王玉龍（華南理工大學(xué)思想政治學(xué)院，廣東廣州510641）

政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制及實(shí)踐困擾——以廣東省為例

王玉龍
（華南理工大學(xué)思想政治學(xué)院，廣東廣州510641）

［摘要］黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加大政府購買公共服務(wù)力度”。一些地方也進(jìn)行了不少探索，既對(duì)未來我國進(jìn)一步完善政府購買公共服務(wù)的機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)，也推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織成長、公共服務(wù)質(zhì)量改善，同時(shí)提升了民眾滿意度。但是，政府購買公共服務(wù)仍存在一些法律和政策上的障礙，社會(huì)組織以及公眾自身也存在一些困難和問題?！罢徺I公共服務(wù)”期待政府和社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型以及公民自身的成長。

［關(guān)鍵詞］公共服務(wù)；政府購買；運(yùn)作機(jī)制；困擾

政府購買服務(wù)是指“政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用”[1] 3~4。政府購買公共服務(wù)起源于西方19世紀(jì)末。為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)所出現(xiàn)的社會(huì)問題，如貧富差距擴(kuò)大、醫(yī)療、教育和失業(yè)等，西方國家政府提出了構(gòu)建國家社會(huì)福利制度。但隨著民眾對(duì)社會(huì)福利的要求不斷提高，國家提供的福利項(xiàng)目種類和質(zhì)量也要隨之不斷提升。到20世紀(jì)末，西方國家的公共財(cái)政已不堪重負(fù)，各國政府紛紛推行福利制度改革，把“國家福利”推向“多元福利”并達(dá)成共識(shí)，由“國家”作為單一社會(huì)福利提供者和生產(chǎn)者改變?yōu)椤皣?、市場和非政府組織”共同承擔(dān)的新格局，政府購買服務(wù)正是在這種背景下產(chǎn)生發(fā)展的。

近些年來，黨和政府都強(qiáng)調(diào)推進(jìn)公共服務(wù)體制的改革，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“加大政府購買公共服務(wù)力度”。一些地方也進(jìn)行了不少探索。廣東從本世紀(jì)初就開始嘗試政府購買服務(wù)，這也成了我國政府購買公共服務(wù)最早的探索。本文旨在通過對(duì)廣東部分地區(qū)的調(diào)查，對(duì)廣東政府購買公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制、實(shí)踐狀況及面臨的困難和問題進(jìn)行分析，對(duì)未來我國進(jìn)一步完善政府購買公共服務(wù)的機(jī)制提出建議。

一、廣東政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制

在國際社會(huì)對(duì)政府購買公共服務(wù)已有大量社會(huì)實(shí)踐及理論研究的背景下，廣東省作為我國社會(huì)管理體制改革的試點(diǎn)省份之一，通過對(duì)國際社會(huì)及香港等地的大量調(diào)研，結(jié)合廣東省實(shí)際情況，提出適合廣東經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政府購買公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制，并在實(shí)踐過程中對(duì)購買主體、購買范圍、購買目錄、購買方式、購買資金、績效評(píng)估等方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和完善，具體做法如下：

（一）制定購買目錄

公共服務(wù)購買目錄分為省級(jí)及地市兩級(jí)。省級(jí)目錄，如廣東省《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》就是依據(jù)廣東省《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》之規(guī)定，對(duì)“社會(huì)公共服務(wù)與管理事項(xiàng)和政府履行職責(zé)”所需要的服務(wù)事項(xiàng)分為4個(gè)級(jí)次，其中一級(jí)目錄共5項(xiàng)，分別為基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等。設(shè)有49項(xiàng)二級(jí)

目錄、262項(xiàng)三級(jí)目錄，而四級(jí)目錄則由各購買主體根據(jù)實(shí)際情況對(duì)應(yīng)前三級(jí)目錄自行設(shè)置[2]。市級(jí)目錄由地市相關(guān)職能部門擬定，如東莞市，同樣由財(cái)政部門會(huì)同民政及其他相關(guān)部門按照《東莞市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)工作暫行辦法》，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)力，擬定當(dāng)?shù)卣墓卜?wù)采購目錄，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)后再實(shí)施。

