蔡立輝　趙永清

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嵌入性控制：政府績效管理控制取向?qū)崿F(xiàn)路徑的一種解釋
——基于T局的個案研究

蔡立輝趙永清

[摘要]近年來，不少研究指出中國政府績效管理具有控制取向，但對政府如何通過績效管理實現(xiàn)決策者控制意圖的具體途徑和方式則研究甚少。本文試圖引入嵌入性控制的概念，對政府績效管理的控制路徑進行探索研究，運用案例研究的方式，考察決策者通過績效管理實施控制的具體行為策略，初步構(gòu)建政府績效管理的決策者控制行為路徑的理論框架。

[關(guān)鍵詞]政府績效管理嵌入性控制

一、問題的提出

近年來，我國政府績效管理取得了很大進展。一些研究從中國的國情實際和政府管理的實踐角度出發(fā)，對中西方績效管理進行對比，提出了中國政府績效管理的控制取向，將控制作為政府績效管理決策者行為的一種邏輯。周志忍把政府績效管理分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種類型。西方發(fā)達國家績效管理隸屬“外部責(zé)任型評估”，重在外部問責(zé)，我國政府績效管理則更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督，屬于“內(nèi)部控制”型?？冃Ч芾碇饕烧块T發(fā)動并組織實施，結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費”，由此形成了內(nèi)向型、單向性、控制取向等基本特點。[1]倪星認為，中國政府績效管理的制度基礎(chǔ)是科層制，上下級之間沒有形成分權(quán)、績效合同和結(jié)果導(dǎo)向等機制，仍然依靠命令—服從的自上而下的控制機制；績效管理不僅沒有改變原有的政府管理的制度和程序以及政府公務(wù)人員的行為模式，某種程度上還強化了政府科層制的優(yōu)勢，成了一種“計劃式”績效管理和新的政治控制手段。[2]唐昊指出，政府績效評估存在“自我評價”和“社會評價”兩個體系，社會評價缺位是我國實踐的重要缺陷。其中一個重要原因是政府在控制型體制下“以控制求穩(wěn)定”的心態(tài)。[3]

雖然學(xué)者們指出了政府績效管理的控制取向并進行分析研究，但已有研究更多的是對控制取向的整體情況進行了宏觀或中觀描述，并未從微觀視角對控制取向進行全面深入的剖析和解釋。僅僅籠統(tǒng)地提出中國政府績效管理的控制取向的現(xiàn)狀，但是對政府如何通過績效管理實現(xiàn)決策者控制意圖的具體途徑和實現(xiàn)方式則語焉不詳，具體運作情況和整個控制過程對于我們而言仍然是個“黑箱”，現(xiàn)有研究對績效管理控制行動策略的解釋性研究比較匱乏。

為彌補已有研究存在的不足，本文以一個沿海發(fā)達地區(qū)的稅務(wù)部門——T省地方稅務(wù)局為研究對象，通過定性分析的方法，對政府績效管理的控制取向路徑進行實證探索。2011年8月，T局開始實施績效管理，是全國稅務(wù)系統(tǒng)的績效管理工作試點單位。稅務(wù)部門是國家的經(jīng)濟管理和行政執(zhí)法部門，也是在全國較早開展績效管理的政府部門。稅務(wù)工作是程序性專業(yè)性較強的工作，和其他政府部門相比，稅務(wù)工作更容易被量化，可測度強，相對更加適合開展績效管理。因此，選擇T局的績效管理進行案例研究具有代表性和典型意義。筆者自2011年8月—2014年初對T局推進績效管理的過程開展了歷時近3年的田野調(diào)查。借助對T局的案例研究，本文分析政府績效管理的行為邏輯，初步構(gòu)建政府績效管理的決策者控制行為路徑的理論框架。

