任靜，袁聚錄

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063000)

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城市公共危機事件應(yīng)急管理機制相關(guān)概念與理論析述

任靜1，袁聚錄2

(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063000)

公共危機；城市公共危機事件；應(yīng)急管理

就國內(nèi)外學(xué)界對公共危機、城市公共危機事件、應(yīng)急管理、應(yīng)急管理機制等城市公共危機事件應(yīng)急管理機制相關(guān)概念的界定予以縷析，并綜合給出公共危機、應(yīng)急管理以及城市公共危機事件應(yīng)急管理的定義。在此基礎(chǔ)上，就國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于城市公共危機事件應(yīng)急管理機制的危機管理理論、社會燃燒理論等相關(guān)理論予以闡述。

隨著我國城市化的進程，人民的生活水平不斷提高，然而各類城市公共危機事件也接連發(fā)生，影響了經(jīng)濟、社會的發(fā)展以及人民群眾生命財產(chǎn)的安全，因此要加強我國城市公共危機事件的應(yīng)急管理。本文以對公共危機、應(yīng)急管理等概念的分析為切入點，對城市公共危機事件、應(yīng)急管理機制等相關(guān)概念進行界定，從而明確城市公共危機事件的相關(guān)概念。另外，通過推介并剖析西方公共危機管理理論和社會燃燒理論，為城市公共危機事件的應(yīng)急管理提供理論基礎(chǔ)。

一、相關(guān)概念縷析

這里的相關(guān)概念主要包括公共危機、 城市公共危機事件、應(yīng)急管理和應(yīng)急管理機制等。

(一)公共危機

目前來看，由于國內(nèi)外學(xué)界從不同方面對公共危機進行研究，因此對于公共危機的定義不盡相同，主要有：R.J.斯蒂爾曼認(rèn)為公共危機是一種打破社會平衡，從而使其無法正常運行的過程[1]。尼古拉斯·亨利認(rèn)為公共危機是一種由于受內(nèi)外環(huán)境的影響，從而對社會造成損害的危險境況或狀態(tài)[2]。莫于川認(rèn)為公共危機是在當(dāng)某一領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生緊急事件時，該領(lǐng)域的行政管理人應(yīng)迅速作出反應(yīng)，并聚集人力物力來解決問題的局勢或狀態(tài)[1]。張成福認(rèn)為公共危機是一種對社會、公眾、環(huán)境等造成危害，而政府卻又無法及時控制的緊急事件或狀態(tài)[2]。張連波，任曉東認(rèn)為公共危機是一種由于社會經(jīng)濟的無常運行，超出政府的管理能力，而對社會、生命、財產(chǎn)等帶來影響的緊急事件或狀態(tài)[3]。

公共危機發(fā)生的區(qū)域內(nèi)，所有公民都是受害對象，這種特質(zhì)就是公共危機的公共性。當(dāng)一件事情既具備危機性又具備公共性的時候，就可以稱之為公共危機。

因此，根據(jù)以上學(xué)者對公共危機的定義，本文給出公共危機的定義：即在日常的社會運轉(zhuǎn)過程中，由于內(nèi)部或外部不確定因素的變化，使得社會公共領(lǐng)域發(fā)生的可能危及到正常秩序甚至公共安全的一種突發(fā)性狀態(tài)。這種狀態(tài)的出現(xiàn)，需要政府和其他應(yīng)對主體來共同應(yīng)對，而且為了將危害程度降到最低，需要它們在最短的時間里采取有效的措施加以應(yīng)對，這就要求包括政府在內(nèi)的所有應(yīng)對主體之間能夠互相協(xié)助，共同發(fā)揮作用。

(二)城市公共危機事件

(1)城市公共危機事件概念

公共危機事件就是指在日常的社會運轉(zhuǎn)中，發(fā)生的一種影響到社會公民的生產(chǎn)和生活的具有公共性、突發(fā)性以及災(zāi)害性的事件。公共危機事件的范圍分為有關(guān)城市問題、農(nóng)村問題的公共危機事件；涉及民族問題、宗教問題、生態(tài)問題、安全問題、衛(wèi)生問題、災(zāi)難問題的公共危機事件等8種公共危機事件。其中，城市公共危機事件作為公共危機事件的一個子概念，是指主要發(fā)生于經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口密集的城市中的對人民生命、財產(chǎn)等帶來損害的自然或人為事件[4]。

