孫海濤，趙國棟

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京　210098；2.山東省東營市人民檢察院，山東東營　257000)

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印度環(huán)境公益訴訟制度評析及啟示

孫海濤1，趙國棟2

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098；2.山東省東營市人民檢察院，山東東營257000)

摘要：印度環(huán)境公益訴訟制度中的司法能動(dòng)主義、寬泛的原告資格、事前預(yù)防和事后懲罰并行的機(jī)制、借助于專家委員會(huì)等方式替代行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的環(huán)境決策、法院判決的較強(qiáng)執(zhí)行力等優(yōu)點(diǎn)降低了印度的環(huán)境污染水平。但法院不具備決策所必須的信息優(yōu)勢，其強(qiáng)勢介入行政的行為破壞了司法與行政之間的關(guān)系，違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)的最優(yōu)成本規(guī)則，不利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，印度環(huán)境公益訴訟制度優(yōu)缺點(diǎn)共存。我國新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施在一定程度上促進(jìn)了我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展，但在立法和司法實(shí)踐層面仍存在諸多不完善之處。因此，我國應(yīng)借鑒印度環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)點(diǎn)，避免其缺點(diǎn)，進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：印度； 環(huán)境公益訴訟；司法能動(dòng)主義；環(huán)境權(quán)

公益訴訟并非印度創(chuàng)造，其發(fā)源地為美國，然而此制度在印度得到進(jìn)一步發(fā)展。印度結(jié)合實(shí)際情況重構(gòu)了適合于本國的環(huán)境公益訴訟制度。Raja等表示就環(huán)境危害而言，印度最高法院在降低環(huán)境污染程度方面發(fā)揮著積極作用，其特別有益于新德里地區(qū)的環(huán)境保護(hù)。令人信服的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明公益訴訟能夠?qū)Νh(huán)境案件產(chǎn)生有效作用[1]。印度的“公益訴訟”是一種糾正侵犯貧困者人權(quán)的保護(hù)機(jī)制[2]，同時(shí)它也為違背社會(huì)或公共利益的政府行為或政策提供一種解決方案[3]。當(dāng)普通公民因政府行為受到較小損失甚至沒有任何損失時(shí)，印度最高法院仍然能夠通過擴(kuò)大原告資格的方式，使公民能夠?qū)拐袨閇4]136-220。

一、印度環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的背景

1. 印度環(huán)境侵權(quán)潛在的救濟(jì)措施

印度環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生和發(fā)展的背景之一是為了應(yīng)對國家環(huán)境的急劇惡化。在印度，越來越多的報(bào)道認(rèn)為較差的環(huán)境質(zhì)量對包括急性呼吸道等疾病的發(fā)生負(fù)有25%的直接責(zé)任，其他研究顯示，基因破壞與嚴(yán)重的汽車污染之間存在密切聯(lián)系[5]。在印度，公民有3個(gè)民事救濟(jì)途徑可選擇以獲得環(huán)境損害補(bǔ)償[6]：第一，對污染者提起侵權(quán)訴訟；第二，提出書面申請，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法及向違法者進(jìn)行追償；第三，根據(jù)1995年《國家環(huán)境法庭法令》或者1991年《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》提出賠償申請①。但由于次優(yōu)損害賠償、案件審理時(shí)限較長以及慢性通貨膨脹的客觀存在，公民提起民事?lián)p害賠償?shù)囊庠笜O低②。因此，當(dāng)污染源和受害者均得到明確認(rèn)定，有訴訟資格的原告似乎更傾向于尋求法院禁令而非民事賠償[4]88-141。由于公害侵犯到的是公眾權(quán)利，因而與侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不存在聯(lián)系。此外，每一個(gè)受到影響的公民均可采取補(bǔ)救措施。有關(guān)補(bǔ)救措施的采取，Krishna lyer觀察到存在爭議或有待解決的問題是公共法律部門對社會(huì)行為和法院權(quán)力施加壓力，要求公共機(jī)構(gòu)基于公共義務(wù)來針對民怨制定并執(zhí)行具體計(jì)劃③。

