李　靜　蓋志毅

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中存在的問題與改革方案

李靜蓋志毅

內(nèi)容提要：當前隨著我國消費環(huán)境的不斷優(yōu)化，公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求越來越高，而我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題一直不斷，嚴重影響了經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定與居民的生活健康。完善的質(zhì)量監(jiān)督體系是解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的關(guān)鍵措施，也是“十三五”時期促進農(nóng)業(yè)發(fā)展改善民生的重要改革內(nèi)容。對此，本文以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為議題，深入分析我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)狀與問題，具體分析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督存在的問題，并提出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督改革的方案。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督問題與改革

自2008年“三聚氰胺事件”以來，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題已經(jīng)成為民眾關(guān)注的熱點和焦點。為了改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，各級政府制定了一系列的法律法規(guī)，建立了一系列的監(jiān)管與應(yīng)急機制。并取得了一定成效。但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題依然非常嚴重，這突顯出我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管改革的不足。為了進一步提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，“十三五規(guī)劃”明確提出，要健全從農(nóng)田到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全過程監(jiān)管體系。為了實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量大幅度提高，中共中央總書記、國家主席習近平強調(diào)，要切實提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，著力抓好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，堅持把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作作為“三農(nóng)”工作的重心。

一、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)狀與問題

1.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格率有所上升，但合格率依然較低

根據(jù)農(nóng)業(yè)部針對全國31個省中的152個大中型城市五大類產(chǎn)品117個品種和94項指標進行的檢測發(fā)現(xiàn)，2015年抽檢的43998個樣品中，總體合格率為97.1％，較2014年的合格率93.6％以及2005年合格率80.1％有顯著提高。其中，合格率最高的為禽畜產(chǎn)品，合格率達到99.4％，其次是茶葉 （合格率為97.6％），然后是蔬菜（合格率為96.1％）和水果（合格率為95.6％），水產(chǎn)品合格率最低，為95.5％?？v向比較近年來我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格率情況，2014年農(nóng)產(chǎn)品合格率為93.6，％，其中蔬菜、畜禽和水產(chǎn)品合格率分別為96.3％、99.2％和93.6％；2013年農(nóng)產(chǎn)品合格率為 97.5％，其中禽畜產(chǎn)品合格率為 99.7％，茶葉98.1％，蔬菜96.6％，水產(chǎn)品94.4％，瘦肉精的問題沒有出現(xiàn)；2012年的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格率中，禽畜產(chǎn)品合格率為99.7％，茶葉 93％，蔬菜 97.9％，水產(chǎn)品96.9％；2010年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量中禽畜產(chǎn)品合格率為99.6％，蔬菜96.8％，水產(chǎn)品96.7％。比較2010年至2015年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格率情況可以看出，我國水產(chǎn)品的質(zhì)量一直保持在較低水平，而禽畜產(chǎn)品的合格率較高，蔬菜、茶葉、水果的合格率一直處于中間水平但合格率較低。整體而言，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格率保持穩(wěn)定提升趨勢，但6年的提升幅度不大，沒有達到99.99％至100％的高質(zhì)量小概率水平。

