吳雋雅

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

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●能源與環(huán)境問題研究

聯(lián)防聯(lián)治:新修《大氣污染防治法》的立法指向與制度建構(gòu)

吳雋雅

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

聯(lián)防聯(lián)治是實現(xiàn)我國大氣環(huán)境污染良治的必然要求。鑒于大氣污染問題具有整體性、流動性和復(fù)雜性，政府的防治行動需要突破傳統(tǒng)以行政轄區(qū)劃分為標(biāo)準(zhǔn)的“各自為戰(zhàn)”和“只抓重點”的部分區(qū)域間“協(xié)同防控”。新修《大氣污染防治法》的亮點之一，是加強了對“聯(lián)防聯(lián)治”法律機制的規(guī)定，深入探究，“聯(lián)防聯(lián)治”法律機制的有效落實，需強調(diào)同行政轄區(qū)內(nèi)各級政府部門間的“縱向聯(lián)防聯(lián)治”和不同行政轄區(qū)內(nèi)同級政府部門間“橫向聯(lián)防聯(lián)治”的立法指向，明確共擔(dān)責(zé)任及利益協(xié)調(diào)等原則，確?！奥?lián)防聯(lián)治”的統(tǒng)一調(diào)控和良性合作；此外，應(yīng)細(xì)化大氣污染聯(lián)防聯(lián)治制度設(shè)計，制定“區(qū)域的劃定標(biāo)準(zhǔn)”并以此為基礎(chǔ)，對涉及防治主體及其間的權(quán)力配置和監(jiān)督予以規(guī)范。

大氣污染；聯(lián)防聯(lián)治；立法指向；制度建構(gòu)

“聯(lián)防聯(lián)治”是大氣環(huán)境污染防治的重要法律機制，新修《大氣污染防治法》不僅在總則強調(diào)“聯(lián)合防治和協(xié)調(diào)控制”，還設(shè)專章對“重點區(qū)域的大氣污染聯(lián)合防治”予以規(guī)范，強調(diào)“由環(huán)保部門劃定重點防治區(qū)域，確定牽頭地方政府，定期召開聯(lián)席會議，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治、信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”。無疑，肩負(fù)環(huán)保公共行政服務(wù)職能的政府是“聯(lián)防聯(lián)治”法律機制的重要實施主體，值得注意的是，從實踐中重點區(qū)域政府開展的大氣環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治工作情況來看，［1］改善區(qū)域及區(qū)域間大氣環(huán)境質(zhì)量，僅強調(diào)重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。鑒于《大氣污染防治法》的抽象性規(guī)范性，有必要對新法中“聯(lián)防聯(lián)治”法律機制深入探析，［2］從而明確立法指引及制度建構(gòu)，明晰各行政主體間的權(quán)力與職責(zé)劃分及其監(jiān)督，確保聯(lián)防聯(lián)治法律機制的有效運作，以充分發(fā)揮其法律指引效果。

一、聯(lián)防聯(lián)治：新修訂《大氣污染防治法》的立法指向

2015年8月全國人大常委表決通過了新修《大氣污染防治法》（以下簡稱“新法”），新法以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，將“聯(lián)防聯(lián)控”、“源頭治理”等大氣污染治理經(jīng)驗法制化，為我國大氣環(huán)境污染防治提供了有力的法制基礎(chǔ)。［3］值得注意的是，新法對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治進行專章規(guī)定，明確“由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，由國務(wù)院環(huán)境保護主管部門劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域”。此外，還強調(diào)“重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，落實大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任。國務(wù)院環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)加強指導(dǎo)、督促”。由此可見，肩負(fù)環(huán)保公共行政服務(wù)職能的政府是“聯(lián)防聯(lián)治”法律機制的重要實施主體，行政部門的聯(lián)防聯(lián)治對于大氣污染防治及大氣環(huán)境改善具有重要意義。然而，實踐中如何有效加強相關(guān)行政主體間“聯(lián)防聯(lián)治”，仍需對新修《大氣污染防治法》有關(guān)立法指向及制度建構(gòu)進行深入探析。

