李 玫，劉雅婷

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京 100029）

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經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律規(guī)制問題研究

李 玫，劉雅婷

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京 100029）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?nèi)找娉蔀槲覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)課題，關(guān)乎國計(jì)民生和百年夢的實(shí)現(xiàn)。深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)離不開制度的創(chuàng)新和法治建設(shè)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中法律規(guī)制呈現(xiàn)出政策法律化、法域?qū)傩曰旌匣?、?guī)制人文化的特征。本文闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中關(guān)于政策科學(xué)性與協(xié)調(diào)性、權(quán)力與權(quán)利法律體系以及多元化糾紛解決機(jī)制方面的現(xiàn)狀，并從完善立法、執(zhí)法、司法的路徑提出解決相關(guān)問題的建議。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；法域?qū)傩曰旌匣?；?quán)力法律體系；多元化糾紛解決機(jī)制

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要通過多種手段或者途徑加以推進(jìn)。作為上層建筑的法律，既應(yīng)反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征與規(guī)律，也應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變中發(fā)揮指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。對法的應(yīng)然性的研究有助于貫徹科學(xué)發(fā)展觀的理念，化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)際矛盾，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變納入法治化的軌道中來。積極推進(jìn)制度創(chuàng)新、嚴(yán)格依法行政、充分運(yùn)用法律手段解決實(shí)際問題，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變最為重要的手段。后國際金融危機(jī)的背景下，不少學(xué)者從具體的法律制度入手研究了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法律保障問題，本文則從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律規(guī)制的基礎(chǔ)理論為角度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題進(jìn)行研究。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與法治建設(shè)

經(jīng)濟(jì)增長，是指總產(chǎn)出在一定時期的持續(xù)增長［1］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種中長期的社會再生產(chǎn)循環(huán)活動［2］，不僅重視經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和效率提高，更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性。從單純關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長到謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)理論與實(shí)踐的突破，也是從追求短期利益向長期利益的邁進(jìn)。制度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期利益最直接、最有效和最穩(wěn)當(dāng)?shù)耐緩?。?jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯強(qiáng)調(diào)制度的重要性和決定作用，對于我們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有啟示意義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變過程實(shí)質(zhì)是制度的變遷和創(chuàng)新過程，“一國經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展總是和政府的政策決策及背后的制度緊密相關(guān)。廣泛存在的制度，包括經(jīng)濟(jì)、政治和法律方面的制度，對長期經(jīng)濟(jì)增長起著關(guān)鍵作用?！保?］

改革開放始終圍繞著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展而推進(jìn)，并在較短的時間內(nèi)確立起了較為完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本構(gòu)架。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變首先要深化市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定作用。法治是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)核與實(shí)質(zhì)，法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范化、程序化、制度化的保障，運(yùn)用法律手段調(diào)整各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的自主性、契約性、競爭性、統(tǒng)一性和開放性。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過渡是法治理念和法律制度不斷嵌入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程?，F(xiàn)實(shí)中仍存在著治理理念、職能定位、權(quán)責(zé)配置等諸多問題，需要通過不斷推進(jìn)法治建設(shè)以完善與我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、共促進(jìn)的法律體系。

結(jié)構(gòu)主義把經(jīng)濟(jì)發(fā)展看成是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也是實(shí)現(xiàn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要途徑。經(jīng)濟(jì)體制的改革調(diào)整的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的政府——市場的互動關(guān)系，是一個主導(dǎo)權(quán)的配置問題。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整則是以市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在構(gòu)成要素為視角，涉及到多方經(jīng)濟(jì)主體利益和更為復(fù)雜的權(quán)責(zé)體系。需求結(jié)構(gòu)、投入結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整無不需要在法治的軌道中進(jìn)行并將之固化為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)長效發(fā)展的法律制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定相協(xié)調(diào)離不開法治的保障。從長遠(yuǎn)看，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有助于減少社會矛盾糾紛。但從近期看，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有可能會引發(fā)新矛盾，增加與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的案件，消費(fèi)者權(quán)益案件、金融糾紛案件、各類知識產(chǎn)權(quán)案件、商事、海事、海商糾紛案件、各類環(huán)境保護(hù)糾紛案件等。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的法律規(guī)制特點(diǎn)