2.農(nóng)產(chǎn)品安全事故屢禁不止，全國居民出現(xiàn)消費恐慌

根據(jù)《2005-2014年間主流網(wǎng)絡(luò)輿情報道的中國發(fā)生的食品安全事件分析報告》數(shù)據(jù)顯示，在2005年至2014年的10年期間我國共發(fā)生了22.74萬件食品安全事故，平均每天發(fā)生62.3件。在發(fā)生的安全性事件中，肉與肉制品、蔬菜與蔬菜制品、酒類、水果與水果制品以及飲料是安全事故頻發(fā)的重要農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)生量占食品安全事故總量的40％以上。從事故發(fā)生環(huán)節(jié)看，從生產(chǎn)到零售整個供應(yīng)鏈的各個環(huán)節(jié)均發(fā)生過安全事故，但60％以上的事件發(fā)生在食品生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)，而不是流通環(huán)節(jié)。從事故引起的損失看，根據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，2015年上半年因各類食品安全事件引起的經(jīng)濟損失超過300億元，死傷人數(shù)破萬人。數(shù)字之大引起全國的驚慌。從食品安全事故的表現(xiàn)看，事故主要以中毒事件偏多，2015年食品中毒事件超過了70件，每件中毒人數(shù)少則幾十人，多則數(shù)百人。從對公眾的影響看，每一年都有幾次事件會引起全國消費者的恐慌。以2015年“僵尸肉”事件為例。2015年6月23日，新華網(wǎng)刊登了一篇《走私“僵尸肉”竄上餐桌，誰之過？》。文章提出，部分走私冷凍產(chǎn)品冷凍時間達到三四十年。這篇文章迅速被各大報紙、網(wǎng)站、微信微博轉(zhuǎn)載，在不到一個星期弄得人盡皆知，各城市居民都恐慌購買冰凍肉，甚至對整個國家的肉制品質(zhì)量產(chǎn)生質(zhì)疑。之后雖然公安部公布冰凍日期只有三四年之久，但依然不能緩解輿情。

3.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督不斷提高，但部分區(qū)域監(jiān)督缺失

據(jù)統(tǒng)計，目前我國86％的地級市、71％的縣級市建立了專門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測和監(jiān)督機構(gòu)，專門負責一定縣域的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量常規(guī)檢查，而農(nóng)業(yè)部同時開展定期或不定期的抽樣檢測。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的檢測制度，每年會在全國范圍內(nèi)開展四次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行檢測。2010年檢測了138個大中型城市的6類產(chǎn)品，涉及101個品種，包含了8個參數(shù)38562個樣品。2012年將檢測城市擴大150個城市，但產(chǎn)品種類集中至5類，涉及102個品種，樣品數(shù)量擴大至38000多個。2013年增加了3個檢測城市，即153個大中型城市，涉及五類產(chǎn)品103個品種，較2012年增加了3個品種，抽檢樣品為38984個。2014年監(jiān)測范圍沒有擴大，檢測品種減少至86個，檢測參數(shù)發(fā)生了很大改變，擴大至94個參數(shù)，檢測樣品超過了4萬個，并且檢測方向發(fā)生了重要改變，主要重點盤查共性問題和可能存在的行業(yè)潛規(guī)則，如進行了“瘦肉精”、獸用抗菌藥、農(nóng)藥和農(nóng)藥使用、生鮮乳違禁物質(zhì)、水產(chǎn)品違禁藥物、畜禽屠宰、農(nóng)資打假等7個專項治理行動。2014年共檢查生產(chǎn)經(jīng)營單位141萬家，向司法機關(guān)移送案件79起，查獲假劣農(nóng)資2.6萬噸，挽回直接經(jīng)濟損失4.7億元。2015年農(nóng)業(yè)部監(jiān)測了全國31個省市152個大中型城市，相對2014年減少了1個城市，但品種擴大至117個品種，參數(shù)擴大至94項，檢測樣品擴大至43998個。比較2010年至2015年的檢測范圍，可以看出我國農(nóng)產(chǎn)品檢測范圍在不斷擴大，檢測品種不斷增多。但是，依然很多區(qū)域沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)，主要依靠農(nóng)業(yè)部的抽檢來判斷區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平，這顯然與事實存在巨大差距。