大氣環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治，以特定的區(qū)域范圍劃定為前提，包括該特定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)、污染點源分布及監(jiān)測規(guī)劃、污染物總量及分配安排、污染防治目標(biāo)及期限設(shè)定、污染防治主體權(quán)責(zé)分配及考核監(jiān)督等組成部分。由于“聯(lián)防聯(lián)治”的“聯(lián)合”包括“同域聯(lián)合”和“跨域聯(lián)合”兩類，聯(lián)防聯(lián)治法律機制結(jié)構(gòu)，也表現(xiàn)為政府間的“縱向聯(lián)合”和政府間的“橫向聯(lián)合”兩種范式，即在同行政轄區(qū)內(nèi)的上下級政府部門間形成統(tǒng)一調(diào)控的“同域聯(lián)防聯(lián)治”范式和分屬不同行政轄區(qū)的同級政府部門間形成良性合作的“跨域聯(lián)防聯(lián)治”范式。

（一）“同域聯(lián)合”防治范式

提到聯(lián)合防控，學(xué)者多就“跨域政府部門間的橫向聯(lián)合防控”提出相應(yīng)的立法建議，卻忽視了“同域政府部門間的縱向聯(lián)合防控”的重要性，筆者認(rèn)為“同域聯(lián)合”是“跨域聯(lián)合”的基礎(chǔ)和保障，只有同域上下級行政部門間形成良性互依關(guān)系，對本行政轄區(qū)的大氣環(huán)境污染防治規(guī)劃進行有序明確的分工，才能確?？缬蛲壭姓块T間的合作聯(lián)防聯(lián)治工作取得良好效果?！巴蚵?lián)合”的“同域”，是指“在同一個行政轄區(qū)內(nèi)”（目前來看，所謂的行政轄區(qū)以城市為單位，如確定的重點區(qū)域中的京津冀、長三角、珠三角等均為城市群），故而，“同域聯(lián)合”防治范式結(jié)構(gòu)，以同一行政轄區(qū)的上下級政府部門間的縱向聯(lián)合為主要表現(xiàn)形式，具體是同一行政轄區(qū)內(nèi)上下級人民政府及其環(huán)保主管部門間就本轄區(qū)大氣環(huán)境污染治理的權(quán)力和職能進行有效分配。由于我國環(huán)境法的執(zhí)行權(quán)集中于行政轄區(qū)人民政府中，［4］“縱向連戰(zhàn)”的有效實施需要上級行政轄區(qū)政府放權(quán)給下級行政部門，并作為統(tǒng)籌主體，根據(jù)本行政轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和大氣環(huán)境承載能力，制定可行的同域聯(lián)防聯(lián)治行動計劃，建立本行政轄區(qū)大氣環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)測、統(tǒng)計及共享平臺，確保同域的各級政府部門間權(quán)責(zé)明晰，從而促進重點區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量得以改善。

（二）“跨域聯(lián)合”防治范式

“跨域聯(lián)合”的“跨域”，是指多個城市（分屬不同行政轄區(qū)）、以屬于同一大氣環(huán)境功能區(qū)為前提、突破行政區(qū)劃界限的聯(lián)防聯(lián)治行為。由于大氣環(huán)境功能區(qū)域具有整體性和區(qū)域性，各關(guān)聯(lián)城市在“跨域聯(lián)合”過程中需要突破行政區(qū)劃界限、協(xié)調(diào)各行政區(qū)域內(nèi)及行政區(qū)域間的經(jīng)濟利益、社會利益和環(huán)境利益。為了確?！翱缬蚵?lián)合”防治行動的有效開展，需要在多個關(guān)聯(lián)城市的政府部門中確定一個肩負(fù)統(tǒng)籌性地位的主體，并由該政府部門牽頭，在確定該大氣環(huán)境功能區(qū)域的環(huán)境容量能力和大氣污染程度后，根據(jù)各城市的經(jīng)濟、社會及環(huán)境狀況，設(shè)定該大氣環(huán)境功能區(qū)的防治目標(biāo)和污染底值，制定該大氣環(huán)境生態(tài)功能區(qū)的聯(lián)防聯(lián)治計劃、并在各關(guān)聯(lián)城市間合理分配大氣污染防治任務(wù)。值得注意的是，在“跨域聯(lián)合”防治過程中，尤其應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)核心城市與周邊城市的環(huán)境利益及經(jīng)濟社會發(fā)展利益，甚至有必要建立專門的利益分配機制和生態(tài)補償機制確?！翱缬蚵?lián)合”防治的實施效果。［5］