（一）政策法律化

我國現(xiàn)階段還沒有專門制定加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的法律法規(guī)，相關(guān)內(nèi)容僅僅由中央政府制定的規(guī)范性文件所承載。地方立法在加快經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變中有不少突破，比如深圳市2011年實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)條例》、陜西省自2011年12月1日起施行的《陜西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等。地方立法為中央制定統(tǒng)一的加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的立法提供了理論借鑒和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的理念日益滲透到經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展過程的當(dāng)下，制定統(tǒng)一的權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)在協(xié)調(diào)、程序合理的法律法規(guī)有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會決策的合法性和科學(xué)性。

將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式納入法治化的軌道，正是政策法律化的過程。從立法機(jī)關(guān)來說，政策多表現(xiàn)為部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，如“通知”“決定”等，牽涉行政機(jī)關(guān)的“部門利益”。廣義的法律是指包括法律及有法律效力的解釋、行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件（包括規(guī)章），狹義的法律是指全國人大及其常委會制定的法律規(guī)范。本文所討論的是狹義的法律。經(jīng)濟(jì)政策是“國家為實(shí)現(xiàn)一定的政治或經(jīng)濟(jì)任務(wù)，或者為指導(dǎo)或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)生活上的行動準(zhǔn)則或措施”。［4］其存在不確定性、變動頻繁性和難以預(yù)期性的弊端。政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)盡可能通過法律框架與分權(quán)制衡來確保政策發(fā)揮最大的作用。通過促進(jìn)性和保障性的法律規(guī)則反映并保障政策的宗旨與實(shí)施，將政策的針對性、靈活性與時效性與法律的原則性、穩(wěn)定性和長效性相結(jié)合，共同作用于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變過程。

（二）法域?qū)傩曰旌匣?/p>

古羅馬法學(xué)家烏爾比安將法律分為“公法”和“私法”。根據(jù)調(diào)整對象和涉益范圍的不同來劃分法域?qū)傩允谴箨懛ㄏ档臉?biāo)志性法律類型劃分方法。前者調(diào)整的是公共利益，側(cè)重公權(quán)力的干預(yù)和管制，后者調(diào)整的私人利益，自由與自治是核心理念。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律規(guī)制來說，法域?qū)傩曰旌匣奶攸c(diǎn)尤為明顯。這既是對經(jīng)濟(jì)主體互動方式轉(zhuǎn)變的客觀反映，也是通過對法律規(guī)制中理念與手段的改進(jìn)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的途徑。

私法公法化是指國家權(quán)力對社會和經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)突破了傳統(tǒng)的私法界限，從而使公法關(guān)系向私法領(lǐng)域延伸。契約自由是市場經(jīng)濟(jì)的核心要義，私法是承載著保障市場契約自由之法益功能的本位法。私法公法化的重要依據(jù)是市場失靈理論，以凱恩斯為代表的國家干預(yù)論為國家介入市場提供了合理性，國家在市場經(jīng)濟(jì)中的角色已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者、仲裁者演變?yōu)榻Y(jié)果取向的干預(yù)者和積極的市場參與者。［5］在倡導(dǎo)新科技，鼓勵創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的形勢下，私法調(diào)整內(nèi)容與范圍更進(jìn)一步擴(kuò)大。比如專車問題的出現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)合作和維護(hù)公益，政府進(jìn)行行政指導(dǎo)介入了本由合同法調(diào)整的領(lǐng)域。私法公法化正是通過公法的“剛性”以克服私法的“柔性”，以適度的管制實(shí)現(xiàn)公益的最大化，這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中鮮明的法律規(guī)制特征。

公法私法化是指傳統(tǒng)的私法調(diào)整方式被部分地或者間接地引入了公法領(lǐng)域，從而使私法關(guān)系向公法領(lǐng)域延伸；從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，仍存在權(quán)力尋租，公共資源濫用等問題，在公法領(lǐng)域滲透私法理念是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的政府職能重新定位。這些行政管理領(lǐng)域的新變化迫切需要政府職能的轉(zhuǎn)變，從而對相應(yīng)的法律調(diào)整提出了新的要求，它需要在過去“管”的基礎(chǔ)上加入“放”的因素。［6］在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的形勢下，將私法中的“誠信原則”滲透到公法領(lǐng)域，國家通過私法的法律形式進(jìn)行公共管理，有利于市場自由競爭，提供公共服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，比如PPP合營項(xiàng)目模式興起和國有企業(yè)民營化的潮流，正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中公法私法化的直接體現(xiàn)。

