趙彩英

公平施政研究述評(píng)

趙彩英

公平施政是政府公平地施行政務(wù)，進(jìn)行公共治理，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域公平的活動(dòng)與過程，是政府承擔(dān)的公平職能與責(zé)任的體現(xiàn)與表達(dá)。已有研究表明，公平施政是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平的路徑選擇；地方政府公平施政是公平施政的重要層面；政府可以從公平施政理念、制度、具體內(nèi)容等方面尋求公平施政的實(shí)現(xiàn)路徑。公平施政研究在取得諸多成果的同時(shí)，也存在著更廣闊的研究空間。

公平施政；公平；政府

伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的巨大發(fā)展與進(jìn)步，各種不公平問題日益凸顯并引起廣泛關(guān)注與重視。在實(shí)現(xiàn)公平的過程中，作為代表公共利益、掌握公共權(quán)力的政府，其職能與作用的發(fā)揮至關(guān)重要，而圍繞這一問題就形成了對(duì)政府公平施政的研究。綜合來看，有關(guān)研究主要圍繞政府的公平責(zé)任、不公平與政府非公平施政的相關(guān)性、地方政府公平施政、公平施政的實(shí)現(xiàn)路徑等幾個(gè)方面展開。本文擬就此對(duì)公平施政的研究現(xiàn)狀進(jìn)行概括與梳理，以厘清人們對(duì)于公平施政的認(rèn)識(shí)，明確進(jìn)一步研究的任務(wù)。

一、公平施政：一項(xiàng)基本認(rèn)識(shí)

從已有研究來看，對(duì)公平施政這一概念或術(shù)語的運(yùn)用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)美國杜魯門總統(tǒng)時(shí)期施行的“公平施政”綱領(lǐng)、政策的研究，是一個(gè)特指的概念；二是對(duì)政府在促進(jìn)公平方面的職能與作用的論述，是一個(gè)內(nèi)容豐富、范圍廣泛的概念。就前者而言，它特指杜魯門時(shí)期為了使民眾“都有機(jī)會(huì)在我們?nèi)找嬖鲩L的繁榮中獲得他們公平的一份”而施行的涉及經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)保障政策、公民權(quán)利保障等領(lǐng)域的改革。研究者對(duì)杜魯門“公平施政”的提出背景、主要內(nèi)容、施行過程、作用等方面均作出了較為系統(tǒng)、深入的論述①國外研究成果主要有卡貝爾·菲利普斯的《杜魯門總統(tǒng)任期：成功的繼任史》（1966）、威廉·曼徹斯特的《光榮與夢(mèng)想》（1979）；理查德·柯肯德爾有關(guān)杜魯門研究的三部綜合性專著：《作為研究領(lǐng)域的杜魯門時(shí)期》（1967）、《重評(píng)作為研究領(lǐng)域的杜魯門時(shí)期》（1974）、《哈里· S·杜魯門百科全書》（1989），阿瑟·林克、威廉·卡頓《一九00年以來的美國史》（中譯本1983）等。國內(nèi)研究成果有李存訓(xùn)《論杜魯門的“公平施政”》（《世界歷史》1983年第3期）、《杜魯門的“公平施政”是“新政”的繼續(xù)和擴(kuò)大》（《世界歷史》，1986年第12期）、陳建平《在“公平施政”的旗幟下——杜魯門政府內(nèi)政研究》（華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2004）等。。

本文所說的“公平施政”主要是針對(duì)后者而言的。對(duì)此，已有研究主要使用“公平政府”“政府的公平職能”“公平與政府責(zé)任”等相關(guān)概念或術(shù)語進(jìn)行表達(dá)。專門使用“公平施政”這一概念表達(dá)政府在促進(jìn)公平正義方面的職能、作用的研究并不多見，主要散見于一些學(xué)者的論述和新聞媒體的報(bào)道之中。綜合來看，上述概念與術(shù)語均包含政府公平地推行政務(wù)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平的含義。基于這一研究現(xiàn)實(shí)，本文的公平施政即是指政府公平地施行政務(wù)，進(jìn)行公共治理，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域公平的活動(dòng)與過程。

