黃　斌

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)所， 北京　100282； 2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院， 陜西 西安　710061)

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政府治理創(chuàng)新與加快法治政府建設(shè)的路徑選擇

黃斌1，2

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)所， 北京100282； 2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院， 陜西 西安710061)

摘要：法治政府建設(shè)作為我國(guó)政府治理理念、治理模式和治理實(shí)踐革命性變革的目標(biāo)追求，不僅是全面推進(jìn)依法治國(guó)和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要舉措，也是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加快建設(shè)法治政府，既要面對(duì)人治傳統(tǒng)多、政府自身利益擴(kuò)張、政府驅(qū)動(dòng)動(dòng)力不足、體制機(jī)制缺陷等諸多問(wèn)題引發(fā)的挑戰(zhàn)，更要把它置于全面推進(jìn)依法治國(guó)和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)之中，從創(chuàng)新政府治理理念，厘清政府與市場(chǎng)的治理邊界，依法全面履行政府職能，強(qiáng)化依法行政制度建設(shè)等方面推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：法治政府建設(shè)；政府治理創(chuàng)新；政府治理現(xiàn)代化

黨的十八屆四中全會(huì)決定對(duì)“深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)”做了全面詳細(xì)的部署。這實(shí)際上也為當(dāng)代中國(guó)的政府治理創(chuàng)新和政治發(fā)展提出了新的時(shí)代課題，即在當(dāng)前全面貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”的背景下，如何通過(guò)全面推進(jìn)依法治國(guó)加快法治政府建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法治政府建設(shè)是政府治理創(chuàng)新的重要方面，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。本文立足當(dāng)前我國(guó)法治政府建設(shè)面臨的主要問(wèn)題，從政府治理創(chuàng)新與法治政府建設(shè)互動(dòng)的視角探究法治政府的實(shí)踐路徑，以期對(duì)加快我國(guó)法治政府建設(shè)和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化有所裨益。

一、政府治理創(chuàng)新與法治政府建設(shè)

政府治理創(chuàng)新主要是指政府在國(guó)家治理活動(dòng)中所遵循的治理理念、治理制度、治理方式和治理路徑的優(yōu)化和變革，其實(shí)質(zhì)是政府在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的新的歷史背景下如何通過(guò)改革創(chuàng)新，優(yōu)化政府治理理念、方式和路徑，提高政府治理能力和法治建設(shè)能力, 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)政府治理理念、政府治理模式和政府治理方式等都發(fā)生了深刻的變革，出現(xiàn)了從全能型政府向有限政府、從管制型政府向公共服務(wù)型政府、從人治政府向法治政府等三個(gè)方面的整體性轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。法治政府、責(zé)任政府、有限政府、廉潔政府、高效政府、服務(wù)型政府、有為政府等新的政府治理理念，成為推動(dòng)我國(guó)政府治理模式、治理方式、治理路徑和治理制度聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”的強(qiáng)調(diào)[1]，更是將現(xiàn)代法治理念貫穿于政府治理的理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和行為模式創(chuàng)新等各個(gè)方面，以期通過(guò)加快法治政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理的科學(xué)化、民主化和法治化。

法治政府建設(shè)是當(dāng)代中國(guó)政府治理改革與創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇。法治政府建設(shè)對(duì)我國(guó)政府治理創(chuàng)新的推動(dòng)作用，集中表現(xiàn)在政府治理模式創(chuàng)新和治理方式創(chuàng)新兩個(gè)方面。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨我國(guó)政府治理模式由管制型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府建設(shè)的歷史性躍遷，我國(guó)政府的治理方式也發(fā)生了由人治向法治轉(zhuǎn)變的最為深刻的變革，其主要表現(xiàn)是從按黨的文件辦事、依政策辦事向依法行政、按《憲法》和法律規(guī)定辦事的法治政府的轉(zhuǎn)變。工具主義的法律觀曾長(zhǎng)期影響國(guó)人的認(rèn)識(shí)，法律僅被當(dāng)作是政治的“附屬物”，而非社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系的調(diào)解器。毛澤東就曾指出：“不能靠法律治多數(shù)人……我們基本上不靠那些，主要靠決議、開(kāi)會(huì)，一年搞四次，不能靠民法、刑法來(lái)維持秩序。我們每次的決議都是法，開(kāi)一個(gè)會(huì)也是一個(gè)法。”[2]從1984年中央提出要“依法辦事，依法行政”到2004年國(guó)務(wù)院確立我國(guó)法治政府建設(shè)的目標(biāo)，再到黨的十八大報(bào)告提出2020年要基本建成法治政府，經(jīng)過(guò)近30年的努力，法治政府建設(shè)已成為當(dāng)前我國(guó)政府改革的重要任務(wù)。中共十八屆四中全會(huì)把“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)必須“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[1]。由此，依法治國(guó)、依法行政、法治政府、依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政等新理念成為法治中國(guó)建設(shè)的新共識(shí)。

