胡玉霞，朱　娟

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京　211815)

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胡玉霞，朱娟

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京211815)

摘要：文章在分析國家審計程序正當(dāng)化基本要素的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行國家審計程序相關(guān)規(guī)定的正當(dāng)化與非正當(dāng)化的體現(xiàn)進行了詳細(xì)分析，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有國家審計程序的相關(guān)規(guī)定較為充分地貫徹了程序的正當(dāng)性，但仍存在諸多不足。國家審計程序的正當(dāng)化是發(fā)揮國家審計在國家治理中核心作用的保障。為此，必須從以下幾方面進一步完善國家審計程序：全面完善回避義務(wù)以及相關(guān)規(guī)定，完善國家審計人員任用資格制度，賦予審計對象以及社會公眾廣泛的程序權(quán)利，完善有關(guān)國家審計活動期間與送達的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)鍵詞：國家治理；國家審計程序；正當(dāng)程序

正當(dāng)程序是法治國家的標(biāo)志[1]。國家審計程序的正當(dāng)化是結(jié)果正當(dāng)?shù)那疤岷捅Ｕ希彩前l(fā)揮國家審計在國家治理中“免疫系統(tǒng)”核心作用與地位的邏輯起點[2]。程序的正當(dāng)性在2006年《審計法》、2010《審計法實施條例》以及2011年《國家審計準(zhǔn)則》等規(guī)定中得到了較高程度的體現(xiàn)，然而在2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》出臺的背景下，審視以上相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)：由于歷史的積淀、觀念的滯后以及利益的掣肘等因素，我國現(xiàn)有國家審計的諸多程序仍存在不正當(dāng)之處，有必要在進一步的理論研究與立法完善當(dāng)中得到更全面、更徹底的關(guān)注。

一、國家審計程序正當(dāng)化的基本要素

(一)審計人員的良好素質(zhì)

審計人員主觀上的不徇私情與專業(yè)上的優(yōu)良素質(zhì)是實現(xiàn)審計程序公正的關(guān)鍵。古語云：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，“制而用之存乎法，推而行之存乎人”。

(二)審計程序的效力自治

一方面，審計結(jié)論一旦生效之后要盡量維持其效力，不能輕易否定其既定內(nèi)容；另一方面，違反審計程序的規(guī)定，必將產(chǎn)生相應(yīng)的強制性法律后果。國家審計程序效力的限定對象不僅包括審計機關(guān)及審計人員(以下簡稱國家審計主體)，也包括審計對象。

(三)審計機關(guān)的內(nèi)部制衡

審計機關(guān)的內(nèi)部制衡通過建立上下級審計機關(guān)以及審計機關(guān)內(nèi)部之間的質(zhì)量控制機制等，來確保權(quán)力和權(quán)力的制衡，監(jiān)督審計人員操作程序的合法和公正。

(四)審計權(quán)力的外部制約

權(quán)力之間的制約固然有助于抑制權(quán)力濫用，但是，不能防止因當(dāng)權(quán)者的共同利益使這種制約流于形式；為了更有效地制約權(quán)力，還必須借助權(quán)利來制約權(quán)力。為此，一方面，法律在賦予審計機關(guān)一系列強制權(quán)力以實現(xiàn)國家治理的同時，有必要賦予審計對象知情權(quán)、參與權(quán)與救濟權(quán)等在內(nèi)的程序權(quán)利，以保障其免遭非法侵害；另一方面，社會公眾應(yīng)當(dāng)在知情的基礎(chǔ)上享有說理以參與審計過程的機會，因為一個多方參與和觀點多元的機制有利于增強審計活動的透明度與民眾的信任度。

(五)審計活動的及時終結(jié)

國家審計權(quán)力的實現(xiàn)周期過長，會降低效率和浪費資源；過短則會過于倉促，使審計監(jiān)督的公正性受到質(zhì)疑。因而審計活動要處于一個穩(wěn)定的空間內(nèi)，具有預(yù)期性與統(tǒng)一性。這就要求在審計期間與送達的規(guī)定上要考慮價值層面的合理性與實踐層面的平衡性：在期間上，既不能過快，也不能過慢，更不能沒完沒了地拖延；在送達上，適用方式與程序予以明確規(guī)定。這不僅有利于保障受送達人的知情權(quán)，更有利于審計活動的及時終結(jié)。

