孫 華 東

(華中師范大學教育學院，湖北 武漢 430079)

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教改論壇

有償補課，豈止于禁

孫 華 東

(華中師范大學教育學院，湖北 武漢 430079)

為應對在職中小學教師有償補課問題，各級政府制定了以“嚴格禁止”為主要內容和特征的政策。課外有償補課教育需求旺盛和中小學校內有償補課供給不足是在職中小學教師有償補課現(xiàn)象“禁而不止”的基本原因。盡管禁止在職中小學教師有償補課政策合理合法，但該政策仍值得反思，即有償補課應始于禁、卻不止于禁。在提高中小學教育質量、促進中小學教育均衡發(fā)展這一關鍵前提下，在職中小學教師有償補課問題的解決應率先在義務教育階段建立公辦教師教育公務員制度，實現(xiàn)教師資源管理的明確化。此外，把切實提高中小學教師收入作為教師隊伍建設第一要務、鼓勵中小學校自主探索“互聯(lián)網+”校內有償補課教育供給模式以及積極做好有償補課的市場監(jiān)管及加強對該問題的調研與宣傳等工作也不可或缺。

在職；中小學教師；有償補課；禁止有償補課；政策分析

在職中小學教師有償補課是政策熱點問題。在我國，教育部擬定教育改革與發(fā)展的方針、政策和規(guī)劃，負責各級各類教育的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調管理。2015年6月，教育部印發(fā)的《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規(guī)定》明確提出嚴格禁止在職中小學教師有償補課是“規(guī)范中小學校辦學行為、大力推進素質教育、切實減輕學生學業(yè)負擔”的重要舉措；教育部黨組書記、部長袁貴仁在“2016年教育系統(tǒng)黨風廉政建設工作視頻會議”上明確指出，“今年教育部持續(xù)保持遏制腐敗的高壓態(tài)勢，加大整治和查處有償補課等突出問題”。[1]在此前后，各級地方政府教育職能部門相應地頒布相關“嚴禁有償補課”政策。由此可見，目前及未來一段時期內，與“在職中小學教師有償補課”相關的政策仍是“嚴格禁止”。但是，就有償補課活動的師資力量來看，有研究指出“占比超過47%的有償補課的教師來自中小學校在職任課教師”。[2]可見，在職中小學教師有償補課問題形勢仍然比較嚴峻。那么，在職中小學教師為何會參與有償補課？如何反思對在職中小學教師有償補課的“禁字頭”政策？為解決在職中小學教師的有償補課問題，政策改進工作應從哪些方面重點著力？本文將依次就上述問題進行分析。

一、對在職中小學教師有償補課現(xiàn)象的教育供求理論分析

作為一種教育產品，在職中小學教師參與有償補課的成因可從補課教育供給和需求理論視角加以分析。

1.“有償補課”教育需求旺盛

經濟學上的需求是指一種物品的需求量是買者愿意并且能夠購買的該種物品的數(shù)量。[3]教育需求是經濟學中需求的具體反映，是指“個人投資于教育將使他增進知識技能，進而在未來取得較高的社會地位和獲得較高的收入的目的而產生的對教育有支付能力的需要”。[4]

本文中的補課教育需求是指學生在中小學校之外，為提高自己的學業(yè)成績或遵循著其他目的的有支付能力的課外教育需要。經濟學按消費的競爭性和收益的排他性將產品或服務分為私人產品、公共產品以及準公共品，學生和家長為提高個人的學業(yè)成績或滿足其他需要而進行的補課顯然具有明顯的機會競爭性和收益排他性，因而補課教育可視為私人產品，即享有這種產品必須進行支付。搜狐教育于2015年11月發(fā)布的《2015年中國教育行業(yè)白皮書》數(shù)據顯示：83%以上的家長為孩子至少選報一個課外輔導班，其中，書法、繪畫、舞蹈、聲樂、體育類等特長科目課外輔導占主流，占比39.07%，排名第二位的課外輔導班是語文、數(shù)學、外語等主科。[5]

顯然，正是學生和家長為滿足個人目的的補課需求充當著由學生和家長以及教師共同組成的課外有償補課市場的直接且重要推動力。教師是學生和家長補課教育需求的前提和基礎，在職中小學教師參與形式各樣的課外有償補課活動在所難免。

