黃識羽

(黑龍江大學(xué) 俄羅斯研究院，黑龍江　哈爾濱　150080)

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俄羅斯非政府組織發(fā)展?fàn)顩r及對我國的啟示

黃識羽

(黑龍江大學(xué) 俄羅斯研究院，黑龍江哈爾濱150080)

[摘要]俄羅斯非政府組織經(jīng)歷了前蘇聯(lián)解體和俄羅斯的轉(zhuǎn)型期，隨著前蘇聯(lián)舊格局被打破，開始向多元化社會模式靠攏，俄羅斯非政府組織開始蓬勃發(fā)展。文章分析了俄羅斯非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r，對其發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)進行了闡釋，并對中國如何規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織發(fā)展提供參考。

[關(guān)鍵詞]俄羅斯；非政府組織；發(fā)展?fàn)顩r；啟示

非政府組織(Non—governmentalOrganization，簡稱NGO)的活動作為全球公民社會建設(shè)的三大支柱之一,不僅對經(jīng)濟發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生著巨大的作用，對全球國際政治治理結(jié)構(gòu)也有著巨大影響。俄羅斯非政府組織歷經(jīng)了前蘇聯(lián)解體和俄羅斯社會轉(zhuǎn)型，伴隨社會模式多元化趨勢，作為新興的政治力量，在前蘇聯(lián)及解體后的獨聯(lián)體國家范圍內(nèi)，一直有著重要的政治影響，發(fā)揮了重要的社會作用。隨著中國改革開放進程的推進，各類非政府組織在中國政治經(jīng)濟文化社會發(fā)展中的作用日益顯現(xiàn)。研究俄羅斯非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r，從中汲取經(jīng)驗吸取教訓(xùn)，對于我國正確處理好非政府組織的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

一、非政府組織的由來和定義

現(xiàn)代意義上的非政府組織最早出現(xiàn)在17世紀(jì)歐洲主要資本主義國家。二戰(zhàn)后，非政府組織數(shù)量有了很大的增長，并開始登上國際政治舞臺，成為國際政治舞臺上的重要力量，“非政府組織”這一術(shù)語被廣泛應(yīng)用。對于非政府組織(俄文Неправительственные организации -НПО)國內(nèi)外有不同的提法，如稱為公民社會、第三部門、非營利組織、志愿組織等，總體表現(xiàn)為公益性、志愿性、相對獨立性、組織性、非國家性、自治性的特征。依據(jù)法律規(guī)定、資金來源、組織結(jié)構(gòu)及運作方式的不同，對非政府組織有著不同的定義和表述。聯(lián)合國在1952年第(288)號決議中認為：“任何不是根據(jù)政府間協(xié)議建立起來的國際組織均應(yīng)被視為非政府組織”。世界銀行《非政府組織法的立法原則》認為“非政府組織指在特定法律系統(tǒng)下，不被政府部門視為一部分的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司及其他法人，且其不以營利為目的，即使如有賺取任何利潤，也不可將此利潤分配”。美國約翰·霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心則根據(jù)“結(jié)構(gòu)—運作”特點將非政府組織定義為：凡符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性等五個特性的組織都可被視為非政府組織，這是一種被學(xué)術(shù)界廣泛認可的廣義的非政府組織定義。