二、公平施政：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平的路徑選擇

政府是維護(hù)公平的主導(dǎo)力量，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)具有重要的、不可推卸的責(zé)任。這一觀點(diǎn)在某種程度上已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)，相關(guān)研究主要從政府具有實(shí)現(xiàn)公平的職能與責(zé)任、不公平與政府的非公平施政之間的直接相關(guān)性兩個(gè)方面展開。

（一）政府具有實(shí)現(xiàn)公平的職能與責(zé)任

政府與公平的關(guān)系一直以來就是政治學(xué)、行政學(xué)等領(lǐng)域研究的重要內(nèi)容。亞里士多德曾經(jīng)指出，政府起源于人類對(duì)理性、正義的社會(huì)生活的追求。社會(huì)契約論者從“自然狀態(tài)”的假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為政府的主要職責(zé)就在于建立讓所有參與政府的人都能得到福利的公平的社會(huì)。但是，政府不能只是在形式上抽象地代表政府，它更應(yīng)該是公平的社會(huì)制度的體現(xiàn)者，能夠按照社會(huì)公認(rèn)的準(zhǔn)則公平合理地處理社會(huì)各利益主體之間的利益關(guān)系。即便是古典自由主義者如亞當(dāng)·斯密等主張自由放任的經(jīng)濟(jì)政策和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“守夜人”角色，但仍然認(rèn)為建立司法行政機(jī)構(gòu)、促進(jìn)人民教育的公共設(shè)施和工程等只能由政府來提供。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是當(dāng)社會(huì)因“市場(chǎng)失靈”而引發(fā)愈益嚴(yán)重的社會(huì)分化和不平等時(shí)，社會(huì)賦予了政府更多保障公平的責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，“由于具有不同條件的人們?cè)诿鎸?duì)市場(chǎng)的非個(gè)人化篩選過程中，具有不同起點(diǎn)和天賦以及不同的交好運(yùn)或壞運(yùn)的機(jī)會(huì)，因而產(chǎn)生不公平。市場(chǎng)不會(huì)保證這些天賦既平等又隨意地分配給每一個(gè)人”［1］（P135-136）。這正如薩繆爾森等所說，“我們所學(xué)的關(guān)于看不見的手的最早成果之一是，它是有效率的。但是它對(duì)公正或平等則是盲目的”［2］（P1173）。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固然在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展方面卓有成效，但其并不能自發(fā)地帶來社會(huì)分配結(jié)果的均衡。因此，公平的推進(jìn)必須依靠政府的有效調(diào)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)。

新公共行政理論以公共行政作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的陣地，認(rèn)為公共行政理應(yīng)“推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢(shì)境地的人們”［3］（P6）。政府雖然不能直接創(chuàng)造財(cái)富，但它不僅是“競(jìng)賽規(guī)則”的制定者，是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者，還能“提供包括集體安全和福利的各種形式在內(nèi)的多種多樣的公共產(chǎn)品；為公共利益而對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)治，并在存在壟斷威脅的情況下培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”［4］（P50）。正如世界銀行發(fā)展報(bào)告所說，“市場(chǎng)失靈和社會(huì)公正是公共責(zé)任的規(guī)范理由——它們說明了政府應(yīng)當(dāng)介入的理由”［5］（P34）。政府能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)在維護(hù)公平正義方面的內(nèi)在缺陷，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公平型發(fā)展。

中國學(xué)者對(duì)政府承擔(dān)的公平職能與責(zé)任的研究是在吸收西方學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，首先，政府壟斷了各種強(qiáng)制性權(quán)力，在維護(hù)社會(huì)公正過程中具有義不容辭的責(zé)任。其次，從中國政府的性質(zhì)來看，人民性是中國政府的最本質(zhì)內(nèi)容和最鮮明特點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)公平是中國政府理論與實(shí)踐的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［6］（P61）。另外，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的不公平是“場(chǎng)外不公平”，處于市場(chǎng)鞭長莫及的領(lǐng)域，因此，必須納入政府職能范圍而由政府進(jìn)行調(diào)節(jié)［7］（P133-135）?？梢哉f，公平是政府在任何情況下都不可推卸的直接責(zé)任。不能有效促進(jìn)公平的政府不是稱職的政府；離開了政府，公平無以為繼。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)不公平與政府非公平施政之間具有直接相關(guān)性

