林培源

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872）

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中國基層政治改革的困境和對(duì)策思考

林培源

（中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872）

改革開放以來，中國政治建設(shè)總體有了很大發(fā)展，但依然存在一些問題，其中基層政治發(fā)展與體制改革水平明顯滯后。一般認(rèn)為，基層一般不涉及重要的戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控問題，其體制改革理應(yīng)具有相對(duì)于中央的優(yōu)勢和便利。但是不清晰的政府職能定位，不合理的政府組織結(jié)構(gòu)，官僚主義思想和傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了基層政治改革。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府法治理念，創(chuàng)新政府管理方式，以帶動(dòng)今后一段時(shí)間基層政治發(fā)展水平的較快提高。

基層政治改革；困境；對(duì)策

改革開放以來，中國民主政治建設(shè)總體有了很大的進(jìn)展，政治體系的總格局趨向合理，政治生活也愈加活躍。在這個(gè)背景下，中國基層和基層政治建設(shè)也取得了較快發(fā)展。很多基層，特別是東部沿海地區(qū)的一些基層黨政機(jī)關(guān)，積極主動(dòng)地探討各種各樣的政治與行政改革方法。在被外界評(píng)價(jià)不高的體制改革層面，也有一些可貴探索。僅在東南地區(qū)就有“省直管縣財(cái)政”、“民主民生”工程、“兩票制”、“公推直選”、“民主懇談會(huì)”等嘗試，在不發(fā)達(dá)地區(qū)也有諸如“一章分五瓣”之類的簡單實(shí)用的改革摸索。把中國民主建設(shè)水平看得過高，認(rèn)為“中國特色的民主模式已經(jīng)形成”［1］，不太適宜；對(duì)中國民主建設(shè)一概否定的態(tài)度，也不是實(shí)事求是的態(tài)度。事實(shí)上，中國特色的民主模式正在形成［2］，或者說正處在政治民主化改革穩(wěn)步進(jìn)展階段，“民主因素聚集期”［3］的觀點(diǎn)，則比較接近于事實(shí)。這樣的分析也適用于估價(jià)基層政治發(fā)展的實(shí)際狀況。但是，從整體而言，中國民主政治發(fā)展依然存在諸多問題，其中非常突出、值得注意的現(xiàn)象就是基層政治發(fā)展程度明顯低于中央層面，甚至也不如基層自治工作活躍，并且很不平衡。為什么目前中國會(huì)出現(xiàn)基層政治發(fā)展程度滯后于中央的情況？如何理性認(rèn)識(shí)這一客觀政治現(xiàn)象？實(shí)現(xiàn)基層政治發(fā)展對(duì)舊思路的超越需要破解哪些難題？這些都是當(dāng)前中國政治發(fā)展研究的重要方面。

一、中國基層政治改革困境的主要表現(xiàn)

（一）行政成本偏高

行政成本是指政府在行政管理活動(dòng)中所耗費(fèi)的費(fèi)用和資源。政府行政成本對(duì)于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響。國外相關(guān)研究表明，行政成本的增加會(huì)對(duì)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響。在分析計(jì)算政府支出占GDP比率的變動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)成長的影響的基礎(chǔ)上，史蒂文·林對(duì)20個(gè)發(fā)達(dá)國家和42個(gè)發(fā)展中國家進(jìn)行進(jìn)行估計(jì)，得出結(jié)論:“包括國防和教育等的政府生產(chǎn)性支出，不論發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對(duì)經(jīng)濟(jì)成長均有正面影響，但短期效果比長期效果明顯；政府非生產(chǎn)性支出對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不論短期或長期均呈現(xiàn)負(fù)面影響。”［4］可見，政府行政成本的上升，對(duì)于一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。因此，我們需要控制政府行政成本，更好地釋放社會(huì)活力，保持經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展、生產(chǎn)社會(huì)化程度加深、社會(huì)分工日趨復(fù)雜，國家需要廣泛地參與國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，這樣直接導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，行政成本不斷提高。隨著社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政體制改革的進(jìn)行，職務(wù)消費(fèi)現(xiàn)象依然比較普遍，其中，公車私用、公款接待、公款旅游等方面所占政府財(cái)政支出的比重居高不下。