二、俄羅斯非政府組織的形成和發(fā)展

冷戰(zhàn)時期，前蘇聯(lián)政府對于國家資源的分配及公民社會生活的方方面面都有著極其苛刻的要求和嚴(yán)格的控制，非政府組織難以在這樣的結(jié)構(gòu)體系中得以生存、發(fā)展。前蘇聯(lián)國內(nèi)本土非政府組織大多為半官方性質(zhì)的慈善機構(gòu)。但各類國際非政府組織經(jīng)常以環(huán)保組織、慈善組織、宗教組織、人權(quán)組織、社會服務(wù)組織、學(xué)校、醫(yī)院、藝術(shù)博物館和研究機構(gòu)、思想庫、基金會、商會等形式出現(xiàn)在西方各國與前蘇聯(lián)交流的各種領(lǐng)域，并逐步加深對前蘇聯(lián)政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領(lǐng)域的影響。戈爾巴喬夫“改革新思維”使前蘇聯(lián)政治經(jīng)濟社會生活發(fā)生了巨大變化，各類非政府組織開始大量進入包括俄羅斯加盟共和國在內(nèi)的前蘇聯(lián)，他們設(shè)立分支機構(gòu)、招募培訓(xùn)人員、開展活動、擴大影響，在俄羅斯經(jīng)濟、教育、文化、科技、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等領(lǐng)域都較為活躍。蘇聯(lián)本土的非政府組織也得到西方大量經(jīng)濟援助和組織、人力支持，日益壯大，并成為前蘇聯(lián)政治生活中的重要力量。

蘇聯(lián)解體、俄羅斯獨立后，葉利欽推行“休克式”政治經(jīng)濟體制改革，原有的國家壟斷資源體制迅速向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，整個社會政治經(jīng)濟文化走向多元。政府、社會和市場的關(guān)系發(fā)生巨大改變，三者之間產(chǎn)生巨大的組織真空，非政府組織在此時填補這個真空并得到迅速發(fā)展就成為一種必然。與此同時，全球化成為促進俄羅斯非政府組織快速發(fā)展的有利因素。俄羅斯民眾逐漸發(fā)現(xiàn)非政府組織能夠解決部分政府不能解決的社會問題，非政府組織還在國際交流和發(fā)展之中占據(jù)著重要角色，為俄羅斯民眾帶來了更多的可見利益和便利。全球化帶來了全球資源、資本、信息等要素的自由流動，也同時出現(xiàn)了許多弊端。弱勢經(jīng)濟體失業(yè)人口的激增、本土環(huán)境的改變等等問題都使得俄羅斯政府力不從心，俄非政府組織的參與和幫助，成為政府之外另一類解決經(jīng)濟問題、社會矛盾的有效載體。因此，政府也在一定程度上依靠各類非政府組織彌補行政資源的不足。葉利欽時期俄羅斯政府對非政府組織給予高度重視并且將其視為公民社會的主要特征之一，非政府組織發(fā)展得到政府的認可和扶持。多種有利條件使俄羅斯非政府組織得到迅速發(fā)展。1991年,俄羅斯境內(nèi)在司法機關(guān)登記的非政府組織有4613個,但僅過了一年,非政府組織數(shù)量就達到了13993個,這一數(shù)量到2003年則激增至294萬。

普京擔(dān)任俄羅斯總統(tǒng)后，西方與俄“蜜月期”不再，作為美國和西方國家對外公共關(guān)系的一部分的各類國際非政府組織，越來越深地參與到俄羅斯的政治生活領(lǐng)域，在俄國內(nèi)公開半公開地扶持、支持反對派力量，特別是在獨聯(lián)體國家“顏色革命”中沖鋒陷陣、推波助瀾，越來越多地顯示出非政府組織的另一面，即一些國際非政府組織作為遏制、分化俄羅斯的重要力量，成為俄羅斯的國家安全和政權(quán)、社會穩(wěn)定的現(xiàn)實威脅。從1993年開始，俄羅斯開始用法律規(guī)制非政府組織特別是境外非政府組織在俄的發(fā)展。依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》的規(guī)定，1995年俄杜馬通過了《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》；2001年普京總統(tǒng)簽署聯(lián)邦法律令批準(zhǔn)《政黨法》，初步將非政府組織的發(fā)展納入法制軌道。近年來俄羅斯更是直接針對非政府組織出臺多部法律,從政治、經(jīng)濟、金融、輿論等多方面對非政府組織加以限制。2006年俄羅斯頒布《非政府組織法》、2012年7月21日,俄總統(tǒng)普京簽署了《非政府組織法修正案》、2015年5月23日,普京簽署了《不受歡迎組織法》。依據(jù)上述法律規(guī)定，2015年7月8日，俄羅斯聯(lián)邦委員會(議會上院)向俄外交部、司法部和總檢察院提交了一份對俄威脅最大的12個境外非政府組織名單, 這12個非政府組織中有7個美國組織、3個烏克蘭組織、兩個波蘭組織,其中包括世界著名的影響力最大的“開放社會”研究所(索羅斯基金會)、國家民主基金會、國際共和研究所、國際問題國家民主研究所、約翰和凱瑟琳·麥克阿瑟基金會、自由之家等組織。聯(lián)邦委員會要求嚴(yán)格審查、限制其活動,尤其是在俄境內(nèi)開展的反俄活動。2015年7月28日，美國國家民主基金會被俄總檢察院宣布為首個“不受歡迎非政府組織”，其后陸續(xù)又有5個國際非政府組織被宣布為“不受歡迎非政府組織”。至今年初，俄司法部將100個非政府組織認定為“外國代理人”。這些非政府組織今后在俄開展活動將舉步維艱并有可能觸犯俄羅斯法律。約翰和凱瑟琳·麥克阿瑟基金會等被俄列入“黑名單”的非政府組織已經(jīng)開始撤離俄羅斯。一些大型國際非政府組織的活動在俄受到限制。俄羅斯非政府組織的發(fā)展顯然已經(jīng)走過了繁榮期并趨向法制化。