政府公平施政能夠促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)；相反，各種社會(huì)不公平問題的凸顯與政府的非公平施政之間具有直接相關(guān)性。美國學(xué)者保羅·克魯格曼通過對(duì)美國歷史的考察發(fā)現(xiàn)，造成貧富不均的關(guān)鍵因素是制度、規(guī)范和政治權(quán)力的變化［8］（P1-4）。王紹光、胡鞍鋼也認(rèn)為，政府政策偏好對(duì)加劇擴(kuò)大不平等或縮小不平等具有重要作用［9］（P196-202）。

更多的學(xué)者研究了中國改革開放進(jìn)程中各種社會(huì)不公平現(xiàn)象與政府非公平施政之間的關(guān)系。如約翰·奈特等通過對(duì)中國城鄉(xiāng)差距的研究認(rèn)為，中國的“國家的制度和政府的政策對(duì)巨大的城鄉(xiāng)收入差距負(fù)有很大的責(zé)任”［10］（P179）。李實(shí)、趙人偉的研究也指出，政府控制、管制和干預(yù)，大量的制度、規(guī)章和政策等制度性因素和政府行為造成了中國收入分配領(lǐng)域的差距擴(kuò)大［11］（P509-533）。朱光磊則把造成中國貧富差距的原因歸結(jié)為政府反對(duì)平均主義的政策導(dǎo)向、對(duì)外開放和特區(qū)政策、政治腐敗等政策和體制性因素［12］（P170-185）。綜合學(xué)者們的分析可以看出，改革開放以來，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“先富”等戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，公共權(quán)力主體通過一系列制度與措施強(qiáng)化了對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的重視與追求，忽視了政府所應(yīng)承擔(dān)的公平責(zé)任，因而造成了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的“公平性困境”。不公平問題與政府非公平施政之間的直接相關(guān)性，從反面論證了政府公平施政的必要性。

三、地方政府公平施政：公平施政的重要層面

改革開放以來，中國逐漸形成了地方政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展道路。中央政府公平施政的理念、制度、行為等只有體現(xiàn)為地方政府的各種施政實(shí)踐才有實(shí)現(xiàn)的可能，地方政府公平施政的結(jié)果直接決定了公平施政的整體進(jìn)程與實(shí)現(xiàn)程度。伴隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，中國地方政府公平施政實(shí)踐中的具體行為與內(nèi)容等尤其引起了研究者的關(guān)注。

有學(xué)者通過對(duì)集體林權(quán)改革過程中地方政府的公平施政行為進(jìn)行分析后指出，地方政府在施政過程中容易受到非公共利益偏好的影響。因此，要建立一種新的農(nóng)村林權(quán)制度改革的理論與實(shí)踐原則以避免地方政府權(quán)力自主性的無限增長，解決地方政府在改革過程中的公平缺失問題［13］（P109-113）。在維護(hù)環(huán)境公平方面，由于中央政府政策的誘致、地方政府對(duì)自身利益的盲目追求、環(huán)境公平問題自身的特殊性等，地方政府在維護(hù)環(huán)境公平中的角色發(fā)生了異化［14］（P68-69）。在社會(huì)保障制度建設(shè)方面，地方政府對(duì)這一制度的執(zhí)行具有明顯的社會(huì)控制色彩和為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)的工具性特征，中央政府的公平價(jià)值取向并沒有落實(shí)到地方政府社會(huì)保障制度建設(shè)的具體實(shí)踐之中［15］（P12-17）。在舊城改造過程中，地方政府的大規(guī)模改造模式使社會(huì)公平面臨著巨大挑戰(zhàn)［16］（49-50）。綜上所述，學(xué)界主要從中國改革開放進(jìn)程中地方政府面臨的各種現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)對(duì)地方政府公平施政的具體實(shí)踐過程等進(jìn)行了探討，體現(xiàn)出鮮明的實(shí)踐性、時(shí)代性特征。