2.中小學?！坝袃斞a課”教育供給不足

教育供給的概念同樣源自經濟學中的供給概念。“經濟學中的供給是指在某一價格下，個人或廠商愿意出售的商品和勞務的數(shù)量?！盵6]相應地，教育供給是指“由各級各類教育機構提供給學生(及家長)的受教育機會”[4]。

為實施素質教育，減輕中小學沉重的課業(yè)負擔，以及執(zhí)行各級政府職能部門對中小學校和在職中小學教師的“禁止有償補課”等有關規(guī)定，各地因地制宜地壓縮了中小學生的在校時間。在筆者參與的“武漢市義務教育階段學生課外補習情況”調研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)：武漢市小學生在校時間為6小時。因此，課外時間如何得到應用，尤其是如何有效地應用于學習上，成為擺在學生及家長面前的難題，包括有償補課在內的形式多樣的校外教育便在學生放學之后活躍起來。此外，在調研過程中，我們的訪談對象還普遍反映“音樂、舞蹈等課程每周只有一節(jié)”現(xiàn)象?？梢姡凇把a課”教育供給上，中小學校存在補課教育供給不足的現(xiàn)象。學校放學早，課外作業(yè)欠輔導；學生興趣高，學校課程設置少。學生及其家長為提高學習成績和培養(yǎng)興趣而“被迫”參加的校外有償補課反映出中小學校教育在學生課外作業(yè)輔導、興趣開發(fā)等校內補課教育供給的不足問題。

二、禁止在職中小學教師有償補課合理合法

補課教育既反映出教育需求旺盛的現(xiàn)狀，也表明中小學校在課外補課教育校內供給的不足問題。但是，各級政府陸續(xù)制定的禁止在職中小學教師有償補課政策不僅依據充分，而且很有必要。

1.禁止在職中小學教師有償補課是依法治國的題中要義

十八屆四中全會明確了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”等全面推進依法治國的重大任務。中小學教育階段立法進程較快，成效卓著。1986年以來，國家陸續(xù)頒布、實施了《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》等法律。以義務教育階段為例，《中華人民共和國義務教育法》明確規(guī)定：為實施義務教育，不收學費、雜費。此外，“政策是法律的雛形，法律是政策的定型化、規(guī)范化?！盵7]由中央到地方各級政府教育職能部門亦相繼頒布了“禁止在職中小學教師有償補課”等政策、規(guī)范?？梢?，禁止在職中小學教師有償補課是國家在教育領域全面推進依法治國的題中之意。

2.有償補課徒增學生和家長的負擔

大學之教也，時教必有正業(yè)，退息必有居學。一般來看，課內新知學習、課外新知的強化訓練符合學生認知發(fā)展的特點。有償補課多以提高學業(yè)成績或培養(yǎng)興趣為目的，但是，中小學生所報名參加的有償補課成效卻不容樂觀。2016年3月，《光明日報》刊發(fā)了有15萬名上海市小學生參與的課外輔導班成效調研報告，數(shù)據顯示：參加過輔導班的孩子在生活自理、主動性、專注和堅持、身體健康、情緒和睡眠適應性上低于沒有參加過輔導班的孩子，而沒有參加過輔導班的孩子僅僅在知識適應性上低于參加過輔導班的孩子。而且，沒上過輔導班的孩子后勁更足。[8]對家長們來說，讓孩子有償?shù)貐⒓痈黝愌a課更是一筆不小的經濟負擔?！耙怨ば诫A層家庭為例，讓孩子上輔導班，一堂課最少一兩百，一周三四次，一個月就是兩三千的補習費?！盵9]有償補課等輔導班不僅對學生的學習提高作用有限，甚至會對學生的健康成長產生消極影響?？梢?，有償補課徒增學生和家長的負擔。

3.教師隊伍師德建設的內在要求

《中小學教師職業(yè)道德規(guī)范》規(guī)定“(中小學教師要)自覺抵制有償家教，不利用職務之便謀取私利”；《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》制定“對中小學教師違規(guī)有償補課的處罰辦法”；《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規(guī)定》明確要求“嚴禁中小學校組織、要求學生參加有償補課”等6條紅線?！吨行W教師職業(yè)道德規(guī)范》等立足于教師隊伍建設，涉及師德建設等重大問題。無可否認，教師是學生及其家長有償補課教育需求的必要組成部分，具有理論上的合理成分。但是，需要指出的是，任何在職中小學教師參與的教育服務都不同于一般商品，在職中小學教師有償參與補課不僅會對中小學教育的公益產品屬性構成挑戰(zhàn)，也有損于教師為人師表的公共形象，更不利于國家所賦予教師這一社會角色的公共教育職能的實現(xiàn)。