4.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準不斷完善，但實施與執(zhí)行不匹配

2006年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》改變了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律空白?？傮w而言，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的法律有 《標準化法》、《動物漁業(yè)法》、《種子法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等等，相關(guān)法規(guī)有《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《植物檢驗條例》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品標志管理辦法》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品認定程序》，相關(guān)規(guī)章有《種畜禽管理條例》、《農(nóng)藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理》等。一系列法律法規(guī)共同組成了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準體系。2009年2月十一屆人大第七次會議通過了《食品安全法》，該法案對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響和檢測具有里程碑的作用。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題自此上升至法律強制化的高度。該法對日常的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題以及處罰標準進行了量化，一旦出現(xiàn)違法行為消費者可以依法起訴相關(guān)個人或企業(yè)、公司等相關(guān)責任主體，相關(guān)責任主體也將受到法律制裁。針對農(nóng)藥殘留方面，農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)計委聯(lián)合發(fā)布了2014版最新農(nóng)殘國家標準，規(guī)定了387種農(nóng)藥在284類食品中的3650項最大殘留指標量，即農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留標準，基本覆蓋了我國所有常用農(nóng)藥品種和常見農(nóng)產(chǎn)品和食品種類（包含農(nóng)產(chǎn)品粗加工和深加工產(chǎn)品）。雖然我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準非常多，也在不斷完善，但與美國、日本等發(fā)達國家相比，標準水平依然較低。以美國為例，美國將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進行分級設(shè)立標準，共有400多個。美國農(nóng)業(yè)部對85種鮮果、干果、蔬菜等制定了將近200個等級標準，其中加工分級標準170個。這種分級良好地滿足了各類農(nóng)產(chǎn)品的自然特性和生產(chǎn)技術(shù)要求。但我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準過于籠統(tǒng)，沒有按照各類農(nóng)產(chǎn)品的生存特性和當前國內(nèi)的生產(chǎn)技術(shù)進行分類和調(diào)整，導致部分標準對于部分農(nóng)產(chǎn)品的要求過低，而對于部分農(nóng)產(chǎn)品的要求過高，整體適用性不強。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管存在的問題

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)管依據(jù)存在問題

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)不完善，主要表現(xiàn)在幾個方面：第一，法律行為規(guī)定針對的市場主體不完整，并且追責存在偏向。涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的主體包含了農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費的所有環(huán)節(jié)。監(jiān)管人員在發(fā)現(xiàn)問題之后必然會追溯問題的根源，追溯到責任主體。但是我國法律規(guī)定的追責主體主要是實施人，而沒有將供應(yīng)鏈過程的連帶責任主體包含在內(nèi)。同時，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要參與人員農(nóng)民，一旦存在違規(guī)添加的問題，不應(yīng)該以知道不知道為理由而導致偏向。法律針對各類責任主體應(yīng)該公平公正，而不應(yīng)該以主體的強弱影響法律的追責程度。第二，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故行政追責依據(jù)缺乏法律依據(jù)。目前我國法律只是針對直接違規(guī)違法行為，而政府機構(gòu)及相關(guān)責任人的追責問題主要依靠區(qū)域行政政策和制度。這部分法律的缺失導致很多監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督責任人玩忽職守，一旦出現(xiàn)問題可以利用政策漏洞進行推諉。并且，區(qū)域追責制度一般只是進行行政處罰，而沒有上升到刑事責任，這大大影響其對監(jiān)督者的威懾力，影響其履行職責和義務(wù)的積極性、緊迫性和責任性。第三，針對引起農(nóng)產(chǎn)品違規(guī)行為的法律制度不完善。以2014年廣州毒豆芽事件為例。在審判過程中，由于法律法規(guī)沒有明確表示不可添加6-芐基腺嘌呤，也沒有明確表示可以添加，從而導致判刑困難。因為存在各種爭議，各地方針對毒豆芽事件的量刑也存在很大差別，對是否有罪也存在不同意見。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、產(chǎn)業(yè)化程度不高，增加了監(jiān)管難度

