李永生

(渭南師范學院 管理學院， 陜西 渭南　714099)

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基于混合掃描模型重構我國民企參軍的政策體系

李永生

(渭南師范學院 管理學院， 陜西 渭南714099)

摘要：混合掃描模型是在結合理性決策和漸進決策兩種政策分析模式的基礎上，發(fā)揮二者優(yōu)點而形成的分析策略，既強調全面考察問題，又注重具體細節(jié)，是分析各領域政策運行及變遷的重要模型。我國民企參軍的政策路徑存在理性的不完善和制度的不靈活，以混合掃描模型重構我國民企參軍的政策體系，從而為我國民企參軍政策制定及未來規(guī)劃提供全新視角和可行性對策，對擴大民企參軍規(guī)模、推動我國軍工市場發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞：混合掃描模型；民企參軍；軍民融合

我國20世紀50年代提出 “軍民結合、平戰(zhàn)結合”的方針，圍繞軍民融合路徑出臺了一系列措施，逐漸擴大了民營企業(yè)參與軍品裝備生產(chǎn)及研發(fā)(民企參軍)的規(guī)模。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟體制的轉軌，國防工業(yè)布局發(fā)生了較大變化，國有軍工企業(yè)逐步從單一軍品生產(chǎn)向軍民結合過渡，在謀求軍事技術向民用領域轉化、軍民融合及以民養(yǎng)軍方面進行了較多嘗試，民企參軍熱情高漲，不僅加快了軍品裝備技術的更新速度，也增強了國防實力。

目前，我國已出臺的政策拓展了民企參軍的領域和范圍，為民企參軍提供了更為便利的條件，但政策只對民企的資質條件、參軍領域、產(chǎn)品范圍、供給方式等作出宏觀規(guī)定，無論從理論導向還是現(xiàn)實影響都只從困境及對策上反映問題，是理性或漸進兩種基本政策研究模式在民企參軍領域的演繹。現(xiàn)有政策既有優(yōu)勢又存在缺陷，結合理性和漸進兩種決策模式的混合掃描模型則從全新的視角深刻分析了我國民企參軍的現(xiàn)實理性和漸進改革。

一、混合掃描模型的內涵及意義

混合掃描模型(mixed-scanning)是美國哥倫比亞大學社會學教授A.埃澤奧尼(Amitai Etzioni)在著作《混合掃描理論：決策的第三種方法》中提出的。該模型在批判傳統(tǒng)理性模式和林德布洛姆漸進模式的基礎上，尋求和構建新的研究途徑和渠道，認為兩種模式在解決實際政策問題中都有缺陷，通過兩種模式的比較并剖析二者結合的優(yōu)點，混合掃描模型才得以出現(xiàn)[1]。

(一)理性模式的缺陷

理性模式(rational model)指決策者可依據(jù)完整、綜合、全面的資料作出合理分析，能夠針對既定問題清楚地面對目標、價值和要點，再根據(jù)要達到的目標羅列盡可能窮盡的備選方案，對每一個備選方案的可能結果也有準確的認識和把握，通過比較在備選方案中選出最有效的、最有助于實現(xiàn)目標的方案。該模式把決策者置于一種理性人的假設，認為面對決策問題，決策者可以明確目標、知曉所有選擇、有明確的偏好、不考慮時間和成本限制，從而最大化地實現(xiàn)報償價值。

事實上，由于目標和價值選擇沖突的影響，理性模式下的決策者面對的現(xiàn)實政策問題不可能是既定的，列出所有方案的可能性也極小，加之決策者本身能力的限制、客觀環(huán)境的不確定及時間成本的限制，決策者總會面對不同類型的困惑，造成所謂既定問題表現(xiàn)得非常復雜，需要決策者澄清目標、探查問題所在，這些都讓他們難以達到制定政策和解決決策問題的目的。因此，理性模式對現(xiàn)實政策問題的分析是有缺陷的[2]。