二、我國現(xiàn)行國家審計程序相關(guān)規(guī)定及正當(dāng)性分析

國家審計程序作為一個系統(tǒng)，從具體內(nèi)容角度分析，除了包括具體實施審計的工作過程外，還應(yīng)當(dāng)主要包括對審計主體以及審計對象程序權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定以及相關(guān)程序保障原則、制度等系列內(nèi)容；從正當(dāng)價值角度分析，國家審計程序除了具有“為作出內(nèi)容正確的審計結(jié)論或決定服務(wù)”的工具價值外[3]，還具有體現(xiàn)其尊重審計對象以及社會公眾基本權(quán)利的獨立價值。

(一)我國現(xiàn)行國家審計程序的制度分析

1.國家審計工作程序

可歸納為以下四個階段。一是審計計劃階段。首先是年度審計項目計劃的制定與審批，其次是審計工作方案的編制與審批。二是審計實施階段。首先是組成審計組、送達審計通知書；其次是編制與審定審計實施方案；再次是對被審計單位及其相關(guān)情況作出了解、分析調(diào)查、職業(yè)判斷與確定應(yīng)對措施；從次是對審計證據(jù)的獲取、保全、分析與判斷；最后是調(diào)查了解記錄、審計工作底稿和重要管理事項記錄等審計記錄的編制與審核。三是審計報告階段。首先是審計機關(guān)根據(jù)不同情況對審計報告、審計決定書、審計移送處理書等審計項目材料的出具、復(fù)核與審理；其次是審計機關(guān)對專題報告、審計信息、審計綜合報告、審計結(jié)果報告、審計工作報告(稿)等材料的出具、報送與報告。四是審計檔案的立卷歸檔與驗收階段。審計工作程序的詳細(xì)規(guī)定反映了審計活動的科學(xué)步驟的要求，促使審計主體按照統(tǒng)一的程序開展工作，保證審計活動規(guī)范、順利而有序的進行與有效、科學(xué)、公正的實施。

2.國家審計主體的程序權(quán)利和義務(wù)

國家審計主體的程序權(quán)利，主要有十項:一是要求提供資料權(quán)，二是檢查資料、資產(chǎn)權(quán)，三是查詢賬戶和存款權(quán)，四是強制措施權(quán)，五是調(diào)查取證權(quán)，六是通報或公布審計結(jié)果權(quán)，七是提請相關(guān)機關(guān)協(xié)助權(quán)，八是處理、處罰權(quán)，九是建議糾正違法規(guī)定權(quán)，十是建議給予處分權(quán)。國家審計主體的程序義務(wù)，主要有七項：一是依法執(zhí)法義務(wù)，二是保密義務(wù)，三是保持職業(yè)謹(jǐn)慎的義務(wù)，四是告知義務(wù)，五是回避義務(wù)，六是遵守審計紀(jì)律與文明審計的義務(wù)，七是處罰依據(jù)不明確時的報告義務(wù)?！秾徲嫹▽嵤l例》第41條規(guī)定：審計機關(guān)在審計中發(fā)現(xiàn)損害國家利益和社會公眾利益的事項，但處理處罰依據(jù)又不明確的，應(yīng)當(dāng)向本級人民政府和上一級審計機關(guān)報告。國家審計主體程序權(quán)利、義務(wù)的明確規(guī)定有利于提高審計效率與執(zhí)法震懾力，并可以有效規(guī)范審計行為與預(yù)防審計越權(quán)的發(fā)生，從根本上維護國家和社會公眾利益。