4.有償補課危害教育過程公平

教育公平是社會公平的基礎?！敖逃绞欠謱哟蔚模劝ê暧^意義上的公平，更包括微觀層面的教育(過程)公平”[10]，而且就教育教學實踐來看，宏觀層面的教育公平為微觀層面公平的實現(xiàn)提供保障?！吨腥A人民共和國教師法》規(guī)定教師要“完成教育教學工作任務”； 《中小學教師職業(yè)道德規(guī)范(2008年修訂)》等也有類似的有關規(guī)定。但是，2016年3月，新華網報道指出“有些教師存在‘課上不講課下講，校內不講校外講’問題”[11]，這會嚴重侵害沒有能力或意愿支付有償補課教育的學生平等受教育權利，進而導致學校教育過程的不公平。

三、在職中小學教師有償補課問題的對策分析

禁止在職中小學教師有償補課合法合理。但是，“教育政策是政策實踐主體的一種主動的集體選擇的過程，不論是政策制定、政策實施還是政策評價都是決策主體主動選擇、利益主體主動參與的過程”。[12]可見，在職中小學教師有償補課問題成效有限的主要原因是代表著公共利益的教育政策忽略了重要利益相關方的在職中小學教師和學生及其家長的主體利益訴求。政策制定方面的利益相關方綜合考量的不足、政策制定過程中關涉利益的權責不對等性必然導致政策的執(zhí)行存在灰色地帶，進而導致政策執(zhí)行難、政策的執(zhí)行失真變味、甚至失敗的新問題。據國內某知名實體課外輔導機構宣傳資料顯示，該機構在全國有萬名在職中小學教師。對于禁止在職中小學教師有償補課政策而言，這很值得反思。

此外，在“互聯(lián)網+”已經上升至國家戰(zhàn)略層次的時代背景下，有償補課“穿上”互聯(lián)網這個“馬甲”，而使得在線有償補課逐步發(fā)展壯大成為一個行業(yè)，這其中可以看到在職中小學教師的身影。中國之聲報道指出，某教師在在線平臺開設的課程總收入約8.4萬元。[13]但是，遍查各級政府職能部門頒布的有關政策，這一行業(yè)卻無法受到現(xiàn)有禁止有償補課政策的監(jiān)管。退一步講，即便是將互聯(lián)網在線課堂納入政策內容，其他可規(guī)避政策監(jiān)管的有償補課也會出現(xiàn)?？梢?，有償補課問題應該始于禁止，卻不止于禁止。因此，對于在職中小學教師的有償補課問題，不僅要嚴格禁止，更要因勢利導。

1.率先在義務教育階段建立公辦在職中小學教師教育公務員制度

中小學教育在辦學層次、辦學體制和辦學水平等方面差別較大。《中華人民共和國教師法》所規(guī)定的“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平”“這一法律條文并沒有完全得到落實”[14]，反映出中小學教師資源管理上所存在的“灰色地帶”。義務教育是國家教育最大的公益事業(yè)，公辦教育又是財政必須優(yōu)先保障的辦學形式，在義務教育階段建立國家義務教育教師公務員制度的目的是推動教師權利、責任與義務的明晰化，更有助于各級政府更為科學、有效地統(tǒng)籌和管理教師資源，從而助力包括“禁止在職中小學教師有償補課”政策在內的各項教師管理制度的切實落實。

2.把切實提高中小學教師收入作為教師隊伍建設第一要務

人類是一種利益群體，因為利益而走到一起，也因為利益而各自為政，對于過于依賴行政主導的基礎教育而言，可以將在職中小學教師參與有償補課視為基于利益最大化的“各自為政”行為。相當部分在職中小學教師參與有償補課，既是利用業(yè)余時間和專業(yè)實現(xiàn)利益最大化的理性行為，也深層地反映出教師工資待遇問題。工資待遇影響教師職業(yè)的吸引力和穩(wěn)定，“中小學教師工資水平的外部差異仍然存在，且與全國就業(yè)人員平均工資水平的差距越來越大”[15]。沒有總量穩(wěn)定、充足、結構均衡的經費保障，遑論教育存續(xù)。為吸引更多更優(yōu)秀的人才進入、留在教師崗位，各級政府應在進一步明確財政責任和加大經費投入力度的基礎上，把切實提高中小學教師收入作為教師隊伍建設的第一要務。