二、嵌入性控制：一個分析框架

卡爾·波蘭尼開創(chuàng)性地將“嵌入”概念引入經(jīng)濟理論，[4]馬克·格蘭諾維特則進一步提出了，人們的社會行為都嵌入在具體的既存的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)當中。[5]倪志偉與尹格蘭在格蘭諾維特的“網(wǎng)絡(luò)嵌入性”或“關(guān)系嵌入性”的基礎(chǔ)上，提出了“制度嵌入性”的類型。倪志偉與尹格蘭提出，所謂“嵌入性”，就是受到所嵌入環(huán)境的約束。網(wǎng)絡(luò)嵌入性指人的選擇行為受到所嵌入其中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的約束，而制度嵌入性則是人的選擇行為受到所嵌入其中的制度（包括正式制度與非正式制度）的約束。因此，嵌入性指的就是選擇行為的約束。[6]隨著嵌入性理論的發(fā)展，逐漸形成幾種典型的分析框架[7]：網(wǎng)絡(luò)嵌入性（關(guān)系嵌入性）和制度嵌入性框架；[8]關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入框架；[9]結(jié)構(gòu)嵌入、文化嵌入、認知嵌入和政治嵌入框架；[10]業(yè)務(wù)嵌入與技術(shù)嵌入框架等。[11]

“嵌入”理論最初的生長點在經(jīng)濟社會學(xué)領(lǐng)域，隨著其內(nèi)涵被逐漸擴展，嵌入性視角也推進到組織研究中。[12]比較常用的是技術(shù)嵌入性和結(jié)構(gòu)嵌入性研究。其中，技術(shù)嵌入性研究是一種組織內(nèi)部行為嵌入方式的分析框架，主要應(yīng)用于組織內(nèi)部的運營和價值鏈分析。[13]結(jié)構(gòu)嵌入性強調(diào)組織內(nèi)的活動主體的行為受社會結(jié)構(gòu)的制約和影響，[14]研究重點是組織在網(wǎng)絡(luò)中的位置及結(jié)構(gòu)對組織行為和績效的影響。[15]這些思路啟發(fā)了作者提出政府績效管理的“嵌入性”控制概念，對政府績效管理的控制取向探尋一種可行性解釋。“嵌入”的內(nèi)涵是指“決策者通過績效管理對政府科層制組織的執(zhí)行者的行為邏輯和運行過程進行約束”，績效管理“嵌入性”控制的概念，是指決策者采取各種行動策略，將績效管理嵌入至政府科層制中，從而有效強化對執(zhí)行者的控制。對T局的田野觀察發(fā)現(xiàn)，在政府績效管理的過程中，決策者主要是通過對各項工作嵌入績效指標的技術(shù)要求，即技術(shù)嵌入的方式，實施對執(zhí)行者的控制。在這里，技術(shù)嵌入是指績效管理的執(zhí)行者的選擇行為受到所嵌入其中的績效指標技術(shù)的約束。此外，決策者還通過嵌入，搭建績效管理的組織架構(gòu)，即結(jié)構(gòu)嵌入的方式，對執(zhí)行者的工作行為進行控制。在這里，結(jié)構(gòu)嵌入是指績效管理執(zhí)行者的選擇行為受到所嵌入其中的績效組織結(jié)構(gòu)的約束。

（一）技術(shù)嵌入控制

技術(shù)嵌入控制主要體現(xiàn)在績效管理指標設(shè)置上：對主要績效指標的選擇——控制績效管理內(nèi)容；對指標主要分值比例的選擇——控制績效管理方向；對評估結(jié)果的運用——控制績效管理力度。在對T局的田野觀察分析發(fā)現(xiàn)，決策者通過在績效指標制定的技術(shù)過程中嵌入領(lǐng)導(dǎo)意圖、嵌入外部規(guī)范、嵌入上級要求等技術(shù)嵌入控制途徑，將決策者的控制通過績效管理的技術(shù)化手段嵌入到政府部門的日常工作中，試圖用績效工作方式替代傳統(tǒng)工作方式，明晰執(zhí)行者工作標準，固化工作流程，減少由于信息不對稱帶來的信息失真，貫徹決策者的控制目標，防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威流失，提升政府管理績效。