(二)漸進模式的困境

漸進模式(Incrementalist Model)是美國經(jīng)濟學家及政策分析家林德布洛姆提出的，指決策者要根據(jù)以往經(jīng)驗，經(jīng)過漸進變遷過程獲得一致性政策，主要以現(xiàn)行政策問題作為基本方案，通過新舊方案的比較對現(xiàn)行政策修改和增減，保證新政策的出臺。該模式關注政策的細節(jié)問題，目標較明確，且決策者考慮的是眾多方案中的特定部分，并能對每個方案的可能后果作出科學評價，因此，決策者要經(jīng)常鑒定和評價現(xiàn)實問題，考察每個決策的優(yōu)劣勢，再對下一階段的問題進行評價，直到逐步解決問題，保證決策的最終一致。

漸進模式具有較大的影響力，符合政策分析的實際情況，認為政策制定者缺少時間、信息和資源，將關注的重點集中于某些發(fā)揮作用的問題上，且為大多數(shù)人所接受，但漸進模式傾向于分析保守問題，安于現(xiàn)狀、效應短視，忽視了長遠目標和社會激烈變革等因素[1]。

(三)混合掃描的優(yōu)勢

由于理性模式和漸進模式在政策分析上都存在局限性，受到眾多學者的抨擊，由此衍生出更多的政策分析模式，其中，埃澤奧尼試圖把理性模式和漸進模式的優(yōu)點結合來分析現(xiàn)實政策因素，提出了混合掃描模型，以此作為科學合理的政策研究方案。

混合掃描模型主要基于這樣一種理念：對現(xiàn)實問題的解決，若從理性角度分析，就要考察所有相關因素，產(chǎn)生眾多備選方案，窮盡該問題的解決辦法，但代價較高；若從漸進角度分析，則要搜集該現(xiàn)實問題的重點部分，查明細節(jié)因素，制定較為穩(wěn)妥有效的方案逐步推進，實現(xiàn)一致性同意和認可的目標，但會忽略一些本該引起注意的問題。在混合掃描模型的分析框架下，既要用理性模式確定行動的基本方向，又要以漸進模式的形成過程為理性決策做充分準備，在作出根本性決策后加以實施和推廣，決策者力量越大，掃描范圍越廣泛，決策越有意義。從現(xiàn)實情況來看，混合掃描模型主要提醒決策者注重一個事實：即現(xiàn)實問題的重要程度和應用范圍要從多角度選擇不同的決策模式[3]。

二、民企參軍政策的混合掃描分析

我國鼓勵民企參軍，有利于實現(xiàn)國有軍工企業(yè)和民營企業(yè)的良性競爭，推動軍工市場的有序發(fā)展，構建高效、科學合理的國防科技工業(yè)體系，從而打破軍民二元結構，把國防科技及武器裝備納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展體系。近幾年，國家和地方采取有力措施積極扶持民企參軍，壯大了民企參軍的規(guī)模。

(一)基于理性決策模式的探討

1.民企參軍是推動國防建設的需要

提高國防能力和水平是維護國家安全利益、捍衛(wèi)國家主權和領土完整、防備外來侵略的重要保障。我國國防事業(yè)的建設長期是由國有軍工企業(yè)承擔，其壟斷軍工市場造成的單一體制影響了國防事業(yè)的整體實力和長效發(fā)展。民企則積極關注市場動態(tài)，在市場博弈中注重生產(chǎn)成本和效率，在提供高質量軍品方面具有絕對優(yōu)勢。隨著國有軍工企業(yè)單獨提供軍品裝備弊端的日益暴露，國防產(chǎn)業(yè)已不再是民企的禁區(qū)，其參軍不僅消除了軍民割裂和軍工封閉的格局，也實現(xiàn)了軍用資源的有效配置，在優(yōu)化軍工市場的同時保證了豐富軍品裝備的供給。

