李　磊

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建立獨立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度研究
——以廣東地區(qū)中級法院設(shè)置為例

李磊

摘要：我國現(xiàn)行司法管轄區(qū)制度的典型特征是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，過于剛性，柔性不足，造成諸多弊端：加劇了司法權(quán)的地方化和行政化，造成司法資源利用效率不均衡，容易受到行政區(qū)劃設(shè)置不合理及調(diào)整的影響。建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)具有很強的可行性，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離是各國的通行做法，我國在民國時期曾經(jīng)實行過獨立行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度，現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)法院等部分跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立提供了有益的參考。建議將廣東地區(qū)現(xiàn)有21個普通中院調(diào)整為廣州第一中院、廣州第二中院、深圳第一中院、深圳第二中院、潮汕中院、惠莞中院、粵東中院、粵北中院、粵中中院、粵南中院、粵西中院共11個中院。

關(guān)鍵詞：司法管轄區(qū)；行政區(qū)劃；巡回法庭；知識產(chǎn)權(quán)法院；案件量

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定首次提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。 2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定繼續(xù)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。這說明黨中央已經(jīng)意識到建立獨立于行政區(qū)劃的司法管轄權(quán)是確保法院依法獨立行使審判權(quán)，推進法治中國建設(shè)的有力保障。2014年底北京、廣州、上海相繼成立知識產(chǎn)權(quán)法院，分別對北京、廣東、上海地區(qū)的部分知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件實行跨區(qū)域集中管轄，率先在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域建立了獨立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度。①北京知識產(chǎn)權(quán)法院成立于2014年11月6日，廣州知識產(chǎn)權(quán)法院成立于2014年12月16日，上海知識產(chǎn)權(quán)法院成立于2014年12月29日。接著最高人民法院第一、二巡回法庭將分別在深圳和沈陽成立，深圳巡回法庭的管轄區(qū)域為廣東、廣西和海南三省區(qū)，沈陽巡回法庭的管轄區(qū)域為黑龍江、吉林和遼寧三省，均主要審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。*在人員設(shè)置上，每個巡回法庭都將設(shè)立3名庭長、8名主審法官、若干工作人員，共計25人左右，部分書記員則將由地方法院選拔，巡回法庭的人、財、物仍將由最高法院統(tǒng)一管理；在審級上，最高法院設(shè)立的巡回法庭，相當(dāng)于最高法院的派出機構(gòu)，在審級上等同于最高法院，巡回法庭的判決效力等同于最高法院的判決，均為終審判決。同時根據(jù)中央統(tǒng)一部署，2015年最高人民法院在廣州鐵路兩級法院已經(jīng)正式啟動行政案件集中管轄的試點工作。上述已經(jīng)或即將實行的獨立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)既包括知識產(chǎn)權(quán)案件、行政案件等特定案件的司法管轄區(qū)，也包括普通民商事、刑事案件的司法管轄區(qū)，中央密集推行的一系列力度頗大的司法改革措施，使得司法改革的實踐直接走到了理論研究的前面，對司法管轄區(qū)進行深入的理論及實證研究既能為下一步的司法改革積淀必要的理論基礎(chǔ)，又能對下一步的司法改革指明前進的方向，避免不必要的損失。廣東地區(qū)法院在全國法院系統(tǒng)中有一定的特殊之處，筆者擬以廣東地區(qū)中級法院的設(shè)置為例，對建立獨立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度進行深入研究。

