○ 曾凡證， 張　珵

(南京審計(jì)大學(xué)　法學(xué)院， 江蘇　南京　211815)

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省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立性的法治保障研究〔*〕

○ 曾凡證， 張珵

(南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院， 江蘇南京211815)

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》(以下簡(jiǎn)稱：《框架意見》)要求完善審計(jì)監(jiān)督體制。省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)地位不獨(dú)立、人事不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)財(cái)權(quán)不獨(dú)立嚴(yán)重影響審計(jì)職權(quán)的有效行使?！犊蚣芤庖姟吠ㄟ^事權(quán)上由主要向地方政府負(fù)責(zé)改為向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，人事權(quán)上提升審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的審批級(jí)別、統(tǒng)一編制人員管理，財(cái)物權(quán)上統(tǒng)一資產(chǎn)管理保障工作經(jīng)費(fèi)方式來保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法一百〇九條進(jìn)行新的理解，并著手對(duì)《審計(jì)法》《監(jiān)督法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》影響審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性地位條款進(jìn)行修改，最終完善省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立性的法治保障機(jī)制。

審計(jì)監(jiān)督權(quán)；獨(dú)立性；人財(cái)物統(tǒng)管

2015年12月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》(以下簡(jiǎn)稱：《框架意見》)要求著眼依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)新體制機(jī)制。從文件的要求來看，審計(jì)體制改革的基礎(chǔ)是審計(jì)獨(dú)立性機(jī)制的構(gòu)建〔1〕。省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管也是為了加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。本文限于篇幅僅對(duì)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)獨(dú)立性保障機(jī)制做探討。

一、省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性對(duì)審計(jì)職權(quán)有效行使的影響

從各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)所發(fā)表的利馬宣言《審計(jì)規(guī)范指南》內(nèi)容來看〔2〕，其在第二章專門用了一章的篇幅來規(guī)范“獨(dú)立性”。第五條強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)通過憲法法律來保障，并可以通過司法來維護(hù)其喪失獨(dú)立性的救濟(jì)?！?〕第六條專門規(guī)定最高審計(jì)組織成員和官員在任免、任職期間的獨(dú)立性。第七條更是規(guī)定了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)保障、財(cái)務(wù)自主權(quán)來保障其在經(jīng)費(fèi)方面的獨(dú)立性。審計(jì)獨(dú)立性指“不依賴于外力，不受外界束縛”〔4〕。審計(jì)機(jī)關(guān)是否獨(dú)立，主要表現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)地位獨(dú)立性、審計(jì)人員的人事任免的獨(dú)立性、審計(jì)經(jīng)費(fèi)的保障和獨(dú)立性等方面。本文也主要從這三個(gè)方面進(jìn)行探討。

(一)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)地位不獨(dú)立影響審計(jì)職權(quán)有效行使

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受到本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)〔5〕。具體而言，行政上歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上歸上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。但是，此種管理體制在現(xiàn)實(shí)中很容易產(chǎn)生偏差。

首先，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的一個(gè)結(jié)果是，審計(jì)機(jī)關(guān)要在有限的精力內(nèi)主要去迎合地方政府的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。在一項(xiàng)針對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)查中，由學(xué)者、審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員、人大工作人員組成的調(diào)查對(duì)象同意“當(dāng)前實(shí)行的地方審計(jì)機(jī)關(guān)由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與本級(jí)審計(jì)政府‘雙重’領(lǐng)導(dǎo)體制已越來越演變成為當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主的‘單一’領(lǐng)導(dǎo)體制”〔6〕高達(dá)77.8%。并且，同意“地方審計(jì)事業(yè)的發(fā)展在很大程度上依賴于政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的重視和支持”更是高達(dá)93.6%。

其次，因?yàn)槲覈?guó)各級(jí)政府，還接受地方黨委在政治(權(quán)力)、思想、組織、紀(jì)律方面多方面的領(lǐng)導(dǎo)。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)是在各級(jí)黨委和政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，還承擔(dān)了一定的黨內(nèi)監(jiān)督任務(wù)〔7〕。在區(qū)縣一級(jí)，審計(jì)人員還經(jīng)常被抽調(diào)到各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組，或參與專案審計(jì)等，任務(wù)很重〔8〕。