（二）行政審批繁雜

行政機(jī)關(guān)是國家政策的執(zhí)行組織，負(fù)責(zé)具體措施的落實(shí)工作。然而，在實(shí)際運(yùn)行過程中，行政機(jī)構(gòu)在解釋政策和法律，起到立法部門的作用。這是因?yàn)樵趫?zhí)行國家權(quán)力的復(fù)雜性過程中，行政機(jī)關(guān)形成部門利益和個(gè)人利益。由于信息不對(duì)稱，行政機(jī)關(guān)往往能夠及時(shí)掌握一些重要信息，它會(huì)努力維護(hù)和擴(kuò)展本部門的權(quán)力，積極維護(hù)部門利益。官僚機(jī)構(gòu)往往能夠“用授予的權(quán)力，獲得未經(jīng)授權(quán)領(lǐng)域的控制，從而擴(kuò)展權(quán)力?！保?］出于部門利益，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)不斷擴(kuò)充權(quán)力范圍。行政壟斷由此產(chǎn)生，為維護(hù)自身壟斷地位，他們往往會(huì)濫用權(quán)力，同時(shí)提高準(zhǔn)入門檻，限制外來者進(jìn)入該領(lǐng)域。其他市場活動(dòng)參與者如果希望辦理該領(lǐng)域業(yè)務(wù)或者參與該領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他們需要經(jīng)過相關(guān)主管部門的審批。外界人員進(jìn)入一個(gè)領(lǐng)域，首先需要打通主管部門的官員，這樣極易滋生權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租現(xiàn)象。行政審批實(shí)際是一種準(zhǔn)入限制，目的是維護(hù)本領(lǐng)域部門的行業(yè)壟斷。他們不斷提高行政審批的難度，使本應(yīng)簡單的審批過程變得異常繁雜，這樣外部競爭者很難進(jìn)入該領(lǐng)域。

（三）政府規(guī)模不斷擴(kuò)大

隨著時(shí)代發(fā)展，行政事務(wù)日益龐雜，國家需要更頻繁地參與社會(huì)活動(dòng)。需要通過行政來管理的事越多，行政權(quán)自然就會(huì)擴(kuò)大。這樣政府管理范圍在不斷擴(kuò)大，政府規(guī)模也隨之變大?！盁o論用何種測量方式，政府開支增大，雇員增多，對(duì)社會(huì)的影響都超出人類歷史上的任何時(shí)期。政策形成在定量和定性方面的趨勢讓我們認(rèn)識(shí)到，要了解當(dāng)代政治體系中的政策就要了解公共官僚，而且，公共官僚的權(quán)力在穩(wěn)定上升?！保?］政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生重要影響。一方面，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，容易過度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，破壞市場秩序，影響市場主體發(fā)揮應(yīng)有作用，導(dǎo)致市場缺乏活力和創(chuàng)造力，效率降低。隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大，政府部門之間更容易出現(xiàn)職能交叉。這些與政府的發(fā)展目標(biāo)相背離，政府規(guī)模擴(kuò)大是為了應(yīng)對(duì)不斷繁雜的社會(huì)問題和社會(huì)現(xiàn)象，但實(shí)際上，效果卻適得其反。此外，由于缺乏競爭機(jī)制，政府往往壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，只關(guān)心投入，不關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致政府效能降低。