(2)城市公共危機事件的特征

①危害性和破壞性

每當(dāng)發(fā)生城市公共危機事件的時候，總會給周圍的人或事物產(chǎn)生一些不利影響，或是造成財產(chǎn)損失，或是帶來心理創(chuàng)傷，這些都是城市公共危機事件的危害性和破壞性的表現(xiàn)。因此，為了盡量減少損失，需要政府及其他組織在城市公共危機事件發(fā)生時，盡快采取應(yīng)急管理措施。

②不確定性和連帶性

眾所周知，城市公共危機事件發(fā)生的時間、地點以及類型，在發(fā)生之前是無法準(zhǔn)確預(yù)測的；盡管眾多專家學(xué)者對以前類似城市公共危機事件進行諸多研究，也不能斷定在以后發(fā)生的概率，這就體現(xiàn)出城市公共危機事件的不確定性。另外，當(dāng)城市里發(fā)生了一種公共危機事件時，可能會以此為導(dǎo)火索牽連出一些隱藏著的其他公共危機事件；或者會以公共危機事件的發(fā)生地為中心，向四周擴散，從而給周圍地區(qū)帶來影響，這就體現(xiàn)出城市公共危機事件的連帶性。

③不斷升級和影響范圍不斷擴大

從城市公共危機事件的發(fā)生發(fā)展歷程來看，它經(jīng)歷了一個由個人到群體、由無意識發(fā)生到故意破壞、由單項災(zāi)害到多災(zāi)齊發(fā)、由單一區(qū)域到整個地區(qū)的發(fā)展過程，這個發(fā)展過程表現(xiàn)出城市公共危機事件的不斷升級的性質(zhì)。另外，在全球化的進程中，城市與城市、國家與國家之間的界限越來越模糊，相互之間的影響也越來越大。當(dāng)城市公共危機事件發(fā)生時，其后果將超越國家或地區(qū)的界限，影響范圍也會不斷擴大[1]。

(三)應(yīng)急管理

應(yīng)急管理一詞產(chǎn)生于冷戰(zhàn)時期，由民防衍生而來，如今已廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域。然而由于研究視角的不同，學(xué)術(shù)界對應(yīng)急管理的定義并沒有取得統(tǒng)一，主要有以下幾種界定：美國方面認(rèn)為應(yīng)急管理是政府通過運用資源，建立預(yù)防災(zāi)害的措施，從而防范或應(yīng)對突發(fā)事件、消除不良影響等的一種職能[2]。聯(lián)合國方面認(rèn)為應(yīng)急管理是在公共危機事件的各個階段，將資源、責(zé)任進行組織、管理[3]。計雷，池宏等認(rèn)為應(yīng)急管理是通過對突發(fā)事件形成原因、發(fā)生過程以及事后后果的研究，尋求相應(yīng)資源，來應(yīng)對突發(fā)事件的過程[4]。劉霞，嚴(yán)曉認(rèn)為應(yīng)急管理是有廣義和狹義之分的，其中廣義是指以國家和政府為主導(dǎo)，針對突發(fā)公共事件發(fā)生和發(fā)展階段的特點，配備相應(yīng)的人財物等資源進行應(yīng)對的全方位動態(tài)管理活動；狹義是指在突發(fā)公共事件的應(yīng)急響應(yīng)階段，配備相應(yīng)的人財物等資源進行應(yīng)對的動態(tài)管理活動[5]。

綜合以上幾種定義可以看出應(yīng)急管理是指國家和政府面對突發(fā)公共事件，通過協(xié)調(diào)、運用各方面資源，并結(jié)合突發(fā)公共事件每個階段的特征，來降低或消除突發(fā)公共事件帶來的影響的動態(tài)管理活動。在該動態(tài)管理活動中，國家政府及其他管理主體根據(jù)各自所具備的資源優(yōu)勢，針對突發(fā)公共事件不同階段所表現(xiàn)出的不同特征，積極投入到各方面的管理活動中，相互協(xié)作、互相補充，做到既能發(fā)揮自身優(yōu)勢又不影響其他主體行動，從而使應(yīng)急管理活動能夠正常進行。由城市公共危機事件和應(yīng)急管理的概念可以得出，城市公共危機事件應(yīng)急管理就是對城市公共危機事件所進行的一系列應(yīng)急管理活動，即政府和其他管理主體，通過運用各自的資源優(yōu)勢，對城市中發(fā)生的自然或人為原因造成的各種突發(fā)公共事件，為降低其造成的危害，而在其不同階段所進行的一系列動態(tài)管理活動。

