徐曉靜++付光輝

摘要：以南京市為例，建立集體土地上房屋征收政策調(diào)整中的_社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)目前集體土地上房屋征收政策調(diào)整中容易出現(xiàn)危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)作評(píng)估，為預(yù)防和解決房屋征收政策調(diào)整產(chǎn)生影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒。通過問卷調(diào)查法、云模型等方法得出：南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)較小，但是仍存在引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的高風(fēng)險(xiǎn)因素，因此需做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在決策領(lǐng)域起到提高決策的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)和諧、健康發(fā)展的重要作用。

關(guān)鍵詞：征收政策調(diào)整；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；云模型

DOI：10.16315/j.stm.2015.06.005

中圖分類號(hào)：C934

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是黨政機(jī)關(guān)在政策制定、出臺(tái)前不可或缺的重要環(huán)節(jié)，2012年，中辦發(fā)2號(hào)文對(duì)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作了詳細(xì)規(guī)定；十八大、十八屆三中全會(huì)報(bào)告相繼提出建立、逐步完善重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；近日，十八屆四中全會(huì)上又建議把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入重大決策法定程序中?？梢?，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)受到了黨和國(guó)家的高度關(guān)注。

我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，諸多社會(huì)矛盾頻發(fā)，各領(lǐng)域都隱藏著誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素，尤其是重大政策，其實(shí)施的結(jié)果很可能影響社會(huì)穩(wěn)定。由目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)趨勢(shì)看來，征收政策無疑是重大政策中的一個(gè)重心，這就需要未雨綢繆，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制納入到房屋征收制度中，即對(duì)房屋征收政策調(diào)整涉及到影響社會(huì)穩(wěn)定的方面作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這對(duì)從根本上防范及減少社會(huì)矛盾，改善當(dāng)前房屋征收中群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)象，促進(jìn)科學(xué)、民主決策，建設(shè)和諧社會(huì)，具有深遠(yuǎn)影響。

l 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)綜述

經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警方面最早研究社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的研究對(duì)象主要為某一特定領(lǐng)域或具體建設(shè)項(xiàng)目、評(píng)估機(jī)制及制度以及評(píng)估指標(biāo)體系等。房屋征收政策調(diào)整中對(duì)危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因子評(píng)估要考慮政策調(diào)整合理性、合法性、可行性、安全性和可控性等多層次的多種因素，需要評(píng)價(jià)的指標(biāo)多而復(fù)雜、且較為模糊。綜觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究成果，現(xiàn)有的評(píng)價(jià)方法包括：故障樹分析、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、模糊綜合評(píng)價(jià)、蒙特卡羅分析法、層次分析法、風(fēng)險(xiǎn)矩陣法和灰色系統(tǒng)理論等研究方法。然而，這些方法往往得到的是單純的定量或定性評(píng)價(jià)結(jié)果，存在評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確度不高等弊端。即便基于定量方法與定性方法相結(jié)合的評(píng)估，常常在做定性評(píng)價(jià)時(shí)，將定性部分融合進(jìn)抽象的數(shù)學(xué)框架中，影響了評(píng)估的可操作性。李德毅等將云模型（Clouds Model）應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)及威脅等級(jí)評(píng)估和預(yù)警之中，認(rèn)為云模型能有效地處理模糊信息，方便地進(jìn)行定性向定量的轉(zhuǎn)換。鑒于此，本文利用云模型評(píng)價(jià)法將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)的定性描述轉(zhuǎn)換為定量測(cè)度，以南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整為研究對(duì)象，構(gòu)建云模型綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)模型，對(duì)南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后針對(duì)可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素，提出相應(yīng)的防范與化解措施。

2 集體土地上房屋征收政策調(diào)整中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

2.1 指標(biāo)體系建立

國(guó)務(wù)院明確提出對(duì)重大事項(xiàng)作社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求，主要從以下4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：合法性、合理性、可行性以及可控性。

因此，集體土地上房屋征收政策調(diào)整需要具備以下條件。

1）合法性。合法性，是進(jìn)行政策調(diào)整的重要保證。一般來說，合法性要求政策調(diào)整的決策應(yīng)該由公眾參與、程序合法。公眾參與是指是否征求廣大群眾的意見；程序合法性是指政策調(diào)整的決定是否公開、是否經(jīng)過可行性論證、信息是否公開、手續(xù)是否齊全等。