另一方面，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大容易導(dǎo)致權(quán)力尋租活動(dòng)。從某種意義上說，政府規(guī)模擴(kuò)大意味著政府權(quán)力擴(kuò)張。然而由于缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，政府權(quán)力擴(kuò)張往往帶有隨意性。隨著政府權(quán)力的擴(kuò)張，權(quán)力尋租行為會(huì)變得比較普遍，它必將扭曲市場資源配置，甚至直接導(dǎo)致市場資源配置失效。不同部門有不同的利益，尋租活動(dòng)有時(shí)容易激化不同部門之間的矛盾，部門之間會(huì)爭權(quán)奪利，造成公共資源的損失，影響政府效能的提高。

（四）政府機(jī)構(gòu)人員服務(wù)意識(shí)淡漠

由于政府運(yùn)行模式與企業(yè)運(yùn)行模式不同，企業(yè)會(huì)努力滿足顧客各種需要，視顧客為上帝，為顧客創(chuàng)造舒適的氛圍，吸引顧客。而政府有時(shí)會(huì)對(duì)公眾比較怠慢，不能充分認(rèn)識(shí)到服務(wù)的重要意義。原因很簡單，“企業(yè)力求使顧客滿意，政府機(jī)構(gòu)卻力求使利益集團(tuán)滿意?！保?］鄧小平同志對(duì)這一問題有深刻認(rèn)識(shí)，他既闡述了官僚主義的一般性，又指出了我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象的特殊性，同時(shí)提出要改變這種情況，就要改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度?！皬狞h和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象?！保?］毫無疑問，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制將減少官員的權(quán)力，同時(shí)也必須面對(duì)官僚機(jī)構(gòu)改革，公務(wù)員制度和人事制度改革會(huì)使中國行政體系更加成熟和穩(wěn)健。政府工作人員服務(wù)意識(shí)淡漠，在提供公共服務(wù)過程中不能以群眾利益為導(dǎo)向，不能樹立“服務(wù)是政府職能的必然選擇”［9］的理念，對(duì)待辦事的公眾態(tài)度不好。他們往往互相推卸責(zé)任，公眾可能需要浪費(fèi)很多時(shí)間才可能得到一個(gè)說法。低級(jí)別的官員接待公眾訴求，無權(quán)做出一些決定，因此，公民必須耐心地等待上級(jí)單位或其他部門的審批結(jié)果。有時(shí)候，事情遠(yuǎn)沒有結(jié)束，因?yàn)閳?zhí)行機(jī)構(gòu)辦事是基于一些表格，而且很多時(shí)候這些表格內(nèi)容會(huì)十分繁瑣。此外，“官僚制創(chuàng)造了一種公共雇員都膽小怕事、相互推諉，以及自我保護(hù)的文化”［10］。因此，雖然公務(wù)員在每個(gè)國家的政治化程度是不同的，但是官僚政治的性質(zhì)似乎已經(jīng)決定政府工作人員會(huì)謹(jǐn)小慎微，處事保守，不善于革新。

二、中國基層政治改革存在困境的原因分析

通過以上具體闡述，我們發(fā)現(xiàn)了基層政治改革過程中存在的主要問題。發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的第一步，下面我們需要分析產(chǎn)生上述問題的原因，從而為提出對(duì)策或解決思路提供依據(jù)。通過具體分析，我們發(fā)現(xiàn)原因大致為以下四個(gè)方面。

（一）不清晰的政府職能定位約束基層政治改革

在狹義上說，政府職能指政府在公共管理過程中所體現(xiàn)出的功能與責(zé)任。而政府職能轉(zhuǎn)變是指政府明確自身角色定位，確定政府的管理范圍，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的同時(shí)，適當(dāng)下放權(quán)力給市場和社會(huì)，給公眾充分的發(fā)展空間。政府需要管理好自身職責(zé)之內(nèi)的事情，不要過多干預(yù)職責(zé)范圍之外的事情。目前中國政府職能定位不清晰，過多干預(yù)市場活動(dòng)，同時(shí)社會(huì)管理職能薄弱，宏觀調(diào)控能力不足。