3.國家審計程序相關(guān)保障原則與制度

國家審計程序相關(guān)保障原則與制度主要有五項:一是審計獨立原則，要求審計機關(guān)執(zhí)行審計業(yè)務(wù)時，保持應(yīng)有的獨立性，不得參加影響?yīng)毩⑿缘幕顒樱坏脜⑴c被審計單位的管理活動。二是審計資格條件和職業(yè)要求制度，即審計主體執(zhí)行審計業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備一定的資格條件和職業(yè)要求。三是審計分級質(zhì)量控制制度，即審計機關(guān)實行審計組成員、審計組主審、審計組組長、審計機關(guān)業(yè)務(wù)部門、審理機構(gòu)、總審計師和審計機關(guān)負(fù)責(zé)人對審計業(yè)務(wù)的分級質(zhì)量控制。四是執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，即對執(zhí)法過錯的審計人員或?qū)徲嫏C關(guān)有關(guān)責(zé)任人員，可依法給予處分、處罰。五是期間與送達制度。有關(guān)期間的規(guī)定包括對于審計機關(guān)與審計人員自身審計活動期間的約束規(guī)定，如擬向社會公布對上市公司的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果5日前予以告知、自確定對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進行審計之日起7日內(nèi)予以告知以及對實施審計3日前下達審計通知書；還包括對審計對象行為的全面與明確約束上，如被審計單位應(yīng)當(dāng)自接到審計組的審計報告之日起10日內(nèi)，提出書面意見；10日內(nèi)未提出書面意見的，視同無異議。被審計單位可以自審計決定送達之日起60日內(nèi)，提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，等等。送達是指審計機關(guān)按照法定程序和方式，將審計文書送交給受送達方的行為，包括直接送達、郵寄送達以及委托送達等其他送達方式。審計署令第1號《審計機關(guān)審計聽證的規(guī)定》第5條規(guī)定了直接送達、郵寄送達與委托送達3種送達方式，且就這三種情況下送達日期的確定作了明確規(guī)定；《審計法實施條例》第46條在直接送達與郵寄送達之外規(guī)定了其他方式的送達。程序保障原則與制度健全對審計過程和結(jié)果的全面關(guān)注，從宏觀層面增強了審計主體的獨立意識、質(zhì)量意識、風(fēng)險意識，可以全方位提升審計質(zhì)量，減少不必要的申請政府裁決、審計復(fù)議和行政訴訟等環(huán)節(jié)，反過來又能保證審計活動的效率。

4.其他程序規(guī)定

其主要有三項:一是審計對象的程序權(quán)利與義務(wù)。程序權(quán)利主要有：知情權(quán)。根據(jù)《審計法》第40條、《審計法實施條例》第39條和新修訂的《國家審計準(zhǔn)則》第137條的規(guī)定，審計組的審計報告報送審計機關(guān)前，應(yīng)當(dāng)書面征求被審計對象的意見。根據(jù)《審計法實施條例》第50條的規(guī)定，審計機關(guān)在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知審計對象有要求舉行聽證的權(quán)利，申請回避權(quán)，申辯、陳述權(quán)，申請聽證權(quán)，申請政府裁決和審計復(fù)議、行政訴訟權(quán)；程序義務(wù)主要有配合審計機關(guān)的工作，為了落實《審計法》第31條關(guān)于被審計單位負(fù)責(zé)人對本單位提供的財務(wù)會計資料的真實性和完整性負(fù)責(zé)的規(guī)定，確保被審計單位及時提供真實完整的資料，提高審計工作質(zhì)量和效率，《審計法實施條例》第28條增加規(guī)定：“被審計單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本單位提供資料的真實性和完整性作出書面承諾，接受審計機關(guān)的檢查，保管被封存的資料、資產(chǎn)。”二是對有關(guān)單位、個人的程序規(guī)定，包括協(xié)助調(diào)查的義務(wù)。三是對社會公眾的程序規(guī)定，包括舉報的權(quán)利。《審計法實施條例》第6條規(guī)定：“任何單位和個人對依法應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)審計監(jiān)督的單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，有權(quán)向?qū)徲嫏C關(guān)舉報。審計機關(guān)接到舉報，應(yīng)當(dāng)依法及時處理?！睂徲嫿Y(jié)果的知情權(quán)，《審計法實施條例》第33條規(guī)定：“審計機關(guān)經(jīng)與有關(guān)主管機關(guān)協(xié)商，可以在向社會公布的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果中，一并公布對社會審計機構(gòu)相關(guān)審計報告核查的結(jié)果?！睂徲嫏C關(guān)擬向社會公布對上市公司的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)在5日前將擬公布的內(nèi)容告知上市公司。這些程序規(guī)定突出了程序在形式上的合理性、適用過程上的嚴(yán)格性與實際操作上的平等性，是制約審計機關(guān)濫用行政權(quán)力的有效途徑。

