徐 倩，周 沛

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

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社會問題研究

殘疾兒童福利困境與“精準(zhǔn)助殘”發(fā)展策略
——以無錫、荊州、西安、寶雞四市調(diào)查為例

徐 倩，周 沛

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

我國殘疾兒童的基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、教育發(fā)展福利、社會權(quán)利等均面臨不同程度的缺失，基本福利需求無法得到滿足?，F(xiàn)行殘疾兒童福利制度的“嵌入性”特征導(dǎo)致福利政策供給與現(xiàn)實需求匹配異位，其背后的深刻原因主要有理念滯后、主體單一、內(nèi)容單調(diào)、體制混亂等。有鑒于此，化解殘疾兒童福利供需異位困境、實現(xiàn)“精準(zhǔn)助殘”，需要從“精準(zhǔn)識別”、“精準(zhǔn)幫扶”、“精準(zhǔn)管理”三個維度著手，進(jìn)而構(gòu)建“多元與合作”的責(zé)任體系、“多樣與有序”的內(nèi)容體系、“鏈接與整合”的保障體系及與殘疾兒童福利需求相匹配的“精準(zhǔn)助殘”體系。

殘疾兒童；福利需求；需求困境；需求測量；福利體系

殘疾兒童是最典型的困境兒童，因此，面向該群體福利政策的出臺，對保障其權(quán)利、滿足其需要、以及促進(jìn)其健康成長具有重要意義。反之，如果缺乏回應(yīng)其特殊需求的福利制度，殘疾兒童可能因為喪失了最佳救助時期而再次受到傷害。從這個意義上來說，全社會應(yīng)在確保其尊嚴(yán)、促進(jìn)其自立的條件下，使其充分享有與健全兒童平等的全部權(quán)利。然而，從目前情況看，我國現(xiàn)有兒童福利政策只能滿足健全兒童基本保障需求，雖然在部分保障項目中給予殘疾兒童特殊照顧，但特殊照顧水平遠(yuǎn)未達(dá)到其福利需求，無法真正化解殘疾兒童及其家庭生活困境，缺少從根本上滿足其特殊需求的福利“精準(zhǔn)”供給。由此，我們認(rèn)為，要完善殘疾兒童福利政策，首先需要測量并確定其基本福利需求，評估福利需求與現(xiàn)有制度供給的匹配程度，進(jìn)而對其需求困境進(jìn)行要素分析，在此基礎(chǔ)上，有針對性的進(jìn)行制度供給優(yōu)化，從而提升政策執(zhí)行效果。對江蘇無錫、湖北荊州、陜西西安、陜西寶雞四市殘疾兒童家庭進(jìn)行入戶調(diào)查的結(jié)果*課題組在中殘聯(lián)的大力協(xié)助下，于2014年6月至12月，分別在江蘇無錫、湖北荊州、陜西西安、陜西寶雞四個地區(qū)進(jìn)行了實地調(diào)查，調(diào)查對象為當(dāng)?shù)貧埣踩藬?shù)據(jù)庫中0-17歲的持證殘疾兒童，共發(fā)放2100份問卷，回收有效問卷2020份，排除大于18周歲以上的兒童，共有有效問卷2010份，占發(fā)放問卷的95.7%，18歲以下的持證殘疾兒童為2008人，其中，男童1252人，女童756人。調(diào)查采用調(diào)查員入戶面對面問詢的方式進(jìn)行，由調(diào)查員根據(jù)調(diào)查對象或監(jiān)護(hù)人的回答填寫統(tǒng)一設(shè)計的問卷，本次調(diào)查所有調(diào)查表用Epidata軟件錄入，用SPSS19.0統(tǒng)計軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。顯示，殘疾兒童在基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、教育發(fā)展福利、社會資源獲取能力方面需求迫切，另外，殘疾兒童基本福利服務(wù)供給與實際特殊需求也存在匹配程度弱等問題。由此，我們想通過殘疾兒童福利困境及成因分析，來尋求化解殘疾兒童的福利需求困境，同時通過積極的福利政策，實現(xiàn)“精準(zhǔn)助殘”。

一、殘疾兒童福利困境及成因分析

殘疾兒童在基本生活福利、教育、醫(yī)療、康復(fù)、住房、就業(yè)等方面存在著諸多的問題，雖然社會各界努力緩解其生存困境，但是大多數(shù)殘疾兒童在生存和發(fā)展方面的需求仍然無法得到回應(yīng)與滿足。具體來說 ：