2. 司法令狀

令狀制度是英國特有的訴訟制度之一，伴隨著英國國王的集權(quán)，其最初表現(xiàn)為擴(kuò)大國王司法管轄權(quán)的手段，經(jīng)過幾百年演變，最終發(fā)展成為普通法的基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上形成了正當(dāng)程序原則和法律至上原則[7]。根據(jù)印度憲法第32條和第226條，印度最高法院有權(quán)發(fā)出具體指導(dǎo)性命令的司法令狀，主要有人身保護(hù)令狀、訓(xùn)令狀、禁止令狀以及調(diào)卷令狀[8]。當(dāng)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)未能履行其職責(zé)時(shí)，訓(xùn)令狀被成功地用于指揮或約束公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為*Rampal v. State of Rajasthan, A.I.R. R.A.J. 1981。在印度的一個(gè)小鎮(zhèn)，居民提交一份請?jiān)笗?，指出市政?dāng)局在處理積水和垃圾方面未能履行職責(zé)。法院指示市政當(dāng)局不僅僅應(yīng)該消除公害發(fā)生的根源，而且應(yīng)該建立適當(dāng)?shù)南滤篮团潘韺@些水進(jìn)行處理。。公益訴訟對司法令狀進(jìn)行了延伸，但存在兩個(gè)方面的區(qū)別：第一，如果當(dāng)事法官察覺到任何違法行為，那么法院可能會(huì)基于保護(hù)公共利益的需要而主動(dòng)采取行動(dòng)；第二，出庭資格會(huì)得到放寬，進(jìn)而可以使任何具有公共意識(shí)的公民參與到法院的行動(dòng)中來[9]。

二、印度環(huán)境公益訴訟的參與主體與實(shí)現(xiàn)路徑

1. 原告

從廣義上來講，印度最高法院放寬了公共利益案件中原告資格的要求。因此，公民求助于法院司法程序的資格大大放寬，一個(gè)潛在的原告寫信給法院即可提起訴訟[4]142。Rajamani指出具有公共意識(shí)的個(gè)人已經(jīng)利用法院來達(dá)到其環(huán)境保護(hù)的特定目的[10]。這樣的目的包括保護(hù)泰姬陵免受腐蝕性空氣污染、減少對恒河的污染排放、減少新德里和其他大城市的空氣污染*Mehta v. Union of India Writ Petition (C) No. 13029 of 1985.。公民個(gè)人只要符合原告資格，那么其尋求最高法院處理事關(guān)公共利益的特定環(huán)境案件一般不會(huì)遇到任何困難。鑒于大量案件通常由一小部分人向法院提起訴訟，我們可以說利他主義的動(dòng)機(jī)為啟動(dòng)公共利益訴訟案件的程序提供了充分的激勵(lì)[4]139。

2. 被告

一般情況下，印度公民使用公益訴訟的目的通常是通過訴訟對政府行為提出挑戰(zhàn)，要求政府針對法律未能夠成功施行或未能執(zhí)行采取特定行動(dòng)。在大多數(shù)案件中，政府扮演特殊的被告，而往往真正的利益受損者卻被排除在了訴訟程序之外。在頗具爭議的指控之外，政府必須協(xié)助法院查清事實(shí)。從這個(gè)意義上來講，公益訴訟中并不存在傳統(tǒng)的抗辯過程[2]。對以下案件的分析將有助于對以上分析進(jìn)行理解： M.C. Metha針對新德里空氣污染提起訴訟，理由是對人類健康的影響后果嚴(yán)重。在以后漫長的多次商討之后，法院判令全市公共車隊(duì)使用清潔燃料例如壓縮天然氣來替代汽油或柴油。雖然環(huán)境污染預(yù)防與控制局已開始進(jìn)行司法授權(quán)商談，但是該機(jī)構(gòu)并沒有與明顯受到此案影響的私家車車主進(jìn)行商談。而令私家車主感到更為沮喪的是因?yàn)樗麄儾]有能夠正式參與法院的訴訟程序，而只是在法院判決的15個(gè)月之后收到了新德里政府的通知[10]。在這個(gè)案件中，法院的訴訟程序得到了較少利益相關(guān)者的參與。