3.保障辦學自主權，充分鼓勵中小學校探索“互聯(lián)網+”校內補課供給模式

學生和家長的補課教育需求既反映出提高學業(yè)成績的主觀目的，更囿于中小學校放學過早、興趣類課程設置較少等客觀現(xiàn)實。為推動禁止在職中小學教師有償補課政策的切實執(zhí)行，在中小學校執(zhí)行國家規(guī)定的作息和課程標準的前提下，各級政府職能部門應充分保障中小學校的辦學自主權，表現(xiàn)在：允許中小學校組織教師在學校范圍內為確實有需要的本校學生開展校內補課，并收取一定的“托管費”；允許學校在課內外適當增加舞蹈、音樂等課程的課時；積極支持學校自主探索“互聯(lián)網+”模式，并將“互聯(lián)網+”校內補課實現(xiàn)全校范圍內師生的共建共享；對教師的校內補課建立相應的考核配套機制。充分保障辦學自主權，鼓勵中小學校探索“互聯(lián)網+校內有償補課”能夠在很大程度上彌補校內有償補課供給不足、甚至缺位的問題，進而擴大學校教育對有償補課的教育供給。

4.規(guī)范有償補課教育市場，做好政策宣傳

學生和家長補課需求既受到攀比等社會因素的影響，還受到盤踞在學校周圍的各式培訓機構“贏在起跑線”之類宣傳的誤導，更受到各級政府“禁止在職中小學教師有償補課”政策宣傳不力的影響。有償補課，始于禁止，卻不止于禁止。各級政府不僅應該制定強有力的政策，規(guī)范有償補課教育市場秩序，嚴厲打擊有償補課教育的“過度營銷”行為，還應積極做好政策及政策問題的宣傳。在政策制定的過程中，應充分調查研究各利益攸關方的主體利益訴求，保障政策在執(zhí)行過程中保真而不變味。

最后，應該指出的是，在職中小學教師有償補課問題既反映出學生及家長對優(yōu)質教育資源的過度競爭，也反映出中小學校有償補課教育供給的不足問題，更在本質上表明中小學教育質量不高且非均衡發(fā)展等問題。因此，提高中小學教育質量是解決在職中小學教師有償補課問題的治本之策，而提高中小學教育質量的關鍵在于縮小學校教育的校際差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，推進義務教育均衡發(fā)展，進而普及高中階段教育，這是解決該問題的關鍵所在。

[1] 2016年教育系統(tǒng)黨風廉政建設工作視頻會議召開[EB/OL].[2016-05-06].http：//news.163.com/16/0308/18/BHLG4URJ00014SEH.html.

[2] 汪莉.天津市中小學教師有償補課現(xiàn)狀調查與分析[C].科學發(fā)展·協(xié)同創(chuàng)新·共筑夢想——天津市社會科學界第十屆學術年會優(yōu)秀論文集(下)，2014：10.

[3] [美]曼昆(Gregory Mankiw).經濟學原理微觀經濟學分冊[M].梁小民，梁礫，譯.北京：北京大學出版社，2009(4)：73.

[4] 范先佐.教育經濟學新編[M].北京：人民教育出版社，2010：160，165.

[5] 搜狐教育《2015年中國教育行業(yè)白皮書》全文[EB/OL].[2016-05-06].http：//mt.sohu.com/20151206/n429966498.shtml.

[6] [美]斯蒂格利茨(Joseph Eugene Stiglitz).經濟學(上冊)[M].黃險峰，等譯.北京：中國人民大學出版社，2000：74-75.

[7] 張浩.略論政策與法律的關系[J].北京政法學院學報，1982(1)：61.

[8] 上海15萬小學生學習情況調研結果驚人[N].光明網，2016-03-28.

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[13] 在線教師一小時掙萬元超網紅[N].國際在線，2016-03-27.

[14] 熊丙奇.可建立國家教育公務員制度[N].人民網，2014-06-18.

[15] 安雪慧.我國中小學教師工資水平變化及差異特征研究[J].教育研究，2014(12)：44-53.

[責任編輯：江桂珍]

[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.08.002

2016-05-07

孫華東(1990-)，男，河南鹿邑人，碩士研究生。

G525.5

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1002-1477(2016)08-0006-04