崔晶玲　劉慧

摘要：轉(zhuǎn)移支付制度是各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)失效的宏觀調(diào)控，其立足于地方公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，是平衡各級(jí)政府間財(cái)力的重要手段。文章立足于轉(zhuǎn)移支付制度的理論依據(jù)，以臨汾地區(qū)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀為縮影，反映目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀，通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)的轉(zhuǎn)移支付制度，提出完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；現(xiàn)狀；政策建議

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，2014年12月27日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中存在的比較緊迫且大家認(rèn)識(shí)比較一致的問(wèn)題進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)移支付目前存在的一些問(wèn)題亟需關(guān)注。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本概念

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，作為一種建立在地方公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)之上財(cái)政配套制度，是財(cái)政資金在政府間進(jìn)行再分配的行為。由于公共產(chǎn)品在運(yùn)行過(guò)程中單純的依靠市場(chǎng)會(huì)不可避免的產(chǎn)生不能有效地提供公共產(chǎn)品等市場(chǎng)失效，在各級(jí)政府之間形成縱向和橫向等不同形式的不平衡，因此，通過(guò)“市場(chǎng)失效-公共產(chǎn)品-地方公共產(chǎn)品-政府間收支劃分-轉(zhuǎn)移支付”這一思路產(chǎn)生的轉(zhuǎn)移支付制度便成為調(diào)節(jié)各級(jí)政府間財(cái)政的重要手段。其實(shí)質(zhì)是在各級(jí)政府間支出和收入劃分基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)各轄區(qū)公共服務(wù)水平的均等化，對(duì)財(cái)政收支的人為地再次分配，是各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)失效的有形調(diào)控。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又分為配套撥款和非配套撥款兩類，一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府的補(bǔ)助，主要解決基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，地方政府可依法統(tǒng)籌使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央政府對(duì)地方政府承擔(dān)的委托事務(wù)、共同事務(wù)等給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助。轉(zhuǎn)移支付的形式不同，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也有所不同，由于一般性轉(zhuǎn)移支付，地方政府可以將補(bǔ)助金視為自主財(cái)務(wù)支配，按照其偏好提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)，因此它在增加公共財(cái)貨消費(fèi)的同時(shí)對(duì)私人財(cái)貨供求也產(chǎn)生影響。而專項(xiàng)補(bǔ)助資金由于地方政府必須按指定用途使用，因此其用于非公共產(chǎn)品的供給會(huì)較一般補(bǔ)助少，其增加額會(huì)相對(duì)較小，但是，它在實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府特定政策意圖上，卻效果較優(yōu)。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)自設(shè)立分稅制以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，基本上建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有利的促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，在增強(qiáng)地方財(cái)力，保障重點(diǎn)支出，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了重大作用。2014年12月27日成文，2015年2月2日正式發(fā)布的《意見(jiàn)》中，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問(wèn)題，諸如：中央與地方權(quán)責(zé)劃分不清、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多的介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理問(wèn)題等比較緊迫且大家認(rèn)識(shí)比較一致的方面進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相比，還存在欠缺之處。

（一）轉(zhuǎn)移性支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及范圍廣且民生等領(lǐng)域占比較大

以近幾年山西臨汾為例，轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付占主體地位，這與《意見(jiàn)》及新《預(yù)算法》的精神是相吻合的。但是細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移收入幾乎涵蓋了所有的領(lǐng)域，設(shè)置“小而散”，尤其是民生領(lǐng)域，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移收入占比較大且逐年增長(zhǎng)，一部分可以使用一般性轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助的在很多情況下也使用了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式。而一方面專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目多，管理難度大，部分項(xiàng)目涉及多個(gè)部門，如農(nóng)村危舊土坯房改造資金，上級(jí)涉及到民政、移民扶貧、建設(shè)等多個(gè)部門下達(dá)項(xiàng)目資金，多頭管理；另一方面，大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方財(cái)政配套，如臨汾轄內(nèi)某縣，每年需配套資金700～800萬(wàn)元以上，遇到大的項(xiàng)目，就上千萬(wàn)元，落實(shí)配套資金壓力逐漸增大。