3. 法院

(1)是否具有信息優(yōu)勢

① 司法能動(dòng)主義中的個(gè)案信息需求

公益訴訟中存在的一個(gè)問題是印度最高法院如何能夠參與環(huán)境政策，因?yàn)榇嬖诘氖聦?shí)是行政機(jī)構(gòu)在信息方面具有優(yōu)勢。如果法院緊緊迫使政府執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)定，信息問題應(yīng)該不會(huì)發(fā)生[11]。然而法院的判決和執(zhí)行在環(huán)境立法過于寬泛或不明確且缺乏具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)易產(chǎn)生問題[5]。在一些特殊案件中，法院的司法能動(dòng)主義著眼于行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么即執(zhí)行法律[4]598-601。這就是Anant和Singh所指的行政司法能動(dòng)主義[12]。信息問題會(huì)很清楚地出現(xiàn)在這些情形之下，因?yàn)榱⒎ㄕ邇H僅只定義了一個(gè)較為廣泛的框架，并且由行政機(jī)構(gòu)使用信息技術(shù)制定具體標(biāo)準(zhǔn)。針對司法機(jī)構(gòu)履行這一職能的批評指向了設(shè)立無法確定可接受污染水平且標(biāo)準(zhǔn)并不明確的法院判決。這些批評援引了法院禁止污染或資源退化的模糊規(guī)定[6]。在某種程度上，法院為執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何執(zhí)行環(huán)境法提供了非常具體的判決，其他的問題產(chǎn)生于法院從何處獲得信息以及如何確立最佳的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[7]。

② 司法能動(dòng)主義的法律依據(jù)

印度最高法院司法能動(dòng)主義的法律基礎(chǔ)可在印度憲法第13條第1款規(guī)定的司法審查可能性中得到確認(rèn)[4]。第13條第2款進(jìn)一步規(guī)定，各州不得制定剝奪公民任何基本權(quán)利的法律，違反這一規(guī)定的法律無效[2]。然而，新德里機(jī)動(dòng)車污染空氣一案表明印度最高法院并不僅僅是“審查”法律，而是走得更遠(yuǎn)，要么在法律沉默的地方進(jìn)行立法(立法司法能動(dòng)主義)，要么在行政機(jī)構(gòu)未履行其職責(zé)的地方要求行政機(jī)構(gòu)履行法律義務(wù)(行政司法能動(dòng)主義)[11]。

③ 信息問題的解決

印度法院處理信息問題的方式很多。例如：在城市固體廢物管理一案中，法院成立了包括城市發(fā)展部和環(huán)境與林業(yè)部組成的委員會(huì)，因此，法院可以依靠這些部門內(nèi)的專家獲取專業(yè)信息。同樣，在新德里機(jī)動(dòng)車污染一案中，法院指導(dǎo)環(huán)境與森林部成立了一個(gè)委員會(huì)，其中包括高級別的官員、非政府組織以及汽車行業(yè)的代表，由法院Saskia擔(dān)任主席，對全球技術(shù)和印度現(xiàn)有技術(shù)進(jìn)行評估，進(jìn)而建議在印度大都市使用低成本且能夠降低污染水平的機(jī)動(dòng)車燃料。在這兩個(gè)案件中，法院通過成立委員會(huì)的方式來獲得所需信息[10]。

(2)司法能動(dòng)主義的合法性

法院的強(qiáng)勢介入使得司法機(jī)關(guān)替代行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境政策的現(xiàn)象出現(xiàn)。Sathe指出印度最高法院不僅僅通過法律解釋制定法律，而且它在某種意義上是在進(jìn)行“實(shí)際的立法”。因此，法院已經(jīng)超越了司法職能的限制，并已經(jīng)承擔(dān)實(shí)際上屬于立法者或行政執(zhí)法者的職責(zé)。例如，在新德里機(jī)動(dòng)車污染一案中，法院不僅僅要求全城的機(jī)動(dòng)車將燃料更改為天然氣，同時(shí)其也考慮了天然氣的定價(jià)問題[10]。這樣的判決顯然違反了三權(quán)分立原則所設(shè)定的限制。批評法院承擔(dān)此角色的原因很簡單，因?yàn)榉ㄔ喝鄙俪袚?dān)立法或行政職能的機(jī)制框架[2]，即使評論家們認(rèn)識(shí)到印度環(huán)境狀態(tài)的惡劣以及能夠感受到法院在改善環(huán)境質(zhì)量方面所做出的努力，但是他們?nèi)匀粚Ψㄔ鹤鳛橐粋€(gè)超級行政者的角色持批評態(tài)度。Dam將環(huán)境領(lǐng)域的司法活動(dòng)定性為“篡奪權(quán)力的過程”[5]。

盡管如此，我們必須對“司法能動(dòng)主義”的立法是否違背了三權(quán)分立原則與該主義在印度法院是否具有正統(tǒng)性進(jìn)行區(qū)分。事實(shí)上，大部分人同意最高法院經(jīng)常取代行政機(jī)關(guān)甚至是立法機(jī)構(gòu)的位置，從權(quán)力分立的角度來看，司法能動(dòng)主義無疑是存在問題的。但是它必須區(qū)別于法院在印度公眾中所享有的合法性程度。學(xué)術(shù)研究人員認(rèn)為，基于需要保護(hù)窮人和無依無靠者的托詞，法院無疑能夠在印度公眾中獲得強(qiáng)有力的合法性。然而，同樣獲得認(rèn)可的最高法院的合法性主要是默認(rèn)獲得的合法性。因?yàn)榇嬖诘氖聦?shí)是最高法院所參與之處通常是代表機(jī)構(gòu)履行職責(zé)已經(jīng)基本失敗[7]。