一、現(xiàn)有司法管轄區(qū)制度的弊端

司法管轄區(qū)制度是指一國根據(jù)自身實際狀況，將不同行政區(qū)域的法律實務(wù)交由特定司法機構(gòu)處理的制度。司法管轄區(qū)制度的核心是不按行政區(qū)劃設(shè)立司法機構(gòu)(審判機關(guān)和檢察機關(guān))，以避免司法權(quán)的地方化和行政化。*李衛(wèi)平：《關(guān)于司法管轄區(qū)的幾點思考》，載《河南社會科學(xué)》，2004年第4期。司法管轄區(qū)制度具有如下特征：其一，分離性。司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃之間存在適度的分離性，司法管轄區(qū)是司法機關(guān)實施司法活動的地理空間范疇，行政區(qū)劃是行政機關(guān)行使行政管理職能的地理空間范疇，司法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)別是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離的理論基礎(chǔ)。其二，自主性。司法管轄區(qū)的設(shè)置具有不同于行政區(qū)劃的獨立自主性，司法權(quán)有不同于行政權(quán)的運行規(guī)律，司法管轄區(qū)的設(shè)置也應(yīng)該圍繞科學(xué)合理行使司法權(quán)而進行，而不應(yīng)該完全參照行政區(qū)劃。其三，全局性。司法管轄區(qū)不僅涉及最高司法機關(guān)(最高人民法院及最高人民法院)派出機構(gòu)的司法管轄區(qū)問題，也涉及地方司法機關(guān)(地方各級人民法院及地方各級檢察院)的司法管轄區(qū)問題；不但涉及知識產(chǎn)權(quán)案件、行政案件等專門案件的司法管轄區(qū)，而且涉及普通民商事案件的司法管轄區(qū)。

我國現(xiàn)行司法管轄區(qū)制度的典型特征是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，導(dǎo)致全國的司法機關(guān)非常龐大。以法院系統(tǒng)為例，據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，全國共有32個高級人民法院(含1個解放軍軍事法院)，409個中級人民法院，3117個基層人民法院；全國共有法官19萬余人，其中高級人民法院共有0.7萬人，中級人民法院共有3.6萬人，基層人民法院共有14.6萬人。司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合的做法，剛性過強，柔性不足，造成以下諸多弊端：

其一，加劇了司法權(quán)的地方化和行政化。司法權(quán)的地方化是指司法權(quán)的行使受到地方黨委、政府等地方力量的侵蝕，司法權(quán)的行政化是指司法權(quán)的行使受到行政權(quán)的侵蝕，我國司法權(quán)的地方化和行政化的現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重。*李磊：《民事審判權(quán)運行異化研究》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2012年第5期。司法權(quán)的地方化和行政化難以杜絕的根本原因是行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)完全重合及由此產(chǎn)生的各種配套制度，例如法院經(jīng)費支出由同級政府承擔(dān)、法院人事調(diào)動由同級黨委負責(zé)、法院工作報告由同級人大審議等。司法權(quán)的地方化和行政化帶來的弊端重重，妨礙司法獨立，破壞法制統(tǒng)一，加劇司法腐敗，形成地方割據(jù)等，建立適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，將有助于克服司法權(quán)地方化和行政化的上述種種弊端。

其二，造成司法資源利用效率不均衡。由于全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度等方面存在一定的差異，導(dǎo)致地方法院受理案件的數(shù)量存在相當(dāng)程度的差異。以廣東地區(qū)為例，珠三角地區(qū)法院與非珠三角地區(qū)法院的受案量之間存在很大差異，珠三角地區(qū)內(nèi)部法院的受案量之間也存在很大差異，從全省法院看，廣州、深圳、佛山、東莞四個法院的受案量長期處于前四位，地方法院受理案件的不均衡，必然導(dǎo)致司法資源利用效率的不均衡。如果能夠通過司法管轄區(qū)的適當(dāng)調(diào)整，例如在廣州、深圳設(shè)立新的中院，在粵西、粵東合并部分中院，統(tǒng)籌現(xiàn)有的司法資源，將能提高司法資源的利用效率。