其一，基本生活困境。殘疾兒童家庭普遍在收支相抵的“溫飽線”上徘徊，以工資收入為主的家庭收入與龐大的醫(yī)療康復(fù)支出相比顯得“勢單力薄”。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有62.2%的被調(diào)查殘疾兒童家庭在過去一年得到過政府救助，救助平均水平為2499元，近四成的殘疾兒童家庭完全沒有獲得任何形式的政府救助；僅有5.5%的被調(diào)查殘疾兒童家庭在過去一年得到過社會組織的救助，社會組織救助的平均水平為179元，這說明我國殘疾兒童福利制度的覆蓋面相比于殘疾兒童的切實需求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。就分類專項福利而言，在被調(diào)查殘疾兒童家庭中，有60.8%的殘疾兒童接受過生活補(bǔ)貼，40.3%的殘疾兒童享受過低保補(bǔ)貼，26.7%的殘疾兒童享受過教育救助，但享受過專項針對殘疾兒童進(jìn)行的康復(fù)救助補(bǔ)貼、輔助器具補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和家庭無障礙改造補(bǔ)貼的兒童比例不足三成，其補(bǔ)貼金額也較少或嚴(yán)重不足。與獲得資助相對應(yīng)的是，殘疾兒童家庭年平均總收入為36733元，年平均支出為31586元，其中食品和醫(yī)療康復(fù)費用是最大的兩項支出，分別為9255元和8467元，由此得出殘疾兒童家庭的恩格爾系數(shù)為56%(剛性支出包括食品支出與醫(yī)療支出)，這意味著殘兒家庭處于“溫飽水平”。就收入滿足感而言，有60%的家庭認(rèn)為目前收入不夠用，還有35.5%的家庭認(rèn)為目前收入“基本夠用”，認(rèn)為“夠用”的只有4.3%。也就是說，95%以上的殘疾兒童家庭對家庭收入的主觀滿足感不足，殘疾兒童家庭基本處在溫飽線附近，或處于“準(zhǔn)貧困”的邊緣，更難以應(yīng)付殘疾兒童的各項康復(fù)支出。

其二，醫(yī)療康復(fù)困境。此次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于大多數(shù)家庭而言，殘疾兒童治療/康復(fù)面臨“費用過高”困境的占據(jù)87.4%，“缺乏合適的康復(fù)機(jī)構(gòu)”以及“交通不便”分別占據(jù)49.3%和39.8%，而殘疾兒童家長“無時間帶孩子康復(fù)”的則占17.8%。此外，殘疾兒童治療/康復(fù)服務(wù)的有效性也是亟需提升的，即只有40%左右的殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練被專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)為是有效果的。當(dāng)問及殘疾兒童家長對“治療/康復(fù)機(jī)構(gòu)類型、機(jī)構(gòu)等級、機(jī)構(gòu)優(yōu)勢作為康復(fù)機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)”時，家長們更傾向于選擇康復(fù)專業(yè)性強(qiáng)、報銷比例合理、交通便利、市級以上的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行康復(fù)。然而，就目前的情況看，要實現(xiàn)這樣的預(yù)期也是困難的，一些家長表示，我們的孩子只能面對有限的、低質(zhì)的、專業(yè)性不強(qiáng)治療/康復(fù)服務(wù)供給，因為條件限制，一些本可有效康復(fù)的孩子失去了最佳時期，或缺少有效的功能康復(fù)教育專業(yè)指導(dǎo)，面對殘疾兒童對康復(fù)服務(wù)的客觀需要和殘兒家長對康復(fù)服務(wù)的預(yù)期，以及機(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)三者的“畸形匹配”，顯現(xiàn)出醫(yī)療康復(fù)服務(wù)中缺乏“精準(zhǔn)性”和“有效性”。當(dāng)然，巨大供需缺口的背后還暗含著信息障礙、經(jīng)濟(jì)障礙等因素，而這些因素的共同作用也是將殘兒家庭帶入需求困境的不利因素。