(3)法院的獨(dú)立性

在印度這樣一個(gè)發(fā)展中國家，行政部門存在能力不足和腐敗問題，因此，司法機(jī)構(gòu)就較易取得在行政機(jī)關(guān)失敗之處有效發(fā)揮作用的道德地位[5]。法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)研究的傳統(tǒng)答案是這種情形只能發(fā)生在一個(gè)較為理想的環(huán)境中，即保證法院的獨(dú)立性，防止法官發(fā)生與政治家或官僚們一樣的貪污腐敗問題[13]。不難發(fā)現(xiàn)的是，最高法院的法官獨(dú)自要求新德里政府采取措施減少空氣污染或者減少對恒河污染物的排放事實(shí)上不存在任何困難*Mehta (Calcutta Tanneries’ Matter) v. Union of India, Writ Petition (C) No. 3727 (1985).。Sathe提供了一些印度司法機(jī)構(gòu)基于早期的獨(dú)立性而發(fā)展成為民主捍衛(wèi)者的歷史原因[2]。由法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出的一些保障被納入印度模式。在這方面，我們可以提出的事實(shí)是法官只有存在不當(dāng)行為或喪失工作能力等非常具體的理由并由準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估確認(rèn)的情況下才能夠被免職[7]。在最近的一項(xiàng)研究中，Hayo等解釋了事實(shí)上的司法獨(dú)立。他們制定了檢查法律和事實(shí)獨(dú)立的參數(shù)。印度在實(shí)證檢驗(yàn)中獲得的分?jǐn)?shù)還不錯(cuò)[14]。

(4)法院與行政機(jī)構(gòu)之間的對立抑或合作

我們可能會(huì)提出的問題是最高法院如何能夠做到他想做的事情以及為何政府官員在環(huán)境案件中如此高效地執(zhí)行法院的判決。一方面的原因在于法院基于獨(dú)立性而產(chǎn)生的道德地位，另外一個(gè)方面的原因與強(qiáng)制執(zhí)行法院裁決的機(jī)制有關(guān)，但是政府官員普遍接受法院的司法能動(dòng)主義還存在其他原因。Sathe指出，沒有一個(gè)政治人物會(huì)強(qiáng)烈抗議司法對行政事宜問題的介入。其原因在于政治人物認(rèn)為法院的法官與政客相比在處理各種利益沖突問題上更適任仲裁者[2]。因此，傳統(tǒng)的公共選擇能夠解釋法院的成功，政治家們?nèi)绻暛h(huán)境利益遠(yuǎn)高于工會(huì)或行業(yè)利益或者相反，即很明顯地保護(hù)工業(yè)企業(yè)的利益，那么這令他們擔(dān)心的原因可能只是害怕失去選票。

(5)法院的命令

法院的命令通常是直接針對政府或者公共機(jī)構(gòu)。具體的環(huán)境案件能夠?qū)Ψㄔ旱拿钭龀鼋忉?Mehta v. Union of India, Petition (C) No. 3727 of 1985。印度憲法賦予了最高法院和高級法院使用指示、命令或令狀以實(shí)現(xiàn)憲法條款的權(quán)力*India Const. art. 226.。因此，法院可以向有關(guān)各方發(fā)出采取或不采取特定具體行動(dòng)的特定命令。例如在Metha v.向法院提起訴訟，要求印度政府解釋為何旅游景點(diǎn)泰姬陵向旅游者收取的稅費(fèi)和旅游費(fèi)的大部分都給了阿格拉發(fā)展局，而不是用于保護(hù)泰姬陵和對阿格拉市進(jìn)行清潔[2]。在許多案件中，法院對公共機(jī)構(gòu)發(fā)出的命令非常詳細(xì)，并就當(dāng)局如何履行命令提供了一個(gè)很明確的說明*Mehta v. Union of India, A.I.R. 1998 S.C. 103.。例如，在Kampur制革廠一案中，法院要求政府指示所有教育機(jī)構(gòu)增設(shè)每周一小時(shí)與保護(hù)和改善自然環(huán)境有關(guān)的課程，指導(dǎo)政府為實(shí)現(xiàn)這一目的編寫課本并免費(fèi)發(fā)放[5]。

