡導(dǎo)者和踐行者，政府一直在生態(tài)文明建設(shè)中扮演著重要角色。但由于自身所具有的盲目性和隨意性等缺陷，政府在制定涉及生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)及政策時(shí)容易出現(xiàn)考慮不周或水平不夠的情況，致使決策失誤或偏頗，損害政府的公信力，造成公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性不高。因此，把公眾參與機(jī)制引入到生態(tài)文明建設(shè)中去，通過法律規(guī)定公眾享有參與和自身生態(tài)利益相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及政策制定的權(quán)利。公民作為國(guó)家和社會(huì)的基本組成部分，可將最真實(shí)的民意和文明建設(shè)情況反饋給政府，既能拓寬政府的信息來源渠道，增加政府制定法律法規(guī)及政策的透明性和科學(xué)性，又能使政府決策有效地反映民情和客觀情況，減少生態(tài)文明建設(shè)中政府和公眾矛盾及糾紛的出現(xiàn)。同時(shí)，讓公眾參與生態(tài)文明的決策，還可提高公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的熱情和積極性，增加公眾對(duì)政府的信任度，有利于創(chuàng)建和諧共生的“官民”關(guān)系。

2.3 有利于加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督作用

眾所周知，生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的系統(tǒng)性工程，政府在整合資源、協(xié)調(diào)利益關(guān)系方面發(fā)揮著重要作用，但由于行政行為所具有的一些自身固有缺陷，在生態(tài)文明建設(shè)中特別是項(xiàng)目執(zhí)行階段極易導(dǎo)致不作為行政行為、權(quán)力尋租及官員腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，僅僅依靠政府自身的監(jiān)管力量恐怕難以全面企及，還需引入另一支監(jiān)督力量，即公眾的參與。因?yàn)楣娍梢园凑丈鐣?huì)的法律所需要的程度，應(yīng)用他的自然力量（以前，他可以基于他所獨(dú)享的權(quán)威，于認(rèn)為適當(dāng)時(shí)應(yīng)用它來執(zhí)行自然法）來協(xié)助社會(huì)行使執(zhí)行權(quán)[7]。公眾可通過檢舉、揭發(fā)或向政府反饋文明建設(shè)情況等措施，加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督力度，強(qiáng)化對(duì)文明建設(shè)行為的監(jiān)控手段，讓政府能及時(shí)了解決策執(zhí)行的效果和出現(xiàn)的問題，以使生態(tài)文明建設(shè)不會(huì)偏離原有設(shè)定軌道。同時(shí)，當(dāng)前以污染環(huán)境為代表的破壞生態(tài)文明建設(shè)的行為屢禁不止，這些受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的行為存在著隱蔽性和多發(fā)性等特點(diǎn)，政府監(jiān)管部門由于人手少、任務(wù)重等原因難以全面顧及，而強(qiáng)化利益受損者-公眾的參與力度，設(shè)立鼓勵(lì)機(jī)制提高公眾對(duì)破壞環(huán)境的行為監(jiān)督的積極性，既能減輕政府的負(fù)擔(dān)，又能加強(qiáng)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)管力度。