其三，教育發(fā)展困境。受教育權(quán)是殘疾兒童的基本權(quán)利之一，而此次調(diào)查結(jié)果卻不容樂觀 ：有35%的適齡殘疾兒童(6歲以上)未接受過任何形式的教育，而在接受過教育的殘疾兒童中，文化程度為小學(xué)的占37.9%，初中占18.4%，高中/中專占5.5%，職業(yè)學(xué)校的占3.2%，這些比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于健全兒童?，F(xiàn)行殘疾兒童教育制度覆蓋面不全，以及符合條件的殘疾兒童在接受教育過程中所受到的歧視也是殘疾兒童面臨的教育發(fā)展困境之一。殘疾兒童不僅是入學(xué)難，而且同時還需面臨信息不對稱、制度不完備、經(jīng)濟(jì)有困難、社會服務(wù)乏力等諸多問題。此外，家庭經(jīng)濟(jì)困難和社會可能提供的特殊服務(wù)缺失也是很多殘疾兒童不能接受教育或獲得適合他們特殊教育的重要因素，這些都可能導(dǎo)致殘疾兒童及家庭陷入教育的可及性、可得性以及可負(fù)擔(dān)性等多重困境。

其四，社會權(quán)利獲得困境，包括就業(yè)歧視、教育歧視、社會交往歧視等。本次調(diào)查顯示，在16歲以上的殘疾青少年中有89.6%的人從未接受過與就業(yè)有關(guān)的各種服務(wù)，只有3.8%的人接受過政府機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)服務(wù)，有7.4%的接受過殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)服務(wù)，有3%的人接受過社會就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)服務(wù)。在已就業(yè)的5.3%的16歲以上殘疾青少年中，大多從事的是勞動密集型工作，其中，進(jìn)城務(wù)工(38.7%)、集中就業(yè)(12.9%)和按比例分散就業(yè)(19.4%)是其主要就業(yè)選擇。除此之外，殘疾兒童遭遇最普遍的社會交往歧視來自于自己的同伴，這對殘疾兒童學(xué)業(yè)、人際關(guān)系、心理健康乃至人格培養(yǎng)所造成的負(fù)面影響也是超出想象的。當(dāng)問“你的交往對象”和“給予幫助最大”的是家人、政府、親戚朋友時，其占比依次為83.2%、52.5%、42.1%，而其社會交往對象則為專業(yè)人員、有類似經(jīng)驗的家長、慈善組織和志愿者，其占比依次為18.6%、5.2%、5.1%和0.7%。這意味著殘疾兒童及其家庭的社會交往網(wǎng)絡(luò)非常狹窄，其社會融合情況不容樂觀。

二、殘疾兒童福利供給與需求匹配異位

盡管目前我國兒童福利制度供給已經(jīng)形成了比較完備的政策體系，內(nèi)容涉及困境兒童撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療、保護(hù)等各個方面，充分體現(xiàn)了兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、被保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利*仇雨臨 ：《我國孤殘兒童福利保障政策的評析與展望》，《社會保障研究》，2007年第2期。，然而，仔細(xì)研讀現(xiàn)行兒童福利政策便不難發(fā)現(xiàn)，無論是在最高法律層面還是具體實施方案中，有相當(dāng)數(shù)量的行政文件只是在其中涉及殘疾兒童福利的內(nèi)容，還有相當(dāng)一部分殘疾兒童福利政策散見于婦女政策、社會保障政策、教育政策和未成年保護(hù)等政策之中。這意味著我國的殘疾兒童福利制度是典型的“嵌入式”制度類型，相比于專門針對殘疾兒童提供福利的獨立性制度，“嵌入式”制度的目標(biāo)受眾是包括殘疾兒童在內(nèi)的全體兒童，只不過殘疾兒童可以從國家的整體福利制度中獲得內(nèi)容少、層次低、規(guī)范性差、執(zhí)行困難的保護(hù)中。事實上，目前這種分散的政策難以形成保障合力，它在一定程度上削弱了對殘疾兒童保護(hù)的能力和效果，而造成現(xiàn)有政策執(zhí)行效果不理想的根本原因就在于政策缺乏對殘疾兒童特殊需求的回應(yīng)性。此外，現(xiàn)行保障政策普遍存在著“重生存、輕發(fā)展”傾向，對殘疾兒童來說，生存固然重要，但發(fā)展性政策如教育政策和社會參與政策等對其未來能否融入社會平等參與發(fā)展則更為重要。有鑒于此，我們有必要對現(xiàn)行殘疾兒童福利的制度供給與特殊需求的匹配程度做一評估，進(jìn)而有針對性的做出政策適應(yīng)性調(diào)整，從而真正破解“政策不少、效果不好”的迷局。