(二)我國現(xiàn)行國家審計程序相關(guān)規(guī)定的非正當(dāng)化體現(xiàn)

1.國家審計人員回避義務(wù)的規(guī)定不完善

《審計法》第13條將審計人員回避的情形簡單而籠統(tǒng)規(guī)定為：與審計對象或者審計事項有“利害關(guān)系”，然而給人造成種種困惑：哪些情形為“利害關(guān)系”？誰來申請回避？誰來決定回避？何時提出和決定？回避決定期間審計活動如何處理？不服回避決定怎么辦？如果應(yīng)當(dāng)回避卻無人申請回避則如何處理？等問題，一切均不得而知。盡管《審計機關(guān)審計聽證的規(guī)定》第12條規(guī)定：“當(dāng)事人認(rèn)為主持人或者書記員與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請其回避并說明理由。當(dāng)事人申請主持人回避應(yīng)當(dāng)在審計聽證會舉行之前提出；申請書記員回避可以在審計聽證會舉行時提出。當(dāng)事人申請回避可以以書面形式提出，也可以以口頭形式提出。以口頭形式提出的，由書記員記錄在案。”《審計機關(guān)審計聽證的規(guī)定》在一定程度上明確了申請與決定回避的有關(guān)程序，但是仍存在如下問題：(1)其適用領(lǐng)域因僅限于審計聽證，而不具有適用上的普遍有效性；(2)存在《審計法》中“利害關(guān)系”與《審計機關(guān)審計聽證的規(guī)定》中“直接利害關(guān)系”的沖突。哪些情形為“利害關(guān)系”或“直接利害關(guān)系”？為何“間接利害關(guān)系”足以影響公正的，無須回避？(3)將申請主持人回避的時間限定在審計聽證會舉行之前不合理，因為不能排除在審計聽證會舉行過程中才得知主持人回避事由的特殊情形發(fā)生的可能性；(4)由主持人當(dāng)場作出書記員是否回避不科學(xué)，因為不能排除在審計聽證會舉行過程中無法查清書記員回避申請事由是否屬實而需裁定延期審計聽證的特殊情形發(fā)生的可能性。

2.國家審計人員任用資格制度不健全

《審計法》第12條規(guī)定：“審計人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力?！毙滦抻喌摹秶覍徲嫽緶?zhǔn)則》第9條對審計人員的素質(zhì)提出了“具備相應(yīng)資格和能力”的總體要求；第22條規(guī)定了從事審計工作的審計人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事審計業(yè)務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)知識、職業(yè)能力和工作經(jīng)驗；第23條規(guī)定了審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)合理配備審計人員組成審計組，確保其在整體上具備與審計項目相適應(yīng)的職業(yè)勝任能力。但何為“相應(yīng)”、“相適應(yīng)”的資格、專業(yè)和能力？不得而知。正是由于現(xiàn)行對審計人員的資格準(zhǔn)入條件、資格管理與審查程序存在不明確、不嚴(yán)格的弊端，再加上國家審計人員的公務(wù)員身份，其專業(yè)資格沒有經(jīng)過專門考核和登記注冊，其專業(yè)水平難以得到社會或行業(yè)的鑒別和確認(rèn)，影響了國家審計決定的科學(xué)性與權(quán)威性。