第一，政府經(jīng)濟(jì)職能不清晰。一直以來，一些政府往往成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，用行政手段干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，影響了市場經(jīng)濟(jì)的效率，導(dǎo)致市場發(fā)展活力的喪失。同時(shí)，政府與市場、社會(huì)職能界定模糊，政府過多參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，破壞市場正常秩序。此外，政府沒有合理地規(guī)范和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能有效地發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，不利于國家創(chuàng)新和發(fā)展。

第二，政府社會(huì)管理職能比較薄弱。近年來，各級(jí)政府不斷加強(qiáng)社會(huì)管理職能，同時(shí)收獲一定效果，但是從總體來看，政府社會(huì)管理職能仍然比較薄弱。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡，社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如:城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、地區(qū)間教育發(fā)展不平衡、醫(yī)療保障不完善、文化產(chǎn)業(yè)落后，這些都阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。另一方面，由于社會(huì)管理體制不健全，相關(guān)法律法規(guī)缺失，存在一定社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)政府危機(jī)應(yīng)急機(jī)制不完善，不能及時(shí)處理突發(fā)事件。

第三，政府宏觀調(diào)控能力不完善。雖然中央政府逐漸加大宏觀調(diào)控的力度，不斷出臺(tái)宏觀調(diào)控政策，但是基層政府沒有積極貫徹相關(guān)政策，基層保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重?；鶎诱非缶植坷妫孀⒅亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視生態(tài)保護(hù)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。同時(shí)，中央與基層關(guān)系不清晰，權(quán)責(zé)不明確。此外，由于市場監(jiān)管水平落后，不能有效地界定市場監(jiān)管權(quán)限，導(dǎo)致權(quán)力尋租和行政壟斷現(xiàn)象存在，嚴(yán)重阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）不合理的政府組織結(jié)構(gòu)限制基層政治改革

合理的政府組織結(jié)構(gòu)比較容易明確部門的工作職責(zé)和工作權(quán)限，使各級(jí)政府和政府各部門各自承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。這樣可以有效地規(guī)范政府權(quán)力，優(yōu)化行政環(huán)境，更好地服務(wù)公眾。同時(shí)，合理的政府組織結(jié)構(gòu)有利于精簡政府機(jī)構(gòu)，保證政府流暢運(yùn)行，政策更好地落實(shí)到基層。如果政府組織結(jié)構(gòu)合理，政府工作人員會(huì)履行職責(zé)，政府效率得到很大的提高。

然而，不合理的政府組織結(jié)構(gòu)往往容易造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗余，職能重疊或交叉。一旦出現(xiàn)職能重疊或交叉，就會(huì)增加行政成本，各部門之間相互推卸責(zé)任。首先，一旦職能出現(xiàn)空缺，該職能負(fù)責(zé)的領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)權(quán)力真空，限制了政府效能的提升；其次，由于權(quán)力過于集中，部門決策往往受領(lǐng)導(dǎo)主觀因素影響，難以依照正常程序辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。此外，政府中層級(jí)繁雜，項(xiàng)目審批工作往往要逐層逐級(jí)上報(bào)，這樣項(xiàng)目審批辦理時(shí)間被“人為地”拉長了。同時(shí)，信息在層級(jí)之間傳遞和接收中，容易造成信息內(nèi)容缺失和失真，扭曲政策的目標(biāo)，間接地降低政府辦公效率；最后，由于缺乏有力的行政監(jiān)督，難以有效地約束各級(jí)政府和政府各部門之間的權(quán)力運(yùn)行，導(dǎo)致權(quán)力腐敗、權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象的滋生，降低政府在公眾當(dāng)中的威信，損害政府形象，進(jìn)一步限制基層政治改革，阻礙經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展。