“法治政府內(nèi)涵的發(fā)展與落實(shí)是‘法治’理念不斷強(qiáng)化而催生的必然結(jié)果”[3]。對(duì)于法治政府的內(nèi)涵，可從法治建設(shè)的目標(biāo)、理念以及行為模式等方面予以界定。從現(xiàn)代法治精神和法治理念來(lái)說(shuō)，法治政府就是依法行政的政府，法治政府的基本特征和內(nèi)涵可歸結(jié)為守法政府、人權(quán)政府、有限政府、民主政府、責(zé)任政府、廉潔政府、透明政府和服務(wù)型政府等。從法治政府的職責(zé)和行為方式來(lái)看，法治政府是由法律統(tǒng)治、依法施政的政府，國(guó)家憲法規(guī)定政府的職責(zé)且規(guī)定著政府的運(yùn)作及其行為。因而有學(xué)者認(rèn)為，組織法定、職權(quán)法定、程序法定、行為法定和責(zé)任法定等構(gòu)成了法治政府的基本內(nèi)涵[4]。當(dāng)然，學(xué)界也有學(xué)者從國(guó)家治理的宏觀視域?qū)⒎ㄖ握膬?nèi)涵界定為“一種宏觀的治國(guó)方略，一種理性的辦事原則，一種民主的法制，一種文明的法律精神和一種理想的社會(huì)狀態(tài)”[5]?？偟膩?lái)說(shuō)，法治政府是具有法治精神的政府,是依法行政、治理和運(yùn)行的政府，是相對(duì)于“人治政府”和“專制政府”而言的新的政府治理模式。法治政府建設(shè)的基本要求是各級(jí)政府在組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、行政體制、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)貫徹法治原則，依法行政，維護(hù)公民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平正義，防止行政專橫、濫用職權(quán)和權(quán)力尋租，建設(shè)法治政府，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。

二、當(dāng)前我國(guó)法治政府建設(shè)的困境

當(dāng)前，我國(guó)正處在快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，服務(wù)型政府建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，政府治理的急劇變革等，期待著高水平的法治政府建設(shè)?！吧钊胪七M(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)”是當(dāng)前我國(guó)全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署的重要舉措，但是受文化、觀念、體制、機(jī)制等諸多因素的影響和制約，當(dāng)代中國(guó)的法治政府建設(shè)面臨著許多亟待克服的挑戰(zhàn)和困境。

第一，人治傳統(tǒng)多，現(xiàn)代法治理念難以形成普遍共識(shí)。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放和普法教育，自由、民主、人權(quán)、法治、公平、正義等理念在全社會(huì)得以廣泛傳播，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政等基本法治原則也逐漸為世人所熟知。但目前中國(guó)仍是一個(gè)人治傳統(tǒng)比較多、民主法治意識(shí)淡薄、“官本位”意識(shí)濃厚的國(guó)家。政府官員的精英意識(shí)、官本位文化、“權(quán)大于法”的特權(quán)思想與普通民眾普遍存在的等級(jí)意識(shí)、清官意識(shí)、上訪情結(jié)等交織在一起，情、法、理的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以厘清。相對(duì)于法律、法規(guī)，黨治文化、黨內(nèi)紅頭文件對(duì)政府官員更具有影響力。在許多政府工作人員看來(lái)，法律僅僅是社會(huì)管理的工具，法治的主要對(duì)象應(yīng)是社會(huì)公眾,而非政府本身。因此，在具體的行政事務(wù)中，選擇性執(zhí)法,不作為甚至亂作為等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部分政府人員甚至將法治政府建設(shè)與全面深化改革、和諧社會(huì)建設(shè)對(duì)立起來(lái)，為了追求局部利益和眼前利益故意規(guī)避法律或者公然踐踏、違背法律，從而影響廣大人民群眾對(duì)法律、法治的認(rèn)同和堅(jiān)守。