當(dāng)省級(jí)及地市級(jí)政府采購宏觀目錄出臺(tái)后，各部門具體的購買數(shù)量和類別將根據(jù)實(shí)際需要而定。如廣州市和東莞市是由各政府部門和街道（鎮(zhèn)）來初步設(shè)計(jì)購買類別和數(shù)量，然后由區(qū)社會(huì)工作主管部門會(huì)同財(cái)政部門進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌和安排；而深圳市直接由區(qū)社會(huì)工作主管部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排。同時(shí)，政府采購的服務(wù)商品也有差異，如“深圳、珠海購買服務(wù)、東莞購買崗位、廣州購買項(xiàng)目”[3]等。

（二）決定購買方式

政府購買公共服務(wù)的方式在不同地方存在一定差異，但總的看來，廣東省政府采購的原則是“因地制宜、循序漸進(jìn)、殊途同歸”。各地方政府依據(jù)我國《預(yù)算法》、《采購法》和《合同法》向社會(huì)組織通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)。通常對(duì)重大事項(xiàng)、重要民生項(xiàng)目和重要緊急事項(xiàng)由財(cái)政部門委托第三方公開招標(biāo)；對(duì)一般性資源稀缺型公共服務(wù)事項(xiàng)，可以直接委托、承包或購買，其他一般公共服務(wù)事項(xiàng)均在公平競爭后擇優(yōu)委托、承包或購買。如教育、文化、體育、宣傳培訓(xùn)、行業(yè)考核、行業(yè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)和科技成果評(píng)審、課題研究、決策論證等可以采用委托方式授權(quán)于社會(huì)組織來完成；住房保障、公共交通、材料整理和會(huì)務(wù)服務(wù)等可以采用承包方式授權(quán)予社會(huì)組織完成；養(yǎng)老助殘、法律援助、社區(qū)矯正、社工服務(wù)等可以采用購買方式。在這些公共服務(wù)項(xiàng)目中，一些服務(wù)可以采用不同的采購方式，這些方式也會(huì)因環(huán)境不同而不斷改進(jìn)。

（三）籌集資金并組織購買

政府購買公共服務(wù)的資金在廣東省由省、市、區(qū)三級(jí)財(cái)政通過設(shè)立預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)解決，具體由一級(jí)還是幾級(jí)財(cái)政支付或支付比例，則關(guān)鍵看政府購買服務(wù)的主體所購買服務(wù)的種類及所處區(qū)域來決定。如廣州市，按照《推進(jìn)我市社會(huì)管理服務(wù)改革開展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，“街道家庭綜合服務(wù)中心”的運(yùn)營費(fèi)用由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，廣州市與越秀、海珠、荔灣、白云等區(qū)按5∶5比例負(fù)擔(dān)；與天河、黃埔、番禺、花都等區(qū)按照4∶6比例負(fù)擔(dān)；與從化市按照8∶2比例負(fù)擔(dān)，與增城市按照6∶4比例負(fù)擔(dān)，而南沙、蘿崗由區(qū)全額負(fù)擔(dān)，每一個(gè)“家綜”計(jì)劃經(jīng)費(fèi)為200萬。目前社會(huì)組織向社會(huì)籌措資金的能力非常有限，主要運(yùn)作費(fèi)用基本都依靠各級(jí)政府提供。

當(dāng)購買目錄、購買方式及購買資金確定后，政府會(huì)及時(shí)公開購買公共服務(wù)信息，按照公開、公平、公正原則，分層次、分類別組織開展購買工作。社會(huì)組織在明確承接項(xiàng)目后將及時(shí)與購買主體簽訂服務(wù)合同，并組織實(shí)施。