“跨域聯(lián)合”防治范式的另一個重點，是重點區(qū)域的“跨域聯(lián)合”防治機制。新法的第五章對重點區(qū)域大氣環(huán)境污染的“跨域聯(lián)合”防治做出專門規(guī)定，如制定重點區(qū)域大氣環(huán)境污染防治聯(lián)防聯(lián)治行動計劃、建立重點區(qū)域大氣環(huán)境污染信息共享機制、開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，［3］故而國家有必要設(shè)立專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)及相應(yīng)的政策制度，對各重點區(qū)域大氣環(huán)境污染“跨域聯(lián)合”防治進行規(guī)范和監(jiān)督，同時完善大氣環(huán)境污染防治標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測設(shè)備建設(shè)，為重點區(qū)域的“跨域聯(lián)合”防治提供堅實保障。

二、原則與要素：大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律制度的建構(gòu)

聯(lián)防聯(lián)治法律機制，是基于大氣環(huán)境污染的整體性和流動性、為彌補基于行政轄區(qū)劃分的封閉防治行為的局限性而產(chǎn)生的法律對策。［6］為了推進生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同性和整體性，十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》中提出“建立高效的環(huán)境法治實施體系”要求，并指出“行政主體進行環(huán)境治理過程中，在加強創(chuàng)新執(zhí)法的同時應(yīng)當(dāng)細(xì)化行政執(zhí)法的模糊職責(zé)”。強化行政機關(guān)間的良性合作，協(xié)調(diào)各行政轄區(qū)的利益沖突，確保行政執(zhí)法的科學(xué)性和高效性，是制定大氣污染防治法律對策的重要指引依據(jù)。因此，大氣環(huán)境污染治理法律對策的制定要堅持合作治理與利益協(xié)調(diào)的價值取向，在充分考慮各轄區(qū)特殊性的同時明確整體目標(biāo)的要求，聯(lián)防聯(lián)治的所有參與主體均承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確保各行政主體的行動既能充分協(xié)調(diào)利益沖突又能互相信賴協(xié)同合作，確保區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間政府部門聯(lián)防聯(lián)治工作的開展過程中各行政主體權(quán)責(zé)關(guān)系明晰，各行政轄區(qū)大氣環(huán)境利益協(xié)調(diào)，“特定區(qū)域”的環(huán)境防治合力得以增強，最終實現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量的提升。

（一）大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律制度建構(gòu)的原則

1.整體目標(biāo)原則

由于不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境存在較大差異性，防治技術(shù)及資金投入力度的參差性更是加劇了不同區(qū)域的大氣污染防治程度的差異幅度，聯(lián)防聯(lián)治行動的開展必須考慮到區(qū)域差異性設(shè)定防治目標(biāo)。值得注意的是，大氣環(huán)境的整體性及大氣污染物的流動性，決定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)治行動必須樹立整體目標(biāo)，整體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分考慮聯(lián)合區(qū)域的生態(tài)整體性和環(huán)境容量度，并將整體目標(biāo)層級分解，先在“跨域”的各轄區(qū)內(nèi)得以有效分配，再在“同域”上下級政府部門間充分安排，確保各區(qū)域的防治行動具有協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，避免區(qū)域間大氣污染“此消彼長”問題。整體目標(biāo)的層級分解，應(yīng)當(dāng)充分具有全面性、重點性、可行性和靈活性:首先，大氣污染聯(lián)防聯(lián)治目標(biāo)的制定應(yīng)當(dāng)具有全局性或整體性，應(yīng)當(dāng)充分考慮涉及轄區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展水平，充分考慮不同轄區(qū)的生態(tài)特性和防治技術(shù)設(shè)施的配備情況，既要依據(jù)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)容量標(biāo)準(zhǔn)，同時也要充分考慮現(xiàn)實條件和發(fā)展保障；其次，整體目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有側(cè)重點，由于聯(lián)防聯(lián)治設(shè)計轄區(qū)面積較大，不可能將每個轄區(qū)的大氣污染源及處理一次性有效整治，應(yīng)當(dāng)在整體目標(biāo)中明確重點，針對具有緊迫性和高危性污染源提出重點整治目標(biāo)，再在具體層級分解及落實過程中處理不同轄區(qū)的特殊問題；最后，整體目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有可行性和靈活性，應(yīng)當(dāng)對大氣污染防治面臨的風(fēng)險有效評估，將可能遭受的干擾降至最低，配置和設(shè)計多層性的目標(biāo)值和應(yīng)對措施，確保環(huán)境發(fā)生改變時，存在應(yīng)對突發(fā)問題的應(yīng)急措施和預(yù)備方案，確保整體目標(biāo)的可操作性。