第二，政府自身利益擴(kuò)張與政府職權(quán)法定原則存在著根本性的沖突。法律是政府存在的基礎(chǔ)，也是政府權(quán)力的來(lái)源。法治政府建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的職權(quán)法定原則主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，政府不得擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大人員規(guī)模；二是行政權(quán)力依法取得，無(wú)授權(quán)即無(wú)權(quán)力，這是法治政府的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)政府行政機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范的問(wèn)題、部門超編超支問(wèn)題、政府部門權(quán)力利益化等問(wèn)題十分突出，這既有政府權(quán)力過(guò)大的原因，更是政府自身利益擴(kuò)張的結(jié)果。一些擁有審批、收費(fèi)、執(zhí)法、處罰等權(quán)力的政府部門習(xí)慣于自設(shè)權(quán)限、固化利益。一些政府部門自身就是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，多重身份的存在為謀取部門利益創(chuàng)造了便利。隨著政府擁有各類資源的增多，各級(jí)政府部門以權(quán)尋租、以權(quán)設(shè)租、謀取私利的機(jī)會(huì)也越來(lái)越多，這就不可避免地會(huì)造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致政府功能的異化。濫用自由裁量權(quán)，行政權(quán)力部門化、私人化等現(xiàn)象在各級(jí)行政執(zhí)法領(lǐng)域不同程度的存在，部分政府機(jī)構(gòu)甚至借助政府決策以及政策的執(zhí)行來(lái)為利益相關(guān)者服務(wù)。在這種情況下，若不通過(guò)科學(xué)立法、民主立法來(lái)規(guī)范行政權(quán)力，政府即使是依“法”行政，也不可能是法治政府。

第三，政府驅(qū)動(dòng)型動(dòng)力機(jī)制所引發(fā)的動(dòng)力不足，嚴(yán)重阻滯著法治政府建設(shè)。法治政府建設(shè)在動(dòng)力機(jī)制上有自然演進(jìn)型、 議會(huì)驅(qū)動(dòng)型、政府驅(qū)動(dòng)型和政府社會(huì)互動(dòng)型四種類型。我國(guó)法治政府建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制屬于典型的政府驅(qū)動(dòng)型，政府既是法治政府建設(shè)的主體，也是最為主要的推動(dòng)力量。這一模式的固有缺陷是僅將法治政府建設(shè)看作是政府系統(tǒng)自身的目標(biāo)和工作任務(wù)，而非中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)人大等國(guó)家機(jī)構(gòu)共同的工作目標(biāo)。治理主體的多元化和政府權(quán)力的有限化，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要特征。以法治政府建設(shè)推進(jìn)法治中國(guó)、法治社會(huì)一體化建設(shè)，除了政府依法行政之外，還有賴于包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督等多元主體功能的有效發(fā)揮，它應(yīng)該建立的是黨的領(lǐng)導(dǎo)、立法主導(dǎo)、政府內(nèi)驅(qū)、多力協(xié)動(dòng)的聯(lián)動(dòng)合力工作機(jī)制。但是，傳統(tǒng)的政府驅(qū)動(dòng)模式將行政權(quán)自身作為法治政府建設(shè)的核心，忽視執(zhí)政黨、人大、政協(xié)和各人民團(tuán)體在建設(shè)法治政府中的作用，這不僅加劇了司法監(jiān)督、民主監(jiān)督在法治政府建設(shè)中被邊緣化的程度，也影響了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