1.技術(shù)嵌入控制途徑一：績效指標體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖。決策者希望通過績效指標的設(shè)定，將本單位領(lǐng)導(dǎo)意圖嵌入到日常工作中，為執(zhí)行者設(shè)置一個努力方向和奮斗目標。（1）組織級指標中的領(lǐng)導(dǎo)意圖：T局內(nèi)各部門制定的《部門年度績效計劃暨考評指標表》中，部門履職指標（50分）包括組織級指標和部門級指標。組織級指標是T局績效指標中最重要的指標，排在首位，所占分值最高，組織級指標包括國家稅務(wù)總局的績效考評指標、全省地稅系統(tǒng)年度工作要點、列入重點督辦工作的事項等方面。其中，除總局指標是上級指標外，年度工作要點和重點督辦工作全部是本單位高層決策者定下的，高層領(lǐng)導(dǎo)意圖通過績效指標的制定得到了確保。（2）批示督辦指標中的領(lǐng)導(dǎo)意圖：在開展績效管理之前，決策者對某項工作的批示是否真正得以落實是筆糊涂賬。為了減少權(quán)威流失，高層希望通過績效管理解決這個問題，領(lǐng)導(dǎo)批示納入績效指標就是一個重要途徑。領(lǐng)導(dǎo)批示督辦（5分）作為一項重要的具體指標列入到共性管理中，而共性管理指標（滿分20分）是根據(jù)省局對局內(nèi)各部門管理的統(tǒng)一要求設(shè)置的，從而有效強化了領(lǐng)導(dǎo)批示工作的落實。（3）服務(wù)評價指標中的領(lǐng)導(dǎo)意圖：服務(wù)評價（滿分20分）是指局內(nèi)各單位接受省局領(lǐng)導(dǎo)（10分）、局內(nèi)其他單位（5分）及基層單位（5分）的評價的一項指標，該指標每半年評價一次。省局領(lǐng)導(dǎo)中，局長評價權(quán)重為50%，分管（協(xié)管）局領(lǐng)導(dǎo)評價權(quán)重為30%，其他局領(lǐng)導(dǎo)（含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)）評價權(quán)重為20%。從服務(wù)評價指標可以看出，省局領(lǐng)導(dǎo)對局內(nèi)各單位的評分占了一半；而在省局領(lǐng)導(dǎo)評價中，一把手的權(quán)重占了一半。服務(wù)評價指標體現(xiàn)了決策者特別是一把手通過績效管理對基層單位工作的控制。

2.技術(shù)嵌入控制途徑二：績效指標體現(xiàn)外部規(guī)范。一個單位的廉政問題、維穩(wěn)工作、媒體形象、公眾投訴、保密信訪等工作，與單位在上級和公眾心目中的形象關(guān)系重大，特別是黨風(fēng)廉政建設(shè)“一票否決制”會牽涉到?jīng)Q策者特別是一把手的政治前途。因此，決策者對廉政風(fēng)險及其他牽涉本部門外部形象的工作特別關(guān)注。通過績效管理嵌入外部規(guī)范，將牽涉政府部門外部形象的問題賦予高分值扣分指標，是政府部門強化控制，維護其外在形象的重要途徑。稅務(wù)部門經(jīng)常與納稅人和稅款打交道，存在較大的執(zhí)法風(fēng)險和廉政風(fēng)險。根據(jù)《T局機關(guān)績效管理暫行辦法實施細則》第十九條規(guī)定，從T局績效管理規(guī)定所列舉的扣分項目來看，T局的績效年度減分項目主要集中在可能引起外部主體強烈反饋的事務(wù)，共有12項年度減分項目。