（三）官僚主義思想束縛基層政治改革

官僚主義思想產(chǎn)生于官僚制，而“官僚制（即官僚政治）的早期含義僅僅指官員的統(tǒng)治。19世紀(jì)末期，它的含義已被擴(kuò)展到不僅指國家的，而且還指所有大型組織中由受過訓(xùn)練的專職人員組成的行政管理機(jī)構(gòu)。到20世紀(jì)中葉，它又被用作‘大組織’的同義詞。”［11］現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家的文官制度是在韋伯官僚制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革而建立的，在政府活動(dòng)中發(fā)揮重要作用。歷史上，中國長期以來是中央集權(quán)國家，官僚政治在中國很早產(chǎn)生，對(duì)公眾造成了潛移默化的影響，“官本位”思想至今影響公眾的思維方式?！爸袊说乃枷牖顒?dòng)乃至他們的整個(gè)人生觀，都拘囚痼蔽在官僚政治所設(shè)定的樊籠中?！保?2］顯而易見，官僚政治中的“官本位”思想依然對(duì)政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定影響，導(dǎo)致政府效能意識(shí)比較淡薄，形式主義、官僚主義現(xiàn)象依舊普遍。

官僚主義一般泛指以官位和職務(wù)為基礎(chǔ)的不盡職盡責(zé)、不負(fù)責(zé)任的腐敗的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作作風(fēng)。蘇聯(lián)著名政治家托洛茨基曾說:“官僚主義意味著政黨與人民大眾的不斷疏遠(yuǎn)，政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有滑向純粹的行政管理的趨勢”［13］他還表達(dá)了對(duì)膨脹的特權(quán)機(jī)構(gòu)是對(duì)經(jīng)濟(jì)的消耗的關(guān)注，認(rèn)為“這個(gè)特權(quán)機(jī)構(gòu)的各種形式都以斯大林為中心”［14］從而導(dǎo)致他不可避免的失敗。官僚主義思想導(dǎo)致“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重，政府工作人員認(rèn)為自己高高在上，不能正確處理和公眾的關(guān)系，更好地服務(wù)社會(huì)，從而嚴(yán)重影響政府辦公效率的提高，可以說，“官僚主義就是低效率的代名詞”［15］。因此，加強(qiáng)基層政治改革，需要反對(duì)各種形式的官僚主義。在基層政治改革過程中，如果不能克服官僚主義思想的束縛，改善政府效能的方式、方法都可能失去作用。

（四）傳統(tǒng)的政府管理方式制約基層政治改革

創(chuàng)新政府管理方式十分重要，有利于實(shí)現(xiàn)政府的良好治理。傳統(tǒng)政府管理方式下，政府實(shí)行全面管理，面面俱到，不能充分發(fā)揮市場和社會(huì)的作用。政府并不是萬能的，有一些事務(wù)政府參與管理會(huì)降低政府效率，提高行政成本，而政府下放權(quán)力，社會(huì)單元會(huì)更好地參與政府管理過程，創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，政府需要下放權(quán)力給社會(huì)，使社會(huì)享有更大的發(fā)展空間，允許企業(yè)、非政府組織與公眾等多元力量參與政府管理過程，擴(kuò)大政治參與，實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)，提升政府的公共治理水平。

然而傳統(tǒng)的政府管理方式卻普遍存在，難以在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生改變，制約著基層政治改革。這主要體現(xiàn)在:首先，比較保守的政府往往采用傳統(tǒng)的政府管理結(jié)構(gòu)，政府層級(jí)繁多，下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織存在依附關(guān)系，導(dǎo)致政策信息從上層傳達(dá)到下層需要很長的周期，而且政策在傳遞過程中往往會(huì)發(fā)生變化，政府不能有效地應(yīng)對(duì)不斷變化的社會(huì)環(huán)境，有時(shí)還會(huì)錯(cuò)失一些發(fā)展機(jī)會(huì)，影響基層政治改革。其次，官僚主義現(xiàn)象往往存在于傳統(tǒng)的政府管理體制中，導(dǎo)致政府官員和公眾之間有一定的距離，官員不能充分了解公眾需要，因而制定的政策往往只是流于形式，與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。政府工作人員缺乏服務(wù)意識(shí)，對(duì)待公眾比較冷漠，疏遠(yuǎn)了公眾與政府的距離。同時(shí)，在傳統(tǒng)的政府管理方式影響下，面對(duì)日益擴(kuò)大的信息量和多變的社會(huì)環(huán)境，政府不能全面掌握各種信息，從而快速作出反應(yīng)。這樣的結(jié)果是，浪費(fèi)了大量的寶貴時(shí)間和人力資源，而且降低了政府工作的效率。

