于立深

法定公共職能組織的資格、權(quán)能及其改革

于立深*

目次

一、法定公共職能組織的主體資格分析

二、法定公共職能組織的權(quán)力義務(wù)范圍辨析

三、法定公共職能組織的合法性評(píng)價(jià)

四、法定公共職能組織的未來(lái)發(fā)展

五、結(jié)語(yǔ)

“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”（簡(jiǎn)稱(chēng)“法定公共職能組織”），是中國(guó)特有的立法術(shù)語(yǔ)，也是一個(gè)不確定法律概念，其具體的含義和范圍并不清晰。其稱(chēng)謂和范圍的混亂，反映出我國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)和事業(yè)單位改革的模糊性。法定公共職能組織與公共企事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)、一般法律授權(quán)組織之間呈現(xiàn)出復(fù)雜的關(guān)系。就組織功能和授權(quán)內(nèi)容而言，法定公共職能組織作為一種獨(dú)立的行政主體，擔(dān)負(fù)著完成剩余或新生公共任務(wù)的使命，雖然它們?cè)谛惺剐姓幜P權(quán)、許可權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等時(shí)是片面的行政主體，但是它們作為組織法上的實(shí)體意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到重視。我國(guó)宜在最小意義上使用“公務(wù)”概念來(lái)界定公共事務(wù)管理組織的范圍，并以此解構(gòu)、建構(gòu)和重構(gòu)行政組織理論和制度模式，推進(jìn)政企、政事分開(kāi)。

法定公共職能組織授權(quán)事業(yè)單位

在立法規(guī)范結(jié)構(gòu)中，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”和“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織”兩種稱(chēng)謂并用，其無(wú)實(shí)質(zhì)差別，用以指稱(chēng)享有特定的行政管理權(quán)限和公法上權(quán)利義務(wù)的新型行政主體。在立法規(guī)范用語(yǔ)中，還有“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”這樣的稱(chēng)謂，指稱(chēng)另一類(lèi)行政主體，其內(nèi)涵及外延與“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”有范圍上的重合，但在內(nèi)涵上有實(shí)質(zhì)性差別。

本文立足于本土制度資源，將“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”或者“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織”，簡(jiǎn)稱(chēng)為“法定公共職能組織”。將“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”簡(jiǎn)稱(chēng)為“法律授權(quán)組織”。透過(guò)對(duì)法定公共職能組織的研究，旨在厘清其賴以存在的法律依據(jù)、公共事務(wù)管理權(quán)限、滋生的行政法治問(wèn)題、所擔(dān)負(fù)的公共任務(wù)角色以及未來(lái)的改革方向，主張從組織法意義上純化法定公共職能組織的范圍，且有必要限定對(duì)“公共事務(wù)”涵義和范圍的解釋?zhuān)瑒澐止彩聞?wù)賴以實(shí)現(xiàn)的公法和私法主體的界限。

一、法定公共職能組織的主體資格分析

在“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”這一稱(chēng)謂所界定的法律關(guān)系中，有三個(gè)核心要素：管理組織、公共事務(wù)和法律或者法規(guī)的授權(quán)。特別需要解釋什么是“公共事務(wù)”以及“法律授權(quán)組織”與“法定公共職能組織”的區(qū)別。

（一）法定公共職能組織設(shè)定的法源

1.法律與行政法規(guī)的授權(quán)

全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”的立法規(guī)定，按照頒布的先后順序有：《行政處罰法》第17條、《行政許可法》第23條、《公務(wù)員法》第106條、《反壟斷法》第8條及第32條至第36條、《防震減災(zāi)法》第80條、《行政監(jiān)察法》第50條和《行政強(qiáng)制法》第70條，分別賦予法定公共職能組織實(shí)施行政處罰權(quán)、許可權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)以及接受行政監(jiān)察的法定義務(wù)。

國(guó)務(wù)院行政法規(guī)有關(guān)“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”的立法規(guī)定，主要界定了它們的公法義務(wù)。大體分成五類(lèi)：一是作為政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體，如《政府信息公開(kāi)條例》第36條；二是接受信訪、行政監(jiān)察和行政處分的公法義務(wù)，如《信訪條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》中的有關(guān)規(guī)定；三是行政處罰的執(zhí)法資格和義務(wù)，如《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》中的有關(guān)規(guī)定；四是獲得新型管理權(quán)力或被賦予新型的義務(wù)，如《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定；五是排除民商事行為主體的身份，如《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》規(guī)定具有管理公共事務(wù)職能的單位不得加入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。

法律和行政法規(guī)還界定了法定公共職能組織的行政執(zhí)法主體資格和權(quán)限。例如，《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》）賦予流域管理機(jī)構(gòu)以水資源管理和監(jiān)督職責(zé)，包括水量分配、取水許可證頒發(fā)、水資源費(fèi)征繳、妨礙防洪的強(qiáng)制權(quán)、違反流域管理的處罰權(quán)等。

2.地方性法規(guī)的授權(quán)

有關(guān)直接規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”的地方性法規(guī)條款并不多，但對(duì)“法定公共職能組織”做了原創(chuàng)性規(guī)定之處甚多。

第一種是對(duì)公共企業(yè)的授權(quán)。通常是城市軌道交通企業(yè)（地鐵公司）、機(jī)場(chǎng)有限公司，被授予行政處罰權(quán)和一般管理權(quán)。例如，《上海市民用機(jī)場(chǎng)地區(qū)管理?xiàng)l例》（1999年通過(guò)，2003年修正）授權(quán)上海機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及其相關(guān)的公共事務(wù)管理，依法實(shí)施行政處罰。根據(jù)《上海市地下鐵道管理?xiàng)l例》（1997年通過(guò)，現(xiàn)已失效）和《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》（2013年修訂），起初是上海市地鐵總公司而后是軌道交通企業(yè)，被授權(quán)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)軌道交通，實(shí)施行政處罰、安全檢查權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，但沒(méi)有治安處罰權(quán)。

第二種是對(duì)新型公共管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)。最典型的是水法授權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)具有行政執(zhí)法主體資格。例如，依據(jù)《水法》和《遼寧省遼河保護(hù)條例》，鞍山市遼河保護(hù)區(qū)管理局具備行政執(zhí)法主體資格?！?〕參見(jiàn)鞍山市人民政府法制辦公室：《關(guān)于鞍山市遼河保護(hù)區(qū)管理局行政執(zhí)法主體資格的公告》，2012年7月2日公布。流域管理機(jī)構(gòu)在水資源利用、水污染防治、防汛抗洪、河道管理、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)等活動(dòng)中，享有處罰、強(qiáng)制等行政職權(quán)，如《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》的規(guī)定。

第三種是對(duì)技術(shù)類(lèi)管理組織進(jìn)行授權(quán)。例如，《廣西壯族自治區(qū)蠶種管理?xiàng)l例》（2016年通過(guò)）授權(quán)由專(zhuān)業(yè)人員組成的蠶品種審定委員會(huì)負(fù)責(zé)蠶遺傳資源的鑒定、評(píng)估和蠶品種審定等工作。

對(duì)行政執(zhí)法主體資格的一般授權(quán)涵蓋了法定公共職能組織,即所稱(chēng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。它是指依法行使行政執(zhí)法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予行政執(zhí)法職權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。雖然地方性法規(guī)可以授權(quán)公共職能組織實(shí)施行政許可和處罰，但是，授權(quán)必須慎重且應(yīng)嚴(yán)格控制。特別是針對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的授權(quán)，其權(quán)限被嚴(yán)格限制。這也間接表明法定公共職能組織與行政機(jī)關(guān)具有法律身份和職權(quán)的相似性。〔2〕參見(jiàn)《湖北省行政執(zhí)法條例》（2006年修訂）、《河南省行政執(zhí)法條例》（2016年通過(guò)）、《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法技術(shù)與工作程序規(guī)范》（2007年通過(guò)）、《重慶市促進(jìn)開(kāi)放條例》（2008年通過(guò)）、《延邊朝鮮族自治州企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保護(hù)條例》（2010年通過(guò)）、《海南省企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者權(quán)益保護(hù)條例》（2011年通過(guò)）、《山東省企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》（2012年通過(guò)）。

3.行政規(guī)章的授權(quán)

從嚴(yán)格法治主義視角看，行政規(guī)章不能授權(quán)設(shè)立公共職能組織或者對(duì)其進(jìn)行授權(quán)。行政規(guī)章一般只是轉(zhuǎn)引上位法或者明確具體機(jī)構(gòu)的稱(chēng)謂和職責(zé)。例如，行政法規(guī)《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》（2004年通過(guò)）第4條第2款規(guī)定鐵路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)督管理工作。所謂鐵路管理機(jī)構(gòu)，在以往是指鐵道部直屬各鐵路局（含廣州鐵路（集團(tuán)）公司、青藏鐵路公司），負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)督管理，履行運(yùn)輸安全監(jiān)督檢查、行政許可實(shí)施和行政處罰職責(zé)?！?〕參見(jiàn)《〈鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例〉確定的鐵路管理機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定》，2005年鐵道部令第23號(hào)，2005年8月18日公布。在這里，“鐵路公司”無(wú)疑是法定公共職能組織，下位行政規(guī)章只是明確了上位行政法規(guī)提及的管理機(jī)構(gòu)。《行政訴訟法》承認(rèn)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，實(shí)際上擴(kuò)大了公共職能組織權(quán)力來(lái)源的依據(jù)。

（二）“公共事務(wù)”的辨識(shí)

1.憲法上的公共事務(wù)

