楊儀青

公共服務(wù)均等化視角下人的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)路徑

楊儀青

內(nèi)容提要：該文從公共服務(wù)均等化的視角，全面闡述人的城鎮(zhèn)化概念和內(nèi)涵，并深入梳理當(dāng)前制約我國新型城鎮(zhèn)化中實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素。提出創(chuàng)新體制機制，推動公共服務(wù)均等化視角下人的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要以為城鎮(zhèn)人口提供均等化的就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)為重點，努力保障城鎮(zhèn)常住人口的基本生活需求和有序?qū)崿F(xiàn)市民化，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進得來、落得下、過得好，為全面建成宜居城鎮(zhèn)奠定基礎(chǔ)。

人的城鎮(zhèn)化公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑宜居

依靠工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、廉價農(nóng)村勞動力和廉價土地支撐的舊的城鎮(zhèn)化模式，已給我國經(jīng)濟社會帶來一系列的發(fā)展問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制沒有得到根本改變，農(nóng)民不能享受到城鎮(zhèn)基本的公共服務(wù)，長期以來形成“遷徙式”的流動局面給社會穩(wěn)定帶來巨大威脅。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)差距加大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動力不足，必須改變舊的城鎮(zhèn)化模式，加速推進以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，才能逐步破解這些難題。中共十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議分別從不同角度對新型城鎮(zhèn)化工作作了安排部署，指出人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，突出的重點是從以往“造城運動”模式向“人的城鎮(zhèn)化”模式進行轉(zhuǎn)變。而實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化需要徹底改變農(nóng)民的身份，為進城農(nóng)民提供均等化的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)，讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)生活，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、公共服務(wù)均等化視角下人的城鎮(zhèn)化的概念與內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化已上升為國家戰(zhàn)略，是當(dāng)今世界上重要的社會現(xiàn)象。關(guān)于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，當(dāng)今的學(xué)術(shù)界沒有形成統(tǒng)一的看法。人類學(xué)認(rèn)為城鎮(zhèn)化注重突出社會規(guī)范，城鎮(zhèn)化能帶來人類社會生活方式的轉(zhuǎn)變，突出人的身份的轉(zhuǎn)變，強調(diào)人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化帶來經(jīng)濟生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，強調(diào)生產(chǎn)要素的流動帶來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，認(rèn)為城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)生活向城鎮(zhèn)生活的轉(zhuǎn)換過程。地理學(xué)主要研究城鎮(zhèn)化與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，城鎮(zhèn)化推動區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)集聚發(fā)展，注重經(jīng)濟、社會、政治和文化等在區(qū)域的全面協(xié)調(diào)發(fā)展（許學(xué)強等，2007）。在城鎮(zhèn)化的各種定義和研究中，有一種為人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)和社會學(xué)所普遍接受的提法是：即認(rèn)為城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過程，這種集中或轉(zhuǎn)移的過程包含社會、人口、空間和經(jīng)濟轉(zhuǎn)換等多方面的內(nèi)容。綜合上述，城鎮(zhèn)化有著很豐富的內(nèi)涵：城鎮(zhèn)化是人口、經(jīng)濟和社會實現(xiàn)集聚發(fā)展的過程，是城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式向全社會深入滲透的過程；是人口身份改變的過程；是打破城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡和縮小貧富差距的過程，是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。

人的城鎮(zhèn)化是在城鎮(zhèn)化進程中人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)人的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)民進入城鎮(zhèn)樂業(yè)安居并融入城鎮(zhèn)生活的過程；是新型城鎮(zhèn)化的核心，是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點。公共服務(wù)均等化視角下推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，以讓廣大居民享受到城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的福利。要著力提高城鎮(zhèn)的內(nèi)在承載力，注重城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，給城鎮(zhèn)廣大居民提供基本的公共配套服務(wù)，而不是采取人為“造城”的粗放發(fā)展模式，盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模；真正的城鎮(zhèn)化必須以人為本，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正改變農(nóng)民的身份，讓廣大農(nóng)民融入城鎮(zhèn)生活，享受均等的公共教育、醫(yī)療、社會保障和公共服務(wù)（尹鵬等，2015）；以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)走集約、生態(tài)、可持續(xù)和智能發(fā)展的道路，注重保護環(huán)境和節(jié)約資源，注重社會的長久發(fā)展和居民的身心健康；要注重社會的全面均衡發(fā)展，做好城鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃，要覆蓋廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村，特別關(guān)注弱勢群體的利益，降低貧富差距，實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、制約我國新型城鎮(zhèn)化中實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素