三、俄管理非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)

蘇聯(lián)解體后，長期內(nèi)俄聯(lián)邦沒有規(guī)制境內(nèi)非政府組織的活動，導(dǎo)致其日益泛濫。隨著“顏色革命”在獨聯(lián)體蔓延，美歐通過非政府組織暗中支持俄反對派，引起俄高度警覺，開始對其嚴(yán)格監(jiān)管，打擊非政府組織的各類違法活動，維護國家和社會穩(wěn)定。

(一)出臺相關(guān)法律規(guī)范非政府組織的活動

1995年，俄聯(lián)邦頒布《俄聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《社會團體法》、《俄聯(lián)邦慈善組織與慈善活動法》和《非商業(yè)組織法》，對社會團體、非商業(yè)組織、非政府組織在俄境內(nèi)的組建及活動做出明確的法律規(guī)定，建立了俄羅斯慈善活動的法理基礎(chǔ)，成為當(dāng)時規(guī)范和監(jiān)督外國非政府組織在俄活動的主要法律依據(jù)。1996年12月1日出臺《非營利組織法》，該法律主要規(guī)范了非營利組織活動的基本原則與范疇，主要確立了非營利組織的法律地位，組織成立、重組和注銷等程序，確定了組織的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)等。后經(jīng)過2006年、2007年、2009年、2014年的幾次修訂，2005年12月底，俄國家杜馬和聯(lián)邦委員會先后審議通過了《對俄聯(lián)邦部分法律文件進行修訂的聯(lián)邦法》，對有關(guān)非政府組織的法律和政策進行補充和修改。2012年俄國家杜馬《非營利組織法》修正案，俄羅斯總統(tǒng)普京7月20日簽署了《非營利組織法》修正草案，明確將接受國外資金及其他財務(wù)資助并參與俄境內(nèi)政治活動的獨立法人非營利組織確定為“外國代理人”，重點針對在俄境內(nèi)活動且受外國資助的非政府組織進行全方位的監(jiān)督和規(guī)范。2014年6月4日通過《俄聯(lián)邦關(guān)于調(diào)整對非政府組織外國代理人管理的若干法律》，規(guī)定“被授權(quán)履行打擊恐怖主義融資、收益合法化(洗錢)職能的聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)，可依據(jù)有關(guān)法令監(jiān)管非政府組織運作信息，包括有證據(jù)證明該組織運作信息不完整或不真實，不執(zhí)行或不完全履行符合俄羅斯聯(lián)邦法律的要求”，將其它立法與非政府組織對外國代理人的重要規(guī)定進行進一步的銜接。2015年5月，俄通過《不受歡迎組織法》，該法規(guī)定，“威脅俄憲法制度基本原則、國防能力或國家安全”的外國或國際非政府組織，可以被認定為“不受歡迎的組織”。至此，俄對非政府組織等活動的管理和限制更加嚴(yán)格。

