劉昕裕，秦 闖

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

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基于“小官巨貪”現(xiàn)象基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)研究

劉昕裕，秦 闖

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

目前，在國家不斷加強(qiáng)反腐力度的背景下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員廉政建設(shè)不可忽視，特別是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小官巨貪”的現(xiàn)象亟待解決。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，國家對(duì)農(nóng)村補(bǔ)貼力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為國家公務(wù)員的基層工作者，直接接觸廣大人民群眾，具有較為靈活的自由裁量權(quán)。近年來,“小官巨貪”現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn),涉及人數(shù)較以往增多，涉案數(shù)額巨大，危害嚴(yán)重。故本文以基層公務(wù)員“小官巨貪”現(xiàn)象作為切入點(diǎn)，以基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)作為研究對(duì)象，分析“小官巨貪”現(xiàn)象的特點(diǎn)以及存在的原因，從制度建設(shè)的角度提出相關(guān)治理措施。

“小官巨貪”；基層公務(wù)員；廉政；制度化建設(shè)

公務(wù)員腐敗問題一直是社會(huì)的熱點(diǎn)，也是國家治理的重點(diǎn)之一。在中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)過程中，公務(wù)員腐敗特別是基層公務(wù)員腐敗現(xiàn)象層出不窮，影響惡劣，嚴(yán)重?fù)p害政府形象，削弱政府公信力?！靶」倬挢潯敝傅氖欠缸锶藛T職務(wù)、級(jí)別不高，大多特指基層科級(jí)以下干部，涉案金額達(dá)50萬元以上的案件。治理“小官巨貪”現(xiàn)象，關(guān)系到反腐是否有效，是否得到真正鞏固。[1]根據(jù)鎮(zhèn)江市檢察機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2015年“小官巨貪”案件呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)。2015年，“小官巨貪”案件達(dá)到17件，涉案人數(shù)達(dá)23人。

一、“小官巨貪”案件特點(diǎn)分析

(一) 基層黨政干部所占人員比重大

伴隨著國家對(duì)基層地區(qū)扶持力度的提升，在基層黨政干部落實(shí)國家方針政策的過程中，通過基層黨政干部的資金流較大，容易滋生腐敗?；鶎狱h政干部作為基層政府核心成員，掌握重要審批權(quán)利，在審批的過程中無法權(quán)衡利益得失，迷失自我?；鶎狱h政干部官員的這種以自我利益最大化的行為鉆的就是制度的漏洞，利用制度所存在的漏洞來追求個(gè)人利益的最大化，而官員追求利益最大化是以損害廣大人民群眾的利益為代價(jià)。[2]

(二)涉案人員抱團(tuán)式“群蛀”現(xiàn)象嚴(yán)重

在“小官巨貪”案件中，涉案人員往往不只一人，呈現(xiàn)出抱團(tuán)式群體現(xiàn)象。基層黨政干部在利益鏈條的刺激下，相互勾結(jié)，利益均沾，極其容易迷失自我。而在基層政府決策過程中，單憑某一個(gè)黨政干部無法達(dá)到某種不正當(dāng)目的，便需要“聯(lián)合”其他黨政干部的暗箱操作，互相勾結(jié)，這就為形成抱團(tuán)式受賄、為“群蛀”現(xiàn)象埋下了隱患。

(三)貪腐手段趨于隱蔽化

“小官巨貪”案件的發(fā)生大多經(jīng)過相當(dāng)時(shí)間的精心謀劃，涉案人員利用廣大基層民眾對(duì)國家政策不清晰、信息不對(duì)稱的劣勢(shì)，利用政策漏洞為個(gè)人謀取私利。涉案人員大多采用“對(duì)上虛報(bào)，對(duì)下隱瞞”的方式，以權(quán)謀私。由于廣大基層民眾對(duì)國家政策的認(rèn)知不充分，無法合理維護(hù)個(gè)人利益。而對(duì)涉案人員審查過程中，從表面上很難發(fā)現(xiàn)其中所存在的漏洞。同時(shí)，部分涉案人員在取得贓款的時(shí)候，便通過各種隱蔽手段掩飾受賄，銷毀物證，這就給未來的追討留下了隱患。