我國(guó)《憲法》僅有一處提到了“公共事務(wù)”，〔4〕參見(jiàn)《憲法》第111條規(guī)定：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。意指自治組織所管理的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等事項(xiàng)。何謂憲法及憲法性法律所界定的“公共事務(wù)”？有憲法學(xué)者解釋說(shuō)：“公共事務(wù)。指涉及與村民、居民公共服務(wù)和共同利益有關(guān)或涉及相互關(guān)系的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的收繳，公共衛(wèi)生，維護(hù)治安等事務(wù)。公益事業(yè)。是指主要與公共利益有關(guān)的事務(wù)，如辦學(xué)校、修道路、建設(shè)水利等。實(shí)際上基層群眾自治組織的職責(zé)不僅限于此，還有一部分協(xié)助政府的工作，代行政府的職能，如協(xié)助征稅（現(xiàn)已取消農(nóng)業(yè)稅）、計(jì)劃生育、協(xié)助征兵、發(fā)放救濟(jì)款等?！薄?〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第424頁(yè)。

《城市居委會(huì)組織法》（1989年通過(guò)）第3條規(guī)定居民委員會(huì)的任務(wù)之一是“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。此處“公共事務(wù)”并不包含調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安、協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》（1998年通過(guò)，2010年修訂）第2條規(guī)定村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，這里的“公共事務(wù)”也不包括調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等事項(xiàng)。實(shí)際上，自治組織內(nèi)部的公共教育、公共道路、公共福利分配等才屬于公共管理事項(xiàng)。

在私法民主和民事主體資格確立上，也時(shí)常涉及公共事務(wù)問(wèn)題。例如，國(guó)有土地上房屋征收和社區(qū)物業(yè)管理的投票，居民委員會(huì)可采取會(huì)議表決的方式作出私法決定，這涉及居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的公共事務(wù)管理權(quán)限和界限。在民事主體方面，具有管理公共事務(wù)職能的單位不得加入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社?！?〕國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于村民委員會(huì)是否可以成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社單位成員等問(wèn)題的答復(fù)》（工商個(gè)函字[2008]156號(hào)）認(rèn)為，村民委員會(huì)具有管理公共事務(wù)的職能，不能成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社單位成員，也不能成為合伙企業(yè)的普通合伙人，但可以成為有限合伙人，以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。在這里，“具有管理公共事務(wù)職能的單位”的界定，已經(jīng)排除了國(guó)家機(jī)關(guān)、村民自治組織和法律或法規(guī)授權(quán)的組織，即村民委員會(huì)不能作為農(nóng)民合作社的當(dāng)事人。

2.公務(wù)員法上的公務(wù)

在黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)實(shí)施公務(wù)員法的同時(shí)，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等使用行政編制或由中央機(jī)構(gòu)編制部門(mén)直接管理機(jī)構(gòu)編制的人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。公務(wù)員法上的“公務(wù)”，在國(guó)內(nèi)通常是指“出席會(huì)議、考察調(diào)研、執(zhí)行任務(wù)、學(xué)習(xí)交流、檢查指導(dǎo)、請(qǐng)示匯報(bào)工作等公務(wù)活動(dòng)”。〔7〕參見(jiàn)《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見(jiàn)》，組通字[2006]28號(hào)，2006年8月25日公布；詳見(jiàn)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，2013年12月8日公布。在行政訴訟中，事業(yè)法人單位對(duì)其成員具有法律上的管理職能，屬于內(nèi)部管理權(quán)，不是基于法律法規(guī)規(guī)定的公共管理職權(quán)，其糾紛爭(zhēng)議不屬于行政訴訟受案范圍?！?〕參見(jiàn)“戚金成訴中國(guó)煤炭地質(zhì)總局江蘇煤炭地質(zhì)局要求撤銷(xiāo)干部退休證案”，江蘇省常州市中級(jí)人民法院（2006）常行再終字第2號(hào)。

3.刑法上的公務(wù)

在解釋《刑法》第93條何謂“國(guó)家機(jī)關(guān)”時(shí)，立法者認(rèn)為，“國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)立和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)中工作人員的編制管理是性質(zhì)不同的兩個(gè)問(wèn)題，因此，只要是依法設(shè)立的行使一定國(guó)家管理職權(quán)的組織就是國(guó)家機(jī)關(guān)，至于組織人事部門(mén)在編制上對(duì)其是按照行政編制還是事業(yè)編制進(jìn)行管理，并不影響其作為國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)?！薄?〕郎勝主編：《中華人民共和國(guó)刑法釋義》（第5版），法律出版社2012年版，第114頁(yè)。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。〔10〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2003年第1期，第67頁(yè)。

所謂“從事公務(wù)”，是指代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。如國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法履行職責(zé)，國(guó)有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納人員等管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)都屬于從事公務(wù)。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)?！?1〕參見(jiàn)《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》，法發(fā)[2003]167號(hào)，2003年11月13日公布；《關(guān)于準(zhǔn)確認(rèn)定國(guó)家出資銀行中國(guó)家工作人員身份的座談會(huì)紀(jì)要》，粵高法[2012]276號(hào)，2012年8月30日公布。這也表明，實(shí)際行使行政管理職權(quán)的國(guó)有公司、企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員擁有一定管理公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的職權(quán)，是應(yīng)當(dāng)追究瀆職罪刑事責(zé)任的原因。〔12〕參見(jiàn)徐日丹：《加強(qiáng)案例指導(dǎo)工作 正確履行法律監(jiān)督職責(zé)——最高人民檢察院法律政策研究室負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2012年11月29日第2版。例如，最高人民檢察院函請(qǐng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室查詢核定后，認(rèn)定中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，是全國(guó)證券期貨市場(chǎng)的主管部門(mén)。它是具有行政職責(zé)的事業(yè)單位。據(jù)此，證監(jiān)會(huì)干部應(yīng)視同為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員?！?3〕參見(jiàn)《〈關(guān)于中國(guó)證監(jiān)會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示〉的答復(fù)函》，高檢發(fā)法字[2000]7號(hào)，2000年4月3日公布。

簡(jiǎn)言之，“公務(wù)”的本質(zhì)是與國(guó)家管理職權(quán)有直接聯(lián)系或者是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用?！皬氖鹿珓?wù)”也是刑法實(shí)務(wù)中具有爭(zhēng)議的法律事實(shí)之一。刑法解釋學(xué)通過(guò)對(duì)“公務(wù)”的擴(kuò)張理解，澄清了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍?！?4〕參見(jiàn)熊選國(guó)、苗有水：《如何把握“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的范圍》，載《人民法院報(bào)》2004年11月8日第3版。在“楊建妮等受賄案”中，北田村自行投資的安居工程被認(rèn)為不具有公共事務(wù)或公共財(cái)產(chǎn)的屬性，也不具有行政管理工作的屬性，屬于村民自治范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，被告人不具有國(guó)家工作人員的身份。〔15〕參見(jiàn)河南省三門(mén)峽市中級(jí)人民法院（2012）三刑終字第58號(hào)判決書(shū)。在“王修光等貪污、行賄案”中，農(nóng)村基層組織人員利用協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理的職務(wù)便利，侵吞補(bǔ)償款，屬于依法從事公務(wù)的貪污行為?！?6〕參見(jiàn)海南省高級(jí)人民法院刑事裁定書(shū)（2013）瓊刑二終字第5號(hào)。在“姜靜受賄案”中，姜某及其辯護(hù)人認(rèn)為公務(wù)有別于勞務(wù)，“公務(wù)”須具備兩個(gè)要件：一是對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理；二是具有國(guó)家代表性，即代表國(guó)家對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。法院認(rèn)為姜某受?chē)?guó)有公司委托，代表國(guó)有公司履行監(jiān)督管理職責(zé)，從事的是公務(wù)，構(gòu)成受賄罪?！?7〕參見(jiàn)山東省青島市中級(jí)人民法院刑事裁定書(shū)（2011）青刑二終字第52號(hào)。

綜上所述，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)被誤作為具有公共管理職能的組織是對(duì)其憲法自治權(quán)利屬性的錯(cuò)誤理解造成的。如果自治事項(xiàng)和其他公共事務(wù)事項(xiàng)均被視為“公務(wù)”，則擴(kuò)大了公務(wù)的本真涵義。自治與公務(wù)管理實(shí)際上是分離的。自治意義上的公務(wù)并不是行政法上的法定公共職能組織的公務(wù)的要素。當(dāng)自治組織在獲得行政協(xié)助管理戶籍、治安、處理突發(fā)事件權(quán)限時(shí)，其身份不再是自治組織而是行政法上的法定公共職能組織。此時(shí)，自治組織的公共職能權(quán)限來(lái)源于其他法律授權(quán)，例如《傳染病防治法》（2004年修訂）、《城市居民最低生活保障條例》（1999年通過(guò)）、《消防法》（2008年修訂）等賦予了自治組織一定的公務(wù)管理和參與權(quán)限。

有些地方法院認(rèn)定村民自治組織是行政訴訟被告，是從實(shí)體法上的自治事項(xiàng)角度肯定了它們公共職能組織的身份，將自治管理混同于一般“公務(wù)”了?！?8〕參見(jiàn)“郗建芬訴廣饒縣廣饒街道一村村民委員會(huì)農(nóng)業(yè)行政給付糾紛案”，山東省墾利縣人民法院行政判決書(shū)（2010）墾行初字第15號(hào)；“朱某某訴紹興縣某某政府行政復(fù)議決定糾紛案”，浙江省紹興市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2010）浙紹行初字第3號(hào)。在刑法解釋上，則排除了對(duì)上述自治事項(xiàng)屬于公務(wù)的解釋。村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作?！?9〕《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2000年第3期，第223頁(yè)。

（三）法定公共職能組織與法律授權(quán)組織的區(qū)別

“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的稱(chēng)謂見(jiàn)于《國(guó)家賠償法》和《行政訴訟法》及其司法解釋以及國(guó)務(wù)院及其部門(mén)和地方政府關(guān)于行政執(zhí)法資格的規(guī)范性文件中。法定公共職能組織具有獨(dú)特性和獨(dú)立性，不能將其混同于法律授權(quán)組織。比對(duì)而言，法定公共職能組織具有如下四個(gè)特征。