分析殘疾兒童福利制度供給與實際需求匹配程度便不難發(fā)現(xiàn)，無論是生活救助、醫(yī)療康復(fù)，還是教育發(fā)展層面，政策供給均與實際需求呈現(xiàn)出極弱的匹配性，政策供給精準(zhǔn)性缺乏。其一，就生活救助而言，目前國家將殘疾兒童及其家庭“嵌入”社會救助制度，缺少獨立的、滿足殘疾人特殊需求的定向基本生活支持福利，即救助條例大多是強(qiáng)制性弱的原則性規(guī)定，存在覆蓋面窄、針對性差、救助水平低、救助項目少等缺陷而無法滿足殘疾兒童及其家庭的基本生活需求。造成殘疾兒童及其家庭基本生活困境，有國家專項福利支持政策缺位的原因，也有社會對殘疾兒童及其家庭的冷漠與排斥以及殘兒服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任不到位的原因。其二，就醫(yī)療康復(fù)而言，殘疾兒童醫(yī)療保險項目主要由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、兒童大病醫(yī)療保險和農(nóng)村新型合作醫(yī)療等制度承擔(dān)，盡管國家也出臺了針對0-6歲殘疾兒童進(jìn)行免費搶救性康復(fù)等一系列專項康復(fù)方案，但是這些政策大多呈現(xiàn)出隨機(jī)性、臨時性、原則性規(guī)定多于操作性的問題，這就大大降低了政策執(zhí)行的有效性，增加了執(zhí)行差異性。其三，就教育發(fā)展而言，為了保證殘疾兒童平等享有義務(wù)教育權(quán)利，國家實行了以隨班就讀為主體、特教學(xué)校為支撐、普通學(xué)校特教班為輔助、社會化康復(fù)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充“多軌制”辦學(xué)格局。然而，這種政策只適用于基本能夠自理的殘兒，而大量的腦癱、自閉癥、中重度智障、重度肢殘兒童的教育問題則被排斥在外，且康復(fù)性指導(dǎo)與教育欠缺，有的家長表示如果在早期我們懂得一些“開發(fā)性”知識或能得到一些機(jī)構(gòu)的專業(yè)幫助，也許我們現(xiàn)在的生活壓力會小些。走訪中我們還看到，隨班就讀的殘疾兒童在校就讀也會受到隱性的“非制度性歧視”，這對孩子們的心理健康也有一定的負(fù)面影響。此外，針對殘疾兒童及青少年進(jìn)行的“教師幫助、職業(yè)教育、福利企業(yè)、輔助性就業(yè)”等發(fā)展需求教育方面也存在明顯不足，盡管現(xiàn)有的教育和就業(yè)政策在條文中有所要求，但在執(zhí)行中也是阻力重重或缺乏監(jiān)督，故無法真正滿足大量的需求。

綜合地看，殘疾兒童福利供給與需求異位現(xiàn)象的背后，有理念滯后、主體單一、內(nèi)容單調(diào)、體制混亂等多重因素影響。其一，理念滯后導(dǎo)致“政策分散、執(zhí)行效果差”，“補(bǔ)缺”有余“普惠”不足。受制于“補(bǔ)缺型”福利理念和“嵌入式”模式影響，我國殘疾兒童福利政策體系呈現(xiàn)分散狀態(tài)，缺少統(tǒng)一規(guī)范，實踐中切實可行的內(nèi)容偏少，政策適應(yīng)性弱而原則性、非強(qiáng)制性的法規(guī)較多，這就造成政策執(zhí)行的隨意性、風(fēng)險性偏高，有效性、穩(wěn)定性偏弱。其二，主體單一導(dǎo)致“資源整合力度有欠缺” ：“政府主導(dǎo)有余”而“社會參與不足”?，F(xiàn)行殘疾兒童福利政策突出強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，對個人、企業(yè)、社會團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、宗教組織開展社會慈善事業(yè)的積極作用發(fā)揮不夠，缺乏整合各方力量的動力機(jī)制以及對相關(guān)福利事業(yè)的政策支持，有利于殘疾兒童福利事業(yè)發(fā)展的多元參與渠道尚未完全暢通無阻。其三，內(nèi)容單調(diào)導(dǎo)致“保障措施針對性不足” ：“生存”有余“發(fā)展”不足。對殘疾兒童來說，生存是根本，但發(fā)展性權(quán)利如受教育權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、社會參與權(quán)同樣重要，這是他們獲得公平發(fā)展的起點，從“重保護(hù)、重生存”擴(kuò)展到“重生活、重發(fā)展”應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，也是“普惠型”殘疾兒童福利的核心價值追求。其四，體制混亂導(dǎo)致“多頭管理、越管越亂” ：“部門眾多”而“效能低下”。目前的政策執(zhí)行中普遍存在管理體制未理順的問題，各職能部門之間或者只有“垂直管理”缺乏橫向溝通，或者“政出多門、多頭管理”，都沒能形成協(xié)調(diào)有效的整合機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。我國與殘疾兒童福利相關(guān)部門包括民政、財政等十多個政府管理部門，還有殘聯(lián)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等多家群團(tuán)組織。由于不同部門之間工作目標(biāo)與重點存在分歧，這就導(dǎo)致政策在執(zhí)行中缺乏目標(biāo)一致性，職能交叉重復(fù)與缺失并存的狀況也就在所難免了。