其三，容易受到行政區(qū)劃設(shè)置不合理的影響?，F(xiàn)有行政區(qū)劃的形成主要是我國幾千年歷史演變的結(jié)果，特別是內(nèi)地省級行政區(qū)劃的形成至少都有幾百年的歷史，在民眾中有強大的心理認(rèn)同，行政區(qū)劃的調(diào)整需要考慮歷史、地理、人文、民族等各方面的因素，其改變可謂牽一發(fā)而動全身，盡管全國行政區(qū)劃的設(shè)置存在一定的不合理之處，但難以進行較大范圍的調(diào)整。*歷史上指導(dǎo)行政區(qū)劃分界的基本原則有兩條：一是山川形便原則，二是犬牙相入原則，前者從經(jīng)濟目的出發(fā)，方便發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，后者作為一種政治手段，以防止發(fā)生地方割據(jù)，這兩條原則交錯使用，形成了歷代行政區(qū)劃，元明兩代出于各種目的，所劃省界多處頗不合理，例如陜西省跨越秦嶺南北，蘇皖兩省都包括有淮北、淮南和江南部分地區(qū)，湖南、湖北共有洞庭湖流域，江蘇、浙江共有太湖流域，參見周振鶴：《中國地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版，第418頁。簡單依據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立司法管轄區(qū)，必然會受到行政區(qū)劃設(shè)置不合理的影響，例如地域過于遼闊的省級行政單位會給邊遠地區(qū)的群眾進行訴訟時造成一定的不便，如內(nèi)蒙古呼倫貝爾市的當(dāng)事人到呼和浩特進行訴訟顯然非常不便(自駕車2200多公里、30多小時)，如果能夠超越行政區(qū)劃，對司法管轄區(qū)進行適當(dāng)調(diào)整，比如將呼倫貝爾市可調(diào)整到黑龍江高級人民法院司法管轄區(qū)內(nèi)，將有助于克制行政區(qū)劃設(shè)置不合理的不利影響，有利于人民群眾進行訴訟。

其四，容易受到行政區(qū)劃調(diào)整的不利影響。目前我國在省市級的行政區(qū)劃上雖然沒有進行較大范圍的地域調(diào)整，但在區(qū)縣級的行政區(qū)劃上的調(diào)整一直不斷。以廣州市轄區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整為例，從越秀區(qū)與東山區(qū)的合并、荔灣區(qū)與芳村區(qū)的合并，到蘿崗區(qū)的設(shè)立與撤銷等，再到增城與從化的撤市設(shè)區(qū)，每一次行政區(qū)劃的調(diào)整都造成法院的合并與調(diào)整，造成法院人員的流失，不利于法院的長期穩(wěn)定發(fā)展。如果司法管轄區(qū)的設(shè)立能夠超越行政區(qū)劃，將有利于擺脫行政區(qū)劃調(diào)整的不利影響。

二、建立適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)的可行性

建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)具有很強的可行性：

其一，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離是各國的通行做法。無論是大陸法系的德國、法國、俄羅斯、日本、泰國、越南等國，還是英美法系的英國、美國、加拿大、澳大利亞等國，均存在不按照行政區(qū)劃設(shè)置的司法管轄區(qū)。

德國是聯(lián)邦制國家，其司法機構(gòu)分為聯(lián)邦和州兩大部分，以普通法院系統(tǒng)為例，分為聯(lián)邦最高法院、州高等法院、地區(qū)法院與地方法院。州高等法院大致相當(dāng)于我國的省高級法院，德國共有16個州，但其州高等法院有25個，有些州有1個高等法院，有些州有3個高等法院，州高等法院的設(shè)立主要根據(jù)該州案件的多少。*何家弘：《中外司法體制研究》，中國檢察出版社2004年版，第241頁。地區(qū)法院與地方法院的設(shè)立也與行政區(qū)劃不盡相同，主要由各州議會決定，設(shè)立原則是方便居民訴訟，法院不能離居民太遠。

法國是單一制國家，法院由全國統(tǒng)一設(shè)立，以普通法院系統(tǒng)為例，從民事方面講，普通法院分為初審法院、大審法院、上訴法院和最高法院。初審法院、大審法院及上訴法院的設(shè)立均與行政區(qū)劃基本不同。目前法國有22個大區(qū)、100個省、337個縣、3838個區(qū)。每個縣至少有一個初審法院，共有473個初審法院；每個省原則上設(shè)一所大審法院，個別人口較多的省設(shè)有兩個或多個大審法院，共有181個大審法院，接近省的數(shù)量的兩倍；上訴法院既不按照省設(shè)立，也不按照區(qū)設(shè)立，共有35個，30個設(shè)在法國本土，5個設(shè)在海外省。*同前引〔6〕，第179-182頁。

俄羅斯是聯(lián)邦制國家，為了最大限度減少地方行政對司法的干擾和影響，俄羅斯建立了由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理法院財政預(yù)算制度，確立了獨立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)。俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)有89個聯(lián)邦主體組成，包括21個共和國、7個邊疆區(qū)、48個州、2個聯(lián)邦直轄市(莫斯科和圣彼得堡)、1個自治州、1個自治專區(qū)、8個民族自治區(qū)。