(四)應(yīng)急管理機制

(1)應(yīng)急管理機制概念

“機制”是一個工作系統(tǒng)中的組織或部分之間相互作用的抽象的運作過程，通過對各個組織或部分的調(diào)節(jié)，使各要素相互磨合，從而使整個工作系統(tǒng)得以正常運行。它是各種程序、關(guān)系構(gòu)成的動作模式，使制度化和程序化成為可能。因此，應(yīng)急管理機制是指在突發(fā)事件發(fā)生前后，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。通過這些方法和措施，使應(yīng)急管理各事項的功能得以發(fā)揮，從而使應(yīng)急管理工作走向規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化[1]。

(2)應(yīng)急管理機制類型

我國應(yīng)急管理工作內(nèi)容為“一案三制”。其中，“一案”是指應(yīng)急預(yù)案，“三制”是指應(yīng)急工作的管理體制、運行機制和法制。首先，應(yīng)急預(yù)案是“一案三制”的前提；其次，管理體制是“一案三制”的基礎(chǔ)；運行機制是“一案三制”的關(guān)鍵；最后，法制是“一案三制”的保障。它們相互作用，互相補充，共同構(gòu)成應(yīng)急管理。目前來看，我國應(yīng)急管理機制主要分為九個部分：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機制；監(jiān)測與預(yù)警機制；信息報告與通報機制；應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機制；信息發(fā)布與輿論引導(dǎo)機制；社會動員機制；善后恢復(fù)與重建機制；調(diào)查評估和學(xué)習(xí)機制以及應(yīng)急保障機制[2]。

二、相關(guān)理論闡述

這里的相關(guān)理論主要涉及西方危機管理理論和社會燃燒理論。

(一)西方危機管理理論

(1)西方危機管理理論的發(fā)展及特征

20 世紀(jì)初至50年代是西方危機管理理論的孕育時期，60年代是西方危機管理理論的形成時期，即1962年的美蘇古巴導(dǎo)彈危機；20世紀(jì)70、80年代是西方危機管理理論的迅速發(fā)展時期，在這一時期，取得了許多成就。如1986年史蒂文·芬克的《危機管理》，第一次相對系統(tǒng)的研究了危機管理。另外，危機管理的研究范圍也是在這一時期開始向其他領(lǐng)域擴展開來的，如自然災(zāi)害、企業(yè)管理以及金融等領(lǐng)域；20世紀(jì)90年代是西方危機管理理論的繁榮時期，出現(xiàn)了一批具有代表性的著作。如羅伯特·希斯的《危機管理》，勞倫斯·巴頓的《組織危機管理》，邁克爾·里杰斯特的《危機公關(guān)》等等。就西方國家研究成果而言，學(xué)者們對危機管理理論的研究已經(jīng)涉及到各個視角、各個領(lǐng)域，達(dá)到了量化和制度化的水平[,]。

在西方危機管理理論發(fā)展的過程中，逐漸形成了以下幾種特征：在研究內(nèi)容方面，從單一的政治危機研究擴大到公共危機管理的各個領(lǐng)域；隨著政治、經(jīng)濟等各個方面的發(fā)展，現(xiàn)代社會已經(jīng)形成了一個相互聯(lián)系的統(tǒng)一的整體，當(dāng)一個方面發(fā)生突發(fā)危機事件時，會引起其他方面的連鎖反應(yīng)。因此，只研究單一的政治危機、企業(yè)危機無法做到有效管理，只有對公共管理的各個領(lǐng)域進行研究，才能掌握危機產(chǎn)生的原因和發(fā)展過程，從而全面應(yīng)對危機。在研究重點方面，從危機現(xiàn)場應(yīng)對轉(zhuǎn)移到危機的全生命周期，尤其是對危機前的預(yù)警研究；對危機現(xiàn)場應(yīng)對的研究，可以總結(jié)出當(dāng)危機發(fā)生時，如何進行有效應(yīng)對以減少所造成的損失的措施，但是并不能減少或防止危機的發(fā)生。因此，對危機現(xiàn)場應(yīng)對進行的重點研究不足以支撐整個危機管理理論，只有以危機的全生命周期為重點進行研究，對危機發(fā)生前、發(fā)生時以及發(fā)生后全過程進行研究，才能獲得全方面的危機管理理論知識。在研究方法方面，從單一化、片面化趨向于多元化、全面化，無論在個體層面、組織層面還是社會層面，都會用幾種不同的研究方法進行全面的研究；由于危機管理理論的研究內(nèi)容包含了公共危機管理的各個領(lǐng)域，因此與之相對應(yīng)的研究方法也應(yīng)該變得更加多元、全面，才能更好的進行研究。