過去的城鎮(zhèn)化的過程，伴隨著的是規(guī)模擴張式的“造城運動”。以土地資源為重要手段，城鎮(zhèn)化依靠投資和工業(yè)帶動其迅速發(fā)展。這種規(guī)模擴張的粗放發(fā)展模式，雖然帶來了城市建設(shè)的迅速發(fā)展和城市經(jīng)濟數(shù)據(jù)的增長，但城鎮(zhèn)化建設(shè)忽視人的因素，給我國城鎮(zhèn)長期可持續(xù)發(fā)展帶來巨大的壓力。

1.缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)布局規(guī)劃

城鎮(zhèn)布局規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設(shè)的藍圖，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)把握方向和調(diào)控進度，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)依法管理的有效措施。但是，長期以來我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏涉及全域范圍的城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，沒有做到規(guī)劃先行，一些地方盲目粗放建設(shè)，一味地進行“造城運動”，迅速擴張的城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)在交通、住房和環(huán)境等方面的同步發(fā)展，使得城鎮(zhèn)在這些方面面臨巨大的壓力，出現(xiàn)“大城市病”。例如，在一些繁華的城區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)村居民涌進城市，但城鎮(zhèn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)卻沒有跟上，城鎮(zhèn)承載力受到巨大的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)居住條件差、交通擁堵、環(huán)境污染等嚴(yán)重的社會問題，城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高，居民在城鎮(zhèn)的幸福生活指數(shù)下降。而在一些新建的城區(qū)，城鎮(zhèn)化建設(shè)使得這些區(qū)域出現(xiàn)物質(zhì)上的高樓林立，但卻不注重內(nèi)涵建設(shè)，相應(yīng)的公共配套服務(wù)沒有跟上，就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共資源處于空白或落后的狀態(tài)，城鎮(zhèn)缺乏凝聚力，致使一些區(qū)域出現(xiàn)“空城”的怪象。當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)伴隨著“大城市病”和社會資源的巨大浪費，最終將影響經(jīng)濟的穩(wěn)定持續(xù)增長和人民的安居樂業(yè)。

2.城鎮(zhèn)化建設(shè)中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變

城鎮(zhèn)化建設(shè)使得城鎮(zhèn)人口和消費不斷增加，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻沒有得到根本改變。截至2014年，我國的城鎮(zhèn)化率已達到近55%，但是真正享有城鎮(zhèn)戶籍的人口占總?cè)丝诘谋壤?，大約只有35%～38%。大量涌進城鎮(zhèn)的農(nóng)民工身份沒有得到的實質(zhì)性改變，沒有享有城鎮(zhèn)在醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障和教育等方面的均等待遇和基本保障。由于不均等的待遇，進城人口素質(zhì)沒有得到有效提高，城鄉(xiāng)收入差距拉大，社會階層沒有得到改變，不能從根本上化解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾。由于農(nóng)民不能脫離原有的身份，不利于農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)依然維持過去那種每戶小片經(jīng)營生產(chǎn)的狀態(tài)，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營效率低，困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的“三農(nóng)”問題沒有得到有效解決。這種周期性“鐘擺式”和“候鳥型”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，大大降低居民的幸福生活指數(shù)，嚴(yán)重影響我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定（楊儀青，2015）。因此，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化進程與城鎮(zhèn)建設(shè)同步發(fā)展，是實現(xiàn)解決我國農(nóng)村問題和實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村富余勞動力就業(yè)因素