3.對審計對象與社會公眾程序權(quán)利的規(guī)定不完備

(1)知情權(quán)不夠到位。我國現(xiàn)有規(guī)定存在知情的途徑過少、內(nèi)容過窄以及保障不力這三大問題。首先，從知情權(quán)的途徑上看，審計對象與社會公眾主要是從審計機關(guān)所送達的各類文書中獲知信息，此外，如啟動了聽證程序，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的案件外，還可以從參與聽證程序中了解有關(guān)信息，如《審計機關(guān)審計聽證的規(guī)定》第9條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，審計聽證會應(yīng)當(dāng)公開舉行。”其次，從知情權(quán)的內(nèi)容上看，由于聽證程序須滿足特定條件，故適用范圍較窄；絕大多數(shù)情形下，所獲知的信息僅限于各類審計文書。而按照審計署令附件中所列的相關(guān)文書格式，審計機關(guān)在各類裁定、處理與處罰決定等審計文書中，只須陳述所作出的裁定、處理與處罰決定等的法律根據(jù)，沒有規(guī)定要陳述做出這種裁定、處理與處罰決定等的審計過程、事實根據(jù)與詳細(xì)理由。最后，從知情權(quán)的保障上看，我國在很多情況下沒有規(guī)定審計機關(guān)主動告知的義務(wù)；即便在少數(shù)情況下規(guī)定：審計機關(guān)的告知義務(wù)，但卻沒有規(guī)定不告知將帶來的法律后果。沒有責(zé)任的告知義務(wù)成為虛無的義務(wù)，沒有保障的知情權(quán)利成為裸體權(quán)利。

(2)參與權(quán)未得到落實。我國現(xiàn)行的審計模式屬于職權(quán)型，主要表現(xiàn)為審計程序啟動上的專斷、審計組以及審計人員的指定。在整個審計的實施過程中，審計對象與社會公眾無權(quán)發(fā)表意見。審計模式的職權(quán)性與封閉性不僅導(dǎo)致審計對象與社會公眾的參與權(quán)得不到落實、審計活動過程缺少必要的公開性和透明度，而且容易產(chǎn)生濫用審計權(quán)限的弊端。

(3)救濟權(quán)不夠完善。首先，審計對象欠缺對審計機關(guān)不予審計聽證裁定不服的救濟權(quán)。根據(jù)《審計機關(guān)審計聽證的規(guī)定》第7條，審計機關(guān)收到審計聽證申請后，對不符合審計聽證條件的，裁定不予審計聽證。然而，對審計機關(guān)不予審計聽證的裁定不服的，當(dāng)事人如何救濟？未予規(guī)定。其次，審計對象欠缺對補充審計與更正審計的申請權(quán)。補充審計是指審計對象要求原審計人員在原審計的基礎(chǔ)上對其中的個別問題進行復(fù)查、修改、補充或者解釋，以使原審計結(jié)論更加完備。更正審計是指對原審計文書中存在的誤寫、誤算、漏寫和其他筆誤進行核查與更正。

4.有關(guān)國家審計活動期間與送達的相關(guān)規(guī)定不明確、不規(guī)范

(1)很多審計活動未規(guī)定期限。如審計對象和有關(guān)責(zé)任人員要求聽證的，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在多長期限內(nèi)組織聽證未予規(guī)定；聽證主持人在審計聽證會結(jié)束后應(yīng)當(dāng)在多長期限內(nèi)向?qū)徲嫏C提交審計聽證報告未予規(guī)定；特殊情況下，審計決定執(zhí)行完畢的時間報經(jīng)審計機關(guān)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長，但審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在多長期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定未予規(guī)定。再如，被審計單位處理、處罰決定執(zhí)行的期限、整改的期限以及審計項目檔案的保存期限等均未作出規(guī)定。