(四)政府關(guān)鍵部門、民生領(lǐng)域?yàn)橹貫?zāi)區(qū)

“小官巨貪”現(xiàn)象大多數(shù)發(fā)生在基層政府官員之中，基層工作人員損害的是老百姓切身利益，蠶食群眾的獲得感，削弱群眾對(duì)基層政府的信服力以及公信力。在不同的政府部門中，個(gè)別關(guān)鍵部門，如涉及的民政部門資金流量充足，很容易滋生腐敗，成為“小官巨貪”重災(zāi)區(qū)。關(guān)鍵部門的政府官員通常掌握資金管理、項(xiàng)目審批等實(shí)權(quán)，特別是在新農(nóng)村建設(shè)過程中涉及到房屋拆遷、財(cái)政補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)，為政府官員提供了滋生腐敗的土壤。

二、“小官巨貪”案件的原因分析

(一)資源分配權(quán)力過于集中

基層政府官員對(duì)各種資源分配的權(quán)力過于集中是導(dǎo)致“小官巨貪”的主要原因之一。權(quán)力的絕對(duì)化必然會(huì)導(dǎo)致腐敗的滋生。資源分配權(quán)力過度集中于官員個(gè)人，容易造成官員個(gè)人武斷，政府官員通過欺上瞞下等手段為個(gè)人謀取私利，這也正是為何小官能夠巨貪的緣由所在。從這個(gè)角度來看，之所以基層政府官員的貪腐能力不亞于高級(jí)別政府官員，關(guān)鍵在于對(duì)資源分配的權(quán)力是否集中到個(gè)別政府官員手里。

(二)價(jià)值觀念錯(cuò)位，法治觀念落后

基層公務(wù)人員不僅要有很強(qiáng)的工作能力、業(yè)務(wù)能力，還要塑造正確的價(jià)值觀特別是金錢觀。能否正確的看待金錢，正確對(duì)待名利得失對(duì)于基層公務(wù)人員來說十分關(guān)鍵。[3]在“小官巨貪”案件中，基層公務(wù)人員無法予以自己正確的定位，大多數(shù)公務(wù)人員工作能力、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，但沒有正確的金錢觀，無法正確平衡個(gè)人利益與群眾利益之間的關(guān)系，甚至為個(gè)人的利益不惜犧牲廣大人民群眾的集體利益。同時(shí)，涉案人員法治觀念落后，習(xí)慣于潛規(guī)則辦事。在社會(huì)改革逐步深入的過程中，面對(duì)基層政府治理錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，個(gè)別基層官員忘記人民群眾賦予他的責(zé)任與義務(wù)，希望通過所謂的“江湖規(guī)則”辦事，將法治拋開腦后。正是基層政府公務(wù)人員的這種觀念錯(cuò)位、法治意識(shí)淡薄，極易導(dǎo)致權(quán)力亂用尋租、滋生貪腐的現(xiàn)象。

(三)監(jiān)督制度不完善，監(jiān)管存在漏洞

目前，之所以“小官巨貪”的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，關(guān)鍵在于監(jiān)督制度存在缺陷，相關(guān)部門的監(jiān)管不到位，存在一定的漏洞。一套完善的監(jiān)督制度能夠在很大程度上降低腐敗的滋生。華中科技大學(xué)呂德文副教授指出：“基層政府官員能夠大貪的原因就在于，面對(duì)基層政府錯(cuò)綜復(fù)雜的行政管理工作，充斥著濃厚的人情社會(huì)，制度監(jiān)管無法覆蓋整個(gè)基層政府所涵的各項(xiàng)工作，這就導(dǎo)致基層官員不惜鉆制度漏洞，政策實(shí)施過程中的固有缺陷，犧牲群眾利益，為個(gè)人謀私利。[4]復(fù)旦大學(xué)朱春奎教授也指出了制度建設(shè)的重要性，在朱春奎教授看來，官員的貪腐與級(jí)別關(guān)系不大，關(guān)鍵取決于能否有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束制度，政府官員手中的權(quán)力能不能得到很好的規(guī)范，能否做到為民所用。因而，監(jiān)督制度的不斷完善會(huì)在很大程度上遏制“小官巨貪”的現(xiàn)象出現(xiàn)。[5]