城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，我國很多地方的做法是沒有突出人的城鎮(zhèn)化，不注重城鎮(zhèn)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人口、資本等要素聚集發(fā)展和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不能帶動富余勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)，城鄉(xiāng)人力資源不能實現(xiàn)重組，城鎮(zhèn)發(fā)展沒有活力。一方面，城鎮(zhèn)的高成本生活和無法享有均等的公共配套服務(wù)使得廣大進城務(wù)工農(nóng)民不愿意在城鎮(zhèn)扎根落戶，只是臨時遷移，就業(yè)不穩(wěn)定。另一方面，一些新建城區(qū)自身吸引力不足，凝聚力不夠，產(chǎn)業(yè)項目少，不能為農(nóng)民提供必要的就業(yè)崗位。而長期以來我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村區(qū)域發(fā)展落后，農(nóng)民收入低，素質(zhì)不高，自身也不能勝任一些就業(yè)崗位。城鎮(zhèn)化建設(shè)中的舊城改造、城中村改造、合村并鎮(zhèn)以及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使得一些農(nóng)民失去了土地，失去賴以勞作和生存的根基，上述因素的存在又使得失去土地的農(nóng)民無法實現(xiàn)就業(yè)，影響社會的和諧穩(wěn)定。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，應(yīng)注重城鎮(zhèn)化建設(shè)與推動富余勞動力就業(yè)同步發(fā)展，實現(xiàn)社會良性有序的可持續(xù)發(fā)展。

4.城鎮(zhèn)化建設(shè)中的環(huán)境污染因素

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的迅速推進，環(huán)境問題日益上升為社會發(fā)展的重大問題。我國過去的城鎮(zhèn)化是粗放式的、攤大餅式的快速發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有實現(xiàn)與社會環(huán)境協(xié)調(diào)、集約、可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)的加速和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展給社會環(huán)境帶來巨大的壓力，環(huán)境污染問題嚴(yán)重。例如，我國一些城市只重視建設(shè)高樓大廈，追求眼前利益，不斷擠壓道路和城鎮(zhèn)綠地，住宅密集，建筑容積率高，而相應(yīng)的城鎮(zhèn)交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共配套資源沒有跟上，城鎮(zhèn)擁擠，居住和生活環(huán)境差；城鎮(zhèn)化建設(shè)中一味進行“造城運動”，建筑垃圾“三廢”不能達標(biāo)排放，不注重對城鄉(xiāng)林地草地、湖泊濕地和水源地等的保護，造成公共環(huán)境資源不斷減少或被破壞；注重工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，空氣污染嚴(yán)重。當(dāng)前我國一些城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的保護、社會集約節(jié)約發(fā)展之間出現(xiàn)脫節(jié)，持續(xù)出現(xiàn)霧霾現(xiàn)象，城市環(huán)境惡劣，已經(jīng)嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)居民的生活和身體健康。因此，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)迫切需要以人為本，深入關(guān)注城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和廣大居民的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)、集約節(jié)約、全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，讓城鎮(zhèn)更宜居更美好。

三、公共服務(wù)均等化視角下人的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)路徑

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項長期工程，城鎮(zhèn)化并不等同于“房地產(chǎn)化”和“半城鎮(zhèn)化”，而是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”與“物的城鎮(zhèn)化”同步均衡發(fā)展。公共服務(wù)均等化視角下推動以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要在就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)方面為城鎮(zhèn)居民提供均等化的基本保障，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.積極促進農(nóng)民工穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)