2.4 有利于強(qiáng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的輔助作用

如果把生態(tài)文明建設(shè)比喻為一個(gè)總系統(tǒng)，那么政府和社會(huì)公眾只是其中的子系統(tǒng)之一，兩者在生態(tài)文明建設(shè)中是缺一不可且相互共生的關(guān)系。由于生態(tài)文明建設(shè)具有復(fù)雜性、技術(shù)性及全面性等特點(diǎn)，僅僅依靠政府的一己之力恐怕難以完成。因此，我們需要引入另一子系統(tǒng)的加入——社會(huì)公眾。作為生態(tài)文明建設(shè)的基本性力量，公眾參與建設(shè)生態(tài)文明能發(fā)揮社會(huì)合力作用，進(jìn)而強(qiáng)化整體效果[8]。只有把每一個(gè)公眾吸引到生態(tài)文明建設(shè)中來，在發(fā)揮每個(gè)人聰明才智的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大個(gè)體的力量，并最終匯聚為社會(huì)合力，才能強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的整體效果，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的整體結(jié)構(gòu)，促使生態(tài)文明建設(shè)朝著有序、健康的方向發(fā)展。同時(shí)，黨和國(guó)家歷來重視群眾的作用，黨的群眾路線也要求政府從群眾中來、到群眾中去，要依靠和相信群眾。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，除了能緩解政府的生態(tài)文明建設(shè)壓力，更重要的是通過發(fā)揮他們的專業(yè)知識(shí)、文化素養(yǎng)及影響力等，相比政府或許能達(dá)到事半功倍的效果。如邀請(qǐng)名人參與環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，通過名人的號(hào)召吸引更多公眾參與到環(huán)保事業(yè)中，有時(shí)候比政府大力宣傳的效果更為明顯。

3 公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律困境

世界范圍內(nèi)，許多國(guó)家的法律都把公眾參與制度寫入其中。而在我國(guó)，公眾參與制度正逐漸陷入困境：一方面生態(tài)文明建設(shè)對(duì)公眾參與需要迫切；另一方面是公眾參與制度尚未完全確立，法律上的缺失則是導(dǎo)致公眾參與制度不完善的重要因素。從我國(guó)當(dāng)前公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法律制度狀況來看，主要存在以下四個(gè)方面的問題：

3.1 公眾知情權(quán)的不完善

2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《政府信息公開條例》，對(duì)政府信息公開管理體制、信息的公開范圍、公開的方式和程序、信息公開的監(jiān)督和保障措施等作了系統(tǒng)且明確的規(guī)定，對(duì)保障公民的知情權(quán)具有重要意義。隨后，全國(guó)26個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）、8個(gè)部委和最高院分別出臺(tái)各自領(lǐng)域的信息公開辦法，基本構(gòu)建了我國(guó)公民知情權(quán)法律保障體系。但從實(shí)效上看，特別是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，依然存在不少問題。以公民環(huán)境知情權(quán)為例，雖然國(guó)家環(huán)保部2007年頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定在縣級(jí)以上環(huán)保部門設(shè)立環(huán)保信息公開工作的機(jī)構(gòu)，但立法的主要目的在于為政府環(huán)保決策提供參考信息，向公眾公開只是該部門的“附帶義務(wù)”。這種以強(qiáng)化環(huán)保管理權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的立法模式反映的是我國(guó)長(zhǎng)期存在的國(guó)家本位立法思想，與環(huán)境法律這種社會(huì)立法的性質(zhì)是不相符的，應(yīng)該予以改正[9]。同時(shí)，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了公眾獲取環(huán)保信息的渠道有兩個(gè)：政府主動(dòng)公開和公眾向政府申請(qǐng)公開。但該法只規(guī)定了政府主動(dòng)公開環(huán)保信息的方式，對(duì)于公眾如何向政府申請(qǐng)、申請(qǐng)的程序是什么、公眾在申請(qǐng)被拒絕后的救濟(jì)途徑如何等無明確的規(guī)定，且該法律對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)的規(guī)定過于原則和抽象，可操作性不強(qiáng)。另外，雖然新《環(huán)境保護(hù)法》第53條明確規(guī)定公民依法享有環(huán)境知情權(quán)，但該法實(shí)施效果卻不明顯。實(shí)踐中往往存在著環(huán)保組織申請(qǐng)公開環(huán)保信息，環(huán)保部門卻不及時(shí)、有效回復(fù)的尷尬現(xiàn)狀。