(6)法院命令的執(zhí)行

如何保證法院的命令得到遵守和執(zhí)行是一個(gè)關(guān)鍵問題。印度憲法第141條規(guī)定：由最高法院頒布的法律應(yīng)該被視為國法。高院認(rèn)為這不僅僅指的是案件的判決理由，也指最高法院針對案件做出的意見或說明，因此，最高法院的命令也是國家法律[2]。當(dāng)然，這并不能立即回答為何被告或者第三方會(huì)遵守法院命令的問題。最重要的原因是在印度，如果一個(gè)人被認(rèn)為是藐視法院，這是令人難以想象的[15]。當(dāng)然，法院也會(huì)試圖協(xié)助相關(guān)方遵守其命令，例如提供一個(gè)命令實(shí)施的具體時(shí)間表[15]。同時(shí)，法院使用了懲罰性罰款方式來執(zhí)行其決定。法院下令要求燃料為柴油的私家車如果不將燃料改為天然氣，那么他將被處以每天支付500盧比的罰款[10]。環(huán)境公益訴訟的一個(gè)重要方面是法院自身監(jiān)督其命令的執(zhí)行。這包括任命法院或其他司法人員定期赴實(shí)地進(jìn)行考察，從而確認(rèn)命令是否得到遵守?？疾靾?bào)告可以交給最高法院，也可以交給高級法院[7]。但是擔(dān)心受到處罰很可能并不是法院命令得到遵守的唯一原因，因?yàn)樽袷胤ㄔ好钤谟《缺灰暈橐环N社會(huì)規(guī)范[16]。

吳衛(wèi)星對印度環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)：非對抗性的訴訟模式、書信管轄權(quán)制度的運(yùn)用、原告資格的高度擴(kuò)張和司法能動(dòng)主義[17]。通過分析，可以發(fā)現(xiàn)印度環(huán)境公益訴訟除了具有這些優(yōu)點(diǎn)之外，印度法院判決的較強(qiáng)執(zhí)行力，但最大的問題在于這些優(yōu)點(diǎn)并沒有通過現(xiàn)有法律和監(jiān)管制度得以實(shí)現(xiàn)。因此，印度的公益訴訟存在著一些較為突出的缺點(diǎn)。

首先，公益訴訟中最大的問題是法院經(jīng)常超越其管轄權(quán)，插手行政和立法事宜。而這通常以維護(hù)基本權(quán)利和保障個(gè)人自由的名義進(jìn)行，這使得法院違背了其根本性質(zhì)，并趨向于破壞憲法制度中3個(gè)基本機(jī)構(gòu)之間的平衡。法院自身也意識(shí)到了這一點(diǎn)*Morcha v. Union of India, A.I.R. S.C. 1984:802.。其次，幾乎沒有理論能夠解釋為何一個(gè)具有公共意識(shí)的公民將會(huì)促使法院采取行動(dòng)。如果理性選擇是可信的，那么必然得出的結(jié)論是任何一個(gè)事關(guān)公共利益的案件也能夠產(chǎn)生一些私人利益，而這獨(dú)立且區(qū)別于案件本身的利益。這個(gè)問題本身可能并非是一個(gè)消極發(fā)展，但是其可能會(huì)導(dǎo)致一些問題的出現(xiàn)*Mehta v. Union of India A.I.R. 1992 S.C. 1992:382.。 再次，印度法院公益訴訟的一些判決肯定產(chǎn)生了效力，然而法院的裁決內(nèi)容從經(jīng)濟(jì)意義上來分析并不總是最優(yōu)的，因?yàn)榉ㄔ核鶑?qiáng)加的替代選擇并不總是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的成本最低路徑的選擇[10]。最后，由于在執(zhí)行和監(jiān)管層面出現(xiàn)了諸多問題，法律規(guī)定的解決方案并沒有得到成功實(shí)施，而只能由印度最高法院填補(bǔ)監(jiān)管的空白或失敗之處。因此，此種情形下的司法能動(dòng)主義被視為對“患有癌癥的政治主體的化療”，而并不是實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的最佳方法。