實施多渠道就業(yè)的政策措施。首先，加快推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為進城務(wù)工農(nóng)民和當(dāng)?shù)夭疬w改造后的村民提供就業(yè)崗位。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，結(jié)合區(qū)域資源特色，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的機制，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)在人流、物流、資金流和信息流于一體的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。對于新興城市或新建城鎮(zhèn)新區(qū)，尤其需要結(jié)合城鎮(zhèn)功能定位注重產(chǎn)業(yè)類型的謀劃和布局（胡亮等，2015）。以鄭州市為例，航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)上升為中國首個航空港經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)后，以臨空經(jīng)濟為重點，努力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群、公共配套服務(wù)、集約節(jié)約的產(chǎn)城互動發(fā)展局面。積極發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，打造城鎮(zhèn)商業(yè)中心和特色商業(yè)區(qū)，完善城鎮(zhèn)配套服務(wù)，帶動城鎮(zhèn)就業(yè)。其次，在就業(yè)渠道方面進行創(chuàng)新，鼓勵以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，推進創(chuàng)業(yè)型城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。充分發(fā)揮民間資本和民營經(jīng)濟在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用，營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)民眾自我創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的強烈欲望，發(fā)展民營經(jīng)濟和“草根經(jīng)濟”。加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，通過減稅、減費的財政政策和貨幣政策，降低經(jīng)營成本，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)企業(yè)壯大發(fā)展。創(chuàng)新金融制度，盡快為社區(qū)農(nóng)民核發(fā)房屋所有權(quán)證，使其房屋可以抵押、貸款和進入市場交易，或者讓農(nóng)民工能用土地使用權(quán)抵押融資，解決其創(chuàng)業(yè)和置業(yè)所需的資金。再次，支持農(nóng)民通過集體組織、合作經(jīng)營等形式實現(xiàn)就業(yè)，鼓勵發(fā)展農(nóng)村社會化服務(wù)，擴大政府購買公共服務(wù)的規(guī)模，更多向農(nóng)民工提供就業(yè)崗位。推動以人的城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)體系建設(shè)，為居民提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的條件，實現(xiàn)居民的安居夢、創(chuàng)業(yè)夢和市民夢“三大夢想”。

積極完善城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務(wù)體系。就業(yè)體系的供需矛盾當(dāng)前階段集中體現(xiàn)在崗位需求和個人求職意愿的矛盾，解決這一矛盾，除了提高崗位待遇，引導(dǎo)求職者做好個人職業(yè)生涯規(guī)劃定位以外，還需要建設(shè)就業(yè)公共服務(wù)體系。調(diào)整完善應(yīng)用職業(yè)教育，制訂學(xué)科專業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)需求發(fā)展應(yīng)用型人才。實行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，消除就業(yè)歧視；推動建立健全域聯(lián)動就業(yè)服務(wù)工作機制，積極推進人力資源基層信息公共服務(wù)平臺建設(shè)，搭建涉及全域范圍和及時實用的就業(yè)公共服務(wù)體系。在推動人的城鎮(zhèn)化中不僅僅是吸納農(nóng)村富余勞動力涌向城鎮(zhèn)，更重要的是引導(dǎo)和提升其生存能力，進而提高整個社會的生產(chǎn)力發(fā)展。創(chuàng)新職業(yè)技能培訓(xùn)模式，引導(dǎo)和支持將各類培訓(xùn)資源進行整合，充分利用城鎮(zhèn)的教育文化資源，進一步完善以應(yīng)用學(xué)院和各類職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)為主的技能人才培養(yǎng)體系，加快推動職業(yè)技能實訓(xùn)基地建設(shè)，做好創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)等職業(yè)技能培訓(xùn)工作，全面提升城鄉(xiāng)勞動者技能素質(zhì)。

2.拓寬住房保障渠道

拓寬住房保障建設(shè)渠道。建設(shè)保障房，是落實我國社會主義制度優(yōu)越性的具體表現(xiàn)。重視保障性住房建設(shè)，一方面要發(fā)展經(jīng)濟，由開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)品種豐富的各類商品房；另一方面要穩(wěn)定經(jīng)濟，需要由政府主導(dǎo)建設(shè)價格低廉的保障性住房，使低收入人群安居樂業(yè)，居者有其屋。在拓寬保障房建設(shè)渠道方面，嚴(yán)格落實各級政府建設(shè)保障性住房的責(zé)任，完善保障性住房用地供應(yīng)機制，推出廉租住房和公共租賃住房等多種住房保障機制，合理增加普通的商品性住房，堅持政府提供基本住房保障和以市場需求為主導(dǎo)相結(jié)合的方式，全方位滿足居民的住房需求 （顏德如等，2014）。轉(zhuǎn)變住房保障方式，逐步實行住房保障貨幣化。比如，政府對城中村改造集中規(guī)劃建設(shè)的帶有租賃性質(zhì)的安置房等社會房源，納入公租房管理范圍，重點解決新就業(yè)的大中專畢業(yè)生、外來進城務(wù)工人員、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和低收入人群的住房保障。在新建普通商品房項目供地時附加建設(shè)公租房的條件，通過返還土地出讓金回購部分公租房作為政府資源向低收入人群提供住房保障。支持和鼓勵進城農(nóng)民工購買普通的商品住房，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工提供住房公積金，降低其購房成本。