3.2 公眾參與決策權(quán)的不明確

自新中國(guó)成立以來，黨和政府歷來重視公眾參與權(quán)，通過各種制度設(shè)計(jì)和保障措施，把公眾引入到政治、經(jīng)濟(jì)及文化等公共事務(wù)的處理和決策之中，并在許多法律法規(guī)之中有所體現(xiàn)：在憲法領(lǐng)域體現(xiàn)為公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；在行政法領(lǐng)域體現(xiàn)為重大事項(xiàng)聽證制度；在少數(shù)民族地區(qū)治理法律方面體現(xiàn)為民族區(qū)域自治制度等。隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民社會(huì)正逐漸形成，加之生態(tài)文明理念的提出與發(fā)展，客觀上對(duì)公眾參與權(quán)要求較高，也逐漸暴露出一些問題。一是立法不明確。以公民環(huán)境參與權(quán)為例，雖然在新《環(huán)境保護(hù)法》中明文規(guī)定公民享有參與權(quán)，但是對(duì)于如何促進(jìn)公眾參與、公眾參與的具體方式有哪些、如何保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)及妨礙公眾參與的行為人該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任等一些問題還沒明細(xì)[10]。二是公眾參與積極性不高。作為一個(gè)深受傳統(tǒng)家族社會(huì)和血緣關(guān)系思想影響的國(guó)家，公眾心中的社會(huì)交往格局更多地體現(xiàn)在“己”上。費(fèi)孝通把它解釋為“差異格局”，并認(rèn)為“己”不是個(gè)人主義，而是自我主義[11]。這種“自我主義”思想致使公眾常常專注于自我的發(fā)展，對(duì)于國(guó)家和社會(huì)建設(shè)關(guān)注不足，且對(duì)于發(fā)生在自身的不公正事情選擇隱忍，影響公眾建設(shè)生態(tài)文明的積極性。同時(shí)，政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)的大包大攬及過分強(qiáng)調(diào)公眾參與的義務(wù)性也是導(dǎo)致公眾參與積極性不高的原因。三是公眾參與的反饋機(jī)制還不成熟。公眾在積極參與政府部門組織的聽證會(huì)之后，由于目前政府的參與反饋機(jī)制還不成熟，公眾難以從中感受到自己的作用和熱情。如公眾在參加政府組織的生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)的聽證會(huì)時(shí)，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，可能沒有被政府采納，如果政府沒有及時(shí)反饋不采納理由并作出合理解釋，如此反復(fù)幾次就容易挫傷公民參與建設(shè)生態(tài)文明的熱情。

3.3 公眾參與的救濟(jì)機(jī)制不健全

在生態(tài)文明建設(shè)中，除了為公眾參與創(chuàng)造條件外，還應(yīng)該解決公眾的“后顧之憂”，即構(gòu)建公眾參與救濟(jì)機(jī)制。從法律的角度看，當(dāng)前公眾參與的救濟(jì)機(jī)制還不健全，存在以下問題：一是救濟(jì)渠道單一。目前我國(guó)公眾參與的救濟(jì)途徑僅限于公益訴訟，按照2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，公益訴訟只包含環(huán)境污染領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的消費(fèi)者公益訴訟。雖然環(huán)保和消費(fèi)是生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，但畢竟難以涵蓋生態(tài)文明建設(shè)的所有方面。一旦公眾在生態(tài)文明建設(shè)的其他領(lǐng)域遭遇侵權(quán)或參與受阻，將會(huì)出現(xiàn)維權(quán)無門的境地，處理不當(dāng)還容易激發(fā)社會(huì)矛盾和引發(fā)群體事件。例如在2008年發(fā)生的上海磁懸浮事件中，市民從正常的渠道沒有獲得有效和滿意的答復(fù)，就只有到購物中心集體“散步”以此展示力量[12]。同時(shí)，許多法律所規(guī)定的“檢舉、投訴及控告”由于法律地位未明確，難以列入生態(tài)文明建設(shè)公眾參與救濟(jì)機(jī)制。以2014年貴州省出臺(tái)的《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》為例，該法第7條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有權(quán)檢舉、投訴和控告危害生態(tài)文明建設(shè)的行為?！钡窃谖覈?guó)三大訴訟法律中，“檢舉、投訴及控告”都不是特有的法律概念，法律地位尷尬，且原則性規(guī)定居多，無實(shí)際的配套手段和方式，不利于公眾在實(shí)踐中的操作和運(yùn)用。二是救濟(jì)方式存在缺陷。以消費(fèi)者公益訴訟為例，雖然《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)侵害眾多消費(fèi)者利益的行為可向人民法院提起訴訟，但是，法律對(duì)于省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)可提起的訴訟類型、條件、程序及效力等無明確規(guī)定，最高院也未出臺(tái)相關(guān)司法解釋，使得各地消費(fèi)者協(xié)會(huì)想有所作為卻又不敢貿(mào)然行動(dòng)[13]。