2）合理性。張潔在研究土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，指出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性會(huì)影響政策的執(zhí)行。高玫等認(rèn)為重大政策是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，是否具有連續(xù)性、穩(wěn)定性應(yīng)該作為重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要內(nèi)容。

3）可行性。群眾間的攀比是影響政策實(shí)施的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是否會(huì)引起群眾間的攀比是指政策調(diào)整前后，出現(xiàn)征收補(bǔ)償差價(jià)較大，引起群眾的攀比心理，可能提補(bǔ)差的要求。重大政策調(diào)整與實(shí)施的可行，離不開群眾的支持，所以應(yīng)注重保護(hù)大多數(shù)群眾的利益，以及關(guān)注群眾對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)償安置政策和標(biāo)準(zhǔn)的滿意度等。

4）可控性。是否存在造成集體上訪或群體性事件、是否有相應(yīng)的防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案是關(guān)系政策的順利實(shí)施的重要風(fēng)險(xiǎn)要素。是否存在造成集體上訪或群體性事件風(fēng)險(xiǎn)指在政策決策、房屋征收補(bǔ)償、征收?qǐng)?zhí)行、征收拆遷等環(huán)節(jié)是否存在群眾大規(guī)模集體上訪的風(fēng)險(xiǎn)。是否有相應(yīng)的防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案是指針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，有針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案，，對(duì)突發(fā)事件及時(shí)作出響應(yīng)和處置，避免風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)一步擴(kuò)大，最大化地減少風(fēng)險(xiǎn)事件造成的損失，提高積極防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。完善的應(yīng)急預(yù)案能夠在一定程度上降低政策調(diào)整時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，構(gòu)建了集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，如圖1所示。

2.2 云模型評(píng)價(jià)法步驟

云是由期望、熵和超熵（Ex、En和He）來表征，該組數(shù)值描述了定性知識(shí)的定量特征。

1）建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（X：系統(tǒng)指標(biāo)集）。

X=（xl，X2，…xn），其中：Xi（i∈[1，n]）是系統(tǒng)的第i個(gè)指標(biāo)。

xi=（xi1，Xi2，…Xim），其中：Xij（j∈[i，m]）是x的第j個(gè)指標(biāo)。同理，得到多層次評(píng)估指標(biāo)體系，如圖1。

2）定性評(píng)語集的云模型表示。

設(shè)定性評(píng)價(jià)集為{小，較小，一般，較大，大}5個(gè)等級(jí)，采用兩端約束法來確定云參數(shù)。如：某個(gè)評(píng)語的約束是[Vmin，Vmax]，則由公式（1）和（2）可算出云的期望值和熵：

期望值Ex（評(píng)語）=（Vmin+Vmax）/2， （1）

熵值En（評(píng)語）=（Vmax-vmin）/6。

（2）

對(duì)于中間區(qū)段的3個(gè)評(píng)語用對(duì)稱云模型來描述，由公式（1）和（2）計(jì)算所得；2端的兩個(gè)評(píng)語（小、大）則通過半云模型進(jìn)行描述，即令其期望值直接分別取“0”和“1”，熵值取相應(yīng)對(duì)稱云模型熵值的1/2 。設(shè)定評(píng)價(jià)集所對(duì)應(yīng)的數(shù)域空間∈[O，1]，將[0，1]等分成5段，每段對(duì)應(yīng)一個(gè)相應(yīng)的評(píng)語。

由此，可計(jì)算出每個(gè)定性評(píng)語所屬區(qū)間及其期望值及熵值，如表1所示。

3）專家定性評(píng)估。通過t位專家就評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中每個(gè)指標(biāo)作評(píng)價(jià)，得到定性評(píng)語。

4）定性評(píng)語向定量的轉(zhuǎn)換。根據(jù)表1，將t位專家的定性評(píng)語轉(zhuǎn)換成由期望值構(gòu)成的決策矩陣s，則xij指標(biāo)各自對(duì)應(yīng)的一維云模型的云參數(shù)如下：