完善住房供給分配和運營管理制度。優(yōu)化保障性住房供給結(jié)構(gòu)，努力形成以政府投資為主，以商品房開發(fā)配建、用工企業(yè)自建等形式為補充的保障性住房供給體系。全面放開保障性住房準(zhǔn)入門檻，取消戶籍作為保障房分配的限制條件，在條件審核上，既要放低門檻，更要設(shè)置上限，嚴(yán)格杜絕出現(xiàn)高收入人群和機關(guān)干部借機炒作牟利的現(xiàn)象。對城鎮(zhèn)中低收入和中等偏下收入的居民家庭采取靈活的住房供應(yīng)方式，以租為主，租售并舉，為中低收入居民提供保障性住房。加強對保障房的動態(tài)管理和監(jiān)督，完善保障房制度設(shè)計，做到布局合理、配套完善、分配公平。有條件的城鎮(zhèn)可以將住房信息等嵌入市民卡和實現(xiàn)網(wǎng)上動態(tài)管理，健全保障房退出機制，不斷規(guī)范后期管理。

3.促進城鄉(xiāng)教育資源均衡配置

積極促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。推進人的城鎮(zhèn)化建設(shè)，打破區(qū)域發(fā)展的不平衡，努力使城鄉(xiāng)各種社會資源趨于均等化，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育規(guī)劃，改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件、提高辦學(xué)水平，服務(wù)全域城鎮(zhèn)化建設(shè)。優(yōu)化落實學(xué)校教育發(fā)展規(guī)劃布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教育資源布局規(guī)劃全覆蓋，依法保障教育設(shè)施和教學(xué)用地。實現(xiàn)教育資源配置與城鎮(zhèn)建設(shè)均衡發(fā)展，在城鎮(zhèn)化建設(shè)模式方面進行有益地嘗試，比如由開發(fā)企業(yè)代建、BT模式建設(shè)等等，確保教育資源配置與舊城改造、新區(qū)建設(shè)同步。還應(yīng)考慮未來人口的集聚，要把每年新建、擴建以及改建的教育資源納入當(dāng)?shù)氐闹虚L期教育規(guī)劃和年度財政計劃，解決“入學(xué)難”及“大班額”等社會問題。建立健全均衡發(fā)展的保障機制，各級財政保障義務(wù)教育全面實施，實行單列預(yù)算，在公用生均經(jīng)費方面逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)定額。利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，推進學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進區(qū)域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)經(jīng)費、師資等教育資源均衡配置，努力縮小校際差距。實現(xiàn)教育資源的均等化，加大教師隊伍建設(shè)。按照要求落實學(xué)校編制標(biāo)準(zhǔn)，配齊配足教師，對接受進城務(wù)人員工子女較多的市區(qū)教師編制進行動態(tài)管理。同時，加強教師培養(yǎng)培訓(xùn)，完善教師流動機制，鼓勵優(yōu)質(zhì)教師在校際間流動，促進資源共享，努力實現(xiàn)師資力量均衡配置。