首先，小規(guī)模生產(chǎn)模式影響質(zhì)量調(diào)查與問題追責。自1979年以來，農(nóng)村土地實行家庭承包責任制。農(nóng)民實行以家庭為單位，采用分散獨立經(jīng)營的模式，一家一戶以單位進行生產(chǎn)。這種分散模式，每戶生產(chǎn)規(guī)模都非常小，但種植的農(nóng)產(chǎn)品種類很多。這種模式下農(nóng)產(chǎn)品的管理非常不規(guī)范，對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量影響非常大，容易導致各種質(zhì)量問題產(chǎn)生，如農(nóng)藥使用超標。當某一戶或者幾戶農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標后，收購者將合格和不合格的產(chǎn)品混合，最終經(jīng)過加工出售。在銷售環(huán)節(jié)檢測出問題后，難以徹底查清問題質(zhì)量來源，因此加大了監(jiān)管和追責難度。第二，組織化程度不高會影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和監(jiān)督效果。農(nóng)民自主經(jīng)營，在市場競爭中處于弱勢地位，容易受到市場的排擠。當農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)得不到應(yīng)有收益后，為了獲取收益，大部分農(nóng)民會采取造假的方式來提高收益，從而影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。以香橙種植為例。無論是在香橙質(zhì)量上還是效益上，如果按照合規(guī)生產(chǎn)模式，農(nóng)戶都無法和企業(yè)競爭。為此，很多農(nóng)戶為了香橙外形美觀、口味甜美，會大量使用農(nóng)藥和甜蜜素。第三，農(nóng)戶與企業(yè)缺乏對接。從我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)現(xiàn)實情況出發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主要采取“農(nóng)戶生產(chǎn)+企業(yè)加工”的模式，即農(nóng)戶負責生產(chǎn)，企業(yè)負責從農(nóng)戶手中采購原材料進行加工。但由于很多企業(yè)并沒有直接與農(nóng)戶簽訂購銷協(xié)議，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)完成后企業(yè)可以選擇收購或不收購，因此農(nóng)戶和企業(yè)沒有形成完整的利益共同體。企業(yè)檢測出農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，然后拒收農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)戶也會盡快將產(chǎn)品出售給其他小批發(fā)商。因此，在我國，農(nóng)產(chǎn)品自生產(chǎn)出來，無論質(zhì)量好壞，最終都會流入市場，產(chǎn)業(yè)化不足也大大地加大了監(jiān)管的難度。

3.農(nóng)產(chǎn)品多部門監(jiān)管職能交叉，缺乏權(quán)利約束

第一，多部門監(jiān)督，存在職權(quán)和責任交叉。農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到餐桌的供應(yīng)鏈中，存在多個部門參與的監(jiān)管。農(nóng)業(yè)部門主要負責從種養(yǎng)殖、批發(fā)、零售以及加工企業(yè)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并負責審核農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售、生產(chǎn)、加工企業(yè)的運營資質(zhì)問題。食品藥品監(jiān)督部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售以及加工的監(jiān)督，也負責運營資質(zhì)的審核、頒發(fā)和監(jiān)督。工商部門負責產(chǎn)品的整體質(zhì)量監(jiān)督和消費者投訴問題等，同時也負責工商稅務(wù)登記、證書頒發(fā)等。環(huán)保監(jiān)督部門主要監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、加工等環(huán)節(jié)的環(huán)境情況以及環(huán)保功能?？梢钥闯觯@幾個部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量都附有監(jiān)督職責，職權(quán)和義務(wù)存在重復(fù)。因此，一旦發(fā)生質(zhì)量問題，對行政單位的追責困難，而因為職能交叉，各個單位的監(jiān)督工作也不能很好地開展。實際上，如果多個部門經(jīng)常檢查，會影響市場主體的正常運營。第二，各個級別的檢測職能缺乏管制和約束，導致監(jiān)督低效。行政部門的運營和企業(yè)員工行為一樣，責任和義務(wù)，監(jiān)督和被監(jiān)督應(yīng)該是相輔相成、同時存在的。但是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門只有職能、職權(quán)和義務(wù)，但是并沒有針對該部門的監(jiān)督機制、績效評估。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督主要依靠縣級農(nóng)業(yè)部門，但由于缺乏被監(jiān)督、被評估，很多縣級農(nóng)業(yè)部門并沒有實際履行該義務(wù)，沒有在農(nóng)田、市場、企業(yè)中購買產(chǎn)品檢測，而是編造各種數(shù)據(jù)應(yīng)付上級，然后每個月按照99.9％的合格率上報，體現(xiàn)出當前監(jiān)管部門缺乏一定權(quán)利約束。

4.監(jiān)督與供應(yīng)鏈脫離，存在監(jiān)督盲區(qū)