日本是單一制國家，其法院的管轄區(qū)構(gòu)成一個獨立的司法區(qū)域，檢察廳和辯護士會都根據(jù)法院的管轄區(qū)設(shè)立。日本的法院分為最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所和簡易裁判所。日本全國共分東京都、北海道、大阪府、京都府4個都道府和43個縣。高等裁判所設(shè)立在東京、大阪、名古屋、廣島、福岡、仙臺、札幌、高松，共8個；地方裁判所一般每個都道府縣1個，但北海道設(shè)有4個；地方裁判所共有438個。*同前引〔6〕，第336-341頁。

泰國是單一制國家，基本不按行政區(qū)劃設(shè)立司法機構(gòu)。泰國共有76個一級行政區(qū)，其中包括75個府與直轄市首都曼谷，劃分為9個司法區(qū)，每個區(qū)設(shè)一個地區(qū)檢察機關(guān)和法院。*李衛(wèi)平：《關(guān)于司法管轄區(qū)的幾點思考》，載《河南社會科學(xué)》，2004年第4期。

英國包括英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四個地區(qū)，英國司法體制主要指的是英格蘭和威爾士的司法體制。英國的行政區(qū)劃和法院系統(tǒng)均十分復(fù)雜，英格蘭的一級行政區(qū)(即郡級行政區(qū))劃分為四類：都市郡、非都市郡、單一管理區(qū)、大倫敦；二級行政區(qū)也分為四類：都市自治市、非都市郡區(qū)、倫敦自治市和單一管理區(qū)。以民事法院系統(tǒng)為例，英國的法院分為法庭管理處、治安法院、郡法院、高等法院、上訴法院(民事庭)和上議院。其中上議院是民事案件和刑事案件的終審法院；上訴法院和高等法院共同構(gòu)成最高法院；郡法院共有240個，由巡回法官和地方法院組成，郡法院的管轄地區(qū)與一、二級行政區(qū)不完全相同。*同前引〔6〕，第61-68頁。

美國包括50個州、1個直轄特區(qū)(哥倫比亞特區(qū))及若干島嶼。美國存在聯(lián)邦和州兩套法院系統(tǒng)，州法院系統(tǒng)按照州所在的地理位置明確劃分。聯(lián)邦法院系統(tǒng)則包括聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦地區(qū)法院與聯(lián)邦上訴法院的管轄區(qū)域與行政區(qū)劃不完全相同。其中，聯(lián)邦地區(qū)法院共有94個，有26個州本身構(gòu)成單獨的司法區(qū)，其與各州被劃分為兩個以上的司法區(qū)，其中紐約州、德克薩斯州和加利福尼亞州各被分為四個司法區(qū)；聯(lián)邦上訴法院的基本地域單位是巡回區(qū)，哥倫比亞特區(qū)自成一個巡回區(qū)，其他所有的州和地區(qū)被劃分為11個巡回區(qū)，每個巡回區(qū)包括3個或3個以上的州。*韓蘇琳編譯：《美英德法四國司法制度概況》，人民法院出版社2008年版，第17、20頁。

其二，我國在民國時期曾經(jīng)實行過獨立行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度。中國古代行政和司法合一，地方行政機關(guān)同時也是司法機關(guān)，因此行政區(qū)劃和司法管轄區(qū)完全重合。只有到了清末修律時才考慮仿照西方建立獨立的審判機構(gòu)，司法管轄區(qū)才有獨立的可能，故我國真正意義上的獨立的司法管轄區(qū)建立于南京國民政府時期。根據(jù)南京國民政府頒布的《法院組織法》，全國法院共分為最高法院、高等法院和地方法院。省或特別區(qū)域設(shè)高等法院，區(qū)域遼闊者設(shè)高等法院分院，每個高等法院區(qū)域以20個縣為最高限度，每個高等分院區(qū)域以15個縣為限，但如果人口較多，且所在地附近各縣交通較便利，可以20個縣為限，南京國民政府最多曾在全國范圍內(nèi)設(shè)立了37所高等法院，高等法院分院119所。地方法院設(shè)置于縣或市，但區(qū)域狹小者可以合并數(shù)個縣市設(shè)一個地方法院；而縣或市區(qū)域遼闊者，可以設(shè)地方法院分院。由于經(jīng)費欠缺，兼具戰(zhàn)亂不止，截至1942年10月，全國地方法院僅建立390所，全國大部分地方仍然存在司法公署、縣司法處等審判機構(gòu)。*謝冬慧：《民事審判制度現(xiàn)代化研究——以南京國民政府為背景的考察》，法律出版社2011年版，第143、155頁。