三、基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)對(duì)策分析

制度建設(shè)具有穩(wěn)定性、全局性、前瞻性。從目前來看，近些年我國也出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)以治理基層公務(wù)員貪腐現(xiàn)象，加強(qiáng)基層政府公信力建設(shè)，但以往的廉政制度往往解決的是當(dāng)時(shí)或者已經(jīng)存在的貪腐問題，具有針對(duì)性，不具有前瞻性。[6]而貪腐問題以及其他的社會(huì)問題是無法預(yù)測(cè)的，廉政制度則帶有一定的滯后性，現(xiàn)實(shí)的情況使得廉政制度建設(shè)必須要與時(shí)俱進(jìn)。[6]積極推進(jìn)基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)，推動(dòng)制度創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，有利于化解社會(huì)矛盾，減少基層公務(wù)員的貪腐問題，是實(shí)現(xiàn)與發(fā)展中國夢(mèng)的重要舉措，為實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)提供制度保障。在基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)過程中，也要兼容內(nèi)外，吸收借鑒國外發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，引入先進(jìn)治理措施。如美國早在1989年頒布申報(bào)財(cái)產(chǎn)真實(shí)情況法，目的是對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部人員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)，包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對(duì)象、范圍等內(nèi)容都作出相應(yīng)規(guī)定。[7]

(一)積極推動(dòng)落實(shí)現(xiàn)行公務(wù)員廉政制度

我國現(xiàn)有的公務(wù)員廉政制度主要包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、錄用制度、考核制度、處分制度等。在公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面，要積極推進(jìn)落實(shí)，明確官員個(gè)人在財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中要注意到的對(duì)象、范圍、時(shí)間、手續(xù)等，避免個(gè)別官員蒙蔽過關(guān)，數(shù)據(jù)不實(shí)的現(xiàn)象。在公務(wù)員錄用制度方面，要嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員考錄辦法，在公務(wù)員錄用過程中嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)要明確從事錄用工作的人員的職責(zé)與分工，建立健全公務(wù)員回避制度，以防在公務(wù)員錄用過程中滋生腐敗現(xiàn)象。在考核制度方面，要嚴(yán)格落實(shí)對(duì)基層政府官員的考核制度，提升官員自我廉潔自律，全面考核政府官員德、能、勤、績(jī)、廉方面。在處分制度方面，要對(duì)貪腐黨政干部予以降職、降薪、罰款、開除公職等處罰。[8]

(二)建立合理的權(quán)力分配制度

資源分配過于集中于個(gè)別黨政干部極易導(dǎo)致“小官巨貪”的現(xiàn)象發(fā)生。資源分配過于集中使得政府官員能夠游離于制度監(jiān)管的空地，造成權(quán)力壟斷和行政壟斷。權(quán)力的過度集中必然滋生絕對(duì)的腐敗。因而，要完善權(quán)力配置制度，搭建合理的權(quán)力配置新格局，避免一人專權(quán)，一人獨(dú)權(quán)的情況。在現(xiàn)階段，市場(chǎng)在資源配置過程中起到關(guān)鍵性作用，而基層政府不僅僅涉及國家重大部署、關(guān)鍵領(lǐng)域以外，還介入一些本應(yīng)依靠市場(chǎng)來進(jìn)行資源配置的其他領(lǐng)域，政府官員憑借權(quán)力容易滋生腐敗?？傊?，將政府權(quán)力控制在合理的范圍內(nèi)，合理配置，官員之間互相制衡，避免權(quán)力過度集中是抑制公務(wù)員腐敗的有效途徑之一。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)