（三）規(guī)制人文化

保障和改善民生是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，法律規(guī)制的人文化是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)。法律規(guī)制的人文化是指尊重和保障公民的主體地位，切實(shí)維護(hù)公民權(quán)利和改善生存發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，為鼓勵公民的首創(chuàng)精神，積極參與市場經(jīng)濟(jì)活動，我國力倡大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)，《公司法》、《證券法》等多部法律進(jìn)行了修改，對于拓展融資渠道、降低準(zhǔn)入門檻、實(shí)現(xiàn)市場自由競爭具有重要意義。為擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整消費(fèi)結(jié)構(gòu)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》等法律作出了重大的修改，以優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境、鼓勵安全消費(fèi)、理性消費(fèi)、綠色消費(fèi)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中實(shí)體法規(guī)制的人文化，是通過加大公民參與的“靈活度”、客服監(jiān)管的“僵化度”、保障經(jīng)濟(jì)環(huán)境的“安全度”，以改善經(jīng)濟(jì)社會的“協(xié)調(diào)度”。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中法律規(guī)制的人文化在訴訟法中表現(xiàn)為“國家中心主義”向多元化主義的轉(zhuǎn)變。我國轉(zhuǎn)型時期矛盾復(fù)雜化、多樣化和尖銳化，國家權(quán)力在糾紛解決機(jī)制中居主導(dǎo)地位，不利于糾紛解決中自治與協(xié)商機(jī)制的形成和發(fā)展，而且使應(yīng)對社會矛盾糾紛多元化的解決機(jī)制推向單一化和扁平化［7］。訴訟法的修改和近年來協(xié)商性糾紛解決機(jī)制的完善，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變背景下實(shí)現(xiàn)多種主體參與的糾紛解決機(jī)制的轉(zhuǎn)型。尊重國家、社會、公民在糾紛解決中的地位和作用，實(shí)現(xiàn)糾紛解決的良性社會共治。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）政策的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性

政策工具作為國家在一定的時期實(shí)施的治理對策、指導(dǎo)原則和措施，在實(shí)施過程中通常未有明確的規(guī)范予以限制。政策工具缺乏足夠的實(shí)證依據(jù)和有效的評估機(jī)制，其科學(xué)性和合理性并不確定，甚至與現(xiàn)有法律規(guī)范發(fā)生沖突。比如稅收優(yōu)惠措施在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的同時，也會造成實(shí)質(zhì)的不公平，與稅收法定和稅收中立的法律原則相沖突。（修改后的《立法法》將“稅收”專設(shè)一項(xiàng)作為六項(xiàng)，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定）再如，《企業(yè)所得稅法》頒布前我國實(shí)施的是“內(nèi)外有別”的企業(yè)所得稅收政策，雖有收益但是效果甚微，甚至造成內(nèi)外企業(yè)競爭的不公平。只有科學(xué)合理的政策才能起到實(shí)質(zhì)的示范作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。

由于目標(biāo)、方式、著力點(diǎn)的不同，不同政策工具具有不同的功能和特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在整個經(jīng)濟(jì)鏈上作用于不同環(huán)節(jié)，形成一個既全面覆蓋又重點(diǎn)突出、彼此協(xié)調(diào)的政策鏈?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的國家治理主要是通過貨幣、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)政策等工具。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要多重政策工具的靈活運(yùn)用和相互協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)政策是國家指導(dǎo)社會投資方向的依據(jù)，財(cái)稅政策通過調(diào)控資源在私人部門和公共部門之間的轉(zhuǎn)移促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，貨幣政策通過對貨幣供應(yīng)量的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)總量的增長。財(cái)稅政策必須與貨幣政策相結(jié)合，為產(chǎn)業(yè)政策提供支持，三者共同作用于經(jīng)濟(jì)的升級轉(zhuǎn)型。提高政策工具的法治性、科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，正是為了實(shí)現(xiàn)合法性和合理性的統(tǒng)一，也為法律制度的構(gòu)建提供了良性先導(dǎo)和實(shí)時信息，以克服法律規(guī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，促進(jìn)法律實(shí)然性和應(yīng)然性的統(tǒng)一和良法的形成。否則“法律既服務(wù)市場，也會損害市場?！保?］