三、中國基層政治改革的對(duì)策思考

結(jié)合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)基層政治改革對(duì)于提高政府能力，促進(jìn)國家治理水平現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義和重要影響。因此，中國十分重視基層政治改革，而且在基層政治改革方面已經(jīng)取得一定進(jìn)步，但是在該過程中仍存在一些問題。針對(duì)以上問題，我們可以從以下四個(gè)方面加以改進(jìn)，推進(jìn)基層政治改革。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

本文認(rèn)為可以從以下幾方面著手轉(zhuǎn)變政府職能:

第一，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?！敖?jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［16］5。這一重要表述重新定位市場和政府之間的關(guān)系，保證政府和市場責(zé)任明晰化。政府需要簡政放權(quán)，給予市場和社會(huì)更多自主權(quán)力，有利于增強(qiáng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的活力，保證政府效能的提升。

第二，改善和加強(qiáng)宏觀管理?！翱茖W(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”［16］16因此，政府需要完善宏觀調(diào)控，加強(qiáng)宏觀管理，將中央政府的政策、措施逐級(jí)落實(shí)到基層，保證政策的統(tǒng)一性和連貫性，從而使中央政策服務(wù)基層，服務(wù)社會(huì)，服務(wù)公眾。

第三，加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。十八大報(bào)告指出，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證。”［17］政府需要加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，為社會(huì)公眾提供比較完善的公共服務(wù)體系，其中包括:國民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公民文化、社區(qū)服務(wù)等諸多方面，進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展，切實(shí)滿足公眾需要。

（二）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)有利于深化行政體制改革，同時(shí)保證政府運(yùn)行流暢。然而，當(dāng)前中國政府部門之間權(quán)責(zé)分工不合理，存在職能重疊或交叉，嚴(yán)重影響基層政治改革。

當(dāng)前，隨著黨的十八大和十八界三中全會(huì)的召開，中國開始新一輪行政體制改革。在這次改革過程中，我們可以通過以下措施實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化:

第一，理順部門之間的職責(zé)關(guān)系。一方面，我們需要定義中央政府和基層政府的責(zé)任范圍，形成科學(xué)，合理的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。另一方面，我們需要專注于整合功能相同或接近的政府部門，消除部門職責(zé)重復(fù)現(xiàn)象。2013新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是“緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)?！保?8］由此可見，這次機(jī)構(gòu)改革力度比較大，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第二，構(gòu)建政府部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，政府部門之間缺乏有效的溝通，信息閉塞，沒有形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在矛盾或問題面前容易推卸責(zé)任，不能及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)局面，影響政府效能，損壞政府形象。通過“大部制”改革，明確部門各自的權(quán)責(zé)，拉近部門之間的聯(lián)系，加強(qiáng)政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)政府管理發(fā)展。因此，只有政府部門之間權(quán)責(zé)明確，同時(shí)相互聯(lián)系、溝通，互相監(jiān)督，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才有利于推動(dòng)基層政治改革。

第三，實(shí)現(xiàn)組織編制管理法制化。由于機(jī)構(gòu)編制管理法制規(guī)范的缺乏，政府機(jī)構(gòu)編制管理比較混亂，人為因素往往會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)編制產(chǎn)生影響，造成機(jī)構(gòu)龐大，人員冗余。為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，提升政府能力，政府應(yīng)盡快制定與完善機(jī)構(gòu)編制管理方面的法律規(guī)范，以法律形式將機(jī)構(gòu)編制、機(jī)構(gòu)職數(shù)、組織崗位、績效考核等因素加以確認(rèn)，約束政府管理行為，減少人為因素影響，提高政府法治化水平，促進(jìn)基層政治改革。