（四）績效評(píng)估及獎(jiǎng)懲

廣東省各地市社會(huì)組織的監(jiān)督評(píng)估體系多由三部分組成：第一，體系內(nèi)監(jiān)督。組織內(nèi)部往往采用企業(yè)化管理辦法，把社工的工資及福利與績效掛鉤，多種激勵(lì)辦法和措施都得到運(yùn)用或體現(xiàn)，廣州市各街道家庭綜合服務(wù)中心還聘請(qǐng)專業(yè)督導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；第二，體系外購買主體的日常監(jiān)督。區(qū)或街道社會(huì)工作部門定期和不定期對(duì)承接服務(wù)生產(chǎn)的社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量、組織管理和受眾滿意度調(diào)查監(jiān)督；第三，體系外第三方監(jiān)督。這種監(jiān)督一般是定期進(jìn)行的評(píng)估監(jiān)控，如廣州市每年由民政局委托第三方對(duì)所有街道家庭綜合服務(wù)中心進(jìn)行兩次評(píng)估檢查，評(píng)估結(jié)果作為發(fā)放購買服務(wù)費(fèi)的主要依據(jù)。

根據(jù)考核結(jié)果，社會(huì)工作主管部門或購買方給予社會(huì)組織一定的獎(jiǎng)懲。項(xiàng)目考核為優(yōu)秀的，給予物質(zhì)和精神上獎(jiǎng)勵(lì)；項(xiàng)目考核不合格或未完成項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容的，按不同情況，或扣除服務(wù)費(fèi)用，或要求定期整改，或責(zé)成按期完成合同內(nèi)容，直至取消其承接政府購買社會(huì)服務(wù)的資格。

二、政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐效果與困難

隨著政府購買公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制在廣東試行的不斷完善，政府、社會(huì)組織及民眾圍繞公共服務(wù)主題在思想認(rèn)識(shí)和現(xiàn)實(shí)行為中都呈現(xiàn)出巨大的變化，政府職能積極轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織快速成長、公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高等多方面的成果逐步凸顯，政府購買在公共服務(wù)領(lǐng)域彰顯出巨大的功能和作用，與此同時(shí)也帶來了新的困擾和問題。

（一）政府購買公共服務(wù)的直接效果與深遠(yuǎn)影響

政府購買公共服務(wù)的直接效果與影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府職能及角色得到積極轉(zhuǎn)換。開放公共服務(wù)，打破政府壟斷，引入競爭機(jī)制，是政府的一場自我革命。在通過包括廣東省在內(nèi)多省份近10年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院明確提出：“將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。”[4]要求中央及地方政府在執(zhí)行購買服務(wù)過程中“把市場管理手段、方法、技術(shù)引入公共服務(wù)之中，將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分開，政府依靠市場和非營利組織進(jìn)行生產(chǎn)，通過購買的方式間接地向公眾提供公共服務(wù)。而政府的職責(zé)在于確定購買公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)、選擇公共服務(wù)承辦方（出售方）、監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過程、評(píng)估公共服務(wù)的效果”[5]。這種對(duì)政府職能和角色的調(diào)整及轉(zhuǎn)換，正是對(duì)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)確認(rèn)的成果之一。

二是社會(huì)組織快速成長。廣東在社會(huì)公共領(lǐng)域大膽引入和培育社會(huì)組織的嘗試和經(jīng)驗(yàn)與中央新政“創(chuàng)新方式，放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力”[4]高度契合。公共服務(wù)新政的推行，將不斷擴(kuò)大社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與度，拓寬政府與社會(huì)的交流溝通渠道。同時(shí)，非營利性社會(huì)組織（NPO）逐步得到政府及相關(guān)法律制度的承認(rèn)而存在，成為銜接政府與民間的最佳介質(zhì)或平臺(tái)，在日漸開放的公共服務(wù)領(lǐng)域，那些“具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)”都可以承擔(dān)相關(guān)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。這些社會(huì)組織尤其是非營利性社會(huì)組織就可獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，加上政府的幫助和扶持，社會(huì)組織的培育和成長將會(huì)呈現(xiàn)更加繁榮的景象。