廣東地處沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展一向相對較快，在學(xué)習(xí)西方文化方面，更得全國風(fēng)氣之先，加上廣東地區(qū)是近代中國民主革命的策源地，政治上相對獨立，所以廣東地區(qū)的司法環(huán)境相對較好。民國時期廣東地區(qū)法院在設(shè)立之初已經(jīng)有了相對完善的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和編制，截止1936年廣東地區(qū)共設(shè)立高等法院1所、高等法院分院8所、地方法院80所，走在全國法院前列。*莫汝坤：《民國時期的廣東高院(1928-1937)》，暨南大學(xué)2009年法學(xué)碩士論文。到了1946年廣東地方法院已經(jīng)增加到了95所，高等法院及高等法院分院仍維持不變，只是在1948年將8所廣東高等法院分院分別改稱廣東高等法院汕頭、北海、瓊山、曲江、惠陽、高要、茂名、梅縣分院，以汕頭分院為例，下轄汕頭、潮安、潮陽、揭陽、饒平、惠來、普寧、豐順8地方法院及南澳、澄海、南山3司法處，由此可見，在國民政府時期，廣東高等法院分院的司法管轄區(qū)已經(jīng)基本獨立于當(dāng)時的行政區(qū)劃。*廣東省的行政區(qū)劃在民國時期變動較為頻繁，在1938年10月廣州淪陷前全省劃分為9個行政督察區(qū)，1947年擬將9區(qū)調(diào)整為11個行政督察區(qū)和省政府直轄縣市，但未完全實施，1949年4月，因為“行政院”析海南置特別行政區(qū)，省政府又將余下8區(qū)調(diào)整為15個行政督察區(qū)，除瓊山分院相應(yīng)變?yōu)楹Ｄ细叩确ㄔ和猓溆喔叩确ㄔ悍衷簾o論行政區(qū)劃如何調(diào)整，司法管轄區(qū)卻始終維持不變。

其三，現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、直轄市中級法院及部分基層法院的設(shè)立提供了有益的參考。關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)法院，根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，北京、廣州、上海先后設(shè)立了知識產(chǎn)權(quán)法院，以廣州知識產(chǎn)權(quán)法院為例，將對廣東省內(nèi)的專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計、技術(shù)秘密、計算機軟件民事和行政案件，以及涉及馳名商標(biāo)認(rèn)定的民事案件，實行跨區(qū)域管轄，廣東省各基層及中級人民法院不再受理上述案件。*參見《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》第一、二、三條。故廣州知識產(chǎn)權(quán)法院的司法管轄區(qū)已經(jīng)獨立于廣東省內(nèi)的行政區(qū)劃。關(guān)于海事法院，我國共設(shè)立了大連、天津、青島、上海、寧波、廈門、廣州、北海、?？?、武漢十個海事法院，海事法院的設(shè)立也基本脫離了行政區(qū)劃。以廣州海事法院為例，司法管轄區(qū)包括廣東省沿海海域、與海相通的內(nèi)河水域、港口及其岸帶以及南海部分海域。*參見《最高人民法院關(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》、《最高人民法院關(guān)于設(shè)立海口、廈門海事法院的決定》。故廣州海事法院的司法管轄區(qū)也已經(jīng)獨立于廣州市、廣東省的行政區(qū)劃。