其一，從實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)上判斷，法定公共職能組織作為被授權(quán)的行政主體須同時(shí)具備四個(gè)條件。（1）辦公經(jīng)費(fèi)（主要）來(lái)自國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)，并實(shí)行或者比照實(shí)施公務(wù)員編制，其人員須接受公務(wù)員紀(jì)律處分的約束。（2）具有管理公共事務(wù)的獨(dú)立能力和獨(dú)立范圍，其針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)剩余的公共事務(wù)。（3）有法律或法規(guī)的專(zhuān)門(mén)授權(quán)。（4）具有公共事務(wù)管理職能的組織不是行政機(jī)關(guān)或其分支機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及派出機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)組織雖然可能被授予一定的行政權(quán)，可以作為法律授權(quán)或委托組織，例如商業(yè)銀行可以收繳少量假幣或者被委托行政罰款，具有行政主體資格，但是這并不表明商業(yè)銀行是公共職能組織，其獲得的僅僅是一項(xiàng)特別授權(quán)而已。〔20〕參見(jiàn)《關(guān)于當(dāng)事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟，應(yīng)如何確定被告的請(qǐng)示》，載中國(guó)法制出版社編：《最高人民法院司法解釋與請(qǐng)示答復(fù)全書(shū)》，中國(guó)法制出版社2005年版；《關(guān)于訴商業(yè)銀行行政處罰案件的適格被告問(wèn)題的答復(fù)》，[2003]行他字第11號(hào)，2003年8月8日公布；“霍小兵訴招商銀行北京分行東方廣場(chǎng)支行收繳假幣行政強(qiáng)制措施案”，北京市東城區(qū)法院（2002）東行初字第52號(hào)。

其二，在性質(zhì)上，法定公共職能組織的內(nèi)涵和外延更狹窄，它是一種新型的行政管理主體，雖然其權(quán)限也來(lái)源于授權(quán)，但是其本身是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的公共組織?！胺?、法規(guī)授權(quán)的組織”是一個(gè)更加寬泛的概念。以揚(yáng)州市行政執(zhí)法主體為例，法律授權(quán)組織包括：氣象局、檔案局、鹽務(wù)管理局、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理所、煙草專(zhuān)賣(mài)局、地方稅務(wù)局發(fā)票管理所、地方稅務(wù)局耕地占用稅和契稅管理所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局揚(yáng)州調(diào)查隊(duì)、各工商所、巡警支隊(duì)和大隊(duì)、住房公積金管理中心、漁政管理站、植保植檢站、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、地方海事局、運(yùn)輸管理處、航道管理處、纖維檢驗(yàn)所、節(jié)能監(jiān)察中心、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心、殘疾人聯(lián)合會(huì)等，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位均被涵蓋在內(nèi)。細(xì)究析，揚(yáng)州市的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”卻只包括氣象局、檔案局、住房公積金管理中心、植保植檢站、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、纖維檢驗(yàn)所、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心、殘疾人聯(lián)合會(huì)等等?！?1〕參見(jiàn)《關(guān)于公布市級(jí)行政執(zhí)法主體的通知》，揚(yáng)府發(fā)[2011]179號(hào)，2011年8月16日公布。

《行政處罰法》賦予法律、法規(guī)所創(chuàng)設(shè)的“法定公共職能組織”是一種新型的授權(quán)行政主體，通過(guò)授權(quán)使之獲得了對(duì)公共事務(wù)的行政管理職權(quán)，〔22〕參見(jiàn)汪永清主編：《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》，中國(guó)法制出版社2003年版，第65頁(yè)。在授權(quán)范圍內(nèi)享有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位，被賦予了行政規(guī)范的制定權(quán)、行政處罰權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等。但是，被授權(quán)的具有公共管理職能的組織不能是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，也不能是行政機(jī)關(guān)。〔23〕參見(jiàn)信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法釋義》，法律出版社2001年版，第230-231頁(yè)。

其三，法定公共職能組織排除了行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為法律授權(quán)組織的行政職權(quán)并非來(lái)源于憲法和組織法，而是來(lái)自于有權(quán)機(jī)關(guān)以法律法規(guī)或規(guī)章形式的授權(quán)，授權(quán)對(duì)象主要包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)，還包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)?！?4〕姜明安、余凌云主編：《行政法》，科學(xué)出版社2010年版，第128頁(yè)。在實(shí)務(wù)中，法律授權(quán)組織雖然是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但通常不是行政機(jī)關(guān)，也有地方政府將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)排除在授權(quán)組織之外。例如，北京市的行政處罰執(zhí)法主體不包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，由法律法規(guī)授權(quán)的漁政監(jiān)督管理站、種子管理站、節(jié)約用水辦公室、獻(xiàn)血辦公室、煤炭總公司及區(qū)縣煤炭公司、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室、園林綠化執(zhí)法隊(duì)等非行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，才是授權(quán)組織?！?5〕參見(jiàn)《關(guān)于依法確定和調(diào)整行政執(zhí)法主體有關(guān)事項(xiàng)的通知》，京政發(fā)[1996]24號(hào)，1996年11月6日公布。

其四，法律授權(quán)組織通常涉及行政執(zhí)法資格和行政被告身份等問(wèn)題，而法定公共職能組織更具有行政組織法意義，不局限于行政執(zhí)法或者訴訟法意義。法定公共職能組織是與行政機(jī)關(guān)平行的新型機(jī)構(gòu)，其源于公務(wù)存在的特殊性，而法律授權(quán)組織是為了解決公務(wù)執(zhí)行的便利性和便宜性。在實(shí)務(wù)中，法律授權(quán)組織具有行政主體身份的情形五花八門(mén)。例如根據(jù)《抗旱條例》，地方政府防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)具有某些公務(wù)管理職權(quán)，而社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是法律法規(guī)授權(quán)的組織；〔26〕參見(jiàn)《關(guān)于拖欠社會(huì)保險(xiǎn)基金糾紛是否由法院主管的答復(fù)》，載全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審定：《最高人民法院司法解釋》，中國(guó)民主法制出版社2014年版。商業(yè)銀行有委托行政處罰權(quán)；“墻體材料和散裝水泥管理辦公室”具有行政執(zhí)法主體資格?！?7〕參見(jiàn)《關(guān)于確認(rèn)寧波市墻體材料和散裝水泥管理辦公室行政執(zhí)法主體資格的批復(fù)》，甬政發(fā)[2011]75號(hào)，2011年6月24日公布。在以上組織中，沒(méi)有一個(gè)是法定公共職能組織，它們只是法律授權(quán)的具有行政執(zhí)法資格的組織。

二、法定公共職能組織的權(quán)力義務(wù)范圍辨析

諸多立法規(guī)范本身并沒(méi)有明確法定公共職能組織的權(quán)力范圍，政府機(jī)關(guān)和學(xué)者對(duì)其范圍的理解也存在較大的差距。實(shí)務(wù)中，各地方政府經(jīng)常對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和具有公共事務(wù)管理職能的組織以及其他組織不加區(qū)分地進(jìn)行授權(quán)。

通過(guò)查找各地、各級(jí)政府公布的行政執(zhí)法、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、政府信息公開(kāi)義務(wù)等事項(xiàng)的執(zhí)法資格的公告命令，可以初步判斷法定公共職能組織的實(shí)際類(lèi)型范圍和權(quán)限，它們有別于作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等被授權(quán)行政主體，但是它們之間很可能又相互包容、纏繞在一起。

（一）不同行政管理權(quán)的授予

1.授予行政處罰權(quán)的法定公共職能組織

關(guān)于行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院法制辦解釋說(shuō)：行政處罰權(quán)原則上是由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施；行政機(jī)關(guān)以外的其他組織（包括城市人民政府直屬事業(yè)單位）未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，或者未經(jīng)具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托，不得實(shí)施行政處罰。〔28〕參見(jiàn)《對(duì)政府賦予行政管理職能的直屬事業(yè)單位能否作為法定行政執(zhí)法主體問(wèn)題的復(fù)函》，國(guó)法秘函[1999]3號(hào)，1999年1月13日公布。這一解釋值得商榷，因?yàn)椤缎姓幜P法》所規(guī)定的授權(quán)只能向具有公共事務(wù)管理職能的組織做出，而沒(méi)有說(shuō)可以向“其他組織”做出授權(quán)。〔29〕參見(jiàn)《行政處罰法》第17條：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”；另可參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1996年第3期，第17頁(yè)。

通常所謂的行政處罰權(quán)授出，是指授予類(lèi)似太湖流域管理局這樣的法定公共職能組織，〔30〕參見(jiàn)《太湖流域管理?xiàng)l例》，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第604號(hào)，2011年10月20日公布，第66條至第68條罰則。但在實(shí)務(wù)中，地方政府對(duì)行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織、委托組織的屬性界定是非?；靵y的。山東省政府最初認(rèn)定省氣象局、地震局、鹽務(wù)局、黃河河務(wù)局等是行政機(jī)關(guān)（含行政性機(jī)關(guān)），〔31〕參見(jiàn)《關(guān)于公布省級(jí)行政處罰主體（組織）的決定》，山東省人民政府令第84號(hào)，1997年9月3日公布。后又認(rèn)定它們是法律、法規(guī)授權(quán)的組織；獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所原被認(rèn)定為行使行政處罰的委托組織，后被認(rèn)定為法律、法規(guī)授權(quán)的組織?！?2〕參見(jiàn)《關(guān)于重新公布省級(jí)行政處罰主體的公告》，山東省政府令第131號(hào)，2002年2月7日公布。