因此，雖然憲法規(guī)定了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但是實(shí)務(wù)中此種體制的彈性很大，地方審計(jì)機(jī)關(guān)往往無法決定自身的業(yè)務(wù)開展，很難在行政或者業(yè)務(wù)上保持獨(dú)立性，也往往顧此失彼。

(二)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人事管理受制地方影響審計(jì)職權(quán)有效行使

省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人員也不獨(dú)立，結(jié)合黨管干部的國(guó)情，現(xiàn)有地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人事管理的決定權(quán)主要如下：

在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方面，雖然我國(guó)法律規(guī)定了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方式是由地方行政首腦提名，最后由本級(jí)人大投票選舉產(chǎn)生，但是在實(shí)際操作過程中決定領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔方式主要是由各地方黨委組織部考察，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)決定。因此一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)是區(qū)管干部，還是市管干部、省管干部決定了干部本身的級(jí)別；同時(shí)，根據(jù)由誰批準(zhǔn)向誰負(fù)責(zé)的原理，也在一定程度上決定了審計(jì)機(jī)關(guān)的具體工作接受誰的領(lǐng)導(dǎo)，向誰負(fù)責(zé)的現(xiàn)實(shí)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，都是由同級(jí)黨委組織部進(jìn)行管理，并無特殊待遇，因此其負(fù)責(zé)的主體也是同級(jí)地方政府黨委領(lǐng)導(dǎo)，這也從組織角度印證了上述雙重領(lǐng)導(dǎo)體制向單一領(lǐng)導(dǎo)體制變化的事實(shí)。在上文提到的統(tǒng)計(jì)當(dāng)中也間接證明了此觀點(diǎn)，有75.7%的人同意：“地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的安排完全由當(dāng)?shù)攸h政部門決定，且缺乏專業(yè)性考慮?！薄?〕應(yīng)當(dāng)說，由當(dāng)?shù)攸h政部門決定是事實(shí)，未選擇同意的人只是對(duì)于缺乏專業(yè)性的不確定，但即使如此也有將近八成受訪者認(rèn)同此觀點(diǎn)。

在審計(jì)機(jī)關(guān)的人員管理方面，地方審計(jì)機(jī)關(guān)編制定額后，領(lǐng)導(dǎo)干部由同級(jí)黨委組織部進(jìn)行考核，公務(wù)員統(tǒng)一由地方公務(wù)員局發(fā)布招聘，參加省一級(jí)單位的統(tǒng)考，地方公務(wù)員局進(jìn)行面試考核以及晉升考核，事業(yè)單位工作人員一般由地級(jí)市進(jìn)行統(tǒng)一筆試，公務(wù)員局進(jìn)行統(tǒng)一管理。因此在人員管理一塊也是受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。

(三)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)受地方約束影響審計(jì)職權(quán)有效行使

當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)開展業(yè)務(wù)的主要經(jīng)費(fèi)由本級(jí)政府保證，《審計(jì)法》第十一條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必須的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。但是因?yàn)槭苤朴谕?jí)財(cái)政的影響，審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督獨(dú)立性往往難以保證。主要表現(xiàn)為由于經(jīng)費(fèi)的短缺，或者因?yàn)橛欣鏍窟B無法客觀審查，或者隸屬于于同一領(lǐng)導(dǎo)從而陷入自己審查自己的違背監(jiān)督法理的境地。

首先，因?yàn)橹袊?guó)各個(gè)地方存在很大發(fā)展差異，有些財(cái)政狀況較差，地方財(cái)政并沒有按照《審計(jì)法》的要求保證審計(jì)經(jīng)費(fèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)只能在審計(jì)同級(jí)財(cái)政的時(shí)候向?qū)Ψ揭稽c(diǎn)，因此很難保證審計(jì)活動(dòng)的獨(dú)立〔10〕。