(二)限制非政府組織活動的其他手段

(1)強化聯(lián)邦安全局等強力機構(gòu)的監(jiān)管作用

俄境內(nèi)的非政府組織主要由俄內(nèi)務(wù)部和聯(lián)邦安全局等強力部門負責(zé)監(jiān)管，它們還可以動用強力部門的特殊資源和手段打擊非政府組織的破壞活動。

(2)建立內(nèi)部協(xié)作機制，全程監(jiān)控非政府組織活動。俄聯(lián)邦建立了由行政機關(guān)、護法機構(gòu)、科學(xué)家和專家代表組成的監(jiān)督委員會，對外國非政府組織推薦的項目進行專業(yè)評價，確保項目的合法性，防止對俄造成不利影響。

(3)加大政府資助，降低本土非政府組織對外依賴程度。普京堅決反對外國勢力資助俄社會團體，稱“任何國家都不允許這種事情發(fā)生，俄將靠自己的力量解決國內(nèi)政治問題”。為此，俄杜馬于2005年11月通過決議，撥款1700萬美元發(fā)展俄公民組織。

(4)倡導(dǎo)民族歷史傳統(tǒng)，對抗西方意識形態(tài)滲透。以“俄式民主”取代“西式民主”。倡導(dǎo)“新俄羅斯思想”，其核心內(nèi)容是“愛國主義”、“強國意識”、“國家作用”和“社會團結(jié)”，重點是發(fā)揚優(yōu)良的民族傳統(tǒng)、弘揚優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)、重視愛國主義教育。

四、對中國非政府組織發(fā)展的啟示

俄羅斯非政府組織的發(fā)展和俄聯(lián)邦對非政府組織的管理，其經(jīng)驗教訓(xùn)非常值得中國借鑒。

(一) 中國非政府組織發(fā)展的基本狀況

中國改革開放使國家經(jīng)歷了三十多年的高速發(fā)展。經(jīng)濟體制、社會形態(tài)、主流文化都發(fā)生了深刻的變化。非政府組織作為公民社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，在中國也有了一定的規(guī)模，并日益深入社會各個層面，是實現(xiàn)公民自主管理的載體、是推動政治民主進程的重要因素，是完善社會治理結(jié)構(gòu)的重要力量。在當(dāng)代中國公共治理領(lǐng)域中扮演著重要的角色。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，在一些政府和市場都“做不好、不好做和不能做”的領(lǐng)域已孕育出大量的非政府組織。公開資料顯示，從上世紀(jì)90年代以來，中國各種非政府組織通過不同途徑不斷發(fā)展，僅正式登記的就從6000多發(fā)展到現(xiàn)在的近百萬個。越來越多非政府組織活躍在社會生活的各個方面，為社會提供多種多樣的公共產(chǎn)品服務(wù)。在國際交流、政策咨詢、環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、社會救助、傳染病防控、減災(zāi)救災(zāi)、動物保護等領(lǐng)域，中國的非政府組織都發(fā)揮了重要作用。非政府組織從幼兒期不斷向成熟期發(fā)展，其自身法制意識、人員素質(zhì)、業(yè)務(wù)規(guī)模、自律能力和服務(wù)能力都大大提高。同時國家也更加重視非政府組織的發(fā)展，不斷完善有關(guān)法規(guī)政策，非政府組織發(fā)展的社會環(huán)境進一步完善。非政府組織在促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和完善，促進社會福利和公益事業(yè)發(fā)展，促進科技、文化、教育事業(yè)的繁榮，增加社會就業(yè)等方面發(fā)揮了良好的作用。2016年4月28日，中國十二屆全國人大常委會第二十次會議審議通過《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，進一步將非政府組織的管理納入法制化軌道。