首先，檢測范圍沒有圍繞供應(yīng)鏈展開，范圍較小。從農(nóng)產(chǎn)品檢測的范圍來看，監(jiān)督機構(gòu)主要是針對農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)、零售以及企業(yè)加工環(huán)節(jié)進行檢測，缺少對整個供應(yīng)鏈進行檢測。以蘋果生產(chǎn)為例。農(nóng)戶生產(chǎn)蘋果過程中需要用到的肥料、農(nóng)藥以及自然環(huán)境都會影響蘋果質(zhì)量?？h級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)該加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的檢測和監(jiān)督。這一方面可以提高農(nóng)戶正確用藥用肥的意識，也在一定程度上對農(nóng)戶進行了培訓。當蘋果從農(nóng)戶手中進入批發(fā)零售環(huán)節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品也存在保鮮、儲存環(huán)節(jié)，因此除了對批發(fā)零售商進行檢測外，也需要對倉儲環(huán)境、倉儲技術(shù)進行檢測，防治蘋果被運輸、倉儲、流通、銷售等多個環(huán)節(jié)打蠟等問題產(chǎn)生。當蘋果進入加工企業(yè)，需要對其加工技術(shù)、添加劑、成品各類化學成分含量進行檢測和監(jiān)督。其次，從全國范圍出發(fā)，我國農(nóng)產(chǎn)品檢測的廣度依然不足，存在監(jiān)督盲區(qū)。全國有661個市 （包含了4個直轄市、283個地級市和374個縣級市），農(nóng)業(yè)部只針對150多個城市進行了檢測，檢測范圍不到25％。在品種范圍上，農(nóng)產(chǎn)品種類非常復(fù)雜，品種繁多，涉及糧食、油料、木材、肉、蛋、奶、棉、麻、煙、繭子、茶、糖、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、花卉、果品、干菜、食用菌、中藥材以及野生動植物原料等多個品種和類型。但是我國主要針對五類農(nóng)產(chǎn)品120個品種進行抽檢，并且檢測項目至今也不足100個。除了農(nóng)業(yè)部外，很多城市建立了專門的監(jiān)測站，但只有86％的城市擁有檢測站，也就是說包含在14％里面的很多上百萬人口的城市沒有設(shè)立專門的農(nóng)產(chǎn)品檢測站，而在縣域范圍29％的縣區(qū)沒有監(jiān)測站。這說明很多區(qū)域存在農(nóng)產(chǎn)品檢測空白局面。

三、完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系的改革方案

1.優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督法律體系，完善執(zhí)法結(jié)構(gòu)和增大執(zhí)法力度

立法部門應(yīng)該聯(lián)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、技術(shù)研究、檢測監(jiān)管等多個部門針對農(nóng)產(chǎn)品的法律問題進行分析，深入了解針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與技術(shù)現(xiàn)實條件下的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，以及針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的法律追責問題。從生產(chǎn)實際出發(fā)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督法律體系，是保障法律體系可實施、與時俱進的重要措施。在法律問題上，完善主要從三個方面出發(fā)：一是充分體現(xiàn)法律的公平性，即任何市場主體，只要違反法律，都必將受到法律嚴懲，無論一直處于弱勢地位的農(nóng)戶個體還是規(guī)模大經(jīng)濟實力強勁的企業(yè)；二是法律追責應(yīng)該一環(huán)扣一環(huán)，不放過任何供應(yīng)鏈中需要對問題負責的主體，包含供應(yīng)鏈中的生產(chǎn)、流通、運輸、倉儲、批發(fā)零售、加工等多個環(huán)節(jié)的主體，也要包括對該區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量負責的行政機關(guān)和質(zhì)檢人員；三是法律應(yīng)該深入到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題的細節(jié)部分，如針對不同市場主體的處罰力度，針對不同損失不同影響的處罰力度等。除了完善法律文本體系外，也需要完善執(zhí)法結(jié)構(gòu)，增大執(zhí)法力度，做到有法必依，違法必懲。在執(zhí)法結(jié)構(gòu)上，需要給予農(nóng)業(yè)檢測和監(jiān)督部門一定的執(zhí)法權(quán)力，賦予其針對違法行為采取強制措施的權(quán)利，尤其是行政處罰的權(quán)利。提高監(jiān)督部門的權(quán)利，賦予執(zhí)法權(quán)益。

2.提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工的組織化、產(chǎn)業(yè)化程度，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全面監(jiān)管