2.共擔(dān)責(zé)任與協(xié)同治理原則

無論是“同域”上下級政府部門的“縱向聯(lián)防聯(lián)治”還是“跨域”同級政府部門的“橫向聯(lián)防聯(lián)治”，均離不開各政府部門間的協(xié)同合作。政府受到“帕金森定律”的影響，勢必存在部門化和分權(quán)化的局限性，為了充分調(diào)動各行政轄區(qū)的政府部門參與整個環(huán)境生態(tài)功能區(qū)的大氣污染防治，有必要在各政府部門間建立合作治理關(guān)系。具體而言，對于屬于同域的上下級政府部門而言，應(yīng)當(dāng)加強上下級政府部門的信息流動、財政保障和技術(shù)支持，構(gòu)建精簡高效的環(huán)境執(zhí)法體系，確保“同域”的各級政府部門間形成良性合作治理關(guān)系，同時加強上級政府部門對下級政府部門的監(jiān)督管理，形成長效考核機制和責(zé)任落實機制，厘清落實不同層級政府部門間的大氣環(huán)境污染防治責(zé)任，確保所有參與主體共擔(dān)責(zé)任。對于屬于“跨域”的同級政府部門而言，首先應(yīng)當(dāng)從同屬“大氣生態(tài)功能區(qū)”（簡稱“特定區(qū)域”）的諸多政府部門中確定一個牽頭的政府部門，并由其負(fù)責(zé)制定“特定區(qū)域”的聯(lián)防聯(lián)治規(guī)劃和目標(biāo)、分配各政府部門間的權(quán)力和職責(zé)、負(fù)責(zé)“特定區(qū)域”大氣污染信息發(fā)布及匯總、召開“跨域”聯(lián)席會議并總結(jié)防治任務(wù)和措施。與此同時，國家應(yīng)當(dāng)確定高級別的統(tǒng)籌主體，對“跨域”的各級政府部門進行統(tǒng)一的政策調(diào)控、考核問責(zé)、監(jiān)督管理。

3.利益協(xié)調(diào)與補償原則

大氣環(huán)境污染是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，大氣環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)治，勢必對“特定區(qū)域”內(nèi)各行政轄區(qū)的經(jīng)濟效益產(chǎn)生不同程度的損害，故而大氣環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)治，一方面需要引入生態(tài)補償制度，對利益受損較大的行政轄區(qū)予以合理補償，如在“特定區(qū)域”設(shè)立聯(lián)防聯(lián)治基金，加大國家財政投入和政策傾斜，另一方面強化“利益再分配”的共識，鼓勵各相關(guān)行政轄區(qū)的政府部門形成“利益共同體”，并以“生態(tài)效益共贏”為導(dǎo)向，制定符合“利益認(rèn)同”的大氣環(huán)境污染防治規(guī)劃、評價標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督制度，確保大氣環(huán)境污染防治取得的環(huán)境效益被各參與行政轄區(qū)所共享。此外，對于“跨域聯(lián)合”防治，應(yīng)當(dāng)允許各行政轄區(qū)的政府部門間以簽訂合同、聯(lián)席會談等形式對區(qū)域環(huán)境利益進行再分配、對受損經(jīng)濟利益進行補償，［7］確保各政府部門基于充分信任、利益共同的基礎(chǔ)上充分參與防治大氣環(huán)境污染行動。

（二）大氣污染聯(lián)防聯(lián)治法律制度建構(gòu)的要素

依照新法規(guī)定，大氣環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治法律機制，是區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間政府部門依據(jù)特定大氣環(huán)境功能區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量狀況及大氣污染傳輸擴散規(guī)律，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施要求，旨在落實大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任的協(xié)調(diào)法律機制，其主要包括信息資源共享、聯(lián)合科研開發(fā)、事故聯(lián)合處置等具體配套制度。聯(lián)防聯(lián)治法律機制，需要以實踐中具有流動性和復(fù)雜性的大氣環(huán)境污染狀況為導(dǎo)向，來科學(xué)確定采用該法律機制的具體區(qū)域、實施主體、主體間權(quán)力配置及監(jiān)督。故聯(lián)防聯(lián)治法律機制的運作，具體表現(xiàn)為:首先應(yīng)明確“區(qū)域的劃定標(biāo)準(zhǔn)”，再在此基礎(chǔ)上對“該特定區(qū)域”內(nèi)的涉及防治主體及其間的權(quán)力配置和監(jiān)督予以規(guī)范，并根據(jù)該“特定區(qū)域”的具體大氣環(huán)境狀況采取相應(yīng)的防治措施。