三是公共服務(wù)質(zhì)量和效率逐漸提高。美國民營化專家E·S·薩瓦斯認(rèn)為：“政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差，其原因并不是政府部門雇員的素質(zhì)比私營部門雇員差。問題的實(shí)質(zhì)不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。在提供低成本、高質(zhì)量的服務(wù)方面，競爭往往優(yōu)于壟斷，而大多數(shù)政府活動(dòng)又毫無疑問以壟斷的方式組織和運(yùn)營。”[6]處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國，政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位是明顯的，公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供大多數(shù)由政府獨(dú)自完成，由于服務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和評(píng)估都由政府部門承擔(dān)，沒有社會(huì)組織的參與，所以不存在競爭關(guān)系，那么政府為公眾服務(wù)的動(dòng)力和積極性就會(huì)不足，辦事的效率和服務(wù)的態(tài)度就會(huì)大打折扣。以此為鑒，廣東省在實(shí)踐過程中把市場競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)的提供之中，通過積極培育社會(huì)組織參與競爭，激活公共服務(wù)市場，為民眾提供高質(zhì)量、高效率、差異化和多樣化的服務(wù)。

四是民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度不斷提升。政府購買服務(wù)作為社會(huì)公共產(chǎn)品提供的一種重要方式被提出并實(shí)施，最終目的還是解決當(dāng)前公共服務(wù)供給不足的問題。廣東省的改革實(shí)踐及中央在2013年7 月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議都對(duì)社會(huì)公共服務(wù)所提出的問題作出決議，也是對(duì)前期政府提供公共服務(wù)過程中所存在的問題進(jìn)行有針對(duì)性的改革和規(guī)范，如公共服務(wù)提供主體和生產(chǎn)主體是否分離、公共服務(wù)供給是否引入市場競爭、公共服務(wù)領(lǐng)域是否全面放開等問題。近幾年，廣東省及其他試點(diǎn)區(qū)域通過向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，以此作為提高民眾對(duì)公共服務(wù)滿意度的積極嘗試，取得了良好的成果，并積累了大量的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)。隨著中央政府做出“放開公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)非盈利組織加入向社會(huì)提供公共服務(wù)的行列”決策，政府購買服務(wù)將在實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善，民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度必將得到更大提高。

（二）政府購買服務(wù)的制度障礙與實(shí)踐難題

在看到廣東省政府采購公共服務(wù)的良好發(fā)展勢頭的同時(shí)，我們也需要正視全國范圍內(nèi)政府采購服務(wù)在2012年占總采購額的比例僅為8.7%的事實(shí)。在購買公共服務(wù)逐步擴(kuò)大的過程中，有些深層次的問題在政府、社會(huì)組織和民眾中也逐漸顯現(xiàn)，并阻礙著政府購買新政的實(shí)施和執(zhí)行，這些問題都需要在發(fā)展中不斷認(rèn)識(shí)和規(guī)范。

一是政府面臨三大困擾：

第一，法律困擾。在《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》所規(guī)定的范圍和程序內(nèi)，政府主要采購對(duì)象為工程、貨物和服務(wù)，這里的服務(wù)特指向政府提供的各類后勤保障服務(wù)，包括培訓(xùn)、設(shè)備、會(huì)議等服務(wù)，并沒有向社會(huì)或民眾提供公益性社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。在中央和地方政府的有力推動(dòng)下，放開公共服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大政府向企業(yè)及社會(huì)組織的采購范圍，最大的突破是把向普通

民眾提供公益性服務(wù)納入公共服務(wù)項(xiàng)目之中，并鼓勵(lì)成立民間組織承接政府采購的服務(wù)項(xiàng)目，但這些成立的民間非盈利性社會(huì)組織是否合法、是否具有可持續(xù)性，中央政府沒有出臺(tái)相關(guān)法則，只有地方政府出臺(tái)了相關(guān)意見、通知和辦法，也即廣東省民間組織是在區(qū)域內(nèi)合法存在，活動(dòng)范圍僅限于注冊(cè)時(shí)規(guī)定的區(qū)間。這一切充分說明廣東省政府采購改革具有很濃厚的實(shí)驗(yàn)性和探索性，社會(huì)實(shí)踐的成功與否對(duì)地方政府持續(xù)推進(jìn)購買服務(wù)的速度和幅度均帶來很大障礙，很大程度上受制于人為的因素。