第四，法治政府建設(shè)所面臨的體制機(jī)制缺陷短期內(nèi)難于消除。這主要表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是行政主導(dǎo)的立法體制導(dǎo)致政府選擇性立法，這不僅給法律制定、法律適用帶來(lái)困難，而且引發(fā)行政機(jī)關(guān)借“法”擴(kuò)權(quán)、以“法”爭(zhēng)利，使得部分己頒布的法律被不同程度地異化或虛置，有的甚至淪為一紙空文。二是行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的行政權(quán)力部門化、私人化和濫用自由裁量權(quán)等問(wèn)題，導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范問(wèn)題突出，使得依法治理難度較大，以言代法，以權(quán)代法問(wèn)題突出。同時(shí)，行政執(zhí)法中各部門之間因職能交叉纏繞、信息割裂等因素“互設(shè)壁壘”所導(dǎo)致的“互耗”、“外耗”難于根除。三是行政程序制度不健全，行政監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，導(dǎo)致行政權(quán)力運(yùn)行不透明，監(jiān)督渠道不暢通。實(shí)踐中存在的重實(shí)體、輕程序，有程序、不遵守，隨意決策的問(wèn)題；聽(tīng)證會(huì)“走過(guò)場(chǎng)”，“可行性論證”變成“可批性論證”的問(wèn)題，等等，不僅嚴(yán)重影響政府科學(xué)、民主的決策，而且嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。四是法治政府建設(shè)綜合考評(píng)體系存在的理論與現(xiàn)實(shí)的背離，使得各級(jí)地方政府在法治政府建設(shè)的考評(píng)上，“要么是考核目標(biāo)導(dǎo)向、功能定位、路徑方式、評(píng)價(jià)內(nèi)容不清晰，指標(biāo)體系龐雜，要么是目標(biāo)評(píng)價(jià)多是信訪率、破案率、安全事故率、‘一票否決制’等功能技術(shù)性目標(biāo)。”[7]這既違反了科學(xué)精神和法治精神，也使得我國(guó)法治政府建設(shè)大多流于形式，法治政府建設(shè)所需要的具體政策和措施往往難以落實(shí)。

三、政府治理創(chuàng)新與加快法治政府建設(shè)的路徑選擇

法治是一種價(jià)值追求，也是一種治理方式。建設(shè)法治政府，堅(jiān)持依法行政，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，不僅是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而且是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基本保障。對(duì)此，我們不僅需要從我國(guó)政府治理理念、治理模式和治理方式的革命性變革中探尋法治政府建設(shè)的理論邏輯，更要把它置于我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)之中，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的視域探尋推進(jìn)法治政府建設(shè)的實(shí)踐路徑。

(一)樹立依法行政的現(xiàn)代治理理念

法治政府的本質(zhì)要求就是依法行政，就是要讓一切行政權(quán)力在法律的規(guī)范和制約下運(yùn)行，通過(guò)法律對(duì)政府行為、政府職責(zé)和政府服務(wù)予以規(guī)范，為法治中國(guó)和法治社會(huì)建設(shè)提供必要的制度保障。加快法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，首先需要運(yùn)用現(xiàn)代法治思維創(chuàng)新政府治理理念，樹立依法行政的現(xiàn)代政府治理理念。一是樹立現(xiàn)代政府理念。新世紀(jì)以來(lái)，在風(fēng)靡全球的政府改革和“重塑政府”運(yùn)動(dòng)的影響下，以人為本的公共服務(wù)型政府、法治政府、有限政府、高效政府、廉潔政府、責(zé)任政府、有為政府等新的政府治理理念逐漸取代我國(guó)傳統(tǒng)的全能型政府、管制型政府和建設(shè)型政府等理念，成為我國(guó)政府治理創(chuàng)新和行政體制改革的主導(dǎo)觀念[4]。職權(quán)法定、公開(kāi)透明、注重服務(wù)、講求誠(chéng)信、權(quán)責(zé)一致等現(xiàn)代法治政府理念也逐漸成為我國(guó)法治政府建設(shè)的基本要求。二是確立民本價(jià)值理念。政府的權(quán)力來(lái)源于人民，政府及其工作人員僅是人民的受托人。法治政府在本質(zhì)上是依法行使政府權(quán)力以保護(hù)、管理和服務(wù)于人民的政府。“建設(shè)法治政府，其核心就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”[8]三是確立政府“法治人”理念。法治政府是由國(guó)家憲法或相關(guān)法律規(guī)定其職責(zé)的政府，是建立在法治精神基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政府。建設(shè)法治政府，必須以政府“法治人”理念糾正政府“經(jīng)濟(jì)人”理念，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能和依法行政的意識(shí)，在尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮政府運(yùn)用法律、法規(guī)在加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。四是確立職權(quán)法定和監(jiān)督用權(quán)理念。職權(quán)法定原則強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力來(lái)源于法律，任何政府公務(wù)人員都必須在《憲法》和法律的規(guī)定范圍行使職權(quán)，不得有凌駕于《憲法》和法律之上的特權(quán)，不得“以權(quán)壓法”、“以權(quán)代法”，更不能“以權(quán)亂法”和“以權(quán)廢法”。同時(shí)要將自己的行政行為置于黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和人民監(jiān)督之下，養(yǎng)成按法律辦事、按制度辦事、按規(guī)矩辦事的理念和習(xí)慣。