民企較強的科技研發(fā)能力和追求市場利潤的優(yōu)勢，使其成為研發(fā)和生產(chǎn)軍品項目、鞏固國防事業(yè)、統(tǒng)籌國防和經(jīng)濟建設的重要力量，在增加軍資儲備中不斷提高軍品裝備的質量，使其與國有軍工企業(yè)共同合作，支持國防事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)富國強軍的目標。民企參軍門檻不斷拓寬，其參與國防建設的領域更加廣泛，凸顯了我國國防建設全方位、立體化的新局面，因此，民企參軍是我國推動國防事業(yè)發(fā)展的重要決策[4]。

2.民企參軍是提升自身水平的需要

民企也有參軍的強烈愿望，這種愿望和動機源于其對利潤的最大追求，通過參軍提高民企的層次和地位、擴大民企的影響力、爭取更多軍用資源等。當然，民企參軍時間短，在我國還是一個新事物，仍存在較多障礙和挑戰(zhàn)，由于研發(fā)和更新時間長、經(jīng)營風險大、補償不合理、認證資質及條件高、體制僵化和政策扶持力度不夠等因素的影響，民企參軍還缺乏健全的保障機制，保密意識淡薄，軍品研發(fā)的經(jīng)費、資源和市場較匱乏，使多數(shù)民企參軍后不能適應軍工市場的需要，影響其盈利水平。政府為增強民企參軍的信心，不斷出臺新規(guī)改革現(xiàn)有軍用規(guī)范和標準體系，在這一形勢下，民企充分依托政策并憑借自身的設備、人力和科技水平參與軍品裝備的生產(chǎn)，構建起高質量的民營軍工體系。

軍工市場較大的利潤空間和廣闊的社會需求，使民企愿意通過參與軍品裝備生產(chǎn)及研發(fā)提升自身的實力和水平，其積極性越高，越有利于推動國防和軍隊建設發(fā)展方式的轉變，越能從長遠考慮國防建設和發(fā)展的潛在影響，也更容易以提升自身資質水平獲取軍工市場的利潤。這樣，在參軍的形勢和要求下民企會按照軍工企業(yè)生產(chǎn)模式和軍工市場需求范圍調整生產(chǎn)規(guī)模、層次和方向，提供適銷對路的軍品裝備，真正實現(xiàn)自身獲取軍品利潤和實現(xiàn)軍品生產(chǎn)目標的需要，促進民企參軍的結構轉型。

(二)基于漸進決策模式的分析

1.民企參軍政策調整和演進具有漸進決策的特征

民企參軍從禁止、準許到大規(guī)模發(fā)展離不開國家對國防產(chǎn)業(yè)的扶持和引導，其政策的修正和調整符合漸進主義特點，另外，我國民企參軍政策變遷由淺入深、由點到面，這種循序漸進的推進過程和步驟也符合漸進決策的要求。2005年出臺的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》和《武器裝備科研生產(chǎn)許可實施辦法》，首次提出非公有制經(jīng)濟可以參與軍品科研和生產(chǎn)。2007年出臺的《關于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設的指導意見》指出要“鼓勵和引導非公有資本進入國防科技工業(yè)建設領域”。2010年，國務院、中央軍委印發(fā)的《關于建立和完善軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》提出要“推動軍工技術成果向民用轉化，促進軍民融合式發(fā)展”。2012年，國防科工局和總裝備部下發(fā)的《關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業(yè)領域的實施意見》提出“吸引和鼓勵民間資本進入武器裝備科研生產(chǎn)、國防科技工業(yè)投資建設、軍民兩用技術開發(fā)等國防科技工業(yè)領域”。2013年初，國家強調大力推行軍民融合式發(fā)展政策。十八屆三中全會明確提出“推動軍民深度融合發(fā)展，以裝備采購和定價模式改革為契機，鼓勵民營或混合所有制企業(yè)參與軍事裝備研制和配套”。政策的漸進演變?yōu)槊衿髤④娞峁┝撕戏ㄐ砸罁?jù)，盡管目標政策不同，但理念前后相關、一脈相承，都是為解決民企參軍的途徑、領域、范圍和方向而實施的戰(zhàn)略性調整[5]。