要監(jiān)督部門對所有農(nóng)戶的產(chǎn)品生產(chǎn)進行監(jiān)督的可能性很低，也不實際。為此，只能將眾多農(nóng)戶捆綁成為一個整體，對整體進行抽檢，采取整體對個體負責的形式，這是為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督提供便利的重要舉措。為此，需要提高農(nóng)業(yè)組織化程度、產(chǎn)業(yè)化程度。這可以通過多個路徑實現(xiàn)。一是建立專業(yè)合作社，將眾多農(nóng)戶包含在合作社中。監(jiān)督機構(gòu)以合作社為單位抽檢和監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量。如果抽到某個合作社產(chǎn)品質(zhì)量有問題，整個合作社都將受到處罰，從而迫使合作社里所有農(nóng)戶都自覺遵守法律法規(guī)和制度。二是“企業(yè)+農(nóng)戶”的模式，即企業(yè)和農(nóng)戶簽訂捆綁協(xié)議。農(nóng)戶必須按照企業(yè)的要求進行生產(chǎn)，如果違反規(guī)定，企業(yè)有權(quán)將農(nóng)戶產(chǎn)品銷毀或者向有關(guān)部門舉報。監(jiān)督部門只對企業(yè)產(chǎn)品進行檢測，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題，直接對企業(yè)進行追責。全面監(jiān)管是在組織程度、產(chǎn)業(yè)化程度較高的形勢下實現(xiàn)。當一個縣城將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)劃分為幾十個或幾百個生產(chǎn)單位時，就可以針對這些單位進行定期或不定期的抽查。全面監(jiān)管包含三個所有：一是所有單位的產(chǎn)品都必須接受抽查、檢測和監(jiān)督；二是單位的所有產(chǎn)業(yè)都必須接受抽查、檢測和監(jiān)督；三是產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費的整個過程都必須接受抽查、檢測和監(jiān)督。

3.優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督部門結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人員和設(shè)備配置

優(yōu)化監(jiān)督部門結(jié)構(gòu)主要在于三個方面。一是簡化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門數(shù)量，防止職能交叉，降低監(jiān)督效果。建議將質(zhì)量監(jiān)督部門進行綜合，融合成一個部門，整體實行對各類產(chǎn)品的抽樣、檢測和監(jiān)督。二是優(yōu)化各級質(zhì)量監(jiān)督部門結(jié)構(gòu)，強化上下級之間的權(quán)利制衡和約束。上級和下級之間對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)該具有不同的功能。縣（區(qū)）級別部門主要進行負責抽樣、檢測和監(jiān)督，市級部門負責對縣（區(qū)）級別部門進行考核和監(jiān)督，中央和省級應(yīng)該負責對全國或全省的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況進行抽查，并不斷推進各項檢測技術(shù)的推廣、設(shè)備的應(yīng)用培訓等。三是應(yīng)該注重部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)置。質(zhì)量監(jiān)督部門內(nèi)部的股室設(shè)置也應(yīng)該遵循權(quán)利和義務(wù)的相互制約性，強調(diào)各個股室之間職責的獨立性，防止職能交叉而導致最終責任不清，任務(wù)不明。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督除了部門機構(gòu)外，人和設(shè)備也是影響監(jiān)督效果的重要因素。每個質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)該配備足夠的掌握農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量先進檢測技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相關(guān)法律法規(guī)制度以及質(zhì)量監(jiān)管政策的人，也需要購買檢測各類農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的先進設(shè)備以及進行快速辦公、執(zhí)法的相關(guān)信息設(shè)備。人和設(shè)備是完成監(jiān)督不可缺少的重要組成部分。