其次，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)直接監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)時(shí)，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)對(duì)象有利益上的聯(lián)系，現(xiàn)實(shí)中“造成了審計(jì)出的問題只能雙方協(xié)商處理，否則你嚴(yán)格審查審計(jì)我，我給你經(jīng)費(fèi)保證就有問題?！薄?1〕這種經(jīng)費(fèi)保證方式使得監(jiān)督者和被監(jiān)督者成為利益共同體，極大影響監(jiān)督的效果〔12〕。

第三，因?yàn)楦鞯氐呢?cái)政部門往往都是由地方“一把手”直接管理，地方政府的一把手決定著本級(jí)政府預(yù)算分配。假如，審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政機(jī)關(guān)一起歸“一把手”管理，等同于，一把手的左手監(jiān)督右手，監(jiān)督的有效性值得懷疑。假如，是其他的副職地方領(lǐng)導(dǎo)管理審計(jì)機(jī)關(guān)，現(xiàn)實(shí)中副職領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)機(jī)關(guān)是否敢于毫無顧忌地去審計(jì)“一把手”管理的財(cái)政是值得懷疑的，因?yàn)楦甭氼I(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限、經(jīng)費(fèi)都受制于“一把手”的情況。

因此，從財(cái)物角度觀察，審計(jì)機(jī)關(guān)也難以監(jiān)督?jīng)Q定其經(jīng)費(fèi)來源的機(jī)關(guān)。

二、《框架意見》中省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立性的機(jī)制安排

上文表明，現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)職權(quán)不獨(dú)立阻礙了審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物不獨(dú)立使審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行受到消極影響。同時(shí)，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性能完善審計(jì)監(jiān)督體制，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)職權(quán)的行使?！犊蚣芤庖姟氛前创诉壿嬏嵘龑徲?jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督效能〔13〕，其中涉及省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作有效性的提高主要是第二大塊主要任務(wù)的第(一)(二)(六)三項(xiàng)。

(一)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)地位的調(diào)整

意見提出，“試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，開展好涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)”。相當(dāng)于將審計(jì)機(jī)關(guān)二元領(lǐng)導(dǎo)偏重地方領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕缮霞?jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制。具言之，《框架意見》要求健全重大事項(xiàng)報(bào)告制度，審計(jì)機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)和審計(jì)結(jié)果必須向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告，同時(shí)抄報(bào)同級(jí)黨委和政府。在審計(jì)機(jī)關(guān)和同級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，黨委和政府不再是審計(jì)工作的事前領(lǐng)導(dǎo)者，而是以事后聽取報(bào)告的方式與審計(jì)機(jī)關(guān)產(chǎn)生聯(lián)系〔14〕。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的考核。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)甚至可以根據(jù)審計(jì)業(yè)務(wù)的需要，在本地區(qū)的范圍內(nèi)對(duì)審計(jì)力量進(jìn)行調(diào)整，例如在不同地區(qū)調(diào)配審計(jì)工作人員。由于我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，所以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是符合憲法精神的，這種上下級(jí)的關(guān)系可以看作審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)指導(dǎo)的順暢反而證明了該機(jī)關(guān)整體的獨(dú)立性較強(qiáng)，反之則獨(dú)立性較弱〔15〕。報(bào)告主體的變更使得審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性大大增強(qiáng)。

(二)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人事管理制度調(diào)整

在地方審計(jì)機(jī)關(guān)人事制度方面。首先，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職任免，須事前征得審計(jì)署黨組同意；省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)副職任免，須事先征求審計(jì)署黨組的意見。換言之，審計(jì)署具有省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職的決定權(quán)，審計(jì)署具有省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)副職的建議權(quán)。第二，在試點(diǎn)區(qū)域，市地級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職由省級(jí)黨委(黨委組織部)管理，換言之，市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由市管干部調(diào)整為省管干部，雖然并未提升級(jí)別，但是使其相對(duì)于市一級(jí)機(jī)關(guān)的黨委和政府處于獨(dú)立地位，有利于監(jiān)督工作的開展。第三，在試點(diǎn)區(qū)域，市地級(jí)的副職和縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正副職可以委托給市地級(jí)黨委管理。因此，除了審計(jì)機(jī)關(guān)副職委托市委領(lǐng)導(dǎo)的情形，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正副職實(shí)際上與當(dāng)?shù)攸h委和政府沒有隸屬和決定關(guān)系，不受當(dāng)?shù)攸h委的組織領(lǐng)導(dǎo)，從而使其地位保持獨(dú)立，以便于開展審計(jì)業(yè)務(wù)。