三、印度環(huán)境公益訴訟制度對我國的啟示

我國與印度同為發(fā)展中國家，許多國情類似，那么，印度環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施能夠給我國環(huán)境保護(hù)提供一些啟示和警示，我國應(yīng)該吸收其優(yōu)點(diǎn)，避免其缺點(diǎn)。我國新《環(huán)境保護(hù)法》已于2015年1月1日起開始實(shí)施，這次修法的亮點(diǎn)之一是明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，并對訴訟主體資格進(jìn)行了擴(kuò)大，即允許符合一定條件的社會(huì)組織向法院提起公益訴訟。同時(shí)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律問題若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)于2015年1月7日起施行，其對審理環(huán)境民事公益訴訟案件做了進(jìn)一步詳細(xì)說明。但是據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至6月底，全國共有9家環(huán)保組織提出了18起公益訴訟，而其中有一家環(huán)保組織提起了7起，應(yīng)該對這樣的情形進(jìn)行反思，并對我國的環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行進(jìn)一步完善。

1. 對環(huán)境公共利益進(jìn)行明確定義

印度環(huán)境公益訴訟強(qiáng)調(diào)將環(huán)境公共利益與私人利益進(jìn)行明確區(qū)分，環(huán)境公益訴訟的提起必須是基于環(huán)境保護(hù)而產(chǎn)生的公共利益，法院在審查過程中必須嚴(yán)格區(qū)分公共利益與私人利益，如果公益訴訟的動(dòng)機(jī)被確定為私人利益，那么法院應(yīng)當(dāng)駁回起訴。我國公益訴訟在實(shí)施過程中也無法避免類似情況的出現(xiàn)，那么，如何避免一些主體以公共利益為“嫁衣”使案件獲得法院的受理？這就需要對環(huán)境公共利益進(jìn)行明確定義。蔡守秋認(rèn)為公共環(huán)境利益是指作為公眾公用物的環(huán)境，侵犯公共環(huán)境利益就是侵犯公眾的環(huán)境權(quán)[18]。筆者認(rèn)為，環(huán)境公共利益是指公眾在環(huán)境方面享有的共同福祉或公共福利。環(huán)境公益訴訟是指利益相關(guān)者、社會(huì)組織或者政府機(jī)構(gòu)向法院提起的以保護(hù)公眾環(huán)境利益為目的的訴訟。環(huán)境公益訴訟被認(rèn)為是社會(huì)公共利益訴訟，其特點(diǎn)是以處理影響公眾福利的環(huán)境問題和社會(huì)不滿為目標(biāo)，有助于實(shí)現(xiàn)公眾尤其是社會(huì)弱勢群體對環(huán)境權(quán)的保護(hù)。環(huán)境公共利益定義的明確有助于法院對環(huán)境公共利益與私人利益進(jìn)行區(qū)分，避免環(huán)境公益訴訟的濫用。

2. 適當(dāng)擴(kuò)大原告資格的范圍

印度環(huán)境公益訴訟的原告資格經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)在的范圍較為寬泛。雖然在案件受理過程中經(jīng)常出現(xiàn)公民對環(huán)境公益訴訟原告資格的濫用，導(dǎo)致司法資源的過載，但是這并沒有阻礙印度原告資格范圍的進(jìn)一步拓展，因?yàn)槠淇梢酝ㄟ^制定一些指導(dǎo)原則對公民提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行指導(dǎo)。而在我國新的《環(huán)境保護(hù)法》和《解釋》中，雖然社會(huì)組織的原告資格得到確認(rèn)，但也存在諸多限制。各種條件的限制可能是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來法院受理的環(huán)境公益訴訟案件屈指可數(shù)的原因之一。同時(shí)，我國環(huán)境公益訴訟制度仍未確認(rèn)利害關(guān)系人的原告資格，這樣會(huì)導(dǎo)致諸多不利后果。如果受到環(huán)境侵害影響的利害關(guān)系人沒有資格提起訴訟，那么根據(jù)不告不理的原則，侵害環(huán)境的主體就很有可能逃避法律的制裁，無法實(shí)現(xiàn)法律的公平與正義，極易引發(fā)群體性抗議事件，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，我國應(yīng)該適當(dāng)或漸進(jìn)性地?cái)U(kuò)大原告資格的范圍，環(huán)境公益訴訟的原告不僅應(yīng)該包括直接受害人、社會(huì)團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)，在未來我國法治水平發(fā)展到一定程度時(shí)應(yīng)該將一般公眾納入環(huán)境公益訴訟的原告范疇，因?yàn)榄h(huán)境是一種公眾共享的福利，任何公民都有權(quán)力保護(hù)環(huán)境。一旦發(fā)生了環(huán)境污染，每個(gè)公民的環(huán)境權(quán)、健康權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)都不可避免地受到侵害或威脅。訴訟主體的擴(kuò)大，不僅有利于對污染者實(shí)行監(jiān)督，而且有利于對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為或行政不作為行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，要建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度，首先應(yīng)該擴(kuò)大原告資格的范圍。