5）多層次綜合云的表示。假設(shè)系統(tǒng)中有n個(gè)相鄰云模型，經(jīng)公式（5）和（6）計(jì)算出n個(gè)云模型的綜合云K的期望值和熵值：其中：W1，W，2…，Wn為指標(biāo)的權(quán)重，n為指標(biāo)的個(gè)數(shù)。

按照上述理論結(jié)合公式（5）和（6），能夠計(jì)算出基于云模型的各個(gè)層次里的所有指標(biāo)的期望值及熵值，逐層遞推，最后得到目標(biāo)層評(píng)估結(jié)果。

6）分析評(píng)測(cè)結(jié)果。在云模型中，代表定性概念的理想的點(diǎn)就是期望值，將所有指標(biāo)的期望值輸進(jìn)評(píng)測(cè)云發(fā)生器后，如圖2所示，根據(jù)云滴對(duì)應(yīng)云對(duì)象的位置，就可以對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行定性判斷。

7）確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。鑒于標(biāo)準(zhǔn)云模型在評(píng)判中起到標(biāo)尺的作用，本文通過將Ex值結(jié)合設(shè)定的基于黃金分割的模型驅(qū)動(dòng)法設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)云模型，比對(duì)標(biāo)準(zhǔn)云模型的標(biāo)尺，據(jù)此判斷南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。文章將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)集設(shè)為5個(gè)等級(jí)，相應(yīng)的云模型，如表2所示。

表2云標(biāo)尺評(píng)價(jià)等級(jí)模型及云模型示意

2.3 南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分析

1）政策調(diào)整內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)分析。本輪政策調(diào)整內(nèi)容主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是引入了市場(chǎng)化評(píng)估制度。對(duì)原房補(bǔ)償款采用了重置價(jià)結(jié)合成新的估價(jià)方法進(jìn)行評(píng)估，調(diào)整了政府指導(dǎo)價(jià)的模式，解決了補(bǔ)償價(jià)格偏低且難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的弊端。順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)較小。二是提高了被拆遷群眾安置房申購的得房率。通過對(duì)原房補(bǔ)償款的評(píng)估及提高購房補(bǔ)償款與安置房?jī)r(jià)格的掛鉤比例。存在部分群眾可能會(huì)要求按照新政策補(bǔ)償，如果要求得不到實(shí)現(xiàn)，可能出現(xiàn)上訪、甚至?xí)霈F(xiàn)群體性事件。三是刪除了撤組剩余土地上房屋補(bǔ)償適用征收集體土地涉及房屋補(bǔ)償安置政策。容易引發(fā)撤組剩余土地房屋權(quán)利人攀比的心理。

2）南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?；谏衔奶岢龅募w土地征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，如圖l所示，進(jìn)行南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的10位專家對(duì)南京市集體土地房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系中11個(gè)Xij指標(biāo)狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)測(cè)結(jié)果，如表3所示。

用云模型進(jìn)行定性評(píng)語向定量的轉(zhuǎn)換。按照表1，把表3的各個(gè)指標(biāo)的定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量表示值，可得到由評(píng)語的期望值構(gòu)成的決策矩陣S。

利用公式（3）和（4），求出南京市集體土地涉及房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系中11個(gè)Xij標(biāo)對(duì)應(yīng)的11個(gè)一維云模型。如指標(biāo)x11（程序的合法性）云模型的期望值ExX11及熵值EnXl1計(jì)算如下：

依次可求出其他Xij指標(biāo)的期望值及熵值，如表4所示。

本文認(rèn)為南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系中的4個(gè)層次的指標(biāo)是從不同角度代表征收集體土地上房屋政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定險(xiǎn)瞼評(píng)估的典型指標(biāo)，同等重要，所以本文賦予各個(gè)層次的指標(biāo)一樣的權(quán)重。根據(jù)公式（5）和（6）可得到指標(biāo)xi的云模型的期望值及熵，如表5所示。