其中，黨廉工作占年度減分項目接近一半比例，扣分分值為5分或10分不等，且扣分不設(shè)上限，足見高層領(lǐng)導(dǎo)試圖通過績效管理控制黨風(fēng)廉政建設(shè)的期望度很高。2013年，T局下屬M市局作為試點單位出現(xiàn)了一例因領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)整個市局單位被扣分的情況。績效管理開展后，紀律處分不單單只是給受處罰的個人，還會殃及所在的部門和單位，一個人犯了錯，要整個部門一起承擔(dān)，績效管理無疑強化了高層領(lǐng)導(dǎo)對下級單位的控制力度。除了黨風(fēng)廉政建設(shè)的5個減分項目之外，其他的扣分涉及信訪維穩(wěn)、保密、媒體曝光、安全事故、服務(wù)投訴、績效管理弄虛作假等，各占一項。T局的績效年度減分項目主要集中在可能引起外部主體強烈反饋的事務(wù)。從這些年度減分項目的種類可以看出，T局績效管理的控制傾向非常明顯，其主要意圖就是控制好T局的干部，保持隊伍穩(wěn)定，保證少出問題，減少來自外部的壓力，維護T局的對外形象。

3.技術(shù)嵌入控制途徑三：績效指標體現(xiàn)上級要求。通過績效指標落實上級政府的運動型治理工作，從而加強對干部的控制，不犯或少犯政治錯誤，這是T局高層抓績效管理的目標之一。2013年，為了落實中央各項運動型治理工作，T局把落實中央各項治理規(guī)定列為組織指標中的一級指標。對該指標執(zhí)行不到位的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行扣分，使上級部門的控制真正落到實處。

用績效管理的手段來推進運動式治理，這一做法和一些學(xué)者對績效管理的期望是相違背的，“績效管理應(yīng)成為克服‘運動式行政管理’的有效手段而不是助長運動式管理”。[16]但在T局，績效管理不僅沒有克服運動式的行政管理，相反是助長了這種管理方式。之所以把中央或上級單位的運動型治理工作列入績效指標，是因為在壓力型體制中，對上負責(zé)是政府機關(guān)的主要工作，必須要把上級的各類整治活動作為重要的工作來抓，這樣才能夠?qū)ι霞壒ぷ鞑渴鹩薪淮?。對于T局高層決策者而言，在全系統(tǒng)落實中央等上級的運動型治理要求，保證在本系統(tǒng)內(nèi)部不犯“政治錯誤”，是考慮的首要目標，將這種運動型治理的行政管理工作，通過績效目標，變成常抓不懈的工作，有助于實現(xiàn)組織職能和控管目標，有利于督促本單位落實運動型治理的種種規(guī)定。

為確保決策者目標通過績效指標技術(shù)嵌入手段得以貫徹執(zhí)行，T局通過開發(fā)使用績效管理軟件，利用信息化手段固化績效指標，有效控制績效考核的質(zhì)量，提高考核效率。信息化控制是提高績效管理效率和質(zhì)量的必要保障，正是由于計算機信息技術(shù)對流程和程序的固化作用，機器的“冰冷”與“不通人情”，使一部分容易通過信息化手段固化的程序和工作得以規(guī)范，避免了績效管理推進之前必須要全部靠人去落實和實施帶來的人情關(guān)系和隨意性問題；并隨著時間的推移，將決策者的意圖通過績效管理的信息化手段強制成為執(zhí)行者的自覺工作行為。