3.4 公眾參與意識(shí)不強(qiáng)

擁有生態(tài)意識(shí)是全民參與生態(tài)文明建設(shè)的前提條件。但當(dāng)前我國(guó)公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)心不足，生產(chǎn)、生活方式與生態(tài)文明理念不相符。雖有生態(tài)文明建設(shè)起步較晚的原因，但更多是由于我國(guó)生態(tài)文明教育滯后和生態(tài)意識(shí)的缺乏。而生態(tài)意識(shí)要求人們所從事的影響地球生態(tài)系統(tǒng)的活動(dòng)必須要有利于生態(tài)平衡，要求人類尊重自然界，且只有以此意識(shí)指導(dǎo)下的實(shí)踐活動(dòng)才更符合生態(tài)文明的內(nèi)涵[14]。公眾參與意識(shí)不強(qiáng)主要表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)公眾生態(tài)意識(shí)差異明顯。以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為例，農(nóng)村作為生態(tài)環(huán)境普遍保護(hù)較好的地區(qū)，保護(hù)環(huán)境的壓力本比較小，但因農(nóng)村居民對(duì)生態(tài)環(huán)境知識(shí)的了解不足和環(huán)保意識(shí)較差，致使農(nóng)村的環(huán)保壓力逐漸增大。城市居民雖然具有一定的生態(tài)意識(shí)，但因生活節(jié)奏快等原因，致使生態(tài)文明建設(shè)行為不足。二是生態(tài)意識(shí)認(rèn)知不深。在當(dāng)前政府大力宣傳生態(tài)文明的背景下，雖然我國(guó)公民的生態(tài)意識(shí)正逐漸提升，拓寬了公眾對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)知面，但在生態(tài)意識(shí)認(rèn)知深度上還顯不足。以廣大公眾熟知的環(huán)保為例，我國(guó)公眾對(duì)環(huán)境問題認(rèn)知面較廣，但認(rèn)知的深度和維度不足，且公眾參與率低，行為跟進(jìn)的力度不夠，參與環(huán)?；顒?dòng)較多的公眾僅占6.3%[15]。三是生態(tài)文明教育滯后。公眾生態(tài)意識(shí)的覺醒有賴于生態(tài)文明教育體系的構(gòu)建與完善，整個(gè)國(guó)民教育體系基本上都可以作為公眾生態(tài)意識(shí)教育的平臺(tái)。但縱觀我國(guó)從小學(xué)、中學(xué)至大學(xué)的教育現(xiàn)狀，都沒有系統(tǒng)地開設(shè)生態(tài)文明知識(shí)的課程，作為具有較高知識(shí)水平群體的學(xué)生尚且如此，那么廣大公眾的生態(tài)意識(shí)薄弱程度也就可想而知。同時(shí)，源于我國(guó)教育發(fā)展滯后和不平衡的現(xiàn)狀，且推行以分?jǐn)?shù)至上的教育模式，容易造成對(duì)生態(tài)文明教育投入的不足。