（三）加強(qiáng)政府法治觀念

“法治是以民主為社會(huì)條件和制度基礎(chǔ)的，以自由、人權(quán)為其追求的最高目標(biāo)的一種法制模式?！保?9］不同于人治，法治主要體現(xiàn)為一個(gè)國家或政府在實(shí)施公共管理過程中，尊重法律的權(quán)威，政府活動(dòng)受到法律監(jiān)督和制約。此外，社會(huì)公眾有比較強(qiáng)的法律意識(shí)，普遍享有法律規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)。法治有廣義和狹義之分。字面意義上的法治是指“法的統(tǒng)治”，廣義指“人們應(yīng)服從法律并受法律統(tǒng)治”，狹義則指“政府應(yīng)受法律統(tǒng)治并服從法律”。［20］由此可見，法治體現(xiàn)出法律對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督和制約，有利于規(guī)范行政權(quán)力，為政府活動(dòng)制定相關(guān)規(guī)則，維護(hù)公共利益。

2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，該決定指出，“依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。”［21］在這樣的背景下，我們需要建立相關(guān)機(jī)制加強(qiáng)政府法治觀念，這種機(jī)制應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:第一，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出明確的規(guī)定；沒有作出具體規(guī)定的，賦予它一定的自由裁量權(quán)；第二，擁有一套完整的行政程序，政府按照程序規(guī)定行使權(quán)力；第三，賦予其緊急情況下的自由裁量權(quán)，應(yīng)急處置的合法性得到事后法律的確認(rèn)；第四，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的總體要求應(yīng)符合法治精神和行政法的基本原則。只有這樣才可以保證政府依法行政，同時(shí)確保政府具備足夠的能力應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問題?？傊?，“政府是處在法律之下，而不是處在法律之上或法律之外?！保?2］加強(qiáng)政府法治觀念有利于將政府活動(dòng)納入法制軌道，使政府接受法律和社會(huì)各個(gè)方面的監(jiān)督，從而約束政府行為，促進(jìn)基層政治發(fā)展。

（四）創(chuàng)新政府管理方式

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，全球進(jìn)入信息化時(shí)代，世界之間的聯(lián)系日趨緊密，公眾參與政府決策、掌握知情權(quán)的意識(shí)逐漸提高，這給政府管理活動(dòng)帶了新的問題和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今瞬息萬變的環(huán)境，因此，政府應(yīng)該積極創(chuàng)新管理方式，提升國家治理水平。政府管理方式創(chuàng)新應(yīng)該包括以下三個(gè)方面，即完善電子政務(wù)建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)提供機(jī)制民營化，政府管理方法企業(yè)化。

第一，完善電子政務(wù)建設(shè)。目前，信息技術(shù)的發(fā)展正在逐漸改變我們的生活，同時(shí)對(duì)政治活動(dòng)也產(chǎn)生巨大影響，尤其是“互聯(lián)網(wǎng)和不斷更新的信息和通信技術(shù)已經(jīng)從根本上改變了傳輸，工作，商業(yè)和政府機(jī)構(gòu)。作為一項(xiàng)革命性的技術(shù)，互聯(lián)網(wǎng)（在此我指的是互聯(lián)網(wǎng)和許多相關(guān)信息技術(shù)）的提供，影響政府和公眾的結(jié)構(gòu)和技術(shù)關(guān)系的潛力?！保?3］顯而易見，政府活動(dòng)中廣泛應(yīng)用最新的科學(xué)技術(shù)，政府信息化水平逐漸提高。同時(shí)由于電子信息業(yè)務(wù)成本的普遍降低，行政成本也隨之下降，間接提升政府效能。電子政務(wù)作為政府信息化的主要內(nèi)容，在政府活動(dòng)中發(fā)揮越來越重要的作用。