（二）結(jié)構(gòu)嵌入控制

本文提出的結(jié)構(gòu)嵌入指的是績效管理網(wǎng)絡(luò)嵌入到政府組織網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致政府的組織結(jié)構(gòu)逐漸趨于適應(yīng)績效管理化。田野觀察發(fā)現(xiàn)，決策者通過權(quán)威機構(gòu)嵌入、專門機構(gòu)嵌入、專業(yè)人員嵌入等結(jié)構(gòu)嵌入控制的途徑，將績效管理運作結(jié)構(gòu)嵌入在現(xiàn)有的行政架構(gòu)上，樹立專業(yè)權(quán)威，培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干，掌握績效抓手，建立緩沖地帶，發(fā)揮績效管理組織機構(gòu)在決策者與執(zhí)行者之間的溝通協(xié)調(diào)橋梁作用，減少決策者與執(zhí)行者的直接沖突，以便決策者更好地領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和控制執(zhí)行者。政府部門以職能轉(zhuǎn)移的方式將部分行政事務(wù)交由專門的績效管理機構(gòu)完成，這必然會促進政府部門組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化以便符合績效管理的功能需求，導(dǎo)致政府部門在機構(gòu)設(shè)置、職能履行上逐漸靠近并融入政府績效管理體系之中，績效管理功能結(jié)構(gòu)也得以嵌入到政府科層制中去。更為重要的是，決策者權(quán)威實現(xiàn)了經(jīng)由績效管理對政府部門結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進一步強化和滲透。

1.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑一：權(quán)威機構(gòu)嵌入。2011年，T局在開展績效管理伊始，就著手在全國范圍內(nèi)尋找專業(yè)機構(gòu)合作，最后確定聘請某名牌大學(xué)F大學(xué)績效管理中心為專業(yè)指導(dǎo)機構(gòu)。該專業(yè)機構(gòu)定期派工作人員，指導(dǎo)T局績效管理工作，主要是開展調(diào)研，梳理工作任務(wù)和崗位流程，協(xié)助T局設(shè)計績效指標，進行績效輔導(dǎo)，幫助T局培養(yǎng)績效骨干等。據(jù)該機構(gòu)宣稱，已與全國多個地方政府或政府部門開展績效管理的合作，取得了較好成效。頭頂名校光環(huán)，又有多次政府績效管理實踐經(jīng)驗，“嵌入到政府部門原有的組織架構(gòu)中，在強化控制方面發(fā)揮了一定的作用。在T局的實踐中，由于主要的績效目標是決策者通過科層制確定，只是形式上的內(nèi)部溝通而并非真正通過基于決策者與執(zhí)行者的內(nèi)部談判達成，因此，沒有改變內(nèi)部行為關(guān)系和政府管理制度程序，但由于學(xué)者專家在績效管理指標確定的參與和討論，一定程度上體現(xiàn)了績效管理的科學(xué)民主形式，在廣大干部中樹立績效管理專業(yè)權(quán)威，提高績效改革的公信度，使上級對下級的績效命令進一步合理化和權(quán)威化，強化了決策者對執(zhí)行者的控制。

2.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑二：專門機構(gòu)嵌入。根據(jù)T局黨組2011年11月會議決定，T局成立績效管理辦公室，T局績效管理辦公室（簡稱績效辦）負責(zé)全系統(tǒng)績效管理日常管理工作，是績效管理嵌入科層制的一個專門機構(gòu)，是決策者開展績效管理工作的具體組織者和推動者，是連接決策者和績效試點單位的溝通渠道。決策者將績效辦作為績效管理的抓手，關(guān)于績效工作的命令和指示，都是依靠績效辦督促和落實，許多績效管理的工作都是由績效辦沖鋒陷陣，決策者在背后指揮操縱，有效發(fā)揮了績效辦在決策者與執(zhí)行者之間的緩沖地帶和溝通協(xié)調(diào)橋梁的作用，減少了決策者與執(zhí)行者的直接沖突。T局通過成立績效辦等專門機構(gòu)嵌入控制手段，以職能轉(zhuǎn)移的方式將部分行政事務(wù)交由專門的績效管理機構(gòu)以更有效的管理績效手段完成，決策者的權(quán)威實現(xiàn)了對政府部門結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進一步強化和滲透?？冃мk還通過調(diào)研、督查、績效報告分析等方式，掌握了解各基層單位執(zhí)行者的績效管理工作情況，及時向決策者報告，發(fā)揮高層領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手作用。官僚組織需要事務(wù)處理和組織績效的書面報告，因為高層官員需要某些手段來控制下屬。高層決策者通過績效報告的效果反饋的嵌入控制途徑，可以快速地對實際工作成果與計劃目標進行比較，以發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地提出改進，從而有效控制下屬工作。