3. 事前預(yù)防與事后懲罰機(jī)制并行

印度環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)之一是預(yù)防原則的設(shè)立，環(huán)境公益訴訟的提起要么基于環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生，要么將要發(fā)生，同時(shí)預(yù)防原則實(shí)行舉證責(zé)任倒置?！督忉尅返诎藯l規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交的材料之一為被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料，可見預(yù)防原則已經(jīng)在我國得到體現(xiàn)，但是預(yù)防原則的適用規(guī)定過于抽象，應(yīng)該對其進(jìn)一步具體化。首先，環(huán)境公益訴訟的最終目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境公共利益，如果可以通過事前的審查，確定一個(gè)項(xiàng)目的開展或企業(yè)的運(yùn)行必然會(huì)損害環(huán)境，那么，社會(huì)團(tuán)體就可以向法院提起訴訟，要求停止相關(guān)行為或及時(shí)采取補(bǔ)救措施，避免環(huán)境損害事件的發(fā)生。同時(shí)對《解釋》中所提“重大風(fēng)險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該予以明確，標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該適當(dāng)降低，因?yàn)槠湟?，環(huán)境損害重大標(biāo)準(zhǔn)難以把握，具有較強(qiáng)的不確定性；其二，環(huán)境損害造成的傷害通常難以恢復(fù)或在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)。因此，在明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)該適當(dāng)降低環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。最后，在預(yù)防機(jī)制中，必須給予可能損害環(huán)境的一方陳述和申辯的權(quán)利，其也可以直接提出相反的證據(jù)以證明其不會(huì)對環(huán)境造成損害。法院根據(jù)自身的調(diào)查并結(jié)合各方的證據(jù)，做出最終判決。

4. 保障環(huán)境公益訴訟免受經(jīng)濟(jì)條件的制約

環(huán)境公益訴訟與其他訴訟存在較大差異，因?yàn)榄h(huán)境問題具有特殊性，對生態(tài)損害、水污染等鑒定具有較強(qiáng)的技術(shù)要求，因而需要專業(yè)部門進(jìn)行專業(yè)的評估與鑒定，這就導(dǎo)致提起環(huán)境公益訴訟需要承擔(dān)相當(dāng)高的費(fèi)用?！督忉尅返诙l規(guī)定：原告請求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持。《解釋》的規(guī)定雖然可以在一定程度上緩解環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟(jì)壓力，但是缺陷依然非常明顯。首先，費(fèi)用的承擔(dān)以法院的判決或裁定為依據(jù)，屬于事后支付；其次，法院對于原告提出的要求可以支持，也可以不支持。因此，環(huán)境公益訴訟的提起和推進(jìn)仍然面臨著較大的經(jīng)濟(jì)條件的制約。高昂的費(fèi)用需要原告事先支付，這在一定程度上限制了環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行，迫于經(jīng)濟(jì)能力的限制主動(dòng)放棄起訴或者起訴后被迫撤訴的現(xiàn)象就更為常見，而這極不利于環(huán)境公共利益的保護(hù)，不利于公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。為了避免出現(xiàn)這種情況，首先，政府需要給予環(huán)境公益訴訟大力支持，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，確保正當(dāng)合理的環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行不會(huì)受到經(jīng)濟(jì)條件的束縛；其次，鼓勵(lì)社會(huì)支持環(huán)境公益訴訟，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等都可以為環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行提供人力、物力和財(cái)力支持，社會(huì)支持具有更強(qiáng)的分擔(dān)責(zé)任的功能[19]，能夠緩解政府對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行支持的經(jīng)濟(jì)壓力，形成全社會(huì)支持環(huán)境公益訴訟的良好氛圍；最后，法院可以采取一定的措施支持環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行，例如在訴訟費(fèi)用方面原告可以延期支付、原告因環(huán)境公益訴訟所支出的律師費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等由被告承擔(dān)一部分等等。