4 完善公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法律機(jī)制的設(shè)想

4.1 及時(shí)制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)存在的問題，現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及到公眾參與生態(tài)文明的部分已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，取得了一些效果。隨著生態(tài)文明建設(shè)逐漸深入和建設(shè)重點(diǎn)、方向的變化，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的問題也逐漸增多，現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)對(duì)已顯吃力，亟需一部涵蓋公眾參與機(jī)制的生態(tài)文明建設(shè)的綜合性法律加以統(tǒng)籌和規(guī)范。同時(shí)，我國(guó)一些省份為解決生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的問題，立足于本地生態(tài)文明建設(shè)狀況，充分發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢(shì)，積極出臺(tái)本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)，如《福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》、《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》、《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》、《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》、《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等。這些地方性法規(guī)為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)綜合性法律的出臺(tái)積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了制度參考，其中關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定更是為構(gòu)建全國(guó)性的公眾參與生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。國(guó)家立法部門在總結(jié)分析這些省份生態(tài)文明法制建設(shè)存在問題的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注公眾參與機(jī)制曾出現(xiàn)的問題，進(jìn)而取其精華、揚(yáng)長(zhǎng)避短。言而總之，建議國(guó)家應(yīng)及時(shí)出臺(tái)《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》，建立公眾參與機(jī)制，明確規(guī)定公民享有生態(tài)文明建設(shè)的知情權(quán)、參與決策權(quán)及救濟(jì)權(quán)，保障公眾的生態(tài)利益。同時(shí)，及時(shí)修改《憲法》，把“生態(tài)文明”寫入其中?！稇椃ā肥俏覈?guó)的根本大法，是一切法律、法規(guī)、規(guī)章及制度的基礎(chǔ)和來源，是統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的總章程，具有最高的法律約束力。把生態(tài)文明引入《憲法》，并置于其與政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)建設(shè)同等重要的地位，不僅有利于生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，更重要的是樹立生態(tài)文明在公眾心中的權(quán)威地位，強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，為公眾參與機(jī)制提供憲法保障和制度基礎(chǔ)。

4.2 完善公眾知情權(quán)

知情權(quán)是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的前提。為完善公眾知情權(quán)，應(yīng)該做好以下幾點(diǎn)：首先，轉(zhuǎn)變信息公開立法理念。政府在出臺(tái)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)信息公開法律法規(guī)及部門規(guī)章時(shí)，要改變過去那種一味強(qiáng)調(diào)行政管理權(quán)的立法理念，以人民主權(quán)和社會(huì)本位為立法指導(dǎo)思想，重點(diǎn)突出公眾知情權(quán)的地位和作用，使法律制度既能為行政機(jī)關(guān)決策生態(tài)文明建設(shè)事務(wù)提供服務(wù)，又能滿足公眾知曉和了解生態(tài)文明建設(shè)情況的需求。其次，完善信息公開方式及程序。近年來，公開原則逐漸成為國(guó)際上有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)信息公開制度的發(fā)展方向，不公開只是例外，一般僅包括國(guó)家安全和秘密、企業(yè)商業(yè)秘密、自然人隱私等有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)信息[16]。在此背景下，國(guó)家在法律法規(guī)中對(duì)生態(tài)文明建設(shè)不公開信息應(yīng)予以明確規(guī)定，并盡可能列出不公開信息的具體情形，以免行政機(jī)關(guān)借自由裁量權(quán)之名拒絕公開本應(yīng)公開的信息，造成對(duì)公眾知情權(quán)的變相性侵害。同時(shí)，進(jìn)一步完善公民依申請(qǐng)公開制度。對(duì)涉及到生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)，國(guó)家應(yīng)及時(shí)修改其中的公眾依申請(qǐng)公開制度，明晰法條內(nèi)容，對(duì)公眾依申請(qǐng)公開的程序、大體流程、所需提交材料、時(shí)間節(jié)點(diǎn)及被拒絕后該如何進(jìn)行救濟(jì)等情況進(jìn)行明確的規(guī)定。最后，拓寬知情權(quán)利主體范圍。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民才是國(guó)家的主人。向公眾公開生態(tài)文明建設(shè)信息，不僅體現(xiàn)了對(duì)公眾知情權(quán)的保障，更重要的是體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的地位。因此，國(guó)家有必要在相關(guān)法律制度上拓寬知情權(quán)利的主體范圍，除了普通公民之外，還可包括法人、非政府組織甚至是行政機(jī)構(gòu)。尤其是非政府組織，在目前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中影響力日漸強(qiáng)大，能夠有效克服個(gè)人參與建設(shè)生態(tài)文明所出現(xiàn)的問題，已成為推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)快速發(fā)展的重要推手。