(2)一些審計活動的期限不明確。如《審計法實施條例》第32條以及《審計機關(guān)封存資料資產(chǎn)規(guī)定》(審計署令第9號)第14條規(guī)定：“審計機關(guān)封存被審計單位有關(guān)資料和違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)的期限為7日以內(nèi)，有特殊情況需要延長的，經(jīng)縣級以上人民政府審計機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，但延長的期限不得超過7日”。但何為“特殊情況”？不明確。再如《國家審計準(zhǔn)則》第198條規(guī)定：“地方審計機關(guān)可以根據(jù)本地實際情況，在遵循本準(zhǔn)則規(guī)定的基礎(chǔ)上制定實施細(xì)則?！钡P(guān)于期限規(guī)定的疏漏與不明確同樣給地方細(xì)則的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一與決定期限上的隨意性造成隱患，不利于審計效率的提高。

(3)有關(guān)審計材料送達方式的規(guī)定不完善。盡管《審計法實施條例》第46條在直接送達與郵寄送達之外規(guī)定了“其他方式”送達，但存在兩大問題：一是“其他方式”送達的表述不明確，到底還有哪些方式？二是對每一種送達方式的適用條件與程序未作規(guī)定。

三、完善我國國家審計程序正當(dāng)化的立法建議

(一)全面完善《審計法》中回避義務(wù)的相關(guān)規(guī)定

1.完善審計人員回避的法定事由

《審計法》將第15條關(guān)于回避的規(guī)定修改為：審計人員與案件或?qū)徲媽ο缶哂心撤N利害關(guān)系或者其他特殊關(guān)系，可能影響審計的公正處理的，不得參加審計活動。同時，增加規(guī)定回避的5類具體情形：審計人員參與了審計對象的行政或者經(jīng)營管理活動；本人或者他的近親屬和審計對象有利害關(guān)系(主要指審計處理結(jié)果會直接或者間接地影響到他們的利益)；與審計對象有朋友、同學(xué)、同事、師生等其他利害關(guān)系，可能影響審計的公正處理的，需要注意的是，與被審計對象存在有其他關(guān)系，但不可能影響對審計的公正處理的不一定要回避。因此，“有其他利害關(guān)系”和“可能影響對審計的公正處理”是兩個必須同時具備的條件；審計人員接受審計對象的請客送禮的；審計人員曾主持或者參與對某一案件的審計活動，而案件后又被同一審計機關(guān)進行審計復(fù)核或?qū)徲嬄犠C的。

2.增加審計人員就當(dāng)事人有權(quán)申請回避的告知義務(wù)

審計機關(guān)在實施審計或舉行聽證會3日前，在向?qū)徲媽ο笏瓦_審計通知書或?qū)徲嬄犠C會通知書之同時，需告知相關(guān)審計人員的基本情況以及有申請相關(guān)審計人員回避的權(quán)利。

3.增加回避的提出程序

審計對象書面或口頭(如為口頭形式，審計人員須計入筆錄)提出回避申請，應(yīng)當(dāng)說明理由。提出回避原則上應(yīng)當(dāng)在審計活動實施或?qū)徲嬄犠C會舉行之前3日內(nèi)(此時審計通知書或?qū)徲嬄犠C會通知書已經(jīng)送達)提出；但回避事由在審計活動實施或?qū)徲嬄犠C會舉行過程中才知道的，也可以在審計活動實施階段或?qū)徲嬄犠C終結(jié)前提出。

4.增加回避申請的審查和決定程序

審計人員的回避由審計組組長決定；審計組組長的回避，由審計機關(guān)負(fù)責(zé)人決定。審計聽證程序中，主持人的回避由聽證機關(guān)決定；書記員的回避由主持人決定。

5.增加回避提起的效果以及申請人對回避決定不服時的救濟

被申請回避的人員在審計機關(guān)作出是否回避的決定前，應(yīng)暫停參與本案的工作，但案件需要采取緊急措施的除外。審計機關(guān)對審計對象提出的回避申請，應(yīng)當(dāng)在申請?zhí)岢龅?日內(nèi)，以書面或者口頭形式作出決定。申請人對決定不服的，可以在接到?jīng)Q定時申請復(fù)議一次。復(fù)議期間，被申請回避的人員，不停止參與審計工作。審計機關(guān)對復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)作出復(fù)議決定，并通知復(fù)議申請人。