2.民企參軍政策的決策機制與漸進決策有矛盾

漸進主義模式承認理性模式追求的全面理性實際中是不存在的，那么，民企參軍政策的決策機制只靠專家或國家有關部門分析來決定也無法滿足民企參軍的多元化需求。多數(shù)情況下，國家出臺的政策只是一種引導或保障性條件，實際的政策運行卻沒有達到理想效果，需要通過廣泛征集各利益主體的偏好，以妥協(xié)調適、相互交流促進實現(xiàn)民企參軍政策的動態(tài)平衡。我國民企參軍政策的國家導向雖然短時間就得以出臺，對民企參軍的方向、領域和目標明確有一定保障，但事實上多數(shù)民企參軍后仍存在良莠不齊、資質認證困難、資金回收慢、產(chǎn)銷不對路等問題，由于民企缺乏必要的軍品生產(chǎn)知識和信息，對復雜的社會需求把握不準，決策與現(xiàn)實脫離在所難免，客觀上影響了民企漸進參軍的進程。國家制定的政策需要考慮軍工市場現(xiàn)狀、軍品裝備的社會需求、民企參軍的構成、社會成員的認可等多種因素，才符合漸進決策的多元特征，然而，我國民企參軍決策機制顯然不符合漸進決策的本質要求[6]。

(三)兩種決策模式的比較

民企參軍政策出臺往往是基于我國軍工市場需求變化和民企參軍意愿擴大的理性思考而作出，由于缺乏深刻的論證，實施過程存在一些問題。理性往往是一種理想化的模式，是國家有關部門設定方向和條件，有關專家協(xié)商探討而實施，如果運行不合理，必然會對民企造成不公正的影響。另外，近十幾年民企參軍政策的運行由于市場環(huán)境變化、認證資格、資金技術以及社會認可的影響，政策執(zhí)行也會發(fā)生失真、扭曲、替換，價值利益驅動和沖突，需要在理性決策的基礎上引入漸進決策模式，從民主協(xié)商、逐步實施上減少民企參軍政策運行的主觀臆斷和執(zhí)行偏差，增強民企參軍政策運行的有效性和公正性，兩種決策模式的結合就要充分考慮混合掃描模型的具體應用。

三、民企參軍政策缺失的思考及調整方向

(一)民企參軍政策的缺失

1.民企參軍政策的理性思維欠缺

理性思維要求決策過程的程序、決策信息的把握和決策后果的認識都要理性，對成本和收益也要有較準確的預測和估計。然而，自我國民企參軍有了合法性政策依據(jù)以來，軍工市場的調整、民企參軍的預期收益、總體規(guī)模及保障體系建設等都沒有達到理性的結果，民企參軍政策仍然是國家和地方根據(jù)需要做出的經(jīng)驗決策。盡管各地民企參軍的規(guī)模壯大，但多數(shù)民企還沒有完全按照自己的方式提供軍品裝備，國家往往優(yōu)先考慮國有軍工企業(yè)的生產(chǎn)水平和能力，對民企參軍的資格認證、產(chǎn)品質量認證、保密認證等缺乏明確的評判標準和條件，門檻依然較高，政策制定的初衷、運行過程和內容調整等都說明我國民企參軍政策理性思維的欠缺。