3.結(jié)構(gòu)嵌入控制途徑三：專業(yè)人員嵌入。為使績效管理深入到每個部門的工作中，T局每個部門設(shè)置一個績效聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)該部門的績效管理聯(lián)絡(luò)工作，績效聯(lián)絡(luò)員的主要工作就是參加績效辦組織的會議，按照績效辦的要求，組織開展本部門的績效管理工作，按規(guī)定報送本部門的績效工作的相關(guān)材料，如崗位職責(zé)、流程設(shè)置、指標制定以及定期的績效考核數(shù)據(jù)績效報告等，督促各部門落實省局各項績效管理的工作部署。通過績效聯(lián)絡(luò)員的設(shè)置，高層決策者成功地將績效管理嵌入到每個部門機構(gòu)的內(nèi)部工作中，實現(xiàn)了績效管理的專業(yè)人員嵌入控制。通過定期對績效聯(lián)絡(luò)員的輔導(dǎo)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批績效管理骨干力量，發(fā)揮績效聯(lián)絡(luò)員的傳幫帶作用，在各部門的工作人員中普及和提高績效管理的理念和工作方式?？冃?lián)絡(luò)員在促進各部門績效管理的有效推進的同時，也有助于監(jiān)督各部門落實決策者的各項工作部署，強化決策者的控制。

三、結(jié)論

本文從研究績效管理決策者行為策略出發(fā)，將控制作為解釋績效管理決策者行為的基本邏輯，并進一步提出了績效管理控制的具體策略——嵌入性控制，首次提出了決策者通過將績效管理嵌入到政府科層制過程中來貫徹決策者意圖，運用嵌入性控制研究政府績效管理具有重要意義，它揭開了決策者如何在績效管理中進行控制的方式和實質(zhì)。表面上看，政府部門開展績效管理，其初始目標是給予下級執(zhí)行者一定的自主空間以激活干部隊伍的活力，通過績效輔導(dǎo)溝通及績效反饋，決策者與執(zhí)行者形成一種共識基礎(chǔ)上的契約式管理；然而，慣于對下級實行控制的決策者并不愿放松對工作事務(wù)的實際領(lǐng)導(dǎo)，而是通過技術(shù)嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入等嵌入性控制的途徑，將績效管理嵌入到政府日常運作體制——科層制中，發(fā)揮績效管理作為一種技術(shù)治理的工具作用，通過績效計劃層層分解、績效指標層層下移，績效任務(wù)層層考核，試圖將執(zhí)行者的行為控制到體現(xiàn)決策者意圖的績效管理的“軌道”內(nèi)，服務(wù)于政府高層的既定目標及利益需要。由于是以績效管理的名義實施嵌入性控制，決策者的控制意圖和手段是隱蔽的，導(dǎo)致了政府內(nèi)部的治理方式和技術(shù)發(fā)生變化，最重要的改變是在傳統(tǒng)的顯性控制的基礎(chǔ)之上發(fā)展出新的隱性化技術(shù)化的控制手段，并逐漸發(fā)展形成一整套多元化的治理技術(shù)組合。在控制邏輯的影響下，政府績效管理表面上具備了契約式管理的形式，實質(zhì)上卻被賦予了強化內(nèi)部控制的本質(zhì)。通過績效管理控制取向的主導(dǎo)作用，促使外部導(dǎo)向的政府績效管理新的管理模式轉(zhuǎn)換為科層制內(nèi)部決策者控制主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理模式。

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作者簡介蔡立輝，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（廣東廣州，510632）；趙永清，中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院博士生（廣東廣州，510275）。

〔中圖分類號〕D036.5

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）04-0061-05