在機(jī)關(guān)編制和人員管理方面，《框架意見》也將相應(yīng)權(quán)限提升到省一級(jí)部門。省以下審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制由省級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門統(tǒng)一管理，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助管理，地方審計(jì)人員由省級(jí)公務(wù)員管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一招錄。

(三)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制調(diào)整

此次框架除了事權(quán)、人事權(quán)，另外一個(gè)重點(diǎn)即經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理的調(diào)整。改變了以往省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由同級(jí)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的安排。地方經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資產(chǎn)由省級(jí)財(cái)政及資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理，當(dāng)然，也可以根據(jù)實(shí)際情況委托地方〔16〕。但是，要求統(tǒng)一管理后的經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不低于現(xiàn)有水平。通過此制度安排，著力解決審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督受制于地方財(cái)政的狀況，徹底改善拿人手短的現(xiàn)狀，打破審計(jì)機(jī)關(guān)和被監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)利益共同體的局面。從而以一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地位對(duì)本地區(qū)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行監(jiān)督。

三、省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立性法律保障機(jī)制的完善

從我國(guó)的權(quán)力運(yùn)行實(shí)際狀態(tài)來看，為了實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的目的，不僅僅要通過憲法和法律的重新調(diào)整來完善法律保障機(jī)制，而且黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的調(diào)整。

(一)對(duì)憲法相關(guān)條款重新理解

涉及地方審計(jì)機(jī)關(guān)的憲法條款主要是憲法第一百〇九條，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！北緱l款側(cè)重點(diǎn)在于授予地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)。但是，第一，審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民政府；第二，審計(jì)機(jī)關(guān)要向本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中審計(jì)機(jī)關(guān)主要向本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，從而喪失了相應(yīng)的獨(dú)立地位。因此需改變此種制度設(shè)計(jì)，可以采用兩步走的方法進(jìn)行調(diào)整。

首先，在現(xiàn)階段憲法不適宜經(jīng)常修改的情形下，對(duì)憲法一百〇九條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)”做新的理解。對(duì)于已經(jīng)設(shè)立的地方審計(jì)機(jī)關(guān)，設(shè)立行為應(yīng)當(dāng)理解為地方政府的一次性權(quán)力，地方政府一次設(shè)立權(quán)力即消滅，并且地方政府沒有撤銷審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力。對(duì)于還未設(shè)立，即將要設(shè)立的(例如，由于新的行政區(qū)劃變更導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)設(shè)立存廢)地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求省級(jí)或國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照《框架意見》合理調(diào)配相應(yīng)審計(jì)機(jī)關(guān)編制資源。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)把設(shè)立理解為一種事實(shí)上的配置，而非一種設(shè)立權(quán)。實(shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)有因?yàn)樾姓^(qū)劃調(diào)整而涉及省以下人財(cái)物統(tǒng)管的機(jī)關(guān)設(shè)立時(shí)，有由省級(jí)或國(guó)家級(jí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)同意審批的先例。例如上海法院已經(jīng)完成省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管〔17〕，在此過程中，上海靜安區(qū)法院與上海閘北區(qū)法院欲合并成立新的靜安區(qū)法院，2015年12月15日最高人民法院批復(fù)，同意撤銷與合并行為?！?8〕相應(yīng)的，因?yàn)樯虾２⒎菍徲?jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管的試點(diǎn)單位，因此兩區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)合并并不需要上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意。