2.民企參軍政策的互動交流不足

互動交流是漸進模式下多元決策和精英決策的前提。我國民企參軍政策本應該形成政府保證、社會認可、民企參與、上下互動的局面，才符合我國利益高度分化的社會格局，為民企參軍提供更全面的服務，而實際情況卻是民企參軍政策基本由中央及地方政府決策制定，較少考慮民企的需求，缺乏民企的利益表達機制。圍繞民企參軍的各類會議也主要以服務國防、提供軍品裝備、優(yōu)化軍工市場為主，以此補充和完善民企參軍的政策。事實上，民企參軍主要是以獲取軍工市場利潤為主要目標，其產(chǎn)品類型應該多樣化，社會需求應該更大，社會認可度應該更高，但高層的決策沒有及時考慮和滿足社會和民企的需求，反映出我國民企參軍決策缺少互動交流。

3.民企參軍政策的推廣應用狹窄

政策的推廣應用是政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，從理性角度思考，政策要有應用價值才能體現(xiàn)其實用性，從漸進角度看，政策要逐步實施才能達到推廣延伸的目的，不斷適應變化的政策環(huán)境。我國市場經(jīng)濟轉軌的關鍵期，軍工產(chǎn)業(yè)受波動的影響較小，導致政策瓶頸被打破、軍工市場壁壘向民企放開，從而刺激我國多元化經(jīng)濟模式的形成，我國民企參軍政策經(jīng)過三次大調整和多次具體應用。目前民企進入軍工行業(yè)實行許可證制度使民企參軍受到重重限制，人才、技術和資金門檻等都對民企參軍施加不同程度的影響，寓軍于民和軍民融合的國防科工體制還未得到完善，資質限制和信息壁壘仍然是民企參軍的障礙。這說明我國政策的調整和變遷并未觸及民企參軍運行環(huán)節(jié)的實質，其推廣程度和應用水平相對狹窄。

(二)民企參軍政策的調整

我國軍工市場多元化和國防建設長效化要以國有軍工企業(yè)為主，但民企靈活的生產(chǎn)形式、強烈的利潤導向、較強的研發(fā)和創(chuàng)新行為也是國防建設的重要力量，其參與軍品裝備生產(chǎn)及研發(fā)會消除軍民割裂狀態(tài)，在打破軍工封閉狀態(tài)下減少軍品生產(chǎn)的重復建設，在競爭中實現(xiàn)軍品資源的優(yōu)化配置，在發(fā)揮軍工市場基礎性作用的同時促進軍品生產(chǎn)技術進步、提高軍品性能、降低采購成本。由于民企以市場為導向、以營利為目標，保密性和認證性引人懷疑，對參軍的涉密領域和重點行業(yè)要縮小涉足面，在顧全國防建設和維護國家穩(wěn)定的基礎上實現(xiàn)民企和國有軍工企業(yè)之間的利益和市場劃分，保證軍工市場均衡發(fā)展的基礎上準確定位民企地位，才能實現(xiàn)公平和利潤共贏的目標，這是政策首先要解決和考慮的問題。

1.加強民企參軍政策的理性研究

民企參軍的經(jīng)驗性決策程序不利于推動民企參軍的縱深發(fā)展，因此，改變民企參軍決策缺乏系統(tǒng)性和可行性論證的弊端，才能提高民企參軍決策的科學性。目前需要理性研究民企參軍的政策環(huán)節(jié)，使政策的理性研究與決策有機結合，在遵循宏觀調控、保障國防和總體效益基礎上探索現(xiàn)有軍工企業(yè)資產(chǎn)重組的最佳模式，建立和完善適應我國武器裝備建設和軍工市場發(fā)展要求的國防科工新體制，在實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的同時為民企參軍提供廣闊的前景。理性研究還要實現(xiàn)與漸進互補、定性與定量統(tǒng)一、主觀思考與客觀影響結合，實現(xiàn)研究手段的豐富化、彈性化和廣泛化，通過政府、專家學者和社會相關機構的共同努力作出適合我國民企參軍的科學決策，才能提高民企的綜合實力，樹立強烈的國防安全意識，促進民企參軍的結構轉型。