(二)厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的治理邊界

厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是我國(guó)法治政府建設(shè)中最為主要的內(nèi)容。通過(guò)法律法規(guī)“管好并用好政府‘有形之手’，放活市場(chǎng)‘無(wú)形之手’，完善社會(huì)的‘自治之手’，做到還權(quán)于民，還權(quán)于市場(chǎng)，分權(quán)于社會(huì)，建構(gòu)各類治理主體都積極參與網(wǎng)絡(luò)治理模式”[9]，是解決我國(guó)政府職能缺位、錯(cuò)位與越位并存難題，建設(shè)法治政府的有效路徑。對(duì)此，首先需要根據(jù)黨十八屆三中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的有關(guān)部署，按照關(guān)于“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求[1]，正確理解政府、市場(chǎng)和社會(huì)在國(guó)家治理體系中的定位，并以法律的形式界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的治理邊界，努力提高政府依法行政的能力。主要來(lái)說(shuō)，一是要大力推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決清理政府不合理的經(jīng)濟(jì)職能，大幅度減少行政審批和政府對(duì)資源的直接配置權(quán)，堅(jiān)決消除政府權(quán)力設(shè)租、尋租空間。二是政府要“依法行政”，即利用法律機(jī)制明確界定政府權(quán)力介入市場(chǎng)的范圍、程度、方式、途徑、手段和程序，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，保證政府權(quán)力及時(shí)、有效而公正的實(shí)施。三是全面梳理政府的管理職能和公共服務(wù)職能，堅(jiān)決把那些政府不該管、管不好、管不了的事項(xiàng)移交給市場(chǎng)和社會(huì)，排除政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干擾，同時(shí)做好服務(wù)工作和保障工作。四是按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，加快政府治理改革與創(chuàng)新,合理匹配事權(quán)與執(zhí)法權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方政府參與法治政府建設(shè)的積極性。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展普法宣傳教育把各社會(huì)主體共同參與法治政府建設(shè)的積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來(lái)，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人共建共享法治社會(huì)的氛圍。

(三)建構(gòu)依法行政的現(xiàn)代政府治理方式

政府是依法治國(guó)最為重要的執(zhí)行主體，政府能否自覺(jué)依法行政、嚴(yán)格依法辦事，直接影響到我國(guó)法治政府建設(shè)戰(zhàn)略部署的有效實(shí)施。建設(shè)法治政府就是要確立法治理念，堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府依法行政的能力。當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵就是要深入推進(jìn)依法行政，創(chuàng)新政府治理方式，合理調(diào)適政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，深化行政審批制度改革，建構(gòu)依法行政的現(xiàn)代政府治理方式，提高政府公共服務(wù)水平和依法行政的能力。建設(shè)法治政府是政府的一場(chǎng)自我革命，對(duì)此，各級(jí)政府既要遵循權(quán)責(zé)一致和“有所為有所不為”的思路和原則，厘清政府職能范圍，轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分部門職責(zé)，理順政府各部門之間的職能關(guān)系；更要遵循職權(quán)法定原則，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，著力解決政府治理方式中“重宏觀、輕微觀”、“重審批、輕監(jiān)管”、“重管理、輕服務(wù)”的問(wèn)題。當(dāng)然，各級(jí)政府要以勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，自覺(jué)依法全面履行政府職能，還必須在法治政府建設(shè)過(guò)程中，進(jìn)一步優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，在制度和體制兩個(gè)層面處理好職責(zé)與權(quán)力的“放”和“收”的關(guān)系，把不該管的事堅(jiān)決交出去，把該管的事切實(shí)管住、管好，切實(shí)解決政府管理過(guò)程中的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”等問(wèn)題，切實(shí)保證行政權(quán)力的運(yùn)用符合法治精神，更好地發(fā)揮政府在推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)和發(fā)展政府一體化建設(shè)中的重要作用。