三、“精準(zhǔn)助殘”發(fā)展策略

所謂“精準(zhǔn)助殘”是與現(xiàn)實中缺乏針對性的“粗放助殘”相對應(yīng)的，它應(yīng)是針對不同殘疾人(包括殘疾兒童)、殘疾類型及家庭狀況，運用科學(xué)程序?qū)头鰧ο髮嵤靶枨缶珳?zhǔn)識別”、“生存發(fā)展精準(zhǔn)幫扶”、“扶助過程精準(zhǔn)管理”的助殘方式*李春明 ：《精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，《理論月刊》，2015年第11期。*“精準(zhǔn)助殘”源自“精準(zhǔn)扶貧”理念，二者同屬于針對弱勢群體的精細(xì)化、個性化扶助，以期從根本上提升弱勢群體能力。。推進(jìn)精準(zhǔn)助殘，既有利于加大對殘疾人及其家庭的幫扶力度，又是貫徹殘疾人事業(yè)發(fā)展“平等、參與、共享”方針的重大舉措，也是全面建成小康社會、使殘疾人共享改革發(fā)展紅利的內(nèi)在要求*辜勝阻 ：《推進(jìn)“十三五”脫貧攻堅的對策思考》，《財政研究》，2016年第2期。。具體地說，就是堅持以政府為主導(dǎo)，以市場主體和各類社會力量參與為依托，以培育助殘對象自我發(fā)展能力和改善其生產(chǎn)生活條件為核心，根據(jù)特定助殘對象的致殘原因、資源稟賦、發(fā)展意愿及市場需求，統(tǒng)籌各類幫扶資源，制定并實施最優(yōu)化的幫扶計劃，從而達(dá)到解決助殘對象自我發(fā)展難題，促進(jìn)有條件的助殘對象自由發(fā)展的一系列措施的總和。相較于傳統(tǒng)的“粗放助殘”，“精準(zhǔn)助殘”有以下三個特點 ：一是目標(biāo)更加明確 ：“精準(zhǔn)助殘”將扶助對象明確到戶、到人，殘疾等級、家庭成員健全程度、家庭經(jīng)濟(jì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、發(fā)展意愿等殘疾信息都被采集進(jìn)入信息系統(tǒng)，具體狀況清晰可見。二是措施更具針對性 ：精準(zhǔn)助殘根據(jù)助殘對象具體的殘疾狀況，分析生存困境，各自“量身訂做”幫扶計劃，使得幫扶措施更具針對性，更加符合對象的實際需求。三是管理更加精細(xì) ：“精準(zhǔn)助殘”在管理上更加突出殘疾人的主體地位，到戶項目明確到人、到戶資金安排到人、助殘成效體現(xiàn)到人、檢查考核覆蓋到人，不允許到戶扶助政策超范圍用于非殘疾人口、不允許到戶助殘政策在殘疾人口之間相互混用，精細(xì)管理有利于把政策落實到每一個殘疾家庭、每一個殘疾人口，全方位保障助殘政策的公平性與效率性。

概言之，“精準(zhǔn)助殘”的核心是殘疾對象及其殘疾狀況更加明晰，助殘項目及幫扶措施更具針對性，助殘資源的投向更加精準(zhǔn)，資金的使用效果以及助殘成效自然會更加顯著。今天，隨著我國社會福利觀念由“補(bǔ)缺型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變，特別是提倡全社會樹立“尊重兒童權(quán)利、提倡兒童優(yōu)先、兒童全面發(fā)展和兒童參與社會”的發(fā)展理念，重視和關(guān)注殘疾兒童發(fā)展事業(yè)。這就要求我們針對現(xiàn)有問題，在“普惠型”福利理念的指導(dǎo)下，努力矯正殘疾兒童福利制度供給與特殊需求不匹配的“異位”現(xiàn)象，提高和增進(jìn)政策執(zhí)行效果，進(jìn)而實現(xiàn)福利政策“精準(zhǔn)供給”。因此，要實現(xiàn)“精準(zhǔn)助殘”就需要我們從“精準(zhǔn)識別”、“精準(zhǔn)幫扶”、“精準(zhǔn)管理”三個維度著手，構(gòu)建起責(zé)任體系(“多元與合作”)、內(nèi)容體系(“多樣與有序”)、保障體系(“鏈接與整合”)三位一體的與殘疾兒童福利需求相匹配的福利“精準(zhǔn)供給”體系。