北京、上海、天津、重慶原有的中級法院及中山、東莞等基層法院的設(shè)置也基本脫離了當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃，北京原有三個中級法院，上海和天津各有兩個中級法院，重慶有五個中級法院，東莞有三個基層法院，中山有二個基層法院。2014年12月28日，上海又新成立了上海市第三中級人民法院和上海市人民檢察院第三分院，這是我國首個跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院。*上海市第三中級人民法院將依法管轄以市級人民政府為被告的一審行政案件，以市級行政機關(guān)為上訴人、被上訴人的二審行政案件(不包括知識產(chǎn)權(quán)行政案件)；上海市人民檢察院第三分院提起公訴的案件以及由上級法院指定管轄的其他案件和原由鐵路中院受理的刑事、民事案件，參見《跨行政區(qū)劃法院， 跨出歷史性的一步》， 載《人民法院報》2014年12月29日，第一版。12月30日，北京也新成立了北京市第四中級人民法院，負責(zé)審理重大的刑事、民事和行政案件。*北京市第四中級人民法院依托北京鐵路運輸中級法院設(shè)立，主要負責(zé)審理北京市各類跨地區(qū)的第一審案件，包括以北京市各區(qū)、縣人民政府為被告的有關(guān)跨地區(qū)行政訴訟案件；各類跨地區(qū)的金融借款合同和保險糾紛案件、涉外及涉港澳臺商事案件；還包括跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件以及跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件等，參見《北京市設(shè)第四中級人民法院探索集中審理跨行政區(qū)劃案件》，載《人民法院報》2014年12月31日，第一版。這些先后成立的法院及檢察院，標(biāo)志著我國司法改革的重大進步，并為在全國范圍內(nèi)因地制宜建立適當(dāng)脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)提供了有益的參考。

另外，理論準(zhǔn)備、輿論共識、民意基礎(chǔ)和中央決心等主客觀條件也已經(jīng)具備。多年來有關(guān)司法改革的設(shè)想和方案汗牛充棟，有關(guān)理論準(zhǔn)備相當(dāng)成熟；現(xiàn)有的司法體制已不適合社會的發(fā)展?fàn)顩r，司法改革勢在必行，這已成為輿論共識，推進司法管轄區(qū)適當(dāng)脫離行政區(qū)劃的司法改革具備較強的民意基礎(chǔ)；中央在關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中提出這一改革目標(biāo)已經(jīng)表明了中央的決心。

三、現(xiàn)有的司法管轄區(qū)制度改革方案

對于如何設(shè)立與行政區(qū)劃適度脫離的司法管轄區(qū)，學(xué)者們從上個世紀(jì)九十年代就已經(jīng)提出了若干設(shè)想，大致可分為四種方案：

第一種方案認(rèn)為，應(yīng)該在現(xiàn)有的省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)重新調(diào)整中級法院與基層法院的地域管轄范圍，且不一定和行政區(qū)相重合。*沈德詠：《為中國司法體制問診切脈：關(guān)于修改完善人民法院組織法的幾點意見》，載《中國律師》，1997年第7期。

第二種方案認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)跨省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置各級法院，將若干個省、自治區(qū)、直轄市劃定為一個司法區(qū)，在每個司法區(qū)設(shè)立一個上訴法院，其級別相當(dāng)于高級法院。例如，可在廣東、廣西、海南三省區(qū)設(shè)立廣州上訴法院。*關(guān)毅：《法院設(shè)置與結(jié)構(gòu)改革研究》，載《法律適用》，2003年第8期。

第三種方案認(rèn)為，由最高院往各省、自治區(qū)、直轄市高級法院派法官組成巡回法庭，專門受理跨省之間的重大疑難案件，涉及管轄權(quán)爭議的案件等。*王利明：《司法改革研究(修訂版)》，法律出版社2002年版，第180頁。

第四種方案認(rèn)為，最高院在全國設(shè)立若干分院，在其轄區(qū)內(nèi)代行最高院職權(quán)，受理部分高級法院的上訴案件。全國劃分十個左右的大司法區(qū)，每個大司法區(qū)設(shè)一個高級法院，高級法院在本轄區(qū)的較大城市設(shè)立若干分院；高級法院及其分院作為普通案件的上訴法院行使職權(quán)。高級法院轄區(qū)內(nèi)劃分小司法區(qū)，設(shè)立中級法院；中級法院視需要設(shè)立若干派出機構(gòu)；中級法院及其派出機構(gòu)作為一般案件的初審法院。*章武生等：《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的構(gòu)建》，法律出版社2000年版，第649-650頁。

隨著最高人民法院第一、第二巡回法庭的成立，上述第三種方案基本已經(jīng)實現(xiàn)，筆者認(rèn)為，建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)需要綜合考慮多方面的因素，比較一、二、四三種方案，第一種方案更具有可行性。