第二，權(quán)力困擾。權(quán)力在本質(zhì)上是指對(duì)資源的配置能力，當(dāng)政府把原本由自己分配和提供的公共服務(wù)資源拱手讓給社會(huì)組織，實(shí)際上就是削弱自己的權(quán)力，降低政府對(duì)社會(huì)的控制力，假若政府與社會(huì)“對(duì)抗”的理念沒有改變，政府勢必采用一切手段阻撓社會(huì)管理改革的推進(jìn)，如廣州市某些街道自己設(shè)立民間非盈利組織去承接自己提供的采購或從街道家庭綜合服務(wù)中心打包的項(xiàng)目中分走幾項(xiàng)，這些行為既有利益的因素，也有對(duì)權(quán)力下放所造成的編制減少、服務(wù)真空或監(jiān)管失職等問題的擔(dān)憂。

第三，評(píng)估困擾?？冃гu(píng)估決定著政府購買公共服務(wù)的成敗，更決定著社會(huì)組織的生死存亡?，F(xiàn)實(shí)評(píng)估過程中，常出現(xiàn)一些問題。如政府委托的由政府官員、專家、學(xué)者組成的評(píng)估小組對(duì)某些社會(huì)組織評(píng)定為良好，但民眾的體會(huì)或感覺卻相差甚遠(yuǎn)；評(píng)估以量化考核為主還是以主觀評(píng)估為主；評(píng)估注重表面和形式還是注重服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量；評(píng)估過程中社會(huì)組織的出身對(duì)評(píng)估有多大影響；評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)罰是否能夠服眾等系列問題都時(shí)?？絾栔O(jiān)管者。

二是社會(huì)組織面臨三大危機(jī)：

第一，信任危機(jī)。社會(huì)公益性組織在我國并不陌生，但數(shù)量和影響力都很有限，特別是近幾年“紅十字會(huì)”的信任危機(jī)使得國內(nèi)相關(guān)公益性組織如履薄冰，廣東省各地市成立的社會(huì)公益機(jī)構(gòu)在直接向普通居民提供免費(fèi)服務(wù)時(shí)也遭遇到類似現(xiàn)象。尤其是新成立并承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性社會(huì)組織，能否得到政府和民眾的信任和肯定，對(duì)其長期存在產(chǎn)生著巨大的影響。當(dāng)前，部分政府機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的重要性及存在的必要性還心存疑慮，以至于不敢完全放權(quán)于社會(huì)組織；普通民眾對(duì)這一新鮮事物的非盈利性和持續(xù)性也持觀望態(tài)度，社會(huì)組織如何贏得政府和民眾的肯定成為需要解決的問題。

第二，生存危機(jī)。社會(huì)公益組織要運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)費(fèi)充足是必要的前提。但現(xiàn)實(shí)社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)運(yùn)作存在兩大困境：第一，由于政府委托第三方進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)間一般為年中和年末，而部分購買服務(wù)費(fèi)用是要在考核結(jié)束后才能支付，這就要求社會(huì)組織提前墊付服務(wù)費(fèi)用；第二，由于對(duì)社會(huì)組織的定位、資質(zhì)、適用稅法及資金發(fā)放時(shí)間不同，有些社會(huì)組織在支付完?duì)I業(yè)稅及盈利稅后基本無法維持服務(wù)的正常提供，使生存陷入危機(jī)之中。

第三，角色危機(jī)。社會(huì)組織與政府、民眾之間的關(guān)系及其所扮演的角色，決定了是否可以準(zhǔn)確定位自己。社會(huì)組織與政府之間，政府是公共服務(wù)的購買主體和監(jiān)管方，社會(huì)組織是承接方和被監(jiān)督方，因此從合作的角度看，作為服務(wù)生產(chǎn)的社會(huì)組織具有獨(dú)立性，但由于對(duì)政府購買主體的依賴和監(jiān)管方的考核使得獨(dú)立性非常有限；社會(huì)組織與民眾，民眾作為服務(wù)的享受主體，應(yīng)該最具發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，可現(xiàn)行考核制度及評(píng)分權(quán)重并沒有充分體現(xiàn)這一點(diǎn)，這就使一些社會(huì)組織只做表面文章，不用心提高服務(wù)質(zhì)量。這種現(xiàn)行考核機(jī)制使社會(huì)組織的角色出現(xiàn)混亂和顛倒，有些簡直無所適從。