四、公平施政的實(shí)現(xiàn)路徑

政府公平施政是促進(jìn)公平正義的路徑選擇。結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)，圍繞政府對(duì)于公平正義的實(shí)現(xiàn)路徑這一問題，學(xué)界從公平施政理念、制度、具體內(nèi)容等方面進(jìn)行了探索與研究。

公平施政理念方面。公平施政理念的確立是政府公平施政的思想基礎(chǔ)和前提。美國學(xué)者理查德·威爾金森、凱特·皮克特曾說，“只要政府真的想增加平等，從來都不會(huì)缺乏這樣做的政策。歷史證據(jù)證明了政治意愿的主導(dǎo)作用”［17］（P223）。在當(dāng)前公平問題成為制約中國社會(huì)發(fā)展主要因素的現(xiàn)實(shí)背景下，公平居先理念應(yīng)該成為協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政策依據(jù)［18］（P61-63）；地方政府在施政過程中也要樹立“以公共服務(wù)為導(dǎo)向，以規(guī)制治理為手段”的理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在社會(huì)管理、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域的公平分配［19］（P103-111）。

公平施政制度方面。保障公平的各項(xiàng)措施只有體現(xiàn)為制度的形式才具有決定性和持久性。為此，在宏觀制度建設(shè)層面，要構(gòu)建有效的公共性政策機(jī)制，通過政府強(qiáng)制性權(quán)力和誘致性制度安排對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理分配；促進(jìn)以權(quán)利——義務(wù)的合理配置為內(nèi)容的制度實(shí)質(zhì)公正，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長型政府向社會(huì)公正型政府的轉(zhuǎn)變［20］（P77-80）。在具體制度建設(shè)方面，政府應(yīng)從提高低收入人群特別是弱勢(shì)群體的收入水平、推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)、健全完善稅收制度、調(diào)整工農(nóng)政策四個(gè)方面承擔(dān)起縮小貧富差距的責(zé)任［21］（P54-56）。在地方政府公平施政制度建設(shè)層面，要加快構(gòu)建科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)地方政府更加重視實(shí)現(xiàn)公平的經(jīng)濟(jì)增長；加強(qiáng)地方政府自身改革，完善民主權(quán)利保障制度、公共財(cái)政制度等，以實(shí)現(xiàn)公眾利益的協(xié)調(diào)與社會(huì)的和諧發(fā)展［22］（P19-21）。

公平施政具體內(nèi)容方面?！皣乙邢鄳?yīng)的體制保障，采取統(tǒng)一的財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務(wù)制度。”［23］（P58-59）在收入分配領(lǐng)域，要加大對(duì)第三部門的扶持力度，創(chuàng)新政府相關(guān)政策，以加強(qiáng)對(duì)居民收入差距的調(diào)節(jié)；要構(gòu)建均衡的利益表達(dá)機(jī)制，避免出現(xiàn)制度變遷的“既得利益約束”，實(shí)現(xiàn)合理的收入分配格局和收入分配公平［24］（P226）。在政府自身建設(shè)領(lǐng)域，要遏制公共權(quán)力腐敗，推進(jìn)公民民主政治參與，構(gòu)建公正的社會(huì)分配結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)政務(wù)公開，完善民主法治，進(jìn)行政府改革，提高政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的治理水平［25］（P67-69）。在教育公平領(lǐng)域，要通過完善收入分配制度和社會(huì)保障制度，開放戶籍制度等方式縮小教育差距；要不斷塑造行政人員美德，重申憲法救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)政府公平施政對(duì)教育公平實(shí)踐的推動(dòng)［26］（P70-74）。