其次，對(duì)于憲法一百〇九條“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”也應(yīng)當(dāng)做新的理解。因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)有守土責(zé)任，而且本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的主要審查對(duì)象仍然是本地各財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支機(jī)關(guān)。所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)此條款的負(fù)責(zé)方式做限定理解，把向本級(jí)人民政府的負(fù)責(zé)方式理解為主動(dòng)履行監(jiān)督職責(zé)，事后匯報(bào)報(bào)告的方式；把向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，理解為事前計(jì)劃、事中業(yè)務(wù)指導(dǎo)、事后接受績(jī)效管理的方式。從而扭轉(zhuǎn)雙重領(lǐng)導(dǎo)模式向主要由地方領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

在適當(dāng)時(shí)候， 應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法的條款做出明確的解釋，并在適當(dāng)時(shí)候?qū)椃ㄏ鄳?yīng)條款進(jìn)行修改。

(二)《審計(jì)法》的調(diào)整和修改

首先，《審計(jì)法》第四條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。實(shí)踐中，每次報(bào)告都是審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府向同級(jí)人大做相應(yīng)的審計(jì)工作報(bào)告〔19〕。由于地方政府和地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的改變，因此此條應(yīng)當(dāng)修改為，“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”。以保證審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于本級(jí)政府，而受本級(jí)人大的監(jiān)督。

其次，《審計(jì)法》第八條規(guī)定了，審計(jì)機(jī)關(guān)在行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。按照《框架意見》以及審計(jì)工作本身的性質(zhì)，在省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)，其領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生、業(yè)務(wù)的開展、經(jīng)費(fèi)的來源都將上移。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)向本地區(qū)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制已經(jīng)不適合改革的需求，應(yīng)當(dāng)將“分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作”修改為“分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作”，由原來的條塊管理，以塊為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詶l為主，省級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。從而能加大審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)部公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。而對(duì)第九條適用上文對(duì)憲法第一百〇九條的修改。

再次，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)來源的變化，審計(jì)經(jīng)費(fèi)的來源可能由省級(jí)政府負(fù)擔(dān)，或者根據(jù)實(shí)際情況委托市級(jí)財(cái)政或者同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，《審計(jì)法》第十一條“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證”可以修改為“審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由省級(jí)政府統(tǒng)籌安排保障”。

(三)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的調(diào)整和修改

《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《組織法》)第六十三條規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)包括“根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名，決定本級(jí)人民政府秘書長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案”。結(jié)合我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部管理事實(shí)，常委會(huì)的同意或者不同意，是地方審計(jì)機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)正職任免的必要要件。同時(shí)，《框架意見》對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正職、副職管理機(jī)關(guān)做了改變(見上文)，因此，《組織法》有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式與《框架意見》內(nèi)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生方式有級(jí)別上沖突。

為了維護(hù)法治的程序正義，可以按照“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級(jí)任免”〔20〕方式來調(diào)和形勢(shì)上的沖突?？梢园凑占?jí)別，各地級(jí)市的審計(jì)機(jī)關(guān)正職因?yàn)槭鞘」芨刹?，?yīng)當(dāng)由省委進(jìn)行審批，而地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的副職、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職因?yàn)槭鞘泄芨刹?，則應(yīng)當(dāng)由市委進(jìn)行審批。審批之后再按照原級(jí)別進(jìn)行任免。此種情況下，并不需要修改《組織法》。

但是，分級(jí)任免所包含的前提是，人大常委會(huì)任免，僅僅是一種形式審查而無實(shí)質(zhì)的約束力形式要件。此前提實(shí)際上對(duì)人民代表大會(huì)的監(jiān)督方式不利。所以，成熟的監(jiān)督方式，應(yīng)該是“黨委審批、高級(jí)任免”，即采用類似于直轄市中級(jí)人民法院、檢察院正職產(chǎn)生的方式，如各地級(jí)市的審計(jì)機(jī)關(guān)正職因?yàn)槭鞘」芨刹浚瑧?yīng)當(dāng)由省人大常委會(huì)進(jìn)行任免，而地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的副職、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職因?yàn)槭鞘泄芨刹?，則應(yīng)當(dāng)由市人大常委會(huì)進(jìn)行任免。而且其提名方式應(yīng)當(dāng)將同級(jí)首長(zhǎng)提名制改為省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一提名的方式。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)《組織法》做上述調(diào)整。