1.科學(xué)且合理地確定控制區(qū)域

新法引入聯(lián)合防控法律機制的初衷，是為了確保大氣污染防治工作的開展免受因人為設(shè)定的行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃割裂環(huán)境要素整體性所產(chǎn)生的不良影響，［8］換言之，聯(lián)合防控法律機制的實施目的在于以主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染傳輸擴散規(guī)律為導(dǎo)向、充分整合具有“同區(qū)性”的行政管控資源實現(xiàn)區(qū)域大氣污染防治目標(biāo)。故而區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮環(huán)境的區(qū)域性和整體性，以大氣環(huán)境生態(tài)功能區(qū)為單位，依據(jù)實際大氣污染的嚴(yán)重程度、污染點源分布狀況及行政管控資源配置等條件合理確定區(qū)域范圍。確保了環(huán)境的區(qū)域性和整體性后，也應(yīng)適當(dāng)考慮區(qū)域內(nèi)各具體轄區(qū)的具體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，來最終確定聯(lián)防聯(lián)治的“特定區(qū)域”，從而確保大氣污染防治規(guī)劃在該“特定區(qū)域”防治主體實現(xiàn)能力范圍內(nèi)得以積極有效的開展和實施。

2.識別并明晰聯(lián)防聯(lián)治主體及其責(zé)任

明確了大氣污染防治的“特定區(qū)域”后，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)計該“特定區(qū)域”內(nèi)主要污染點源的分布狀況，結(jié)合該“特定區(qū)域”的環(huán)境容納能力，確定該“特定區(qū)域”的大氣污染物排放總量及分配標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上制定排放底數(shù)、完善該“特定區(qū)域”的總量控制目標(biāo)、消減計劃目標(biāo)和行業(yè)總量目標(biāo)，分配給各防治主體。

就聯(lián)合防控而言，其涉及主體主要為政府部門，故“聯(lián)合”應(yīng)有兩層意義:其一，在同一行政轄區(qū)范圍內(nèi)，轄區(qū)政府與其環(huán)保主管部門等其他行政主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實施監(jiān)督管理并協(xié)調(diào)合作，形成良性互依的聯(lián)合管控關(guān)系；其二，在同一個大氣環(huán)境功能區(qū)域內(nèi)的不同行政轄區(qū)政府間，形成協(xié)調(diào)合作關(guān)系，建立信息集中共享平臺，并依照統(tǒng)一的評價監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、考核監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)對該特定區(qū)域的大氣環(huán)境污染進行預(yù)防治理。為了確保區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間大氣環(huán)境質(zhì)量得以改善，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建合理的區(qū)域政府協(xié)調(diào)規(guī)范和區(qū)域政府責(zé)任體系，厘清區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)政府間的責(zé)任，確保涉及政府部門充分履行職能。

3.公平而有效地采取防治措施

由于不同大氣環(huán)境功能區(qū)的污染狀況存在差異，應(yīng)以“特定區(qū)域”內(nèi)大氣環(huán)境污染的嚴(yán)重程度和發(fā)生原因為導(dǎo)向，區(qū)分制定“常態(tài)與應(yīng)急”、“常規(guī)和重點”的聯(lián)合防控法律機制。

（1）區(qū)分常態(tài)聯(lián)防聯(lián)治法律機制和應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)治法律機制。所謂常態(tài)聯(lián)防聯(lián)治法律機制，即對未以突發(fā)性狀態(tài)產(chǎn)生的大氣環(huán)境污染問題進行預(yù)防和治理的法律機制。由于污染程度的輕微性和產(chǎn)生影響的緩慢性，常態(tài)聯(lián)防聯(lián)治法律機制的側(cè)重點在于對普通大氣環(huán)境污染的事前預(yù)防和事中控制，其所對應(yīng)的法律對策主要包括排污許可、總量控制、監(jiān)測共享等。與之相對應(yīng)的，則是應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)治法律機制，［9］即對于可能危害或威脅公眾健康的大氣環(huán)境污染事故或污染隱患進行超前捕獲或及時應(yīng)對，以實現(xiàn)“防風(fēng)險于未然”或“最小化風(fēng)險”，其對應(yīng)采用的法律對策主要為定期評估、科學(xué)預(yù)警、信息公開和信息共享等。［10］