6.增加審計機關(guān)自行回避與指令回避的相關(guān)規(guī)定

審計人員在審計過程中遇有法定回避情形時，應(yīng)當(dāng)自行主動地要求退出審計活動。審計人員遇有法定回避情形沒有自行回避而又無人申請其回避的，審計機關(guān)負(fù)責(zé)人有權(quán)作出決定，指令其回避。

(二)完善國家審計人員任用資格制度

1.明確審計人員的任用資格

在專業(yè)素質(zhì)方面，要求審計人員有扎實的審計專業(yè)知識、必備的法學(xué)專業(yè)知識、相應(yīng)實踐工作經(jīng)歷。在職業(yè)道德素質(zhì)方面，要求具備良好的職業(yè)觀念、情感、理想、態(tài)度、技能、紀(jì)律和良心。在職業(yè)準(zhǔn)入方面，必須取得注冊會計師的統(tǒng)一資格且從事相關(guān)工作實踐滿一年以上。

2.明確審計機關(guān)對所屬審計人員任用資格的審查權(quán)

各級審計機關(guān)對審計人員有審查任用資格以及聘用、管理的權(quán)力。各級審計機關(guān)在聘用審計人員時要嚴(yán)格而全面地審查其專業(yè)水平、思想品德、任用資格，對在職卻達不到任用資格的審計人員，應(yīng)采取以下過渡措施：實行培訓(xùn)和繼續(xù)教育制度，促使他們盡快提高素質(zhì)；如過渡期滿仍未達到任用資格的，轉(zhuǎn)崗分流。

(三)賦予審計對象和社會公眾廣泛的程序權(quán)利

1.對知情權(quán)的全面規(guī)定

審計對象與社會公眾的知情權(quán)既是對審計人員行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的必要制約，更是國家審計作為“為民審計的民本治理”的核心體現(xiàn)[4]。為此，一是要明確規(guī)定審計文書不僅要陳述所作出的裁定、處理、決定等的法律根據(jù)，還要闡述作出此裁定、處理、決定等的審計過程、事實根據(jù)與詳細(xì)理由；二要明確規(guī)定審計機關(guān)的主動告知義務(wù)以及不告知將帶來的所獲審計證據(jù)將被排除的法律后果。

2.對參與權(quán)的切實保障

關(guān)鍵在于實行由審計機關(guān)依職權(quán)啟動審計為主，控告人、舉報人及其他利害關(guān)系人申請啟動為輔的程序啟動模式，即應(yīng)當(dāng)賦予控告人、舉報人及其他利害關(guān)系人向?qū)徲嫏C關(guān)提出對某單位或人員進行審計的申請權(quán)。當(dāng)然，審計機關(guān)對啟動審計申請的受理不是隨意的，而應(yīng)當(dāng)具有以下條件：申請人具有完全刑事責(zé)任能力和民事行為能力；申請人提交書面的申請書；申請人能提供相關(guān)證據(jù)資料初步證明其審計申請理由的合理性[5]。

3.對救濟權(quán)的全面規(guī)定

一是要規(guī)定申請人對審計機關(guān)不予審計聽證的裁定不服的，可以在接到裁定之日起3日內(nèi)申請復(fù)議一次；審計機關(guān)對復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)作出復(fù)議決定，并通知復(fù)議申請人。二是要賦予審計對象申請補充審計與更正審計的權(quán)利，規(guī)定審計機關(guān)認(rèn)為申請理由成立的，要相應(yīng)做出補充或更正。

(四)完善有關(guān)國家審計活動期間與送達的相關(guān)規(guī)定

1.明確規(guī)定審計活動的相關(guān)期限

首先，必須對我國現(xiàn)行審計工作的計劃、實施階段的總體期限作出規(guī)定，考慮審計工作準(zhǔn)備、實施階段的復(fù)雜性及嚴(yán)肅性，可以規(guī)定一個較長的總體期限，例如5~6個月。其次，對報告階段一些具體活動的期限(如審計機關(guān)決定組織聽證的期限，聽證主持人向?qū)徲嫏C關(guān)提交審計聽證報告的期限以及審計機關(guān)作出審計決定執(zhí)行期限適當(dāng)延長的批準(zhǔn)與否決定的期限等)作出相應(yīng)規(guī)定，鑒于這些審計具體工作的難度均不大，從審計效率考慮，可以規(guī)定一個較短的期限，例如3~5日。