4.3 建立健全公眾參與決策權(quán)

生態(tài)文明所追求的價(jià)值、目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的反差，決定了生態(tài)文明法律問題必須立足于公眾參與決策權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上?；诖?，和參與決策權(quán)有關(guān)的協(xié)商、民主、有序、積極等理念應(yīng)得到踐行并加以強(qiáng)化。反映在法律規(guī)范上，就是生態(tài)民主原則[17]。因此，在公眾參與立法實(shí)踐中，首先，應(yīng)踐行生態(tài)民主理念。政府在制定公眾參與法律法規(guī)及規(guī)章時(shí)，要以生態(tài)民主理念為指導(dǎo)思想，充分體現(xiàn)民意和反映民情，不僅要明文規(guī)定公眾參與決策權(quán)制度，更重要的是要對(duì)公眾參與決策權(quán)的具體內(nèi)容加以明細(xì)。如在法律中要明確規(guī)定公眾參與決策權(quán)的具體方式和實(shí)施路徑，對(duì)如何有效保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)和相關(guān)法律責(zé)任，法律中也應(yīng)有所體現(xiàn)。其次，提高公眾參與的積極性。一是轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化生態(tài)文明立法“權(quán)利本位”思想。在進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明的過程中，政府要積極轉(zhuǎn)變職能，從全能型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，對(duì)行政權(quán)力應(yīng)有的放矢，重點(diǎn)突出政府在生態(tài)文明建設(shè)中的義務(wù)性，間接提高公眾參與的自信與熱情。同時(shí)，由于國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)的大包大攬，導(dǎo)致在生態(tài)文明立法中形成了“義務(wù)本位”的思想，這種思想在環(huán)境立法中表現(xiàn)明顯。而環(huán)境立法的“義務(wù)本位”致使公眾參與機(jī)制對(duì)抗行政權(quán)力的平衡功能難以發(fā)揮[18]。為了打破這種權(quán)利失衡局面，生態(tài)文明立法理念必須從“義務(wù)本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。二是引入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)積極參與或提出有效建議的公眾給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，并通過“樹典型、立模范”等方式大力宣傳，從而扭轉(zhuǎn)公眾的關(guān)注點(diǎn)，讓公眾從專注自我發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)?guó)家社會(huì)建設(shè)的注意，逐步提高公眾參與生態(tài)文明的積極性。再次，健全公眾參與反饋機(jī)制。在政府組織召開且有公眾參與的各種咨詢會(huì)、聽證會(huì)及書面評(píng)論等，對(duì)公眾提交的各項(xiàng)建議和意見應(yīng)及時(shí)作出回復(fù)，對(duì)采納的意見加以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未采納的建議反饋理由并作出合理解釋，從而真正讓公眾感受到參與主體的地位。