（二）稅收返還計(jì)算方法不利于轉(zhuǎn)移支付平衡功能的實(shí)現(xiàn)

作為一般轉(zhuǎn)移支付手段的稅收返還其在計(jì)算方法方面存在不合理之處，稅收返還額的確定是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，有利于調(diào)動(dòng)高財(cái)政收入地區(qū)的積極性，但是卻容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。

（三）轉(zhuǎn)移支付形式單一，以縱向轉(zhuǎn)移為主

目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付形式以縱向轉(zhuǎn)移為主，臨汾地區(qū)從2012年-2014年轄區(qū)沒(méi)有發(fā)生橫向轉(zhuǎn)移支付，以轄內(nèi)大寧縣為例，2014年，轉(zhuǎn)移支付資金66279萬(wàn)元，其中省級(jí)補(bǔ)助61799萬(wàn)元，地市級(jí)補(bǔ)助4480萬(wàn)元，全部為縱向轉(zhuǎn)移支付。從全國(guó)范圍看，我國(guó)歷年的轉(zhuǎn)移支付也是以縱向?yàn)橹?，基本上全部是中央?duì)各地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，而以先富帶動(dòng)后富的橫向轉(zhuǎn)移支付形式鮮有發(fā)生。

三、完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

一個(gè)成熟的轉(zhuǎn)移支付制度其最根本的立足點(diǎn)是與本國(guó)的具體國(guó)情相適應(yīng)、以徹底的分稅制為基礎(chǔ)，嚴(yán)格清楚的明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)且具有規(guī)范化、公式化、法制化的特征。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

在當(dāng)前形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)“新舊交替、以小吃大”，對(duì)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)行逐步優(yōu)化，首先應(yīng)當(dāng)借稅制改革，逐步規(guī)范現(xiàn)行的稅收返還制度，合理劃分政府間稅收，以確保中央政府有足夠的財(cái)力安排對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付；其次按照著力優(yōu)化、確保重點(diǎn)、規(guī)范管理的思路，建立規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是探索使用規(guī)范化的公式進(jìn)行分配的模式。再次完善省級(jí)以下縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成縱向和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付交錯(cuò)并存的轉(zhuǎn)移支付體系。

（二）發(fā)揮制衡機(jī)制，建立有效地轉(zhuǎn)移支付體系

要借鑒國(guó)際上先進(jìn)的轉(zhuǎn)移支付制度，如澳大利亞，有聯(lián)邦國(guó)庫(kù)部和聯(lián)邦撥款委員會(huì)兩個(gè)轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，前者主要負(fù)責(zé)確定每個(gè)年度轉(zhuǎn)移支付的總量和規(guī)模，制定分配方案；后者主要負(fù)責(zé)對(duì)前者的分配方案提出建設(shè)性建議，制定有利于財(cái)政均等化的技術(shù)性方案。轉(zhuǎn)移支付分為一般性撥款和專項(xiàng)撥款。借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，建議在中央政府層面設(shè)立一個(gè)專門的轉(zhuǎn)移支付委員會(huì)，集中專家學(xué)者和各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)負(fù)責(zé)人員組成一個(gè)專業(yè)化的隊(duì)伍，集中研究轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，通過(guò)研究各地區(qū)情況和差異，分析通過(guò)調(diào)研取得的數(shù)據(jù)，提出針對(duì)不同地區(qū)具體情況的適用差異性分配模型等，此外，集中對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度改革的內(nèi)容進(jìn)行可行性研討，并提出相關(guān)建議。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度的外部環(huán)境，完善相關(guān)配套改革

轉(zhuǎn)移支付制度改革成功與否很大程度上取決于其外部運(yùn)行環(huán)境，因此應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共性財(cái)政框架。將政府間交叉的事權(quán)徹底分開(kāi)；通過(guò)推進(jìn)地方稅改革，完善地方稅結(jié)構(gòu)，合理劃分政府的財(cái)權(quán)；此外還應(yīng)做好各種研究數(shù)據(jù)和調(diào)研資料的搜集整理工作，設(shè)立和豐富地方資料庫(kù)，為完善目前的轉(zhuǎn)移支付制度提供信息素材。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行臨汾市中心支行）