2.授予行政許可權(quán)的法定公共職能組織

行政主體資格的區(qū)分是因?yàn)樗鼈兿碛胁煌男姓芾頇?quán)限。安徽省政府認(rèn)定行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有38個(gè)，包括省人民防空辦公室、新聞辦公室、臺(tái)灣事務(wù)辦公室、物價(jià)局等。法律授予行使許可權(quán)的組織有29個(gè)，包括省總工會(huì)、檔案局、氣象局、鹽務(wù)管理局、公安邊防總隊(duì)、公安消防總隊(duì)、事業(yè)單位登記管理局、公路管理局、公路運(yùn)輸管理局、港航管理局、地方海事局、船舶檢驗(yàn)局、纖維檢驗(yàn)局、農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境總站、獸醫(yī)工作站、植物保護(hù)總站、漁船檢驗(yàn)處、蠶種質(zhì)量檢驗(yàn)站、農(nóng)藥檢定所、森林病蟲(chóng)防治總站、長(zhǎng)江河道管理局、淮河河道管理局、懷洪新河河道管理局、淠史杭灌區(qū)管理總局、龍河口水庫(kù)管理處、省駟馬山引江工程管理處、茨淮新河上橋工程管理處和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。〔33〕參見(jiàn)《關(guān)于公布行政許可實(shí)施主體的決定》，安徽省政府令第173號(hào)，2004年8月2日公布。

安徽省政府的認(rèn)定同樣存在問(wèn)題，其所授權(quán)的組織并非都是具有管理公共事務(wù)職能的組織，例如消防機(jī)構(gòu)、邊防機(jī)構(gòu)通常被認(rèn)為是行政機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)，這與《行政許可法》中的授權(quán)法定公共職能組織的立法規(guī)定也不一致。

3.授予行政強(qiáng)制權(quán)的法定公共職能組織

類(lèi)似檔案局、地震局這樣的具有公共管理職能的組織，通常被認(rèn)定為授權(quán)的行政強(qiáng)制主體?！?4〕參見(jiàn)《對(duì)省直部門(mén)和中央在甘單位行政強(qiáng)制實(shí)施主體資格進(jìn)行清理、確認(rèn)具備行政強(qiáng)制主體資格（第一批）的單位》，甘政發(fā)[2012]52號(hào)，2012年4月19日公布。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、植物檢疫站、人防辦、農(nóng)機(jī)總站等，也可能被認(rèn)定為授權(quán)組織?！?5〕參見(jiàn)《關(guān)于公布我市行政強(qiáng)制實(shí)施主體和行政強(qiáng)制事項(xiàng)（第一批）的決定》，甬政發(fā)[2012]118號(hào)，2012年11月19日公布。殘疾人聯(lián)合會(huì)也被認(rèn)為具有行政強(qiáng)制主體資格?！?6〕參見(jiàn)《關(guān)于公布長(zhǎng)春市第一批行政強(qiáng)制實(shí)施主體資格目錄的通知》，長(zhǎng)府辦發(fā)[2012]1號(hào)，2012年1月6日公布。東營(yíng)市政府認(rèn)定享有行政強(qiáng)制權(quán)力的法律、法規(guī)授權(quán)的組織共11個(gè)，頗具代表性，包括市油區(qū)辦、公路局、畜牧局、地震局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、防汛抗旱指揮部、社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)中心、漁政監(jiān)督管理處、港航管理局、道路運(yùn)輸管理處、無(wú)線電管理處，〔37〕參見(jiàn)《關(guān)于公布市級(jí)行政強(qiáng)制實(shí)施主體及其行政強(qiáng)制權(quán)限的通知》，東政發(fā)[2012]28號(hào)，2012年12月28日公布。其中有些是法定公共職能組織。

4.授予其他行政權(quán)力的法定公共職能組織

在傳統(tǒng)行政職權(quán)之外，具有公共事務(wù)管理職能的組織可能被授予其他新興的新型行政管理權(quán)限。例如，新華通訊社對(duì)外國(guó)通訊社及其所屬信息機(jī)構(gòu)、港澳臺(tái)通訊社及其所屬信息機(jī)構(gòu)，在我國(guó)境內(nèi)發(fā)布經(jīng)濟(jì)信息實(shí)行歸口管理。新華通訊社有權(quán)對(duì)申請(qǐng)者及其發(fā)布經(jīng)濟(jì)信息的品種進(jìn)行審批并確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依法處理違法行為?！?8〕參見(jiàn)《關(guān)于授權(quán)新華通訊社對(duì)外國(guó)通訊社及其所屬信息機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)發(fā)布經(jīng)濟(jì)信息實(shí)行歸口管理的通知》，國(guó)辦發(fā)[1996]1號(hào)，1995年12月31日公布。

國(guó)家糧食儲(chǔ)備局、中國(guó)輕工總會(huì)、中國(guó)紡織總會(huì)、中國(guó)船舶工業(yè)總公司、中國(guó)兵器工業(yè)總公司、中國(guó)航天工業(yè)總公司、中國(guó)核工業(yè)總公司、中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)海洋石油總公司等部門(mén)和機(jī)構(gòu)，對(duì)指定的或者其所屬的企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施監(jiān)督。中國(guó)出版集團(tuán)公司對(duì)所屬成員單位占用的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利和行政監(jiān)管權(quán)力。〔39〕參見(jiàn)《關(guān)于中國(guó)出版集團(tuán)轉(zhuǎn)制為中國(guó)出版集團(tuán)公司并授權(quán)管理國(guó)有資產(chǎn)等有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，國(guó)函[2004]22號(hào)，2003年3月25日公布。農(nóng)墾總局及其各國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)設(shè)立的社會(huì)公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，被授權(quán)履行農(nóng)墾的行政和社會(huì)管理職能?！?0〕參見(jiàn)《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)海南農(nóng)退款管理體制改革的決定》，2009年5月31日公布。質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心被授權(quán)開(kāi)展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)業(yè)務(wù)?！?1〕參見(jiàn)《國(guó)家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于對(duì)國(guó)家危險(xiǎn)化學(xué)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心（廣東）授權(quán)的通知》，2013年5月28日公布。

上述授權(quán)組織中，既有政府公司也有行業(yè)協(xié)會(huì)，它們具有特定層面的公共事務(wù)管理職能，并因授權(quán)而獲得了特定權(quán)限的行政主體資格。

5.負(fù)有政府信息公開(kāi)義務(wù)的法定公共職能組織

經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政、行使公共管理權(quán)力或承擔(dān)公共任務(wù)，這其中的任何一個(gè)因素都是產(chǎn)生政府信息公開(kāi)義務(wù)的條件?！墩畔⒐_(kāi)條例》第36條所規(guī)定的被授權(quán)公共職能組織既包括政府直屬事業(yè)單位，也包括由國(guó)家財(cái)政支持的行使公共事務(wù)管理職能的其他組織。通過(guò)檢測(cè)《政府信息公開(kāi)年度報(bào)告》的發(fā)布主體，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、自然科學(xué)基金管理委員會(huì)、地方各級(jí)政府所屬的社會(huì)科學(xué)院、氣象局、證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、政府所屬的研究室（發(fā)展研究中心）、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、供銷(xiāo)社、紅十字會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、老齡工作委員會(huì)辦公室、社會(huì)保險(xiǎn)局、（糧食或物質(zhì)）儲(chǔ)備局、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局（開(kāi)發(fā)局）、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室等，均被視為政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體。

負(fù)有政府信息公開(kāi)義務(wù)的法定公共職能組織，有別于公共企事業(yè)單位，如中石油（分）公司、中石化石油（分）公司、公立學(xué)?；蜥t(yī)療保健機(jī)構(gòu)等，雖然是政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體，但不是“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。顯然，法律授權(quán)組織與公共企事業(yè)單位也是有區(qū)別的，而一些俗稱(chēng)的事業(yè)單位恰恰是法定公共職能組織?！?2〕在“張某訴某區(qū)房屋土地經(jīng)營(yíng)管理中心政府信息公開(kāi)行為案”（北京市西城區(qū)法院[2010]西行初字第329號(hào)）中，該管理中心是具有直管公房經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)公房的經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)工作。

（二）法定公共職能組織公法義務(wù)向行政管理權(quán)的轉(zhuǎn)化

授權(quán)與賦予義務(wù)不一樣。有些法定公共組織被設(shè)定了公法義務(wù)，并非被直接授予了行政管理職權(quán)。例如，鐵路管理機(jī)構(gòu)包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)，雖然1990年《鐵路法》并未予以直接授權(quán)，但是鐵路行政法規(guī)授權(quán)它們擁有一定的行政檢查權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等?！?3〕參見(jiàn)《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，國(guó)務(wù)院令第430號(hào)，2004年12月27日公布，第六章“法律責(zé)任”（已經(jīng)廢除）。《鐵路安全管理?xiàng)l例》（2013年通過(guò)）區(qū)分了監(jiān)管機(jī)關(guān)和運(yùn)輸企業(yè)，運(yùn)輸企業(yè)不再是被授權(quán)而是被設(shè)定了義務(wù)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)的公法義務(wù)如下：制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案并組織應(yīng)急演練；對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行安全監(jiān)督；實(shí)施火車(chē)票實(shí)名購(gòu)買(mǎi)、查驗(yàn)制度，對(duì)車(chē)票所記載身份信息與所持身份證件或者真實(shí)身份不符的持票人，有權(quán)拒絕其進(jìn)站乘車(chē)；對(duì)旅客及其隨身攜帶、托運(yùn)的行李物品進(jìn)行安全檢查，并有權(quán)拒絕不接受安全檢查的旅客進(jìn)站乘車(chē)和托運(yùn)行李物品。2015年新《鐵路法》保留了“國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能”，同時(shí)規(guī)定鐵路職工有權(quán)行使安全檢查權(quán)和制止違法行為的權(quán)利。