三是民眾面臨兩大疑惑：

第一，公共服務(wù)是否真正免費(fèi)。當(dāng)?shù)葍r(jià)交換已經(jīng)成為大家的共識(shí)和日常行為準(zhǔn)則時(shí)，有人宣稱給你提供免費(fèi)服務(wù)，你信嗎？天下真有免費(fèi)的午餐嗎？在政府提供公共服務(wù)開始時(shí)，很多民眾都敞開心扉談到自己開始的懷疑與無視，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是不可能的。后來，伴隨著宣傳，民眾逐漸了解到是政府出資向社會(huì)組織購買服務(wù)，依靠對(duì)政府的信任，大家才遲疑地走進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)中心接收社工們提供的各種服務(wù)。經(jīng)過不斷嘗試，大家逐漸認(rèn)識(shí)并習(xí)慣于接受這些“免費(fèi)”的午餐。但在享受的同時(shí)，“這種‘免費(fèi)’的午餐能實(shí)行多久？”就成為一個(gè)新的疑惑。

第二，服務(wù)質(zhì)量民眾能否監(jiān)督。按照市場原則，誰出資誰就有權(quán)利享受和監(jiān)督，“我們沒有出資，我們?cè)趺幢O(jiān)督呢？”這句話道出了普通民眾疑惑的另一個(gè)問題。大家并沒有形成“政府支付的是納稅人的錢，作為納稅人，享受政府提供的服務(wù)是順理成章的事，對(duì)其監(jiān)督也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹崩砟?，因此才有這種疑問。可在現(xiàn)有的績效評(píng)估體制下，民眾監(jiān)督的比例和所占權(quán)重是偏小的，所以他們的聲音就顯得微不足

道。這樣，即便納稅人有權(quán)利意識(shí)，但監(jiān)督社會(huì)組織的工作仍顯無力或心虛。

三、未來的選擇：政府與社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型與多元合作

政府購買社會(huì)公共服務(wù)過程中存在的諸多困擾和問題，正是政府購買服務(wù)中國化過程中必然存在的矛盾與沖突，在碰撞和摩擦中不斷地尋求融合，并最終走出一條中國特色的政府購買公共服務(wù)之路。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就需要對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的沖突或問題進(jìn)行排解和闡釋，促使政府購買服務(wù)為社會(huì)民眾提出更優(yōu)質(zhì)更高效的服務(wù)。鑒于此，筆者在調(diào)研與訪談的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，嘗試提出以下幾點(diǎn)有針對(duì)性的對(duì)策和建議。

（一）政府：注重控制推進(jìn)速度及法規(guī)政策的頂層設(shè)計(jì)

第一，正確認(rèn)識(shí)改革實(shí)踐與法律制定的關(guān)系。政府在購買服務(wù)實(shí)踐過程中對(duì)社會(huì)組織身份所產(chǎn)生的法律困擾，應(yīng)在思想上提高認(rèn)識(shí)、實(shí)踐中勇于開拓。這是因?yàn)椋阂皇欠沙雠_(tái)具有延時(shí)性。一般法律所規(guī)范的行為基本都經(jīng)過長期社會(huì)實(shí)踐和沉淀，并被公眾認(rèn)可，同意用國家強(qiáng)制力來約束的行為。既然社會(huì)組織的成立和參加社會(huì)服務(wù)提供是一種社會(huì)實(shí)踐，就應(yīng)該允許相關(guān)法律出臺(tái)的滯后性存在。二是改革者應(yīng)有社會(huì)責(zé)任感和歷史擔(dān)當(dāng)。眾所周知，社會(huì)改革存在不確定性，允許失敗存在，改革者和執(zhí)行者秉持對(duì)國家、對(duì)民族、對(duì)社會(huì)的歷史責(zé)任感，在方向正確的前提下應(yīng)具有大無畏的精神，永往直前，直至最后成功。三是對(duì)中央政府的高度信任。當(dāng)某種社會(huì)實(shí)踐基本成熟，結(jié)果證實(shí)即利國利民又是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，中央政府就會(huì)及時(shí)給予政策支持，在實(shí)踐上擴(kuò)大范圍，并逐步出臺(tái)相關(guān)政策和法律。