2.實現(xiàn)民企參軍政策的互動交流

多元參與能夠實現(xiàn)科學的民主決策，避免單一主體決策造成的失誤。決策失誤會打擊民企參軍的熱情，直接影響我國軍民融合的深度發(fā)展。2014年5月底，由解放軍總裝備部、工業(yè)和信息化部、國防科工局和全國工商聯(lián)合辦的首屆“民營企業(yè)高科技成果展暨軍民融合高層論壇”實現(xiàn)了民企參軍的有效互動，其經(jīng)驗交流、信息傳遞、產(chǎn)品體驗和規(guī)劃前景等為軍隊、軍工集團等需求單位和民營企業(yè)提供充分溝通展示的平臺，也為今后民企參軍政策內容的完善和決策民主提供了方向，對民企參軍與軍工市場多元化、軍品裝備豐富化、國防建設保障化等都有重大意義。因此，決策過程要充分吸收更多的觀點、意見，使決策內容符合國家、社會、民企的需要。這種民主參與、多元交流的互動模式才能促進軍用、民用技術研發(fā)及創(chuàng)新成果的雙向轉移，是推動我國民企參軍民主決策的重要舉措[7]。

3.注重民企參軍的制度建設

制度建設是決策科學化的根本保證，民企參軍的方向、目標和收益等保障要做好政策引導工作，注意統(tǒng)籌軍方、民企和國有軍工企業(yè)之間的利益訴求，建立政府主導、政企合作、國有民營有序競爭和管理規(guī)范的優(yōu)勢互補新機制，理順民企參軍的管理關系，政府要做好協(xié)調、監(jiān)管和服務工作，明確民企參軍的資格認證、資金供給、人才保證和技術更新等，發(fā)揮民企生產(chǎn)自由、利潤驅使的優(yōu)勢，給予其相應的補償和支持，提供更多有效的信息及資源[8]。通過政策確立民企參軍的制度框架，將民企參軍過程中的政策咨詢、成果交流、人才培訓、技術支持、項目孵化、認證認可和資金保障等都納入制度體系，保證民企參軍的規(guī)范運行和有效實施，使其同國有軍工企業(yè)和國家有關部門協(xié)商，充分利用國防科工轉型升級和國防建設需要拓展的機遇，實現(xiàn)自身的預期收益[9]。

混合掃描模型是在結合理性和漸進兩種模式基礎上提出的政策分析方法，針對我國近幾年民企參軍的發(fā)展規(guī)模和未來趨勢，既要從理性角度思考民企參軍的困境及出路，又要從漸進角度推動民企參軍的快速發(fā)展，才能滿足民企參軍的利益訴求，實現(xiàn)國防科工體制的完善和升級，服務于我國的國防建設。

參考文獻

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(責任編輯：任紅梅)

Reconstruction Policy System of the Private

Enterprises’ Join the Army Based on Mixed-Scanning Model

LIYong-sheng

(School of Management, Weinan Normal University, Weinan 714099， China)

Abstract:Mixed-scanning model is an analysis strategy based on a combination of the advantages of rational and progressive decision-making.The model emphases on comprehensive study questions, and highlight to pay attention to detail, which is an important model to analyze the field of policy operation and change.The policy path of private enterprises’ join the army has imperfect rationality and inflexible system, reconfiguration the policy system of private enterprises’ join the army based on Mixed-scanning model, which can provide a new perspective and feasible countermeasures for policy change and future planning of private enterprises’ join the army, and has an important significant to expand the scale of private enterprises’ join the army and promote China’s military industry market development.

Keywords:mixed scanning model; private enterprises’ join the army; combination of military and civilian

中圖分類號：E0-054

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2817(2016)01-0027-05

作者簡介：李永生(1979-)，男，內蒙古包頭人，渭南師范學院管理學院旅游與公管系主任，副教授，研究方向為公共政策實現(xiàn)機制研究。

基金項目：陜西省軍民融合產(chǎn)業(yè)研究院項目“民企‘參軍’政策機制創(chuàng)新的多源流分析”(13JMR05)

收稿日期：2015-09-23