行政法規(guī)通過(guò)設(shè)定公法義務(wù)的方式賦予公共企業(yè)一定的行政管理職權(quán)，是新近政企分開(kāi)改革的新現(xiàn)象，而在實(shí)務(wù)中，公共企業(yè)的行政管理權(quán)與公法義務(wù)的混合狀態(tài)仍然并存。例如，中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)公司全面負(fù)責(zé)三峽工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，內(nèi)設(shè)三峽樞紐建設(shè)運(yùn)行管理局。三峽樞紐運(yùn)行管理單位被設(shè)定的也是公法義務(wù)而非職權(quán)。三峽樞紐運(yùn)行管理單位依法有安全生產(chǎn)、治安保衛(wèi)、旅游控制的管理義務(wù)?！?4〕參見(jiàn)《長(zhǎng)江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》，國(guó)務(wù)院令第640號(hào)，2013年9月9日公布，第25條至第31條。依據(jù)《郵政法》，郵政企業(yè)提供普遍服務(wù)的同時(shí)，也有公法義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)依法建立并執(zhí)行郵件收寄驗(yàn)視制度；郵政企業(yè)發(fā)現(xiàn)郵件內(nèi)夾帶禁止寄遞或者限制寄遞的物品的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。依據(jù)《工會(huì)法》，作為社會(huì)管理組織，各級(jí)工會(huì)也被設(shè)定一定的公法義務(wù)，即在侵犯職工勞動(dòng)權(quán)益情形下，工會(huì)應(yīng)當(dāng)代表職工與企業(yè)、事業(yè)單位交涉，要求企業(yè)、事業(yè)單位采取措施予以改正；工會(huì)應(yīng)對(duì)新建、擴(kuò)建企業(yè)和技術(shù)改造工程中的勞動(dòng)條件和安全衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行監(jiān)督。

公法義務(wù)與行政管理權(quán)的混合還表現(xiàn)在稱(chēng)謂的模糊轉(zhuǎn)換上。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)組織，它享有一系列的“公益性職責(zé)”，即法律將消費(fèi)者協(xié)會(huì)的權(quán)利界定為“履行職責(zé)”。但是，上海市將消費(fèi)者協(xié)會(huì)的權(quán)利定義為“履行職能”，協(xié)會(huì)也被更名為“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”?！?5〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013年修訂）第36條至第37條；《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》（2002年通過(guò)）第5條、第40條和第41條；《關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)行使〈上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例〉賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)職能的解釋》，上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第35號(hào)，2004年2月20日公布。

三、法定公共職能組織的合法性評(píng)價(jià)

法定公共職能組織的設(shè)定及其職權(quán)行使，均存在不同程度的爭(zhēng)議性且在不同政府、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織之間存在著認(rèn)同的差異性。

（一）政府間對(duì)法定公共職能組織認(rèn)定的差異性

同一種類(lèi)型的組織屬于何種行政執(zhí)法主體資格，各級(jí)地方政府的認(rèn)定有很大差異。行政機(jī)關(guān)與法律授權(quán)組織之間的界限也不清晰。例如，山東省交通廳公路運(yùn)輸管理局被認(rèn)定為授權(quán)組織，吉林省則認(rèn)定為委托組織?！?6〕參見(jiàn)《關(guān)于〈吉林省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例〉執(zhí)法主體的解釋》，吉林省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第60號(hào)公告，2001年3月30日公布。上海市政府認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)包括市消防局、市公安局交通警察總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)等，市陸上運(yùn)輸管理處、市汽車(chē)維修管理處則是法定授權(quán)組織。這與安徽省的規(guī)定有很大差異?！?7〕參見(jiàn)上海市人民政府法制辦公室：《關(guān)于行政許可實(shí)施主體的公告》，2004年6月17日（第1號(hào)）、2014年6月30日（第2、3號(hào)）公布。

中央政府與地方政府之間也存在不同認(rèn)識(shí)。何謂法定公共職能組織，很多時(shí)候地方政府也不甚清楚。例如，上海市政府設(shè)立了市社會(huì)團(tuán)體管理局，負(fù)責(zé)全市社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的登記管理，對(duì)于該機(jī)構(gòu)是否具有行政許可實(shí)施主體資格，國(guó)務(wù)院法制辦解釋說(shuō)：根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在地方負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體登記的行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上地方政府民政部門(mén)?！?8〕參見(jiàn)《對(duì)〈關(guān)于行政許可實(shí)施主體清理有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示〉的復(fù)函》，國(guó)法秘函[2004]169號(hào)，2004年6月23日公布。顯然，上海市社會(huì)團(tuán)體管理局作為一個(gè)事業(yè)單位，僅僅是一個(gè)委托機(jī)構(gòu)，并無(wú)獨(dú)立的行政主體資格。

以上多為法律授權(quán)組織的情形，法定公共職能組織的認(rèn)定亦存在政府間的差異性。同樣是公園管理機(jī)構(gòu)，有的城市設(shè)定為法律授權(quán)組織，有的設(shè)定為委托組織。這種差異性并非源于法律對(duì)行政事項(xiàng)管理權(quán)的不同授權(quán)，而是行政體制的慣例現(xiàn)狀造成的，這反映出不同的政府對(duì)事項(xiàng)管理的獨(dú)立程度。

（二）政府與非政府組織認(rèn)定的差異性

安徽省政府認(rèn)定省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)具有行政許可主體資格且是授權(quán)的法定公共職能組織。上海市政府也認(rèn)定行政許可法定授權(quán)組織包括上海市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)?！?9〕參見(jiàn)上海市人民政府法制辦公室：《關(guān)于行政許可實(shí)施主體的公告》， 2014年6月30日公布，第2號(hào)。但是，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)多被視為行政執(zhí)法的委托組織。中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)就認(rèn)為，根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《違反注冊(cè)會(huì)計(jì)師處罰暫行辦法》《財(cái)政部各司職責(zé)范圍暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)受到財(cái)政部門(mén)的委托，負(fù)責(zé)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法進(jìn)行監(jiān)督、管理和處理處罰等工作?！?0〕參見(jiàn)《關(guān)于協(xié)會(huì)是否具有注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的主體地位的請(qǐng)示的答復(fù)》，會(huì)協(xié)[2001]234號(hào)，2001年9月24日公布。顯然，在中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的視域里，注會(huì)協(xié)會(huì)并不是法定公共職能組織。但是私下里，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)又認(rèn)為自己屬于國(guó)家機(jī)關(guān)?！?1〕參見(jiàn)鐘訊：《中注協(xié)榮獲“中央國(guó)家機(jī)關(guān)文明單位”稱(chēng)號(hào)》，載《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師》2008年第6期。相較而言,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的會(huì)計(jì)師公會(huì)和律師公會(huì)并無(wú)懲戒權(quán)，相應(yīng)的懲戒權(quán)屬于專(zhuān)門(mén)的懲戒委員會(huì)。〔52〕參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“會(huì)計(jì)師法”（2016年修訂）和“律師法”（2010年）。

（三）司法機(jī)關(guān)與政府之間評(píng)價(jià)的差異性

相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，法定公共職能組織只能作為片面的行政主體，即其行政管理權(quán)限是不全面的和特定的。對(duì)法定公共職能組織的合法資格評(píng)價(jià)，行政系統(tǒng)內(nèi)部認(rèn)同并不存在爭(zhēng)議，所擔(dān)心的是司法機(jī)關(guān)是否采取不認(rèn)同的否定性評(píng)價(jià)。例如，山東省公安廳交通警察總隊(duì)被認(rèn)為是法律授權(quán)組織。最高法院的司法答復(fù)卻認(rèn)為，根據(jù)《道路交通安全法實(shí)施條例》〔53〕參見(jiàn)《道路交通安全法實(shí)施條例》（2004年通過(guò)）第109條第1款：“對(duì)道路交通安全違法行為人處以罰款或者暫扣駕駛證處罰的，由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)作出決定。”，如果公安局交通警察支隊(duì)下設(shè)的大隊(duì)相當(dāng)于縣級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)，則其可以以自己名義作出處罰決定?！?4〕參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于交通警察支隊(duì)的下屬大隊(duì)能否作為行政處罰主體等問(wèn)題的答復(fù)》，[2009]行他字第9號(hào)，2009年12月2日公布。顯然，最高法院將交通警察支隊(duì)視為了行政機(jī)關(guān)，而不是授權(quán)組織。

首先，“三定方案”能否作為授權(quán)的依據(jù)？人民政府批準(zhǔn)的“三定方案”通常被作為法定公共職能組織的行政執(zhí)法主體資格判斷的主要依據(jù)。最高法院在司法答復(fù)中肯定了中國(guó)保監(jiān)會(huì)“三定方案”的授權(quán)合法性，肯定其行政調(diào)查和處罰主體資格?！?5〕參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于審理涉及保險(xiǎn)公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政處罰案件時(shí)如何確定行政主體問(wèn)題的復(fù)函》，法函[2003]65號(hào)，2003年12月10日。在本質(zhì)上，不與上位法抵觸的“三定方案”被作為法定公共職能組織授權(quán)的合法依據(jù)，處于法律適用的被援引的地位。