(四)建構(gòu)完備的依法行政的治理體系

建設(shè)法治政府，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，制度建設(shè)是關(guān)鍵，其核心是要立足于立法、執(zhí)法和行政權(quán)力監(jiān)督三個(gè)層面，建構(gòu)完備的依法行政的制度體系和治理體系。一是立法上要通過(guò)科學(xué)立法、民主立法，規(guī)范行政權(quán)力，創(chuàng)新政府治理模式。要按照全面深化改革和全面依法治國(guó)的要求，針對(duì)我國(guó)普遍存在的政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化等問(wèn)題，堅(jiān)持“立”、“改”、“廢”并重原則，適時(shí)推出信息自由法、行政程序法、行政強(qiáng)制法等注重規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的法律，通過(guò)立新法、建新規(guī)，填補(bǔ)制度空白，消除制度盲點(diǎn)。同時(shí)健全專家咨詢論證制度、社會(huì)公眾參與制度等，拓展公眾參與渠道，及時(shí)修訂或廢止不合時(shí)宜、影響法治政府建設(shè)、有損公正和法律權(quán)威的法律制度。二是執(zhí)法上，必須采取切實(shí)措施，嚴(yán)格控制政府部門的自由裁量權(quán)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，建立職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究制度，規(guī)范各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為和行政執(zhí)法工作，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時(shí)，要以“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的原則全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，在行政許可、行政審批、行政處罰、行政服務(wù)、行政收費(fèi)等各方面全面實(shí)施行政服務(wù)事項(xiàng)法定化、程序化、規(guī)范化，確保政府公共服務(wù)公正、公開(kāi)、透明[9]。三是要充分發(fā)揮我國(guó)多途徑、多渠道的行政監(jiān)督體系的整體效力，建構(gòu)科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度。監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度既是法治政府建設(shè)最具挑戰(zhàn)的環(huán)節(jié)，也是預(yù)防、糾正、懲戒行政不當(dāng)、違法以及濫用權(quán)力等行為的最具震懾力的舉措。對(duì)于加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制約、強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督來(lái)說(shuō)，既要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中部門和崗位的授權(quán)、設(shè)權(quán)和行權(quán)的內(nèi)部流程的控制，防止公權(quán)力的濫用；又要“完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、專門監(jiān)督和糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，建立常態(tài)化的監(jiān)督制度”[10]。黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，是強(qiáng)化行政權(quán)力問(wèn)責(zé)制度和監(jiān)督制度建設(shè)的重要方面。要通過(guò)完善審計(jì)制度，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，制定公開(kāi)透明的社會(huì)參與機(jī)制等舉措，充分發(fā)揮各種監(jiān)督機(jī)制對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督與約束，讓權(quán)力在陽(yáng)光下行使，讓科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制和監(jiān)督體系成為法治政府建設(shè)的重要保障。

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(責(zé)任編輯：任紅梅)

Government Governance Innovation and the Routing Selection

of Accelerating the Construction of Government Ruled by Law

HUANGBin1, 2

(1.Political Research Institute in Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100282, China；

2.School of Public Adminisitration Xi’an University of Finance and Economics,Xi’an 710061,China)

Abstract:As a pursuit goal of a revolutionary reform of our government governance idea, governance pattern and management practice,constructing a government by law is not only an important measure to comprehensively promote the rule of law and the modernization of national governance, and it is also the key to the integrated construction of the country under the rule of law and the government under the rule of law, the society under the rule of law. Speeding up the construction of the government by law as will not only face challenges such as the traditional rule of man, government its own interests expansion, government driven power shortage, system defect, but also put it to the top design in comprehensively promote the rule of law and promote the modernization of state governance, we should from the innovation of government governance, clarify the governance boundary of government and market, full implementation of government functions according to law and strengthen the administration construction by law system to promote the modernization of government management.

Keywords:construction of government ruled by law; government governance innovation; government governance modernization

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2817(2016)01-0103-05

作者簡(jiǎn)介：黃斌(1973-)，男，陜西漢陰人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授,碩士生導(dǎo)師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所博士后，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論和地方政府治理。

收稿日期：2015-06-13