(2)西方危機管理理論的階段劃分

許多學(xué)者提出了危機管理階段劃分理論，其中有三種模型最為學(xué)界認(rèn)同：首先是伯奇和古斯等奉行的三階段論，它是以危機發(fā)生時間為根據(jù)，將其分為危機前、危機期和危機后；其中，危機前的主要工作是危機預(yù)防，即盡量減少或防止危機的發(fā)生，若無法避免其發(fā)生，則需要通過利用危機的預(yù)防機制，做到早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對。危機期的主要工作是危機化解，即根據(jù)危機發(fā)生的原因，成立相應(yīng)的應(yīng)急管理機構(gòu)并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。危機后的主要工作是對此次危機管理進行總結(jié)，即通過對整個危機管理活動進行分析，總結(jié)其經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而為以后的危機管理活動提供借鑒。

另外是斯蒂文·芬克提出的四階段論，即從醫(yī)學(xué)角度得出的征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期這樣四階段生命周期模型。其中，征兆期是最容易進行危機處理的階段，但是由于這一時期比較不容易被人發(fā)現(xiàn)，因此從這個層面上來說又不容易進行危機處理。發(fā)作期是四階段論中時間最短卻感覺最長的階段，因為發(fā)作期是人們最早也是最直接與危機進行接觸的時期，因此對危機的感覺最直觀，從而造成的心理沖擊也最嚴(yán)重。延續(xù)期的時間較長，因此對危機的管理多發(fā)生于這一時期，若危機管理活動能取得成效，則可以相應(yīng)的縮短這一時期的時間。痊愈期是危機解決后的時期，雖然這一時期危機已經(jīng)過去，但是為了防止其去而復(fù)返，仍需對其保持警惕。

最后是米特洛夫和皮爾森提出的五階段論，即信號偵測期、探測和預(yù)防期、控制損害期、恢復(fù)階段和學(xué)習(xí)階段。其中信號偵測期的主要工作是對危機進行探索和分析，事先預(yù)知危機發(fā)生的可能性，為危機預(yù)防提供幫助。探測和預(yù)防期的主要工作是通過對日常的預(yù)防和準(zhǔn)備工作的監(jiān)督，從而為可能發(fā)生的危機做好準(zhǔn)備，以便盡可能的減少危機產(chǎn)生的危害?？刂茡p害期的主要工作是在危機發(fā)生后，盡量避免危機蔓延到其他部分，從而控制其損害程度，減少不必要的損失。恢復(fù)階段的主要工作是制定完善的應(yīng)急計劃，從而使危機得到盡快的恢復(fù)，實現(xiàn)工作的正常運轉(zhuǎn)。學(xué)習(xí)階段的主要工作是從組織自身以及其他組織的危機管理中汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷修正完善自身的危機管理計劃，從而提高危機管理的能力。

在危機管理理論進一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了應(yīng)急管理。應(yīng)急管理理論是以危機的出現(xiàn)和發(fā)生是必然的，因此為了減少危機造成的損失，就需要人們采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，這樣的一個前提提出來的。所以，應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的方法和手段來全面掌控危機事件的發(fā)生和發(fā)展。危機管理理論在公共管理方面的應(yīng)用，就是公共危機管理，它是公共管理的一種特殊狀態(tài)和形式。公共危機管理是公共管理機構(gòu)通過建立危機應(yīng)對機制、采取危機應(yīng)對措施，從而減少危機帶來的損失，并且維持社會正常運行、人民正常生產(chǎn)和生活[1]。