由于非政府組織在中國產(chǎn)生時間比較晚，發(fā)展不成熟，使之在中國公共治理領(lǐng)域中發(fā)揮著有限功能，同時還存在著經(jīng)費不足、資源有限、缺乏知識與經(jīng)驗、社會認知度低、民眾參與度低等問題和違法背德、侵占社會資源、違背科學(xué)精神、貪占善款賺取利益以及個別的反政府、反社會、反科學(xué)、反人類等一些亂象。敵對勢力通過非政府組織在華培植代理人、制造社會混亂、遏制中國發(fā)展、為實施“和平演變”政策鋪路的跡象也非常明顯。加強對非政府組織的引導(dǎo)和管理，我們還有很長的路要走。

(二)要鼓勵非政府組織的正常發(fā)展

從俄羅斯非政府組織的發(fā)展過程來看，其存在、發(fā)展，對俄羅斯社會的發(fā)展進步有許多的正面作用。中國非政府組織發(fā)展的歷程表明，非政府組織在一些政府和市場都不能管、不好管、不便管的領(lǐng)域一直發(fā)揮了很好的作用。在長期友好交流與合作中，境外非政府組織也給中國帶來了國際資金、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，有利于中國科技、民生、公益等各方面事業(yè)的發(fā)展。所以無論是境內(nèi)非政府組織還是在華的境外非政府組織，只要依法登記并開展活動，我們應(yīng)該承認其存在的合理性，鼓勵其正常發(fā)展。對本土非政府組織，應(yīng)加強輿論引導(dǎo)，進行社會主義核心價值觀教育，倡導(dǎo)誠信、守法理念，正確認識非政府組織在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用和有益影響，并積極創(chuàng)造發(fā)展條件，在資金政策信息資源等方面加大扶持力度，特別是要經(jīng)濟探索有中國特色的本土非政府組織發(fā)展路徑，形成自身的發(fā)展特點和優(yōu)勢；對境外非政府組織不能談虎色變、因噎廢食。正如中國國務(wù)委員、公安部部長郭聲琨所說，“中國政府高度贊賞境外非政府組織的積極作用，歡迎和支持境外非政府組織來華開展友好交流與合作，將進一步做好境外非政府組織服務(wù)管理工作，努力提供更多的便利和服務(wù)、更好的環(huán)境和保障?！?/p>

(三)要不斷規(guī)范非政府組織的發(fā)展

第一，加強立法研究，通過法制的方式規(guī)范非政府組織的發(fā)展。俄羅斯針對非政府組織的發(fā)展，經(jīng)歷了二十幾年不斷完善立法的過程，我們要從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷完善非政府組織的法律體系，將非政府組織的發(fā)展納入法制化軌道。立法工作要依托國內(nèi)政治的需要，服務(wù)于國家發(fā)展，綜合考率人民意愿、國家利益、戰(zhàn)略需要、國內(nèi)外環(huán)境因素等，鼓勵、限制、規(guī)范并舉。

第二，加大執(zhí)法力度，加強對非政府組織的監(jiān)管。國內(nèi)部分非政府組織存在的亂象既有立法滯后的因素，更是監(jiān)管不力的原因。非政府組織在俄羅斯的發(fā)展也表明，大部分非政府組織實際上成為外國國家機構(gòu)的“延伸物”和政策的“派生品”，特別是在2012年俄羅斯總統(tǒng)大選期間，成了反普京當(dāng)選總統(tǒng)重要力量。因此，放松監(jiān)管，就有可能使非政府組織的發(fā)展背離正常軌道，最終使慈善機構(gòu)演變?yōu)樯鐣觼y之源。要在非政府組織的人員構(gòu)成、資金來源、組織宗旨、活動領(lǐng)域、工作方式等多方面加大監(jiān)管力度。

第三，強化輿論引導(dǎo)，在全社會形成對非政府組織的正確認識和監(jiān)督氛圍。加強輿情監(jiān)督，防止個別非政府組織利用人們的認識盲區(qū)進行違法背德活動。

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[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2016-01-09

[作者簡介]黃識羽，黑龍江大學(xué)俄羅斯研究院國際政治專業(yè)碩士研究生，研究方向：俄羅斯政治經(jīng)濟。

[中圖分類號]D523

[文獻標(biāo)志碼]A

[文章編號]2095-0292(2016)02-0037-04