其一，法院的設(shè)置問題。依照第二種觀點和第四種觀點，均需設(shè)立新的法院，需要考慮的問題及開展的工作太多。例如新設(shè)立的高級法院均脫離了省級行政區(qū)劃，法院的人財物如何進行管理？包括法官如何任命、院長如何產(chǎn)生、法院經(jīng)費的來源等。

其二，改革的效果問題。依照第二種觀點，設(shè)置司法區(qū)尊重了現(xiàn)有的省級行政區(qū)劃，具有一定的可行性，但司法區(qū)的大小如何劃定，如果合并的省級單位過多，既不方便省級法院的工作開展，也不方便群眾訴訟，合并的過少，則有可能達不到既定的效果。依照第四種觀點設(shè)置的司法區(qū)將完全與行政區(qū)劃獨立，實際上將我國現(xiàn)行的四級法院體制變?yōu)槿壏ㄔ后w制，改革力度過于超前，改革效果存疑。

綜上所述，第一種觀點在維持高級法院管轄地區(qū)不變的前提下，通過對中級法院與基層法院的管轄地區(qū)進行適當(dāng)調(diào)整，有利于在現(xiàn)有框架內(nèi)最大限度挖掘法院的審判潛力，相對合理。但是由于現(xiàn)有省級行政區(qū)劃本身的設(shè)置具有一定的不合理性，在不改變現(xiàn)有高級法院設(shè)置的基礎(chǔ)上，從方便群眾訴訟的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對個別省級高級法院的管轄區(qū)進行微調(diào)，比如內(nèi)蒙古東部地區(qū)如呼倫貝爾市可調(diào)整到黑龍江高級法院司法管轄區(qū)內(nèi)。

四、廣東地區(qū)中級法院司法管轄區(qū)的個人設(shè)想

鑒于廣東法院在全國法院系統(tǒng)中具有一定的特殊性，筆者選取了廣東地區(qū)法院，初步探索在廣東地區(qū)建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)。其特殊性體現(xiàn)在以下幾點：

首先，廣東法院的受案量在全國地方法院中一直名列前茅。廣東法院2013年受理各類案件109.48萬件，占全國地方各級人民法院受理案件1421.7萬件的7.7%，廣東法院2011年受理各類案件1055341件，占全國地方各級法院受理案件1220.4萬件的8.6%，受案量在全國長期排名第一。

其次，廣東各地法院受理案件差異較大。珠三角地區(qū)法院的受案量遠高于非珠三角地區(qū)的受案量，珠三角的廣州、深圳、佛山、東莞四市法院的受案量又遠高于其他五市的受案量，以2013年為例，廣州法院受理案件239950件，深圳法院受理案件188015件，佛山法院受理案件110517件，東莞法院受理案件109273件，四市法院合計647755件，占了全省法院受理案件的59%，受理案件的不均衡性在全國也非常罕見。

最后，廣東地區(qū)內(nèi)部差異較大，各地在面積、人口、經(jīng)濟、文化等各方面均存在顯著差異。廣東現(xiàn)有21個地級市，面積最大的清遠市19015平方公里，面積最小的珠海市只有1653平方公里，只有清遠市的8.7%；根據(jù)第六次人口普查，常住人口最多的廣州市1270萬人，常住人口最少的珠海市156萬人，只有廣州的12.3%；2013年GDP最高的廣州市15093億元，2013年GDP最低的云浮市623億元，只有廣州的4.1%；廣東存在廣府、客家和潮汕三大民系和文化，各呈特色，內(nèi)部差異之大在全國也非常少有。

在廣東地區(qū)建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，既需要綜合考慮現(xiàn)有已經(jīng)設(shè)立的地方法院的人員、編制、受案量等客觀情況，也需要考慮各市縣區(qū)的常住人口、面積、經(jīng)濟、交通、人文等各種因素。以中級法院的設(shè)立為例，筆者提出如下構(gòu)想：