第二，加強(qiáng)對(duì)政府分權(quán)必要性和重要性的認(rèn)識(shí)。對(duì)于政府分權(quán)所造成的困擾，目前最重要的事情是盡快放手并逐步加強(qiáng)對(duì)分權(quán)必要性和重要性的認(rèn)識(shí)：一是現(xiàn)有政府職能過于龐大，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)事務(wù)呈現(xiàn)出爆炸性的增長，以現(xiàn)有政府的人力，根本無法提供全面滿意的公共服務(wù)，政府需要把一些市場或社會(huì)能夠做的事情讓給他們?nèi)プ觯约翰庞芯Ｗ⑼瓿刹贿m合采購的政府服務(wù)事項(xiàng)。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和就業(yè)很大程度受中小企業(yè)發(fā)展的影響，政府放開公共服務(wù)領(lǐng)域，既鼓勵(lì)中小企業(yè)和社會(huì)組織參與服務(wù)提供，也可以對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和提高就業(yè)率做出貢獻(xiàn)；三是社會(huì)組織的存在功能之一就是在政府和社會(huì)之間建立一道矛盾緩沖區(qū)，通過向民眾提供高質(zhì)量專業(yè)化的服務(wù)，不但可以緩和政府與社會(huì)的矛盾，又可以逐步構(gòu)建起社會(huì)主義和諧社會(huì)。

第三，建立以服務(wù)質(zhì)量為核心的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。面對(duì)社會(huì)組織績效評(píng)估過程中存在的系列問題，政府應(yīng)形成“質(zhì)量第一、兼顧其他”的思路。服務(wù)質(zhì)量的高低由眾多因素構(gòu)成：社工數(shù)量及專業(yè)素質(zhì)、服務(wù)意識(shí)和精神、社會(huì)組織投入比例、服務(wù)方式方法、管理是否得當(dāng)?shù)龋瑢?duì)服務(wù)質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)的是享受服務(wù)的民眾，因此民眾的體驗(yàn)和評(píng)價(jià)應(yīng)作為核心指標(biāo)，權(quán)重仍需加大，其他指標(biāo)的設(shè)計(jì)僅為輔助性或保障性存在。

（二）社會(huì)組織：注重自身定位、自我完善和服務(wù)質(zhì)量的提高

第一，走“群眾路線”，建立對(duì)社會(huì)組織的信任。通過對(duì)廣東省部分公益機(jī)構(gòu)從業(yè)人員和接受社工服務(wù)的普通民眾進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果顯示社會(huì)組織在普通民眾心中存在的必要性與日俱增，社工提供服務(wù)的專業(yè)性和高質(zhì)量得到了高度的肯定；民眾的普遍好評(píng)讓部分政府官員逐漸改變?cè)凶鳛檎稳蝿?wù)執(zhí)行的消極態(tài)度，其對(duì)社會(huì)組織重要性的認(rèn)識(shí)也隨之改變，政府與民眾對(duì)社會(huì)組織的信任自然而來。因此，走群眾路線是建立社會(huì)組織信任的正確渠道。

第二，確立向社會(huì)組織征收稅費(fèi)的公益性導(dǎo)向。向社會(huì)組織收取相關(guān)稅費(fèi)是有法律依據(jù)的正當(dāng)行政行為，但對(duì)這一行為的結(jié)果應(yīng)辯證看待，不能簡單說收好還是不收好，問題的關(guān)鍵在于免交稅費(fèi)所對(duì)應(yīng)的附加條件是否具有公益性導(dǎo)向。廣東省稅費(fèi)征收試點(diǎn)就充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，為了鼓勵(lì)和確保社會(huì)組織健康運(yùn)作和發(fā)展，對(duì)具有國家和地方政府規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織，不收取任何稅費(fèi)；對(duì)其他不具有相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)組織，有區(qū)別地收取稅費(fèi)。