其次，行政規(guī)章能否作為實(shí)體法授權(quán)的依據(jù)？從立法規(guī)范上看，法定公共職能組織的授權(quán)依據(jù)是法律法規(guī)，在授權(quán)之后即成為行政主體。新《行政訴訟法》確認(rèn)了行政規(guī)章授權(quán)的合法性，這是針對(duì)訴訟主體身份而言的，并非實(shí)體法上的主體地位。由于實(shí)體法上的主體和訴訟法上的主體經(jīng)常是不一致的，這就造成訴訟主體資格成立了，而實(shí)體法上的主體資格未必成立。在法律適用上，即使有作為“依據(jù)”的法律法規(guī)，也并不意味著法院必須消極適用它們。法院也有選擇適用的權(quán)限，選擇適用法律是法院適用權(quán)的有機(jī)組成部分?！?6〕參見(jiàn)江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》（下卷），北京大學(xué)出版社2009年版，第1069頁(yè)。這就意味著超越上位法規(guī)定授權(quán)的公共職能組織，是不被法院認(rèn)同的。實(shí)務(wù)中，有些地方政府對(duì)行政處罰、許可、強(qiáng)制等方面執(zhí)法主體資格的確認(rèn)，是缺乏合法性的。最高人民法院的一個(gè)司法答復(fù)在經(jīng)研究并征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委和國(guó)務(wù)院法制局的意見(jiàn)之后認(rèn)為：《公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第9條規(guī)定的授權(quán)只能理解為是委托授權(quán)，公路養(yǎng)護(hù)管理總段（分段）不具備行政主體資格，且省政府也不具備該項(xiàng)行政管理權(quán)的授權(quán)主體資格。〔57〕參見(jiàn)《公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（1988年通過(guò)）第9條：“各級(jí)公路主管部門(mén)可根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置公路管理機(jī)構(gòu)。公路管理機(jī)構(gòu)依據(jù)公路主管部門(mén)的授權(quán)，負(fù)責(zé)公路管理工作”；《關(guān)于公路路政管理機(jī)構(gòu)行政主體資格及有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復(fù)》，[1994]行復(fù)字第4號(hào)，1995年1月15日公布。

再次，其他規(guī)范性文件能否作為授權(quán)的依據(jù)？立法規(guī)范只規(guī)定了法律法規(guī)對(duì)其他組織的授權(quán)，但是，實(shí)務(wù)中經(jīng)常有其他規(guī)范性文件予以授權(quán)的情形。鐵道部曾經(jīng)授予各鐵路局和公司以行政職權(quán)〔58〕參見(jiàn)《關(guān)于授權(quán)鐵路局對(duì)合資、地方鐵路企業(yè)行使安全管理職責(zé)的通知》，鐵辦[2002]35號(hào)，2002年5月7日公布（已廢止）。，公安部曾經(jīng)賦予縣級(jí)以上企事業(yè)公安機(jī)關(guān)以一定的拘留、收容審查和逮捕權(quán)力?！?9〕參見(jiàn)《對(duì)可否授權(quán)企事業(yè)公安機(jī)構(gòu)審批收審問(wèn)題的批復(fù)》，公法[1991]114號(hào)，1991年8月27日公布。這顯然違反了法律保留原則。實(shí)務(wù)中，新興新型的公共事務(wù)組織的管理權(quán)限，經(jīng)常是由其他規(guī)范性文件授予的。例如，民政部申明：依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，國(guó)務(wù)院已授權(quán)中國(guó)法學(xué)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位?！?0〕參見(jiàn)《關(guān)于國(guó)務(wù)院授權(quán)中國(guó)法學(xué)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知》，民發(fā)[2007]43號(hào)，2006年12月31日公布。中國(guó)人民銀行根據(jù)《海峽兩岸貨幣清算合作備忘錄》授權(quán)中國(guó)銀行臺(tái)北分行進(jìn)行臺(tái)灣人民幣業(yè)務(wù)清算。〔61〕參見(jiàn)中國(guó)人民銀行公告[2012]第18號(hào)，2012年12月11日公布。

在這里，中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)銀行臺(tái)北分行和計(jì)量研究院是法定公共職能組織。來(lái)自地方政府及其部門(mén)的其他規(guī)范性文件，也多有授權(quán)規(guī)定。例如，河北省政府會(huì)商省編辦、省法制辦之后，認(rèn)定各設(shè)區(qū)市房產(chǎn)管理局是依法經(jīng)省政府批準(zhǔn)成立的，是各設(shè)區(qū)市政府的工作部門(mén)，具有管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，無(wú)論使用行政編制還是事業(yè)編制，均可作為行政許可的實(shí)施主體。〔62〕參見(jiàn)河北省建設(shè)廳：《關(guān)于屬事業(yè)編制的設(shè)區(qū)市房產(chǎn)管理局可作為行政許可實(shí)施主體的通知》，2004年12月20日頒布。

最后，在較少的案例中，也可以觀察到對(duì)法定公共職能組織存在問(wèn)題的司法處理原則。事業(yè)法人基于授權(quán)，多被認(rèn)定為行政主體。例如，法院認(rèn)定公路管理機(jī)構(gòu)依法有權(quán)進(jìn)行行政處罰〔63〕參見(jiàn)“天長(zhǎng)市運(yùn)輸公司與南京市六合區(qū)公路管理站公路管理行政處罰糾紛上訴案”，江蘇省南京市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2011）寧行終字第16號(hào)。住房公積金管理中心是法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)性單位，可作出有關(guān)住房公積金具體行政行為?！?4〕參見(jiàn)“廣州市番禺區(qū)舊水坑豐達(dá)電機(jī)廠與廣州住房公積金管理中心住房公積金行政管理糾紛上訴案”，廣州市中級(jí)法院（2010）穗中法行終字第361號(hào)；“廣州市廣紅軟木廠與廣州住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理決定糾紛上訴案”，廣州市中級(jí)法院（2010）穗中法行終字第460號(hào)。

法院判斷事業(yè)法人、社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體的行政主體資格，主要考慮兩個(gè)基本要素：第一，是否有法律授權(quán)；第二，是否是公務(wù)管理。法院多認(rèn)為醫(yī)療事故鑒定委員會(huì)、勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)屬于技術(shù)性的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，其行為具有技術(shù)性和松散性，不是行政主體的行政行為?！?5〕參見(jiàn)“康仕林訴大豐市衛(wèi)生局拒絕履行鑒定醫(yī)療事故的法定職責(zé)案”，江蘇大豐市法院（1999）大行再字第1號(hào)；“楊海增訴河南省人民政府行政復(fù)議決定案”，河南省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2013）豫法行終字第00035號(hào)；“重慶市涪陵區(qū)大木明祥煤礦有限責(zé)任公司訴涪陵區(qū)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)職工勞動(dòng)能力鑒定糾紛案”，重慶市涪陵區(qū)人民法院（2009）涪法行初字第3號(hào)。也有法院認(rèn)為勞動(dòng)鑒定委員會(huì)根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》授權(quán)，是代表國(guó)家履行勞動(dòng)能力鑒定職能的行政組織。〔66〕參見(jiàn)“林啟可訴龍巖市勞動(dòng)鑒定委員會(huì)工傷重新鑒定結(jié)論案”，福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院（2004）巖行初字第40號(hào)。

四、法定公共職能組織的未來(lái)發(fā)展

（一）從混亂到有序的期待

如前所述，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，或者“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織”，是一種特定行政組織和行政主體的稱(chēng)謂，它在范圍上有別于一般的法律授權(quán)組織，排除了對(duì)行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的授權(quán)，即法定公共職能組織多被定位為國(guó)家財(cái)政撥款、參照公務(wù)員編制設(shè)置的事業(yè)單位。

法定公共職能組織這種制度出現(xiàn)的根本原因是什么？是公共組織職能自然演化的結(jié)果，還是國(guó)家權(quán)能在分化過(guò)程中主動(dòng)采取的改變？還是行政機(jī)構(gòu)改革無(wú)法消化雍冗機(jī)構(gòu)的結(jié)果——為了機(jī)構(gòu)改革，不得不把行政機(jī)關(guān)削減為法定公共職能組織？尤其是參照公務(wù)員套改之后，涉及工作人員的職務(wù)與級(jí)別、工資和身份管理，〔67〕參見(jiàn)《參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》，中發(fā)[2006]9號(hào)文件，2006年4月9日公布。更將驅(qū)動(dòng)法定公共職能組織的去留問(wèn)題。

在法定公共職能組織的識(shí)別中，實(shí)務(wù)部門(mén)更在意上位法的合法依據(jù)，通過(guò)不斷地向上級(jí)請(qǐng)示來(lái)廓清爭(zhēng)議的行政執(zhí)法主體的范圍。法定公共職能組織制度的出現(xiàn)，也使得各級(jí)政府及其工作部門(mén)授權(quán)組織的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)愈發(fā)混亂。例如，司法部曾在批復(fù)中認(rèn)為，公證處作為國(guó)家公證機(jī)關(guān)，依法履行監(jiān)督、證明職能；公證處不應(yīng)成為民事訴訟的被告。鑒于公證處在相關(guān)拍賣(mài)活動(dòng)中是依法履行職務(wù)，如認(rèn)為公證處的公證行為有不當(dāng)或錯(cuò)誤，應(yīng)按行政復(fù)議或行政訴訟的有關(guān)規(guī)定辦理?！?8〕參見(jiàn)《關(guān)于洛陽(yáng)市公證處不應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)（民事）訴訟被告的批復(fù)》，司法部[93]司辦字第31號(hào)，1993年7月5日公布。在“蘇萍玩忽職守案”中，公證員所進(jìn)行的公證行為被認(rèn)為是代表國(guó)家行使證明權(quán)的行為，系在代表國(guó)家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)，符合玩忽職守罪的主體資格。法官認(rèn)為“從現(xiàn)階段來(lái)看，國(guó)家雖然已經(jīng)將公證機(jī)構(gòu)納入國(guó)家事業(yè)法人的行列，使公證機(jī)構(gòu)在形式上已經(jīng)不再屬于行政機(jī)關(guān)，但公證機(jī)構(gòu)不是完全的市場(chǎng)化的社會(huì)中介組織，其系以國(guó)家的名義出具公證書(shū)，其公證行為系代表國(guó)家行使證明權(quán)的活動(dòng)，公證機(jī)構(gòu)仍是屬于法律、法規(guī)授權(quán)行使一定司法職能的組織?！薄?9〕參見(jiàn)大連市金州區(qū)人民法院（2005）金刑初字第379號(hào)判決書(shū)；大連市中級(jí)人民法院（2005）大刑終字第438號(hào)裁定書(shū)。