4.4 健全公眾參與救濟(jì)機(jī)制

首先是拓寬救濟(jì)渠道。一是建立生態(tài)文明建設(shè)公益訴訟制度。把所有涉及到公眾參與生態(tài)文明建設(shè)救濟(jì)事項(xiàng)都交由該公益訴訟來解決。通過賦予公眾、法人及社會(huì)組織對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的訴權(quán)，讓更多具備訴訟能力的公民、法人及社會(huì)組織有資格提起生態(tài)文明公益訴訟，有利于保障公眾的生態(tài)權(quán)益和維護(hù)社會(huì)整體利益。二是繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)公眾參與救濟(jì)途徑的作用。在生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與救濟(jì)過程中，傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制如行政調(diào)解、行政復(fù)議及人民陪審員制度，仍可發(fā)揮出較大的作用。與行政訴訟相比，行政復(fù)議無論是在廣度和深度上更具優(yōu)勢(shì)，且行政復(fù)議的內(nèi)容包含一些抽象行政行為，與公眾參與行為有一定的重合。而行政調(diào)解制度通過吸納一些積極性高的公眾和社會(huì)公益組織參與到生態(tài)文明建設(shè)事務(wù)的調(diào)解工作中，既能發(fā)揮“以身說法”的效能，又能降低糾紛解決的成本。人民陪審員制度可以吸收具備生態(tài)文明建設(shè)知識(shí)和法學(xué)素養(yǎng)的公民參加生態(tài)文明建設(shè)糾紛案件的審理工作，既能提高司法效果，又能取得良好的社會(huì)效果。三是信訪法制化。信訪制度本是公眾反映問題、政府了解民意、解決問題的一個(gè)重要手段，在現(xiàn)實(shí)中卻遭遇到“信訪不信法”的尷尬處境，根本原因在信訪的法制化程度不高。因此，必須通過相關(guān)法律法規(guī)對(duì)信訪進(jìn)行法律確認(rèn)，使信訪成為一項(xiàng)常態(tài)化、規(guī)范化及程序化的救濟(jì)渠道。

其次，強(qiáng)化現(xiàn)有救濟(jì)方式。一是完善環(huán)境公益訴訟。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大訴訟主體資格，跨越環(huán)境公益訴訟主體只能是社會(huì)組織這一條件的限制，使每一個(gè)公眾都可以作為環(huán)境污損訴訟的主體，讓那些真正具備訴訟能力的公民、法人及社會(huì)組織都能向法院提起訴訟，這樣才更有利于調(diào)動(dòng)公民參與生態(tài)文明建設(shè)的熱情。同時(shí)，為了更好地發(fā)揮社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的作用，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織提供支持，增強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益的訴訟能力[19]。二是完善消費(fèi)者公益訴訟。立法部門應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)司法解釋或?qū)嵤┘?xì)則，對(duì)省級(jí)以上消協(xié)部門有資格提起的訴訟類型、條件、法定程序作出明確的規(guī)定。

4.5 提高公眾的參與法律意識(shí)

首先，應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的教育力度。要把生態(tài)文明理念融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀和中國(guó)夢(mèng)的宣傳工作中，構(gòu)建從家庭、學(xué)校到社會(huì)的三位一體生態(tài)教育體系，在積極擴(kuò)大公眾生態(tài)文明認(rèn)知面的基礎(chǔ)上，不斷加深公眾認(rèn)知的深度和維度。一是重點(diǎn)加強(qiáng)學(xué)校在生態(tài)文明教育中的作用，各類學(xué)校要及時(shí)開設(shè)有關(guān)生態(tài)文明知識(shí)的課程，安排專任老師教授，經(jīng)常性組織師生學(xué)習(xí)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的知識(shí)。二是要在社會(huì)上積極開展生態(tài)文明教育與綠色人生規(guī)劃，深入挖掘人性中的綠色需求，倡議綠色新風(fēng)尚，最終形成綠色人生發(fā)展的價(jià)值取向并深刻影響人的行為方式[20]。三是要重視家庭教育和父母知識(shí)素養(yǎng)對(duì)孩子生態(tài)文明意識(shí)形成的重要作用，父母要為孩子營(yíng)造良好的家庭氛圍，教育孩子從小養(yǎng)成良好的環(huán)保行為和生態(tài)意識(shí)。