第三，調(diào)整和重構(gòu)社會(huì)組織定位。構(gòu)建社會(huì)組織的信任和可持續(xù)發(fā)展均取決于公共服務(wù)的受眾，而現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中很多社會(huì)組織卻把購買主體當(dāng)作主要服務(wù)對(duì)象，這種角色定位的現(xiàn)狀急需調(diào)整和重構(gòu)，對(duì)此應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：一是承接公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)最大程度保證公開、公正、公平競爭。二是考核方式應(yīng)以內(nèi)外兼顧、定期考核評(píng)估與日常監(jiān)督相結(jié)合，考核內(nèi)容重心應(yīng)放在公共服務(wù)受眾身上。只有這樣，社會(huì)組織才能

相對(duì)獨(dú)立于政府，找準(zhǔn)自己的位置，專心走專業(yè)化服務(wù)路線，提高服務(wù)質(zhì)量。

（三）民眾：強(qiáng)化納稅人權(quán)利意識(shí)、保障自身合法權(quán)益

第一，正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待權(quán)利與福利。所謂免費(fèi)是無須付出就可以得到的代稱，這在福利國家對(duì)部分人提供的部分服務(wù)項(xiàng)目是存在的，但提供這種免費(fèi)服務(wù)的主要途徑卻離不開市場和計(jì)劃兩種資源配置方式。隨著我國民眾逐漸習(xí)慣于運(yùn)用市場規(guī)律來思考問題，對(duì)這種免費(fèi)的服務(wù)心存疑慮就成為必然。對(duì)此，公共服務(wù)的受眾需要認(rèn)清提供這些服務(wù)的資金來源和自己是否為這些資金做出過貢獻(xiàn)，倘若清楚這些問題，民眾納稅人權(quán)利意識(shí)或感恩之心都會(huì)強(qiáng)烈形成并存在。為了維護(hù)納稅人自身權(quán)利或國家對(duì)社會(huì)民眾的福利，公共服務(wù)的受眾必然爭取與自己義務(wù)對(duì)等的權(quán)利，同時(shí)珍惜國家靠宏觀調(diào)控帶來的每一份福祉。只有這樣，民眾才能更長久地享用這份“免費(fèi)”的午餐。

第二，強(qiáng)化并積極維護(hù)監(jiān)督權(quán)利。面對(duì)普通民眾自覺維護(hù)納稅人權(quán)利意識(shí)層次不高和現(xiàn)有評(píng)估指標(biāo)體系中社會(huì)公共服務(wù)受眾的意見權(quán)重系數(shù)偏低的現(xiàn)狀，民眾要想真正擁有并負(fù)起這種監(jiān)督權(quán)利，使自己所享受的服務(wù)具有長期性，首先，必須在意識(shí)上充分認(rèn)識(shí)到對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督是民眾應(yīng)有的權(quán)利，而不是政府對(duì)民眾的施舍；其次，要極力維護(hù)這種權(quán)利，尤其是社會(huì)組織遭受到不公正對(duì)待時(shí)，一定要站在社會(huì)組織一邊，確保其被公正對(duì)待并維護(hù)其相對(duì)獨(dú)立性。如此，民眾才能享有更高質(zhì)量的服務(wù)。

毫無疑問，政府購買公共服務(wù)不僅要求政府公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型，也要求社會(huì)組織的建設(shè)、公民的成長及觀念和行為方式的轉(zhuǎn)變，或者說政府與社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型。同時(shí)，要求進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)的市場化、社會(huì)化和契約化，實(shí)現(xiàn)多元合作。廣東的實(shí)踐正是在此方面的大力探索。廣東政府購買公共服務(wù)中制度創(chuàng)新、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及面臨的困難和問題也為我們后續(xù)的改革提供了參考和借鑒。

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［責(zé)任編輯：朱建堂］

［作者簡介］王玉龍（1976-），男，河南淅川人，華南理工大學(xué)思想政治學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事政治價(jià)值及社會(huì)服務(wù)管理研究。

［基金項(xiàng)目］教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目：14YJC630134；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)重點(diǎn)資助項(xiàng)目：2015ZDXM16

［收稿日期］2015-03-05

［中圖分類號(hào)］D63

［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A

［文章編號(hào)］1001－4799（2016）01－0123－06