中國(guó)的行政主體范圍處于混亂狀態(tài)，而法定公共職能組織的判斷標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際依據(jù)的合法性更成問(wèn)題。與國(guó)外不同，我國(guó)法定公共職能組織的設(shè)定大多是基于編制的考慮，公務(wù)的專(zhuān)門(mén)性和職權(quán)合理性考慮得很少，而且行政機(jī)關(guān)、法定公共職能組織、一般法律授權(quán)組織之間的名實(shí)分離已經(jīng)沒(méi)有任何意義。例如，新華通訊社在1954年被列為20個(gè)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)之一，1982年又被作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，是國(guó)家集中統(tǒng)一的新聞發(fā)布機(jī)關(guān)?！?0〕參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1954年第2期，第68頁(yè)；《關(guān)于將新華通訊社作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)的決議》，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議，1982年8月23日通過(guò)。1988年，《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》又將其作為直屬事業(yè)單位，理由是其本身的職能是開(kāi)展新聞業(yè)務(wù)工作，不具有政府行政管理職能。

實(shí)務(wù)中，某些地方政府把行使城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政職能的市容環(huán)境管理局定位為政府部門(mén)，有的則定位為直屬事業(yè)單位?！?1〕行政處罰原則上由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施；行政機(jī)關(guān)以外的其他組織（包括城市人民政府直屬事業(yè)單位），未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，或者未經(jīng)具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托，不得實(shí)施行政處罰。參見(jiàn)《關(guān)于政府直屬事業(yè)單位是否法定行政執(zhí)法主體的復(fù)函》，國(guó)法秘函[1999]3號(hào)，1999年1月13日公布。市容環(huán)境衛(wèi)生管理局是政府部門(mén)抑或直屬事業(yè)單位的界定，純粹是由地方政府自己根據(jù)編制需要設(shè)定的，通過(guò)法定授權(quán)又解決了其行政職權(quán)的問(wèn)題。2015年天津?yàn)I?；瘜W(xué)品爆炸案昭示世人，天津港公安消防部門(mén)并不屬于天津市公安局系統(tǒng)，而是隸屬于天津港務(wù)集團(tuán)的企業(yè)組織。由此可見(jiàn)，法定公共職能組織如果缺乏法治的約束，其設(shè)定和分類(lèi)徒具法表，也就沒(méi)有了實(shí)質(zhì)的正面意義。

（二）法定公共職能組織的改革思路

法定公共職能組織，實(shí)際上是中國(guó)特色行政編制和管理制度的副產(chǎn)品。政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本到位，是建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這也是深化行政管理體制改革的基本目標(biāo)。主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇冸x給行政機(jī)構(gòu)?！?2〕參見(jiàn)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，中發(fā)[2008]5號(hào)，2008年3月4日公布。

中央政府正在推進(jìn)事業(yè)單位改革，整體思路已經(jīng)形成。事業(yè)單位被界定為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體”。按照社會(huì)功能，現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，即承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位，將從嚴(yán)認(rèn)定；行政工作任務(wù)不足的，將予以撤銷(xiāo)或并入其他事業(yè)單位。對(duì)完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位?！?3〕參見(jiàn)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中發(fā)[2011]5號(hào)，2012年4月16日公布；《關(guān)于事業(yè)單位分類(lèi)的意見(jiàn)》，國(guó)辦發(fā)[2011]37號(hào)，2011年7月24日公布。認(rèn)定事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的依據(jù)是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，不以機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員管理方式等作為依據(jù)?！?4〕參見(jiàn)《關(guān)于承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的意見(jiàn)》，國(guó)辦發(fā)[2011]37號(hào)，2011年7月24日公布。

對(duì)照本文的研究，法定公共職能組織存在于我國(guó)的事業(yè)單位之中，按照行政職能、市場(chǎng)資源配置、基本公益服務(wù)的三分法，只有繼續(xù)保留行政職能的事業(yè)單位才是法定公共職能組織。但是，其他兩種事業(yè)單位也可能獲得片面的行政職權(quán)授予，或者被設(shè)定某種公法義務(wù)，從而獲得一定的行政職權(quán)，它們應(yīng)該被稱(chēng)為法律授權(quán)組織。

（三）行政法上授權(quán)組織的再認(rèn)識(shí)

通過(guò)對(duì)法定公共職能組織制度及其實(shí)務(wù)、法律授權(quán)組織制度及其實(shí)務(wù)的剖析，大體可以分辨出我國(guó)行政法上授權(quán)組織及其理論存在的問(wèn)題和發(fā)展方向。

其一，公用事業(yè)單位和行業(yè)公司經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)正在式微和消失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)企事業(yè)分離的格局初步形成。通過(guò)對(duì)《鐵路法》（1990年制定，2015年修訂）、《煙草專(zhuān)賣(mài)法》（1991年通過(guò)，2015年修訂）和《郵政法》（2012年修訂）中授權(quán)組織條款的分析，可以得出以下結(jié)論：由于公用企事業(yè)單位改革滯后，也由于立法修改滯后，公用企事業(yè)單位和行業(yè)公司經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)已經(jīng)式微，并終將消失。例如，鹽業(yè)公司與鹽務(wù)管理局有別，鹽業(yè)公司不再作為行政授權(quán)的執(zhí)法主體，剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能是食鹽安全監(jiān)管體制改革的方向之一。〔75〕參見(jiàn)《鹽業(yè)體制改革方案》，國(guó)發(fā)[2016]25號(hào)，2016年4月22日公布。

其二，社會(huì)管理權(quán)的授出日益加大，將出現(xiàn)更多的法定公共職能組織作為新興和新型的行政執(zhí)法主體。如前所述，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)一般被地方政府認(rèn)定為法定公共職能組織。依據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》（2002年修訂），住房公積金管理中心也是法定公共職能組織。地方性法規(guī)具有相當(dāng)?shù)牧⒎ú昧繖?quán)，其對(duì)城市軌道公司、公園或者自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等新型公共管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了更多的授權(quán)。

其三，建立面向?qū)嵺`的行政主體理論及重構(gòu)主體范圍。我國(guó)現(xiàn)行的行政法教科書(shū)編寫(xiě)的行政主體內(nèi)容中帶有較大的主觀認(rèn)識(shí)，把某些學(xué)術(shù)期望與實(shí)踐問(wèn)題混淆起來(lái)了，并未顧及實(shí)踐部門(mén)的做法和意見(jiàn)。例如，行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)常被學(xué)術(shù)界視為當(dāng)然的法定公共職能組織。而實(shí)務(wù)中，行業(yè)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體，它可能是法律授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織，也可能只是一個(gè)委托組織。在新近的地方立法中，行業(yè)協(xié)會(huì)的基本職能已經(jīng)不再具有國(guó)家意義上的行政管理職權(quán)地位?！?6〕參見(jiàn)地方政府規(guī)章：《湖南省行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》（2005年通過(guò)）、《山西省促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》（2006年通過(guò)）；地方性法規(guī)：《云南省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》（2012年通過(guò)）、《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)定》（2010年修訂）。

行政主體理論及主體范圍重構(gòu)，須把握四個(gè)問(wèn)題。（1）社會(huì)權(quán)力正在被分解和重構(gòu)，且日益受到法律保留和人權(quán)保障原則的限制。社會(huì)組織初始的權(quán)力內(nèi)容包括兩大部分：民主權(quán)利（力）和特別權(quán)利（力），經(jīng)過(guò)人權(quán)理念和制度的重塑，屬于民主權(quán)利（力）的社會(huì)權(quán)力的傳統(tǒng)部分將被保留，但須符合民主主義原則，如社會(huì)組織的內(nèi)部管理權(quán)限；屬于特別權(quán)力管理的社會(huì)權(quán)力部分，將被取消或者需要法律授權(quán)，這部分行政權(quán)力受到法律保留原則和人權(quán)保障原則的限制，如行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的管制須有法律上的依據(jù)。傳統(tǒng)的社會(huì)組織曾經(jīng)擁有對(duì)自身成員的人身處置權(quán)，現(xiàn)代社會(huì)則不允許。（2）隨著社會(huì)的變遷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的地位發(fā)生交替變化。社會(huì)組織參與社會(huì)治理的管理權(quán)在加速擴(kuò)大，而傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力則已逐漸式微。但是，這并不意味著具有社會(huì)權(quán)力的社會(huì)組織都應(yīng)該擴(kuò)大解釋成“行政主體”，而應(yīng)該區(qū)分這些社會(huì)組織是否真正具有“公務(wù)性”。（3）授權(quán)組織并未獲得傳統(tǒng)干預(yù)行政式的權(quán)力，法定公共職能組織不一定獲得了行政處罰、行政許可或行政強(qiáng)制權(quán)，而是可能獲得了新興的、新型的權(quán)力，例如參與社會(huì)治理的權(quán)力、作出行政給付的權(quán)力和進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)的權(quán)力。（4）審慎對(duì)待自治組織或社會(huì)組織的權(quán)能。為了抑制它們現(xiàn)實(shí)中的違法行為，行政法學(xué)者和律師開(kāi)出的藥方不是回歸糾紛處理的民事訴訟軌道，而是不斷通過(guò)授權(quán)理念來(lái)擴(kuò)張行政訴訟被告的范圍，就此把行業(yè)協(xié)會(huì)、村民委員會(huì)、公證處、政府公司等均視為行政主體。但是，這樣做并無(wú)助于解決這些組織的違法侵權(quán)問(wèn)題，還將不同組織及其職權(quán)的關(guān)系弄混了。