省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)地位不獨(dú)立、人事不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)財(cái)權(quán)不獨(dú)立嚴(yán)重影響審計(jì)職權(quán)的有效行使。審計(jì)監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)包含獨(dú)立性，我國(guó)憲法法律也突出強(qiáng)調(diào)了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性，各國(guó)制度實(shí)踐也表明審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督有效行使的充分條件?！犊蚣芤庖姟吠ㄟ^事權(quán)上由向地方政府主要負(fù)責(zé)改為向上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，人事權(quán)上提升審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的審批級(jí)別、統(tǒng)一編制人員管理，財(cái)物權(quán)上統(tǒng)一資產(chǎn)管理、保障工作經(jīng)費(fèi)方式來保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法一百〇九條進(jìn)行新的理解，并著手對(duì)《審計(jì)法》《監(jiān)督法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》影響審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性地位條款進(jìn)行修改，最終完善省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立性的法治保障機(jī)制。

注釋：

〔1〕新華社：《審計(jì)署政研室主任郭彩云解讀〈關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見〉》：中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/08/content_5021395.htm，2016年4月14日訪問。

〔2〕參見最高國(guó)際審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織官網(wǎng)：http://www.intosai.org/about-us.html。

〔3〕任劍濤：《財(cái)政監(jiān)督與政府執(zhí)行力——對(duì)〈利馬宣言〉的擴(kuò)展性解讀》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期。

〔4〕蕭英達(dá)、張繼勛、劉志遠(yuǎn)：《國(guó)際比較審計(jì)》，立信會(huì)計(jì)出版社，2000年，第97頁(yè)。

〔5〕崔文苑：《統(tǒng)籌推進(jìn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015年12月9日。

〔6〕〔8〕〔9〕〔11〕楊肅忠、肖澤忠：《中國(guó)國(guó)家審計(jì)體制問題：實(shí)證調(diào)查與理論辨析》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第40、30、48、45頁(yè)。

〔7〕房曉丹：《淺議審計(jì)機(jī)關(guān)在黨風(fēng)廉政建設(shè)中如何發(fā)揮黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任(審計(jì)署沈陽(yáng)辦)》，審計(jì)署網(wǎng)站：http://www.audit.gov.cn/n6/n41/c59405/content.html。

〔10〕宋夏云：《國(guó)家審計(jì)目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)2006年博士論文，第83頁(yè)。

〔12〕〔美〕亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，張曉慶譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，第90頁(yè)。

〔13〕張金男：《政府審計(jì)效能之研究》，暨南大學(xué)2006年博士論文。

〔14〕王家新、晏維龍等：《〈關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見〉學(xué)習(xí)筆談》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2016年第1期。

〔15〕林來梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社，2008年，第180頁(yè)。

〔16〕《審計(jì)研究》編輯部：《〈關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見〉學(xué)習(xí)筆談?wù)罚秾徲?jì)研究》2016年第1期。

〔17〕〔20〕姜平主編：《上海司法體制改革制度選編》，法律出版社，2015年，第3、7頁(yè)。

〔18〕上海法院網(wǎng)：上海靜安區(qū)人民法院公告，http://shfy.chinacourt.org/article/detail/2016/04/id/1833189.shtml，2016年4月10日訪問。

〔19〕審計(jì)署法制司、公務(wù)員法制辦財(cái)金司：《新〈審計(jì)法〉釋解與實(shí)務(wù)指導(dǎo)》，中國(guó)市場(chǎng)出版社，2006年，第44頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：鐘和〕

曾凡證，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士；張珵，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

〔*〕本文為南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院課題“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)獨(dú)立性的法治保障研究”的階段性成果。