5. 確立環(huán)境公益訴訟的主要目是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政

法院的司法干預(yù)不得違背分權(quán)原則、基本的政治理論和政府職能分配觀念[20]。印度環(huán)境公益訴訟中存在的一個(gè)較為突出的問題是法院經(jīng)常逾越其權(quán)限干涉行政和立法事務(wù)，模糊了立法、行政與司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限，導(dǎo)致現(xiàn)有法律未能夠得到行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施的同時(shí)，法院替代行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策，甚至是直接立法，而法院的這種行為也被認(rèn)為是對癌癥病人的“化療”，不利于行政機(jī)關(guān)依法行政和一國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國必須從這一缺點(diǎn)中汲取教訓(xùn)。法院的職責(zé)僅限通過司法審判促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，而不能涉足應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的禁區(qū)。黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國戰(zhàn)略，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政，但是一些地方政府仍持有“先發(fā)展后治理”的陳舊理念，為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，想方設(shè)法促進(jìn)當(dāng)?shù)卣猩桃Y，將公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)置于次要地位，環(huán)境行政機(jī)關(guān)在這種情形下通常選擇沉默。同時(shí)地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的支持，環(huán)保部門拒絕提供相關(guān)的材料或數(shù)據(jù)，對因污染或破壞環(huán)境造成的損失無法進(jìn)行評估，很難對環(huán)境損害賠償進(jìn)行量化。環(huán)境損害的發(fā)生通常與行政機(jī)構(gòu)的不作為或者不當(dāng)行為有關(guān)，因此，環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行應(yīng)該對行政行為進(jìn)行審查，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行為是否違反相關(guān)的法律規(guī)定，警示行政機(jī)關(guān)在環(huán)境問題上采取更加敏捷的行動(dòng)。通過環(huán)境公益訴訟促進(jìn)環(huán)境行政部門依法行政，強(qiáng)化對公眾環(huán)境的保護(hù)。因此，環(huán)境公益訴訟中司法能動(dòng)主義并非不可取，但是對違法保護(hù)公眾環(huán)境利益的不當(dāng)行為或違法行為的審查不應(yīng)使行政機(jī)關(guān)的自由喪失殆盡，否則會(huì)動(dòng)搖行政管理自由的根基，因此，必須對其進(jìn)行限制，以平衡的立法、監(jiān)管和執(zhí)行機(jī)制促進(jìn)可持續(xù)環(huán)境解決方案的實(shí)現(xiàn)。

6. 設(shè)立環(huán)境公益訴訟判決的直接執(zhí)行制度

由于印度憲法賦予印度法院判決的至上權(quán)威以及印度公民將遵守法院命令視為一種社會(huì)規(guī)范，印度法院判決的執(zhí)行通常是暢行無阻，即使存在諸多利害關(guān)系人未參與法院程序，他們迫于法院判決的威懾力也會(huì)執(zhí)行法院的判決。由于國情的不同，我國的法院判決對于公眾來講尚不具備如此強(qiáng)有力的執(zhí)行權(quán)威。因此，我國首先需要在法院審理的過程中避免印度環(huán)境公益訴訟未能夠賦予利害關(guān)系人參與訴訟程序的弊端，賦予利害關(guān)系人聽證、申辯和提出異議的權(quán)利。只有保證程序的公正，才能夠強(qiáng)化和提高當(dāng)事人對判決的服從力和執(zhí)行力。其次，在我國，對于普通的民事訴訟案件，在判決發(fā)生效力后，判決的執(zhí)行存在兩種情況：如果當(dāng)事人能夠自愿履行生效判決，那么就無需申請法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果當(dāng)事人拒絕履行生效判決，那么權(quán)利人可以向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行的申請。然而，對于環(huán)境公益訴訟來講，其具有特殊性，生效判決的執(zhí)行是對公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)，生效判決能否及時(shí)執(zhí)行可能會(huì)直接影響公眾的環(huán)境福利。因此，環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行具備公共性和緊迫性，在原告代表國家或公眾的意志提出公益訴訟并勝訴后，法院在判決生效后應(yīng)主動(dòng)執(zhí)行生效判決，強(qiáng)化對國家整體環(huán)境利益和社會(huì)公共環(huán)境權(quán)的保護(hù)，提升環(huán)境公益訴訟判決的權(quán)威，預(yù)防公眾環(huán)境損害事件的發(fā)生。

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DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2016.01.014

收稿日期：2015-07-16

基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(14FXB004)；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(2010JDXM039)

作者簡介：孫海濤(1981—)，男，江蘇泰興人，講師，從事行政法學(xué)、法社會(huì)學(xué)及民法學(xué)研究。

中圖分類號：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-4970(2016)01-0077-06

①C.M. Abraham, Environmental Jurisprudence in India (Neth), 1999.

②印度侵權(quán)訴訟中的損害賠償是出了名的低，對污染者不形成威懾。案件判決的長期拖延加上慢性通貨膨脹淡化了一個(gè)成功原告可能獲得的任何損害的價(jià)值。

③C.M. Abraham, Environmental Jurisprudence in India (Neth), 1999.