所謂“精確識別”是“精準(zhǔn)助殘”的前提。它要求我們在準(zhǔn)確甄別殘疾兒童的福利需求的基礎(chǔ)上，對殘疾兒童的福利需求進(jìn)行科學(xué)測定。具體地說，測定應(yīng)該涉及三方面 ：一是需求的內(nèi)容、二是需求優(yōu)先次序、三是需求界定的方式。只有這樣才能了解他們需求的關(guān)鍵變量，并通過研究和比較后，才能制定出有說明力、解釋力、可驗證，可執(zhí)行的福利需求與供給政策。殘疾兒童福利需求測定可以按照前述三方面的內(nèi)容具體化為三個宏觀指標(biāo) ：

其一，盤清需求總量，實現(xiàn)種類的豐富性。殘疾兒童福利需求的總量，應(yīng)是福利需求廣度與福利需求深度的乘積，福利需求廣度即福利需求的規(guī)模、福利制度的覆蓋范圍，可以用福利需求總?cè)藬?shù)、各類服務(wù)需要的人數(shù)及其百分比、不同殘疾類別所需的服務(wù)種類及其百分比等具體指標(biāo)來衡量，福利需求深度即對各類福利的需求程度，在類別區(qū)分與需求甄別的基礎(chǔ)上制定助殘計劃。

其二，區(qū)分需求層次，保證順序的合理性。所謂合理性是在保證福利服務(wù)種類豐富性的基礎(chǔ)上，確定福利服務(wù)供給的宏觀次序，按照“生命健康優(yōu)先、先生存再發(fā)展”的原則進(jìn)行福利服務(wù)供給。殘疾兒童福利取向應(yīng)當(dāng)從“重保護(hù)、重生存”向“重教育、重發(fā)展”拓展，即確立殘疾兒童的全面發(fā)展取向，包括康復(fù)、教育、賦權(quán)、增能等各個方面，抓住康復(fù)與增能的最佳時機(jī)，注重挖掘發(fā)育成長規(guī)律激發(fā)其發(fā)展?jié)撃?，特別是重視來自精神與心理層面的支持。

其三，建立效能評估，確保質(zhì)量的適應(yīng)性。作為一個評價福利供給體系與殘疾兒童福利需求之間的“適合度”的概念，可以從可獲得性(Availability)、可接近性(Accessibility)、可接受性(Acceptability)、可適應(yīng)性(Adaptability)四個相互聯(lián)系的維度來進(jìn)行考量。所謂可獲得性主要是指在殘疾兒童福利服務(wù)體系建設(shè)中，機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)人員的種類和數(shù)量能否滿足現(xiàn)實需求，這是衡量國家和社會在保障殘疾兒童基本權(quán)利的義務(wù)履行情況的指標(biāo)；可接近性維度主要是衡量殘疾兒童服務(wù)可及性的公平性，這種公平性可分為“水平”公平性(相同需求)和“垂直”公平性(不同需求)；可接受性主要是指殘疾兒童福利政策提供的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人員的素質(zhì)、服務(wù)過程是否符合殘疾兒童及其家庭的福利期待，換句話說就是“殘兒能心情愉快地得到扶助服務(wù)，能精準(zhǔn)的得到增能”；可適應(yīng)性主要指殘疾兒童福利是否能根據(jù)受助者需求和生活狀態(tài)差異及變化適時地調(diào)整管理機(jī)制、服務(wù)程序和服務(wù)技術(shù)，以及制度設(shè)計能否在操作層面實現(xiàn)根據(jù)反饋信息適時修正和調(diào)整。通常來說，殘疾兒童最主要的三項福利需求分別為 ：醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療救助、貧困救助和扶持、康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)，各類殘疾兒童對服務(wù)的需求既有相似性，又有相應(yīng)的特殊性，針對不同的殘疾類型提供有所側(cè)重的差別化服務(wù)或扶持，將有利于最大化實現(xiàn)福利目標(biāo)，能更好地促進(jìn)殘疾兒童身心發(fā)展。