2.明確現(xiàn)有一些審計活動延長期限的情形

如必須對審計機關(guān)封存被審計單位有關(guān)資料和違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)超過7日——一般期限的特殊情形作出相應(yīng)規(guī)定。這些延長期限的適用必須嚴(yán)格控制，只有這樣才能避免審計周期被過分拖延，提高審計效率。

3.健全國家審計文書送達的相關(guān)規(guī)定

首先，要在直接、委托、郵寄送達方式的基礎(chǔ)上，增設(shè)留置和公告送達。其次，要對每一種送達方式的適用條件與程序作出相應(yīng)規(guī)定。直接送達是指由審計機關(guān)的送達人員將需要送達的審計文書直接交給受送達方或其代收人的方式。委托送達是一審計機關(guān)委托另一審計機關(guān)送達審計文書的方式。留置送達是在受送達方拒絕接收審計文書的，審計機關(guān)的送達人員應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)基層組織、所在單位的代表或者其他人到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把審計文書留在受送達方的住所，即視為送達。公告送達適用于受送達方下落不明或者審計機關(guān)用其他方式無法送達(如受送達人攜款潛逃等)，自公告之日起滿60日的，即發(fā)生送達的法律效力。

參考文獻

[1]張文顯．樹立社會主義法治理念[EB/0L].(2007-01-12)[2015-8-12]http://www.univs.cn/newweb/univs/znufe/law/2007-01-12/728442.html.

[2]劉家義.國家審計與國家治理[J].中國社會科學(xué),2012(6):60-72.

[3]魏禮江.審計行政法[M].北京:中國人事出版社,1993:99.

[4]宋常,田瑩瑩,張羽瑤.關(guān)于國家審計若干重大問題的思考[J].當(dāng)代財經(jīng),2014(1):107-116.

[5]鄭寧波.論國家審計的國家治理功能——以國家審計的權(quán)力性質(zhì)為視角[J].西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2014(9)：44-48.

(責(zé)任編輯：王曉紅)

Study on the Justness of National Audit Procedure

HUYu-xia,ZHUJuan

(Law Academy of Nanjing Audit University, Nanjing 211815,China)

Abstract:On the basis of analyzing the justness’ basic elements of national audit procedure, the justness and the injustice of the relevant provisions about Chinese current national audit procedures are analyzed in detail. It is not difficult to find: the procedure justness has been fulfilled in our national audit procedures, but the deficiencies of our national audit procedures are also existed. The justness of national audit procedure is the guarantee to play the core role of the national audit in the national governance. So, some legislation advices are put forward on basis of the procedure justness, which are expected to implement our national audit procedures. The legislation advices are to consummate the avoidance obligation of audit personnel; to consummate the appointed qualification of audit personnel; to extend the procedure rights of the men which are be audited, the other units, the other personnel, and the public; to define the time of the procedure activities and to consummate the stipulation of the procedure writs.

Keywords:national gavernance; national audit procedure; the procedure justness

中圖分類號：F239.44

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-2817(2016)02-0095-06

作者簡介：胡玉霞(1972-)，女，安徽安慶人，南京審計大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向為訴訟法、審計法與司法制度；朱娟(1979-)，女，江蘇揚州人，南京審計大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向為民商法、審計法與經(jīng)濟法。

基金項目：江蘇省教育廳高校哲社指導(dǎo)項目“群體訴訟制度相關(guān)法律問題研究”(2014SJD150)；江蘇省法學(xué)會科研項目“微信營銷模式下消費者權(quán)益保護研究”(SFp015D05)

收稿日期：2015-05-12