第一，廣州、深圳地區(qū)分別設(shè)立廣州第二中級人民法院和深圳第二中級法院，原有中院改稱廣州第一中級人民法院和深圳第一中級法院。廣州面積7434.4平方公里，根據(jù)第六次全國人口普查，常住人口1270.08萬人，現(xiàn)轄越秀、荔灣、海珠、天河、白云、黃埔、番禺、花都、南沙、增城、從化等11個區(qū)，2013年廣州中院審結(jié)案件28587件，設(shè)立兩個中院后，預(yù)計每個中院年審結(jié)案件量為14000余件。深圳面積1991.64平方公里，常住人口1035.79萬人，現(xiàn)轄六個區(qū)，2013年深圳中院審結(jié)案件25217件，分立兩個中院后，預(yù)計每個中院年審結(jié)案件量為12000余件。與上海相比，上海面積6340.5平方公里，常住人口2301.91萬人，2013年上海三級法院共受理案件48.6萬件，上?，F(xiàn)在已經(jīng)設(shè)了三個中級法院。

第二，潮州、汕頭、揭陽、汕尾地區(qū)設(shè)立潮汕中級人民法院，上述地區(qū)均屬于潮汕地區(qū)及沿海地區(qū)，歷史、風(fēng)土、人情相似，且有廈深高鐵貫穿其中，交通便利，2013年汕尾中院審結(jié)案件604件，揭陽中院審結(jié)案件2983件，汕頭中院審結(jié)案件1628件，潮州中院審結(jié)案件671件，合并后預(yù)計潮汕中院年審結(jié)案件量為5800余件。

第三，河源、梅州地區(qū)設(shè)立粵東中級人民法院，河源、梅州均為客家人的主要聚居地，風(fēng)土人情相似，2013年梅州中院審結(jié)案件1031件，河源中院審結(jié)案件1147件，合并后預(yù)計粵東中院年審結(jié)案件量為2100余件。

第四，東莞、惠州地區(qū)設(shè)立惠莞中級人民法院。2013年東莞中院審結(jié)案件10206件，惠州中院審結(jié)案件5142件，合并后預(yù)計惠莞中院年審結(jié)案件量15000余件。

第五，韶關(guān)、清遠地區(qū)設(shè)立粵北中級人民法院，2013年韶關(guān)中院審結(jié)案件11642件，清遠中院審結(jié)案件4655件，合并后預(yù)計粵北中院年審結(jié)案件量16000余件。

第六，佛山、肇慶、云浮地區(qū)設(shè)立粵中中級人民法院，2013年佛山中院審結(jié)案件11205件，云浮本屬于肇慶，2013年肇慶中院審結(jié)案件2266件，云浮中院審結(jié)案件1080件，合并后預(yù)計粵中中院年審結(jié)案件量14000余件。

第七，中山、珠海、江門地區(qū)設(shè)立粵南中級人民法院。2013年中山中院審結(jié)案件5814件，珠海中院審結(jié)案件5589件，江門中院審結(jié)案件4356件，合并后預(yù)計粵南中院年審結(jié)案件量15000余件。

第八，陽江、茂名、湛江地區(qū)設(shè)立粵西中級法院，2013年陽江中院審結(jié)案件1392件，茂名中院審結(jié)案件2088件，湛江中院審結(jié)案件2552件，合并后預(yù)計粵西中院年審結(jié)案件量6000余件。

經(jīng)過上述整合后，除廣鐵中院、廣州海事法院、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院三個專門中院外，廣東地區(qū)現(xiàn)有21個普通中院調(diào)整為廣州第一中院、廣州第二中院、深圳第一中院、深圳第二中院、潮汕中院、惠莞中院、粵東中院、粵北中院、粵中中院、粵南中院、粵西中院共11個中院，除潮汕、粵東、粵西3個中院外，其余8個中院年審結(jié)案件量均在1萬至1萬6千件之間，審結(jié)案件量大體均衡，不會出現(xiàn)相差懸殊的結(jié)案量，既有利于提高司法資源的利用效率，也有利于實現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一，可以有效破解司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合帶來的弊端。

項目基金：本文系2015年中國博士后科學(xué)基金資助項目“我國主觀預(yù)備合并之訴法制化研究”(項目編號：2015M571529)及2015年國家社科基金一般項目“民事證人庭外作證體系研究”(項目編號：15BFX068)的階段性研究成果。

作者簡介：李磊，華東政法大學(xué)博士后流動站研究人員、法學(xué)博士、法官。