最后得到目標(biāo)層X——南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)云模型的期望值ExX=0.607。將得到的期望值與表2云標(biāo)尺評(píng)估云進(jìn)行相似性對(duì)比，找出最相似的評(píng)估云。對(duì)比相似度值后，發(fā)現(xiàn)Ex=0.607，與Cloud，（0.691，0.064，0.008）對(duì)應(yīng)的“較小”等級(jí)最為相似，據(jù)此判斷，南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的最終風(fēng)險(xiǎn)判斷等級(jí)確定為“較小”。

2.4 防范和化解措施

評(píng)估結(jié)果表明本次政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)較小，可是仍然存在個(gè)別可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。因此，需要制定詳細(xì)的應(yīng)急處置預(yù)案，注意加強(qiáng)政策實(shí)施中可能出現(xiàn)的一般的群體性事件防范。主要措施如下：深入解讀政策，保護(hù)被征收人的利益；引導(dǎo)農(nóng)民建立合法有效的利益訴求表達(dá)渠道；為村民提供法律支持，引導(dǎo)村民利益法律渠道解決問題；補(bǔ)償信息公開、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，提高群眾生活水平；強(qiáng)化各區(qū)（縣）政府與村組聯(lián)系，確保渠道暢通；建立各有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制等措施。

發(fā)生個(gè)體矛盾沖突時(shí)，由街道辦事處、村干部為主進(jìn)行處置，必要時(shí)派公安警力配合，其他力量增援。在發(fā)生群體性事件時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)處置工作由南京市XX區(qū)（縣）政府負(fù)責(zé)，及時(shí)報(bào)信息，了解掌握可能引發(fā)沖突的信息，動(dòng)態(tài)掌握群眾思想。重點(diǎn)人員掌控現(xiàn)場(chǎng)，一旦發(fā)生沖突事件，控制好現(xiàn)場(chǎng)和疏散人員，必要時(shí)由公安干警對(duì)不聽說服教育人員或惡意組織煽動(dòng)群體事件的重點(diǎn)人員開展調(diào)查。

2.5 應(yīng)急處置預(yù)案

發(fā)生個(gè)體矛盾沖突時(shí)，街辦、村組干部立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)，了解群眾訴求，認(rèn)真分析原因，做好引導(dǎo)和解釋，丁作，對(duì)于當(dāng)初無法解決的問題，應(yīng)督促相關(guān)部門限期研究解決，對(duì)于故意搗亂、鼓動(dòng)群眾鬧事的個(gè)別村民，必要時(shí)請(qǐng)公安局合作，協(xié)同其他力量。

發(fā)生嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件時(shí)，應(yīng)立即做好現(xiàn)場(chǎng)疏散工作，維護(hù)好現(xiàn)場(chǎng)秩序，防止矛盾進(jìn)一步激化；并迅速召開維穩(wěn)工作會(huì)議，分析問題發(fā)展趨勢(shì)，確定解決對(duì)策。對(duì)較大規(guī)模的群體性事件，要求有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要迅速抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，掌控局面，穩(wěn)定群眾情緒，及時(shí)給與處置意見。

3 結(jié)論

土地房屋征收政策調(diào)整是直接關(guān)系到較大范圍的群眾的切身利益、影響社會(huì)穩(wěn)定的重大決策，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并采取規(guī)避和防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有關(guān)規(guī)定，以南京市集體土地上房屋征收政策調(diào)整為例，詳細(xì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做一介紹，可供有關(guān)方面做類似工作的借鑒。利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高了政策出臺(tái)的門檻，提高了決策的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性，在決策領(lǐng)域起到防范風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，有利于規(guī)避因盲目決策危及社會(huì)穩(wěn)定局面的出現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安，推動(dòng)和諧社會(huì)健康發(fā)展。

對(duì)重大政策調(diào)整做社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意義在于對(duì)政策調(diào)整前后可能出現(xiàn)的危害社會(huì)穩(wěn)定的因素先作風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)，并將評(píng)估結(jié)果作政策的決策層決定的主要參考；為新政策順利實(shí)行提供科學(xué)依據(jù)和安全保證，預(yù)防和化解發(fā)展中可能產(chǎn)生危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問題，確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而開創(chuàng)從“保穩(wěn)定”向“創(chuàng)穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變的局面。