(二)社會燃燒理論

(1)理論來源和內(nèi)容

社會燃燒理論出自于牛文元教授的《社會燃燒理論與中國社會安全預(yù)警系統(tǒng)》一文，他指出社會燃燒理論屬于社會物理學(xué)，是社會動亂或者不穩(wěn)定的一個機理。根據(jù)自然界燃燒所需的三元素，即燃燒物質(zhì)、助燃劑和點火溫度，當(dāng)同時具備這三個條件時，燃燒就會發(fā)生。同樣的，將此原理應(yīng)用于社會物理學(xué)中，將會發(fā)現(xiàn)社會中產(chǎn)生的所有的不穩(wěn)定事件，也可以歸納為三個因素。其中，社會的燃燒物質(zhì)由兩大矛盾組成，即人與自然的矛盾和人與人之間分配不平衡，或利益不到位等等；助燃劑包括國民心理水平和媒體的影響力；點火溫度也稱“導(dǎo)火線”，是指具有一定的規(guī)模和影響的突發(fā)性事件[2]。

社會燃燒理論認(rèn)為社會系統(tǒng)的運行從正常到失常，甚至崩潰，不是一步到位的結(jié)果，而是一個從量變到質(zhì)變、不斷演進的過程。首先，社會系統(tǒng)的正常運行需要人與人、人與自然之間相互協(xié)調(diào)發(fā)展，然而當(dāng)人與人或人與自然中任何一種關(guān)系出現(xiàn)失調(diào)的時候，社會系統(tǒng)的運行將會受到影響，而引起其關(guān)系失調(diào)的事件即為社會的燃燒物質(zhì)；其次，隨著社會燃燒物質(zhì)的量的不斷積累，將會發(fā)生質(zhì)的變化，此時若受到社會上其他因素的影響，就會加速社會的動亂，而其他因素即為社會的助燃劑；最后，當(dāng)某一突發(fā)事件出現(xiàn)時，將會導(dǎo)致社會動亂的發(fā)生、失控，形成突發(fā)性危機事件，而某一突發(fā)事件即為導(dǎo)火線。通過對社會燃燒理論的研究，可以更加簡潔、直觀地判斷危機所處的階段和環(huán)境，分析危機產(chǎn)生的原因，從而更加全面的認(rèn)識危機事件，并在此基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的管理措施，維護社會系統(tǒng)的正常運行[3]。

(2)理論成果和理論應(yīng)用

從社會燃燒理論的概念和理論可以得出，危機事件的發(fā)生和發(fā)展并不是無中生有，而是由于一些違反人類社會或自然社會的運行機理的事件引起的。因此，為了從根本上預(yù)防危機事件的發(fā)生，需要政府和其他組織及時對影響社會穩(wěn)定的突發(fā)性公共危機事件做出反應(yīng)，平衡各個方面的相互關(guān)系，從而減少燃燒物質(zhì)、助燃劑和導(dǎo)火線的產(chǎn)生。

來源于現(xiàn)實社會的社會燃燒理論，在實踐性和創(chuàng)新性上得到了學(xué)者的普遍認(rèn)可，具有極大地理論創(chuàng)新價值，而這種創(chuàng)新價值也推動了現(xiàn)代社會物理學(xué)領(lǐng)域研究方向向應(yīng)用方向的發(fā)展；另外，社會燃燒理論在提煉升華的過程中，對解決現(xiàn)實社會中的問題也具有一定的指導(dǎo)作用。牛文元教授通過對社會燃燒理論的運用，設(shè)計了社會和諧方程式，他認(rèn)為自然因素、社會因素、心理因素和人文因素等都會影響到社會的穩(wěn)定，尤其是心理因素，因此，通過對公民的社會規(guī)則和心理規(guī)則的修正，可以有效促進社會和諧。

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Related Concepts and Theoretical Analysis of Emergency Management Mechanism of Urban Public Crisis Events

REN-Jing,YUAN Ju-lu

( College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063000, China)

public crisis; urban public crisis event; emergency management

This paper analyzed to the domestic and foreign scholars on the related concepts of emergency management mechanism of urban public crisis events such as public crisis, urban public crisis events, emergency management, emergency management mechanism and so on, and gives a comprehensive definition about public crisis, emergency management and emergency management of urban public crisis events. On this basis, this paper also described about the domestic and foreign scholars on the theory of emergency management mechanism of urban public crisis events such as crisis management theory, social combustion theory and so on.

2095-2708(2016)06-0022-05

C939

A