加強(qiáng)基層公務(wù)員監(jiān)督制度建設(shè)力度，推進(jìn)監(jiān)督制度落到實(shí)處，采用防治結(jié)合，完善監(jiān)督體系建設(shè)，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。[9]“小官巨貪”現(xiàn)象的出現(xiàn)在很大程度上是監(jiān)督制度的缺陷造成的后果，因而必須加強(qiáng)監(jiān)督制度的創(chuàng)新，完善現(xiàn)有的監(jiān)督制度，確保多方面監(jiān)督有效落實(shí)。建立監(jiān)督制度,是加強(qiáng)基層公務(wù)員廉政建設(shè)，確保基層黨政干部科學(xué)決策、正確決策、準(zhǔn)確用人，在最大限度上遏制基層腐敗的滋生。 首先，要確保公務(wù)員監(jiān)督制度具有前瞻性、全面性、準(zhǔn)確性，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)人大監(jiān)督的關(guān)鍵核心地位，強(qiáng)化基層政府內(nèi)部監(jiān)督，輔以政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，提升監(jiān)督的力度與水平。其次，要落實(shí)信息公開制度，細(xì)化信息公開內(nèi)容，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。最后，要鼓勵(lì)廣大人民群眾行使監(jiān)督權(quán)，建立群眾監(jiān)督長效機(jī)制，維護(hù)群眾的監(jiān)督權(quán)。

改革開放以來，不管是理論上還是實(shí)踐上，我國公務(wù)員廉政制度都取得了進(jìn)步。但我們也要看到，我國目前正處于改革的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期，政府職能的轉(zhuǎn)型階段，只有依靠廉政清潔的基層黨政干部才能保證少走彎路，才能維護(hù)政府在廣大人民群眾心中的公信力和信服力。[10]“小官巨貪”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是社會(huì)化進(jìn)程中無法逃避的問題，在處理此類社會(huì)問題的過程中，首先要有完善的制度保障作為支撐，只有將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)均衡，才能最大程度上遏制“小官巨貪”現(xiàn)象。

[1] 楊函松. 論我國地方政府的廉政文化建設(shè)的對(duì)策[J]. 世紀(jì)橋,2015,(4).

[2] 秦馨. 論腐敗制度化傾向的防治途徑和方法——以廉政文化建設(shè)為視角[J]. 湖北社會(huì)科學(xué),2011,(8).

[3] 唐麗娜. 我國基層公務(wù)員“亞腐敗”問題及其防治對(duì)策[D]. 上海：上海交通大學(xué),2010.

[4] 呂德文.“小官貪腐”發(fā)生機(jī)制探究[J]. 決策探索(下半月) ,2014,(12).

[5]朱春奎.治理庸官從完善制度開始 [J].檢查風(fēng)云,2016,(3).

[6] 杜治洲,劉樹彪. 從縣委書記腐敗案看反腐制度建設(shè)[J]. 安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2010,(2).

[7] 何增科 .建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系——有效懲治和預(yù)防腐敗的體制機(jī)制問題研究[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí), 2009,(3) .

[8] 戚睿.論國家廉政制度體系建設(shè)[J] .長春大學(xué)學(xué)報(bào),2010,(11) .

[9] [美]約翰·肯尼思·加爾布雷斯.權(quán)力分析[M].陶遠(yuǎn)華,蘇世軍，譯.北京:商務(wù)印書館,1988. 183.

[10] [美] 塞繆爾·亨廷頓.變革中的政治秩序[M].李盛平，譯.北京:華夏出版社, 1988.59.

2016-08-26

2013年安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德示范及其治理研究：以合蕪蚌部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例”(SK2013A008)； 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民利益表達(dá)研究”(12CZZ015)

2095-4654(2016)11-0029-03

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