其四，人民團(tuán)體和全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體的法定公共職能資格和行為將被強(qiáng)化?，F(xiàn)有參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體包括：中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)等。免予登記的社會(huì)團(tuán)體有：中國(guó)文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、中國(guó)作家協(xié)會(huì)、中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì)、中華職業(yè)教育社等?！?7〕參見(jiàn)《關(guān)于對(duì)部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》，民發(fā)[2000]256號(hào)，2000年12月1日公布。中國(guó)文聯(lián)所屬的11個(gè)文藝家協(xié)會(huì)也免予社團(tuán)登記，即：中國(guó)戲曲家協(xié)會(huì)、中國(guó)電影家協(xié)會(huì)、中國(guó)音樂(lè)家協(xié)會(huì)、中國(guó)美術(shù)家協(xié)會(huì)、中國(guó)曲藝家協(xié)會(huì)、中國(guó)舞蹈家協(xié)會(huì)、中國(guó)民間文藝家協(xié)會(huì)、中國(guó)攝影家協(xié)會(huì)、中國(guó)書(shū)法家協(xié)會(huì)、中國(guó)雜技家協(xié)會(huì)、中國(guó)電視家協(xié)會(huì)?！?8〕參見(jiàn)《關(guān)于對(duì)部分社團(tuán)免予社團(tuán)登記的通知》，民發(fā)[2000]257號(hào)，2000年12月5日公布。它們使用中央機(jī)構(gòu)編制部門(mén)的直接管理機(jī)構(gòu)編制，參照公務(wù)員法進(jìn)行管理?！?9〕參見(jiàn)《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見(jiàn)》，組通字[2006]28號(hào)，2006年8月25日公布。在未來(lái)事業(yè)單位改革中，這些組織最可能被界定為本文所稱(chēng)的法定公共職能組織。

其五，法定公共職能組織經(jīng)過(guò)事業(yè)單位改革之后，將被區(qū)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是具有行政職能的，一類(lèi)是被設(shè)定公法義務(wù)的。設(shè)定公法義務(wù)的公共事務(wù)組織將采取事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)公法義務(wù)向管理職權(quán)轉(zhuǎn)化，這些事業(yè)單位實(shí)質(zhì)上也獲得了一定的行政職能。另外，既有的授權(quán)觀念將得到修正：以往行政法學(xué)關(guān)注的是作為行政訴訟法主體資格的法定公共職能組織，現(xiàn)在則要關(guān)注和重建實(shí)體法意義上的法定公共職能組織，即行政組織法意義上的公共事務(wù)管理的內(nèi)容將得到重視。應(yīng)更加重視公共職能組織的“公務(wù)”要素，即公務(wù)的內(nèi)涵決定了這類(lèi)組織獨(dú)立存在的必要性和范圍，不能只關(guān)注這類(lèi)組織是否獲得了行政權(quán)力，尤其是處罰權(quán)。

其六，運(yùn)營(yíng)企事業(yè)單位與監(jiān)管主體的區(qū)分進(jìn)一步明確化。運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管、營(yíng)利與撥款、過(guò)渡性和私有化或者向行政機(jī)構(gòu)身份的轉(zhuǎn)化等問(wèn)題，是中國(guó)事業(yè)單位改革和法定公共組織建構(gòu)的重要組織法問(wèn)題。（1）運(yùn)營(yíng)組織與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重劃，實(shí)際上是讓我國(guó)的企事業(yè)單位回到自己的實(shí)體組織的應(yīng)有軌道，盡量避免政企不分、政事不分的狀況，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)須是行政機(jī)構(gòu)。（2）營(yíng)利與撥款的經(jīng)費(fèi)區(qū)隔，就是賦予諸多擔(dān)負(fù)公共任務(wù)的法定公共職能組織以一定的財(cái)政組織權(quán)，甚至可以通過(guò)發(fā)行債券或者收費(fèi)的方式獲得自主收益，而不再單純地依賴政府財(cái)政撥款。（3）法定公共職能組織仍然具有過(guò)渡性和臨時(shí)性的特點(diǎn)，即有些法定公共職能組織的身份及其存在是暫時(shí)的、過(guò)渡性質(zhì)的，它們可能轉(zhuǎn)化為行政機(jī)構(gòu)或者完全私有化，變成擔(dān)負(fù)公務(wù)的私法主體。

最后，基于中國(guó)政府的財(cái)政實(shí)力和計(jì)劃體制及其思維的弊端，應(yīng)該重新定義“公務(wù)”的范圍，應(yīng)該在最小意義上使用“公務(wù)”。相反，目前行政法學(xué)者的見(jiàn)解是在最寬泛意義上使用“公務(wù)”，為了行政訴訟受案范圍和被告資格的擴(kuò)張，不惜破壞對(duì)“公務(wù)”內(nèi)涵的基本理解；為了行政訴訟法的發(fā)展而犧牲行政實(shí)體法的正當(dāng)發(fā)展，這種思維泛化了“公務(wù)”，阻礙了政企分開(kāi)和政事分開(kāi)。

不同于境外的公法人或行政法人制度，我國(guó)法定公共職能組織的改革，需要完成解構(gòu)—建構(gòu)—重構(gòu)三重任務(wù)。所謂解構(gòu)，是對(duì)計(jì)劃體制下“命令—控制”模式所衍生的企事業(yè)單位的公共管理職能身份進(jìn)行解構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是解除國(guó)企、大學(xué)機(jī)構(gòu)所殘留的行政身份。所謂建構(gòu)，是指對(duì)新生的公務(wù)及公共職能身份進(jìn)行立法識(shí)別，如因應(yīng)自然資源和公共資源的增長(zhǎng)需要而設(shè)立新的公共管理機(jī)構(gòu)。所謂重構(gòu)，是指對(duì)過(guò)去公共職能身份不佳或不當(dāng)?shù)慕M織，因其無(wú)效益無(wú)效率而需進(jìn)行組織重建，例如證監(jiān)會(huì)等政府直屬事業(yè)單位須回歸行政機(jī)構(gòu)身份。

中外法定公共職能組織的主要區(qū)別之一是：我國(guó)關(guān)注行政職權(quán)尤其是罰則的授出，而國(guó)外則著眼于公共服務(wù)效率實(shí)現(xiàn)的管理權(quán)限和法人治理結(jié)構(gòu)。在最小的“公務(wù)”理解上，我國(guó)應(yīng)該重視由私法組織提供公共服務(wù)，不一定必須由行政機(jī)關(guān)和法定公共職能組織來(lái)完成公法任務(wù)。基于授權(quán)，美國(guó)行政機(jī)構(gòu)最早在1903年就采取了公司組織形式。議會(huì)創(chuàng)設(shè)的公共機(jī)構(gòu)（public authority）即政府公司（government corporation），擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)政府的功能，提供光、熱、電力、水、運(yùn)輸和交通，構(gòu)筑和運(yùn)營(yíng)橋梁、管道、療養(yǎng)地、集市、公園、公共設(shè)施、住宅、天文館、工業(yè)展覽、戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念和污水處理等，在都市計(jì)劃中扮演著重要角色，實(shí)施各種公共服務(wù)?！?0〕Peter R. Nehemkis, “The Public Authority: Some Legal and Practical Aspects,” 47 （1） The Yale Law Journal 14,15, 29 （1937）.作為國(guó)家、州際和市政管理的一種行政機(jī)關(guān)，公共機(jī)構(gòu)的數(shù)量、身份和職能也在發(fā)生變化。1945年《政府公司控制法》（Government Corporation Control Act of 1945）創(chuàng)制時(shí)列舉了28個(gè)聯(lián)邦政府公司，之后有些政府公司被取消了，有些是新創(chuàng)設(shè)的，有的則改變了身份。美國(guó)國(guó)家紅十字會(huì)、證券投資者保護(hù)公司和房地美（Fannie Mae）屬于聯(lián)邦實(shí)業(yè)的私人公司。鈾濃縮公司（USEC）已經(jīng)完成了向私有化的轉(zhuǎn)變，而在1993年以前，它還是隸屬能源部的正式行政機(jī)構(gòu)。采取上市、公司并購(gòu)收購(gòu)的剝離方式的私有化之后，鈾濃縮公司進(jìn)入世界市場(chǎng)，繼續(xù)涉及公共政策的實(shí)施，購(gòu)買(mǎi)大量俄羅斯?jié)饪s鈾，抑制這些鈾被俄羅斯或其他國(guó)家用于制造核武器?！?1〕Kevin R. Kosar, “Federal Government Corporations: An Overview”, June 8, 2011, https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL30365. pdf, accessed September 9, 2016.

五、結(jié)語(yǔ)

立足于中國(guó)本土制度資源，當(dāng)此行政組織和事業(yè)單位深化改革之際，本文最后做四點(diǎn)主張。第一，法定公共職能組織實(shí)際是一種行政機(jī)構(gòu)，不同于行政執(zhí)法和訴訟法上的一般授權(quán)組織。第二，城市居民委員會(huì)和村民委員會(huì)應(yīng)該維持其自治的憲法主體身份，不宜混淆自治和公務(wù)管理權(quán)限。第三，絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)不應(yīng)仿照法國(guó)和德國(guó)的公法人身份，而應(yīng)逐漸取消國(guó)家財(cái)政撥款，通過(guò)會(huì)員出資來(lái)建立它們的法人治理結(jié)構(gòu)，其仍可擔(dān)當(dāng)起公共職能任務(wù)。若抑制它們有背離公共目的之虞，對(duì)此，可以通過(guò)立法進(jìn)行約束，不宜因此強(qiáng)加行政主體身份于其身。第四，伴隨著城市化和現(xiàn)代化而出現(xiàn)的公共事業(yè)單位（如城市軌道公司、污水處理公司、公立大學(xué)）的公共職能實(shí)現(xiàn)，也可以采取私法組織模式。它們通過(guò)公法義務(wù)的設(shè)定或者特定授權(quán)而獲得了“片面的行政主體”身份，其法人治理結(jié)構(gòu)宜采取董事會(huì)（理事會(huì)）模式，同樣不宜附加行政主體身份。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

*于立深，國(guó)家“2011 計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”、吉林大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政相對(duì)人違法行為研究”（項(xiàng)目號(hào)14BFX147）和吉林大學(xué)廉政建設(shè)專(zhuān)題“政府責(zé)任清單制度和究責(zé)機(jī)制研究”（項(xiàng)目號(hào)2016LZZ003）的階段性研究成果。