4.完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系

法律需要聯(lián)系實踐，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準更加需要聯(lián)系實際。政府相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)各類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)習性、自然特性、生產(chǎn)技術(shù)、檢測技術(shù)等多個方面要求，綜合多個部門聯(lián)合制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準。具體而言，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準應(yīng)該具體到以下幾個方面。一是具體到某個產(chǎn)品，如大蒜的農(nóng)藥殘留必須達到某個標準，而蘋果的農(nóng)藥殘留需要達到另外一個標準，不同的產(chǎn)品質(zhì)量標準不同。二是針對同一類產(chǎn)品的不同質(zhì)量問題設(shè)定不同的標準，必須詳細列舉和概括可能存在的質(zhì)量問題標準，而不是簡而言之了事。三是必須針對各類農(nóng)藥、化學制劑、工業(yè)品等的相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)用進行嚴格限制，制定全面的質(zhì)量標準。四是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準應(yīng)該與法律體系相關(guān)聯(lián)，即如果根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準的不同，違反程度的不同，給予不同的法律懲處。五是質(zhì)量標準一旦制定，必須嚴格遵守，利用法律強制化執(zhí)行，而不能以區(qū)域不同而給予不同的優(yōu)待。在質(zhì)量標準建立以后，要發(fā)展質(zhì)量問題，追究責任主體，除了要監(jiān)督部門檢測外，還要建立完整的從生產(chǎn)到消費的追溯體系。該追溯體系應(yīng)該包含以下幾個條件。一是包含了產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通、批發(fā)、零售、加工等各個環(huán)節(jié)的信息，涉及供應(yīng)鏈所有環(huán)節(jié)。二是必須包含詳細的信息，如產(chǎn)品沒經(jīng)過一個環(huán)節(jié)是否發(fā)生了性質(zhì)變化，是否添加了什么藥品，采用什么樣的加工技術(shù)或保鮮技術(shù)等，產(chǎn)品經(jīng)過哪些人，其中是否進行檢測，檢測結(jié)果如何等等各方面的信息。三是信息必須是連貫的，可追溯的。一旦發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)管部門能夠根據(jù)信息追溯到源頭，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題產(chǎn)生的根源。

5.完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息化平臺，補充社會化監(jiān)督功能

社會化監(jiān)督具有兩個作用。一是補充政府行政部門監(jiān)督的不足。換言之，各個組織、個人都有權(quán)利針對各類農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量問題進行監(jiān)督。任何組織或個人發(fā)現(xiàn)問題都可以追蹤問題的來源，利用法律進行追責。二是對政府性質(zhì)監(jiān)督部門的監(jiān)督。作為社會大眾，其不具備檢測技術(shù)，也不具備執(zhí)法力量，因此真正的監(jiān)督能力有限。這時候，社會大眾需要監(jiān)管政府監(jiān)督部門發(fā)揮監(jiān)督職能。如果民眾發(fā)現(xiàn)問題苗頭而沒有證據(jù)，有權(quán)利請政府監(jiān)督部門對所懷疑的產(chǎn)品進行質(zhì)量檢測，而政府監(jiān)督部門有義務(wù)滿足要求。如果政府部門不作為，民眾有權(quán)舉報。同時，完善質(zhì)量信息化平臺可以提高社會監(jiān)督的效果。雖然交通越來越便利，但信息平臺是最快捷的溝通渠道。具體而言，建立信息化系統(tǒng)應(yīng)該包含三個主要內(nèi)容。一是民眾能夠在平臺中提出意見、建議，反映農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量存在的具體問題，即民眾如果發(fā)現(xiàn)某個超市白菜有質(zhì)量問題，可以在平臺找到與政府質(zhì)量監(jiān)督部門的對接方式，或者直接在平臺上提出問題。二是針對民眾反饋的意見，質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)該及時反饋，并在平臺跟進處理情況。三是質(zhì)量監(jiān)督部門日常檢測監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)該在平臺上及時公開，防止不合格產(chǎn)品繼續(xù)在消費市場出現(xiàn)。

1.崔彬：《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā)的成因及遏制途徑》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2011年第11期。

2.耿寧、李秉龍：《產(chǎn)業(yè)鏈整合視角下的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量激勵：技術(shù)路徑與機制設(shè)計》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第9期。

3.張蓓、黃志平、楊炳成：《農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈核心企業(yè)質(zhì)量安全控制意愿實證分析——基于廣東省214家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第1期。

4.陳曉華：《2014年我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管成效及2015年重點任務(wù)》，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全》2015年第1期。

［責任編輯：徐元明］

F304.2

A

1009-2382（2016）06-0055-05

李靜，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士生，內(nèi)蒙古財經(jīng)大學商務(wù)學院講師（呼和浩特010018）；蓋志毅，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師（呼和浩特010070）。