“精準(zhǔn)幫扶”，這是“精準(zhǔn)助殘”的關(guān)鍵?！熬珳?zhǔn)幫扶”意味著殘疾兒童福利需求被識別出來以后，克服現(xiàn)有福利制度“主體單一、內(nèi)容單調(diào)”的弊端，針對受助對象的實際情況定責(zé)任主體和幫扶措施，確保幫扶效果，這需要構(gòu)建以多元與合作為特征的福利責(zé)任體系和以多樣與有序為特征的福利內(nèi)容體系。

其一，福利責(zé)任體系 ：多元與合作。在“多元與合作”的目標(biāo)取向指引下，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、家庭分擔(dān)的福利供給體系。政府必須主動承擔(dān)起為殘疾兒童及其家庭提供福利服務(wù)支持的責(zé)任，主要體現(xiàn)在制度建構(gòu)責(zé)任、財政負(fù)擔(dān)責(zé)任、推動立法責(zé)任三個方面。殘疾兒童家庭的支持責(zé)任與政府的“兜底”責(zé)任并行不悖、相得益彰，此外，政府還可以通過增加家庭支持能力的方式來履行其責(zé)任，政府增加對殘疾兒童家庭以及寄養(yǎng)家庭的現(xiàn)金與實物補(bǔ)助就是有益的做法之一。社會參與是指殘疾兒童福利服務(wù)供給不僅需要政府和家庭承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，還需要廣泛動員社會力量積極參與其中，形成以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)，NGO和個人服務(wù)全面發(fā)展，政府主導(dǎo)、家庭協(xié)同、社會力量廣泛介入的多元合作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。實現(xiàn)福利責(zé)任主體多元合作的前提是“整合與統(tǒng)一”，即不同助殘責(zé)任主體的幫扶理念與政策、計劃與措施的整合，是面對相同受助者各責(zé)任主體在幫扶行動上的相互達(dá)成默契，協(xié)調(diào)配合。我們從以往助殘實踐中不乏“多龍治水”的亂象，基于責(zé)任的明確性考慮，必須強(qiáng)化制度層面的整合，包括 ：價值取向統(tǒng)一，即面對同一受助對象的各項政策不是互相沖突的、自立的，而是整合的，它們是朝向提升殘疾兒童生存質(zhì)量這一整體目標(biāo)取向的；措施整合，即不同政策執(zhí)行者對國家政策和區(qū)域政策的理解是準(zhǔn)確的、一致的；過程協(xié)調(diào)，即政策在各主體執(zhí)行過程是無偏的，政策在整個過程上是相互協(xié)調(diào)的；責(zé)任主體行動協(xié)同，即相關(guān)各方在殘疾兒童幫扶計劃下協(xié)調(diào)行動；過程目標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)一致，即各項政策的實施必須顧及到它的直接效果和衍生效果，它既有效地促進(jìn)助殘目標(biāo)的實現(xiàn)，也盡量避免產(chǎn)生政策碎片化等負(fù)面效應(yīng)。

其二，福利內(nèi)容體系 ：多樣與有序。針對殘疾兒童福利制度保障水平偏低、制度覆蓋面窄、殘疾兒童早期教育薄弱、義務(wù)教育入學(xué)率偏低以及殘疾兒童養(yǎng)育保障設(shè)施缺乏的突出問題，必須將其置于國家“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的治理語境當(dāng)中尋求全方位的合理解決途徑。殘疾兒童福利內(nèi)容體系應(yīng)當(dāng)包括康復(fù)、預(yù)防、教育在內(nèi)多層且有序的綜合體系。以殘疾兒童教育福利為例，需要從大力發(fā)展學(xué)前康復(fù)教育、進(jìn)一步改善殘疾兒童義務(wù)教育條件、鼓勵民間殘疾兒童教育機(jī)構(gòu)發(fā)展三個方面入手。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，政府應(yīng)加大投入，建立機(jī)構(gòu)，增加編制，加大困難殘疾兒童家庭的學(xué)前教育費用減免，是大多數(shù)適齡殘疾兒童接受學(xué)前教育；要改善殘疾兒童義務(wù)教育條件可以從義務(wù)教育經(jīng)費中劃撥出殘疾兒童義務(wù)教育的專項經(jīng)費，投入特殊教育學(xué)校、普通教育學(xué)校特教班以及普通學(xué)校隨班就讀之中，針對現(xiàn)有特殊學(xué)校校舍進(jìn)行改建和擴(kuò)建，努力達(dá)到國家規(guī)定的校園校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)辦學(xué)條件均等化；政府部門和殘聯(lián)組織可以加強(qiáng)對這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，監(jiān)督其運營管理，采取資金支持等鼓勵措施積極與民間殘疾兒童教育機(jī)構(gòu)開展合作。民間機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)規(guī)范化管理，提高師資隊伍水平，提高康復(fù)和教育質(zhì)量，走上良性健康發(fā)展道路。