五、進(jìn)一步研究的空間

通過對(duì)政府公平施政研究的梳理，可以看出，學(xué)者們敏銳地注意到了政府在實(shí)現(xiàn)公平正義方面的職能作用，對(duì)政府公平施政的必要性與可行性、社會(huì)不公與政府非公平施政的相關(guān)性、地方政府公平施政、公平施政的實(shí)現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行了積極探討。但是，相對(duì)于政府公平施政對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平發(fā)展的重要意義與這一問題自身的復(fù)雜性來說，仍存在廣闊的研究空間，具體體現(xiàn)在如下方面：

（一）構(gòu)建公平施政研究的基本理論框架

已有研究對(duì)政府公平施政的系統(tǒng)理論研究并不多見，更多地是與其他問題一起論證，成果比較分散且有泛化傾向。對(duì)“公平施政”這一概念的使用尚未擴(kuò)展并形成共識(shí)，更談不上對(duì)這一概念內(nèi)涵、要素、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面的論證，因而使研究缺乏基本的分析框架。因此，構(gòu)建公平施政理論分析框架是本項(xiàng)研究亟待解決的問題。為此，應(yīng)首先對(duì)“公平施政”這一概念作出科學(xué)、合理的界定，明確公平施政的主體、客體、內(nèi)容、實(shí)質(zhì)等，開展公平施政的結(jié)構(gòu)要素研究，明確公平施政的范圍等。只有在對(duì)這些問題認(rèn)識(shí)清楚的基礎(chǔ)上，才有可能促進(jìn)研究的深入化、精細(xì)化，提升研究的層次和水平。

（二）拓展公平施政的實(shí)證研究

中國具有豐富的公平施政實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)中國公平施政具體實(shí)踐過程與內(nèi)容的研究對(duì)于深化認(rèn)識(shí)公平施政具有重要意義。當(dāng)前，對(duì)于中國公平施政實(shí)踐的探索大多停留在對(duì)策研究層面，且研究方法單一，對(duì)于公平施政的方式、運(yùn)行機(jī)制與過程、施政效果等具體實(shí)踐方面的研究所涉不多。因此，綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、個(gè)案研究、訪談等多種研究方法，加強(qiáng)對(duì)中國各個(gè)歷史時(shí)期、尤其是改革開放以來政府公平施政具體實(shí)踐的實(shí)證研究，以深化人們對(duì)于政府公平施政運(yùn)行機(jī)制與具體過程的認(rèn)識(shí)，把握政府公平施政的內(nèi)在機(jī)理與運(yùn)行規(guī)律。

（三）加強(qiáng)公平施政的比較研究

加強(qiáng)公平施政的比較研究能夠拓寬研究視野，有助于人們從宏觀上、整體上把握公平施政的理論與實(shí)踐。從縱向上看，不同層級(jí)的政府公平施政在價(jià)值理念、內(nèi)容、行為特征等方面具有各自不同的特點(diǎn)；從橫向上看，即使是同一層級(jí)的政府之間由于歷史背景、發(fā)展現(xiàn)實(shí)等方面的差異，其公平施政的具體實(shí)踐也各有不同。因此，加強(qiáng)不同層級(jí)政府和同一層級(jí)政府之間公平施政的府際比較研究是政府公平施政研究不可或缺的內(nèi)容。國外政府的公平施政理論與實(shí)踐，尤其是歐美、拉美等國家公平施政的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)等，對(duì)中國政府公平施政的理論與實(shí)踐具有重要的借鑒與啟發(fā)意義，目前這方面的研究也比較缺乏。因此，公平施政的國際比較研究也是后續(xù)研究中應(yīng)該關(guān)注的重要內(nèi)容。

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［責(zé)任編輯：索原］

趙彩英，安徽三聯(lián)學(xué)院思想政治理論教研部主任，安徽合肥230601

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1004-4434（2016）07-0032-04

國家社科基金重大項(xiàng)目“習(xí)近平總書記系列重要講話精神對(duì)中國特色社會(huì)主義理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新研究”（15ZDA001）；國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路研究”（11ZD071）