第二，促進(jìn)公共服務(wù)供給機(jī)制民營化。民營化可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，參與政府活動(dòng)，從而減少政府參與社會(huì)活動(dòng)，為公眾提供服務(wù)，有助于提升社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，提高工作效率。這充分體現(xiàn)出國家和社會(huì)的良好互動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，給予社會(huì)更多空間安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。但是民營化不等于私有化，中國在借鑒西方成功經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，要更多地結(jié)合本國國情，在提高市場效率的同時(shí)，要加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展指引方向，防止國有資產(chǎn)流失。

第三，政府管理方法企業(yè)化。企業(yè)部門的管理方法同樣可以用到政府管理活動(dòng)中，政府將提供便捷、靈活的公共服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)基層政府改革。中國的政府管理處在傳統(tǒng)的科層制管理環(huán)境，習(xí)慣于依賴正式的規(guī)章制度，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)的控制著眼于過程而不是結(jié)果，評(píng)價(jià)工作人員的主要標(biāo)準(zhǔn)不是看他們的業(yè)績和對(duì)組織目標(biāo)所做的貢獻(xiàn)，而是看他們能否嚴(yán)格遵守規(guī)則。另外，中國政府機(jī)構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象，主要原因就是缺乏成本—效益分析。而企業(yè)部門的管理方式恰好可以補(bǔ)充這一缺陷，因此，政府應(yīng)該適當(dāng)?shù)匕岩恍┛茖W(xué)的私營管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、質(zhì)量管理等經(jīng)驗(yàn)以及成本核算、財(cái)務(wù)控制、信息反饋等措施，引入公共管理領(lǐng)域。

四、余論

十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！保?6］3這是中國政府首次提出“國家治理”的概念，具有劃時(shí)代意義。“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力?！保?4］這無疑為中國未來發(fā)展指明了方面，必將大力推進(jìn)中國基層政治改革。如果一個(gè)國家建立有效的制度，經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定增長，公民充分享有各項(xiàng)權(quán)利，社會(huì)積極因素被充分調(diào)動(dòng)，這個(gè)國家一定實(shí)現(xiàn)了有效治理。這是很多國家追求的目標(biāo)，政通人和，國家可以以較低的投入獲得最大的收益，國家和社會(huì)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)都主動(dòng)吸引最先進(jìn)的科技和理念，制定政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，推動(dòng)國家或地區(qū)的市場繁榮和經(jīng)濟(jì)增長，提高其國際交往能力，逐漸顯露出更加開放、融合、快速創(chuàng)新的新格局。在一個(gè)國家內(nèi)部也分別呈現(xiàn)出立體式的治理模式，不同層級(jí)的共同體單元按照新的治理原則選擇適合自己的策略，取得了上下式互動(dòng)新局面。因此，中國國家治理需要面臨諸多挑戰(zhàn)，然而有效的國家治理必須以歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國情與時(shí)代特征為基礎(chǔ)，扎實(shí)推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)國家治理和政治建設(shè)的和諧互動(dòng)，達(dá)到有效的民主治理。

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（責(zé)任編輯：李瀟雨）

The Predicament and Countermeasure of China's Grass-roots Political Reform

LIN Pei-yuan
（School of International Studies，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Since the reform and opening up，China's political construction has been greatly developed，but there are still some problems.The level of grass-roots political development and institutional reform are lagged behind.Generally speaking，at the basic level government usually does not involve the important strategy and the Macro-control，so its system reform should have the advantage and the convenience relative to the central government.However，unclear orientation of the government function，unreasonable government organization structure，the bureaucratic thought and the traditional government management style hindered the grass-roots political reform.Therefore，in order to promote the rapid development of the level of basic political development in the future，we should further change the government function，optimize the structure of the government，strengthen the concept of rule of law and innovate the government management mode.

the grass-roots political reform；predicament；countermeasure

D621

A

1008-2603（2016）03-0087-07

2016-04-12

林培源，男，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生。