“精準(zhǔn)管理”，這是“精準(zhǔn)助殘”的保證。精準(zhǔn)管理意味著要對福利保障體系進(jìn)行鏈接與整合。從此次調(diào)查的情況看，殘疾兒童福利政策建設(shè)滯后性、資金稀缺性實質(zhì)上是福利制度碎片化、資源整合不到位的問題。因而，鏈接與整合殘疾兒童福利資源是當(dāng)務(wù)之急，具體地說，可以采取如下措施 ：

其一，整合部門資源，建立部門協(xié)調(diào)制度為助殘事業(yè)工作提供更多資金支持。首先，要建立和完善專項助殘資金倍增機(jī)制*趙武，王姣玥 ：《新常態(tài)下“精準(zhǔn)扶貧”的包容性創(chuàng)新機(jī)制研究》，《中國人口資源與環(huán)境》，2015年第11期。，加大對殘疾兒童家庭特別是貧困殘兒家庭的轉(zhuǎn)移支付力度，提高助殘項目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為貧困殘兒家庭提供穩(wěn)定充足的資金來源和保障，目前正在推行的殘疾人“兩項補(bǔ)貼”政策一定程度上可以緩解貧困殘疾人的生活與康復(fù)窘境，但政策的“提標(biāo)擴(kuò)面”還需進(jìn)一步推進(jìn)。其次，加強(qiáng)殘疾人就業(yè)保障金等助殘基金的征收與監(jiān)管，拓寬征收渠道的同時，拓展專項資金的使用思路，比如對適齡就業(yè)殘疾青年進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)、扶持殘疾青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)等，要按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中使用”的原則對助殘基金進(jìn)行綜合管理，避免資金使用的“碎片化”，以提升資金使用效益，推進(jìn)資金運作的公開化、透明化，防止資金的浪費、流失等問題，要尊重和發(fā)揮殘疾群體的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和管理監(jiān)督權(quán)，使各項助殘惠民政策、項目和工程真正用于解決殘疾人生存與發(fā)展的迫切需求。

其二，建立相應(yīng)的責(zé)任體系以及評價、考核、監(jiān)督辦法，進(jìn)一步厘清部門職責(zé)，落實責(zé)任到人，充分發(fā)揮主管部門作用，切實履行“主管負(fù)責(zé)制”，統(tǒng)籌兼顧合理布局，規(guī)范有序的建設(shè)殘疾兒童康復(fù)、教育、養(yǎng)育福利制度。建立健全“精確瞄準(zhǔn)、定點幫扶、分級負(fù)責(zé)”機(jī)制*劉解龍 ：《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中的精準(zhǔn)扶貧理論與機(jī)制創(chuàng)新》，《湖南社會科學(xué)》 2015年第4期。，加強(qiáng)殘疾群體動態(tài)管理。

其三，建立信息、資源共享平臺，將教育、民政、社保、衛(wèi)生和人口計生、殘聯(lián)等部門信息整合起來，實現(xiàn)信息共享，通過動態(tài)監(jiān)測，為加強(qiáng)科學(xué)管理、制定政策措施提供準(zhǔn)確、可靠的依據(jù)；形成多方力量和多種模式有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“大助殘”新格局。這就需要我們創(chuàng)新助殘投資機(jī)制、健全社會力量參與機(jī)制、構(gòu)建社會助殘服務(wù)平臺，鼓勵和引導(dǎo)各類社會主體參與助殘項目，開展助殘志愿行動，提高助殘工作的社會參與度。

[責(zé)任編輯 ：韓小鳳]

本文系國家社科基金一般項目14BSH104、國家社科基金青年項目15CSH079、江蘇省社科應(yīng)用精品項目16SYA-033階段性研究成果。

徐倩(1988-)，女，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生；周沛(1955-)，男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)中國殘疾人事業(yè)發(fā)展研究中心主任。

C913.7

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1003-8353(2016)011-0079-06