其次，加強(qiáng)公眾參與法制意識(shí)的培養(yǎng)。公眾參與法制意識(shí)的強(qiáng)弱決定了我國(guó)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法制化的程度，因此，必須采取有效措施提高公眾的參與法制意識(shí)。一是加大對(duì)生態(tài)文明法律法規(guī)的宣傳。政府或相關(guān)組織應(yīng)認(rèn)真梳理我國(guó)出臺(tái)的且仍具有法律效力的生態(tài)文明法律法規(guī)，特別注意涉及到公眾參與的法律條款，匯編成冊(cè)或制成簡(jiǎn)易讀本，向市民免費(fèi)發(fā)放。同時(shí)，政府宣傳部門和普法部門要積極開展生態(tài)文明法律法規(guī)的宣傳活動(dòng)，要考慮到城鄉(xiāng)法制意識(shí)的差別，重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的普法力度，通過“送法下鄉(xiāng)”等措施，逐步提高農(nóng)村群眾的生態(tài)文明法制意識(shí)。二是拓寬法律宣傳渠道。在云傳播和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，立足于傳統(tǒng)的法制宣傳途徑（如廣播、電視、普法讀本、報(bào)紙、雜志及普法培訓(xùn)班等），充分發(fā)揮新傳播途徑（如微信、QQ及微博等）的作用，通過樹立守法、學(xué)法榜樣，培育公眾的參與法制意識(shí)，擴(kuò)大生態(tài)文明法律在公眾心中的影響力，使民眾充分認(rèn)識(shí)到合法參與生態(tài)文明建設(shè)的重要性，最終促使公眾合法、積極及有序地參與生態(tài)文明建設(shè)。

5 結(jié)語

在生態(tài)文明建設(shè)成為時(shí)代顯學(xué)的背景下，如何更系統(tǒng)地確認(rèn)、保障公眾生態(tài)文明權(quán)利，為公眾全方位且深入?yún)⑴c生態(tài)文明建設(shè)提供暢通渠道，是當(dāng)前生態(tài)文明法制建設(shè)必須思考的問題。但當(dāng)前公眾參與生態(tài)文明建設(shè)制度存在著從理論到實(shí)踐等一系列問題，致使公眾參與生態(tài)文明建設(shè)陷入一種困境之中：即客觀上生態(tài)文明建設(shè)對(duì)公眾參與的需求明顯，但實(shí)踐中公眾因難以實(shí)現(xiàn)參與生態(tài)文明建設(shè)權(quán)利而無法真正參與其中，既有的完善建議因過于理想化和缺乏可操作性而難以與現(xiàn)有制度體系相融合。然而，法制所具有的協(xié)商民主性、規(guī)范制約性及長(zhǎng)期穩(wěn)固性等特征，是社會(huì)公認(rèn)的最成熟穩(wěn)定的制度形式。以法制的方式引導(dǎo)和保障公眾參與到生態(tài)文明建設(shè)之中，不僅利于公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)在極大程度上促使我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的有序推進(jìn)。所以，可行的方法還是應(yīng)該從構(gòu)建公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法律體系出發(fā)，首先在憲法上預(yù)設(shè)公眾環(huán)境權(quán)，其次出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)法律以讓公眾參與的具體權(quán)利法律化，再次是完善公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的救濟(jì)制度。生態(tài)文明是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指向標(biāo)，必然離不開公眾有效、積極的參與，只有充分尊重和保障公眾參與生態(tài)文明的權(quán)益，為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)掃清障礙，才能調(diào)動(dòng)公眾參與建設(shè)的積極性，不斷加快我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

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編輯：文彥元

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

A Study on Legislation on Public Participation in Ecological Development in China

WANG Zhixin*
Zunyi Medical University，Zunyi Guizhou，563003，China

Ecological development is important for national development and interests of citizens,requiring governmental guidance,social efforts and active participation of the public.The pubic can supervise the ecological development and protect their interests so as to promote sound decision of government.However，most of the public don’t have access to ecological development in China due to the lack of legislation on ensuring public participation.We need to make the right to know,the right to decide and the relief mechanism more accessible to the public,which requires legal protection.We may make efforts to introduce ecological development into the constitution，to formulate law on ecological development,to ensure the right to know,the right to decide and relief mechanism,and to enhance people’s awareness to participate,so that the public can actively and orderly participate in ecological development.

ecological civilization；public participation；legal mechanism；the right to decide；the right to know

10.11885/j.issn.1674-5094.2016.08.23.01

1674-5094（2016）06-0033-08

D922.68

A

2016-08-23

王志鑫（1987-），男（漢族），江西安福人，助理統(tǒng)計(jì)師，碩士，研究方向：環(huán)境法制。

貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2015QN26）。