（2）區(qū)分常規(guī)聯(lián)防聯(lián)治和重點聯(lián)防聯(lián)治。由于各個大氣環(huán)境生態(tài)功能區(qū)的污染程度和污染成因不同，有必要在保證常規(guī)化聯(lián)防聯(lián)治的同時、區(qū)分重點的對重污染區(qū)域開展聯(lián)防聯(lián)治。常規(guī)聯(lián)防聯(lián)治，主要包括對同域的大氣環(huán)境污染開展長期性、整體性的域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)治和對跨域的偶發(fā)性大氣環(huán)境污染開展跨域聯(lián)防聯(lián)治。重點聯(lián)防聯(lián)治，包括重點區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)治和重點領(lǐng)域的聯(lián)防聯(lián)治兩類，前者是對同域內(nèi)或者跨域的頻發(fā)大氣環(huán)境污染進行重點聯(lián)防聯(lián)治，形成多部門或多地區(qū)的重點聯(lián)防聯(lián)治；后者則是根據(jù)具體污染物的種類和程度，有針對新的進行單一污染源聯(lián)合防控或多污染物協(xié)同治理的重點聯(lián)防聯(lián)治。

三、結(jié)語

政府基于環(huán)境法治理論和政府職責(zé)本位論，擔(dān)負(fù)著重要的大氣環(huán)境保護職責(zé)，而大氣環(huán)境執(zhí)法的具體開展，僅依靠高度原則性的基本大氣污染防治立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要科學(xué)合理的法律對策加以引導(dǎo)和規(guī)范。以利益協(xié)調(diào)原則和合作治理原則為理論基礎(chǔ)的聯(lián)防聯(lián)治，是引導(dǎo)“同域”行政部門及“跨域”行政部門形成高效大氣環(huán)境執(zhí)法合力的重要法律機制。有必要強化大氣環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治法律機制研究，以實現(xiàn)我國大氣環(huán)境污染的有效治理，推動生態(tài)文明建設(shè)。

［1］郭薇.再次專門聽取大氣污染防治法執(zhí)法檢查情況報告［N］.中國環(huán)境報，2015-06-30.

［2］高桂林，陳云俊.評析新〈大氣污染防治法〉中的聯(lián)防聯(lián)控制度［J］.環(huán)境保護，2015（18）.

［3］朱寧寧.解讀新修改的大氣污染防治法——大修法律重拳出擊還一片藍天［N］，法制日報，2015-09-01.

［4］陳慈陽.環(huán)境法總論［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2003:113-114.

［5］楚道文.大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治制度建構(gòu)［J］.政法論叢，2015（5）.

［6］曹明德，程玉.大氣污染防治法修訂之我見:兼評大氣污染防治法（修訂草案）［J］.江淮論壇，2015（3）.

［7］汪偉全，翁文陽.空氣污染跨域治理的法律對策研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2015（9）.

［8］高桂林，于鈞泓，羅晨煜.大氣污染防治法理論與實務(wù)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2014:119-122.

［9］高桂林，羅晨煜.大氣重污染應(yīng)急管理制度建設(shè)與展望［J］.環(huán)境保護，2014（22）.

［10］周珂，張卉聰.我國大氣污染應(yīng)急管理法律制度的完善［J］.環(huán)境保護，2013（22）.

（責(zé)任編輯：李瀟雨）

Joint Prevention and Control:the Legislative Direction and Institutional Construction of Revised Air Pollution Law

WU Jun-ya
（Law School，Wuhan University，Wuhan 350108，China）

Joint prevention and control，plays an important role in the relief of the serious air pollution in our country.However，neither engaging at will on the basis of administrative jurisdiction nor grasping the key relied on the joint control between restricted area，is insufficient to copy with the holism，mobility and complexity of the serious air pollution.One of the new revised air pollution law's biggest hits was the emphasis of the legal system of joint prevention and control.Based on probing into it，we found that，both the unified regulation between supervising and subordinate agencies which belong to the same administrative jurisdictions，and the positive cooperation between governments at the same level which belongs to different jurisdictions，should be given more attention.In addition，it is necessary to strengthen the legal system design，with principles established for sharing interests and responsibilities and seeking mutual benefit，regularize and supervise the governance body's behaviors based on the refinement of regional assignment standards and institutions.

air pollution；joint prevention and control；legislative direction；institutional construction

F205；D920.4

A

1008-2603（2016）03-0001-05

2016-03-22

吳雋雅，女，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。