完善進城務(wù)工人員子女就學(xué)的政策措施。城鎮(zhèn)之所以比鄉(xiāng)村更具有吸引力，一個重要的方面就是比農(nóng)村具備更優(yōu)越的公共服務(wù)配套。這在房價方面表現(xiàn)的較突出，公共服務(wù)配套完備的區(qū)域較之落后的區(qū)域房價明顯要高，比如優(yōu)質(zhì)教育資源的所在地出現(xiàn)天價“學(xué)區(qū)房”，這與公平正義的社會秩序相違背。進城務(wù)工人員的子女入學(xué)問題，是涉及到億萬家庭的大事。我國目前進城務(wù)工子女就學(xué)情況主要分為兩種：一種是進城務(wù)工人員的子女留在農(nóng)村，在鄉(xiāng)村就近入學(xué)；另一種是隨進城務(wù)工人員到城市就讀。就第二種情況而言，雖然各地政府都在努力尋求解決隨遷子女入學(xué)問題的辦法，但是依然存在部分進城務(wù)工人員子女無法入學(xué)或入不了好學(xué)校的社會現(xiàn)實。不斷完善政策措施，第一個層面就是要解決所有隨遷子女能入學(xué)問題，第二個層面就是要解決隨遷子女 “能入好學(xué)”共享優(yōu)質(zhì)教育資源。比如，讓進城務(wù)工人員隨遷子女在義務(wù)教育階段能實現(xiàn)就近劃片入學(xué)，進入當(dāng)?shù)卣斦С值墓k學(xué)校，享有和城鎮(zhèn)居民平等的教育資源，將進城務(wù)工人員子女的教育納入當(dāng)?shù)氐墓步逃w系。

4.提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口健康水平

努力實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。以人為核心的城鎮(zhèn)化進程中，重點優(yōu)化醫(yī)療資源布局和結(jié)構(gòu)，加快完善以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、衛(wèi)生院為主體的基層衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)隊伍建設(shè)，建立片醫(yī)負責(zé)工作機制，加強區(qū)域合作交流，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)技術(shù)和水平。統(tǒng)籌省市醫(yī)療衛(wèi)生資源，支持區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體、醫(yī)療集團發(fā)展。推進基層醫(yī)療衛(wèi)生信息化建設(shè)，重點建設(shè)涵蓋城鄉(xiāng)居民健康管理、電子病歷、公共衛(wèi)生服務(wù)、績效考核等基本功能的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)管理信息系統(tǒng)，并與衛(wèi)生、醫(yī)保和醫(yī)改監(jiān)測等系統(tǒng)有效銜接。通過在拆遷改造的區(qū)域規(guī)劃布局完善的衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施，將拆遷村民的新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)過渡轉(zhuǎn)移為市民的醫(yī)保服務(wù)，讓拆遷村民享受更多的醫(yī)療優(yōu)惠（李永紅，2014）。努力讓城鄉(xiāng)居民享有更高水平、更多項目的公共衛(wèi)生服務(wù)，提高城鄉(xiāng)居民人均公共衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，并增加公共衛(wèi)生服務(wù)項目。逐步建立按常住人口核撥基本公共衛(wèi)生服務(wù)和重大公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費的政策機制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入統(tǒng)一的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系，提供和城鎮(zhèn)市民均等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

積極完善城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)體系。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，城鎮(zhèn)布局規(guī)劃中應(yīng)有相應(yīng)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，按照人口分布、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能分區(qū)的要求合理規(guī)劃城鎮(zhèn)基本的衛(wèi)生醫(yī)療資源。社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系包括進城務(wù)工人員及其隨遷家屬，推進資源優(yōu)化布局，提升醫(yī)療衛(wèi)生能力和水平。在公共衛(wèi)生體系中要努力抓薄弱環(huán)節(jié)，提高衛(wèi)生監(jiān)督、疾病防控以及婦女兒童保健能力，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系。婦幼保健機構(gòu)達到國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，疾控中心實驗室能滿足基本的功能要求，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬就業(yè)和聚居地相關(guān)的居住環(huán)境和衛(wèi)生醫(yī)療條件，加強對相關(guān)疾病的監(jiān)測、預(yù)防和病情處理，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力。研究完善政策，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在一定過渡期內(nèi)繼續(xù)享有針對農(nóng)民的重大公共衛(wèi)生項目，比如繼續(xù)享受新農(nóng)合醫(yī)療服務(wù)等。

5.擴大社會保障覆蓋面

加快完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保險制度和政策。逐步建立涉及城鄉(xiāng)的公平的統(tǒng)一社會保障體系，全面統(tǒng)籌，并不斷提高城鄉(xiāng)居民的社會保險統(tǒng)籌水平。研究制定職工和城鄉(xiāng)居民間養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，完善各項社會保險關(guān)系跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實現(xiàn)各類參保人員在地區(qū)之間、制度之間的順暢轉(zhuǎn)移和銜接。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障，努力實現(xiàn)醫(yī)療保險全覆蓋，為城鎮(zhèn)職工和居民提供基本的醫(yī)療保險，降低城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療成本。及時做好合村并鎮(zhèn)、區(qū)劃調(diào)整后參合農(nóng)民相關(guān)手續(xù)對接，做到醫(yī)療保險全域化覆蓋。將符合條件的各類人群納入制度體系，重點推進非公單位員工、勞務(wù)派遣員工、靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體戶等參加社會保險，對進城務(wù)工的農(nóng)民工積極參保，盡量引導(dǎo)其參加待遇水平較高的城鎮(zhèn)社保體系，并通過各種政策方式引導(dǎo)其堅持長期參保。加強對企業(yè)繳費的監(jiān)督和弘揚企業(yè)的責(zé)任意識，為進城務(wù)工農(nóng)民和城鎮(zhèn)職工提供均等的社會保險和失業(yè)待遇。

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系和社會救助體系建設(shè)。在以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)積極為城鎮(zhèn)居民構(gòu)建全方位的、多層次、持續(xù)長久的社會保障體系，讓城鎮(zhèn)居民擁有基本的生活保障和養(yǎng)老保障。加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)，增加社會保障的公平性和適應(yīng)流動性的需要，為廣大進城務(wù)工人員和新型農(nóng)村社區(qū)居民提供基本的社會保障服務(wù)，拓寬社會保障的覆蓋面，并做好在城鎮(zhèn)化進程中社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移對接工作，完善相應(yīng)的移接政策。著力構(gòu)建并完善城鄉(xiāng)救助體系，積極推進社會救助工作城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步縮小保障差距。繼續(xù)提高社會救助對象重特大疾病醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減輕困難群眾的醫(yī)療壓力。進一步做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低收入家庭的住房救助、教育救助等工作，建立健全臨時救助制度，解決困難群眾家庭的住房、教育、臨時性困難等問題。

四、小　結(jié)

推進公共服務(wù)均等化視角下人的城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)從最廣大人民群眾的根本利益和基本需求出發(fā)，堅持以人為本，充分尊重廣大民眾的意愿。深化相關(guān)體制機制改革，完善政策保障體系建設(shè)，逐步破除城鄉(xiāng)二元體制，著力保障城鎮(zhèn)常住人口在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)方面均等化的基本需求，有效避免進城農(nóng)民工周期性 “鐘擺式”、“候鳥型”流動，提高城鎮(zhèn)居民的幸福生活指數(shù)。逐步消除城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制障礙，強化政府提供基本公共服務(wù)的主體責(zé)任，加大公共支出力度，拓展投融資渠道，積極引進社會資本參與基本公共服務(wù)供給，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求；推動城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城互動，提高城鎮(zhèn)集聚力和凝聚力，避免“大城市病”的出現(xiàn)；積極推動城中村居民、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力均等享受城鎮(zhèn)均等的基本公共服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進得來、落得下、過得好，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.許學(xué)強、周一星、寧越敏著：《城市地理學(xué)》，高等教育出版社2007年版。

2.尹鵬、李誠固、陳才：《新型城鎮(zhèn)化情境下人口城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)關(guān)系研究——以吉林省為例》，《經(jīng)濟地理》2015年第1期。

3.楊儀青：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑探析》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2015年第5期。

4.胡亮、王興平：《基于就業(yè)-居住-公共服務(wù)多重視角的蘇南村多維城鎮(zhèn)化現(xiàn)象研究》，《現(xiàn)代城市研究》2015年第 3期。

5.顏德如、岳強：《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑探析》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第2期。

6.李永紅：《以基本公共服務(wù)均等化推進“人”的城鎮(zhèn)化——基于陜西省31個重點示范鎮(zhèn)建設(shè)實踐的調(diào)查與思考》，《理論導(dǎo)刊》2014年第6期。

［責(zé)任編輯：吳群］

F120

A

1009-2382（2016）05-0015-05

楊儀青，中州大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院副教授（鄭州450044）。