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的權(quán)力法律體系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的權(quán)力在性質(zhì)上為宏觀調(diào)控權(quán)。實(shí)現(xiàn)政府提供公共物品的職能必須有權(quán)力的支持和保證，宏觀調(diào)控須在法律規(guī)制下進(jìn)行才能做到不越位、不缺位和不錯位。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的權(quán)力體系，從內(nèi)部構(gòu)成來看，主要由計(jì)劃調(diào)控權(quán)、金融調(diào)控權(quán)以及財(cái)政調(diào)控權(quán)等調(diào)控性權(quán)能共同構(gòu)成；從外部構(gòu)成來看，主要涉及縱向和橫向權(quán)力配置問題。目前，內(nèi)部構(gòu)成形成的具體權(quán)力法律制度本文不作贅述，外部構(gòu)成涉及的問題包括:

首先，權(quán)限不明導(dǎo)致執(zhí)法部門之間以及與司法機(jī)關(guān)的沖突，比如稅收主管機(jī)關(guān)可在法律對稅收減免不明的情況下對其職權(quán)范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)進(jìn)行解釋。稅收減免解釋權(quán)目前歸財(cái)政部和國家稅務(wù)總局行使，二者的權(quán)限也時有重合。根據(jù)《行政訴訟法》，稅收減免的行政解釋并不具有終局的司法效力，而在稅收征管實(shí)踐中，稅收減免行政解釋卻呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大化趨勢，使稅法體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)傾斜。［9］

其次，中央與地方的權(quán)限范圍關(guān)系到利益分配格局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公平與效率問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的中央政策細(xì)化為地方政府的執(zhí)行。根據(jù)《立法法》，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的權(quán)力來源于法律法規(guī)的授權(quán)，法律法規(guī)未規(guī)定的由中央授權(quán)行使。地方政府行使權(quán)力的過程中，一味追求績效、權(quán)力尋租、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象都不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。除了以內(nèi)部構(gòu)成要素形成的直接調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的法律外，對于外部構(gòu)成要素形成的對公權(quán)力本身約束的法律對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也具有重要意義。憲法和法律應(yīng)當(dāng)明確和理順中央與地方以及各部門之間的權(quán)限范圍，通過運(yùn)用權(quán)責(zé)統(tǒng)一、過失責(zé)任、司法解釋等法治原則完善宏觀調(diào)控法，并在市場規(guī)制法中嚴(yán)格限制行政壟斷，形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中權(quán)力體系內(nèi)外協(xié)調(diào)的法律制度。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的權(quán)利法律體系

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的權(quán)利體系，是指除了公權(quán)力主體之外的其他經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)生活中形成權(quán)利，也正是區(qū)分權(quán)力體系的邊界。財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)是個人和組織作為市場主體參與市場活動必須具備的基本權(quán)利，也稱為“經(jīng)濟(jì)人權(quán)”。［10］市場準(zhǔn)入是經(jīng)濟(jì)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的前提。負(fù)面清單管理制度是與國際標(biāo)準(zhǔn)的“法治化營商環(huán)境”接軌的市場管理制度，減少了以往的前置審批的弊端，是從經(jīng)濟(jì)權(quán)利的“不利益”實(shí)現(xiàn)權(quán)益保護(hù)的優(yōu)質(zhì)化和規(guī)范化，也實(shí)現(xiàn)了權(quán)力-權(quán)利的制衡，這對于其他法律規(guī)制在調(diào)整和釋放市場活力方面具有深遠(yuǎn)的借鑒意義。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中市場主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利通常具有雙重法律屬性。比如我國憲法規(guī)定，“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”，這表明所有權(quán)既不受其他一般私人主體的侵犯，也不受代表公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的違法干涉。混合權(quán)利的增多，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中法域?qū)傩曰旌匣匦缘闹苯芋w現(xiàn)。規(guī)范權(quán)利的法律體系既應(yīng)順應(yīng)“混合化”也應(yīng)當(dāng)保證內(nèi)在的合法性和明確性。從權(quán)源來講，憲法規(guī)定了經(jīng)濟(jì)主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，部門法將基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利具體化，并且同一經(jīng)濟(jì)權(quán)利會由不同的部門法調(diào)整。實(shí)現(xiàn)上位法與下位法的有效銜接，加強(qiáng)對現(xiàn)有法律法規(guī)體系的清理工作，實(shí)現(xiàn)法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)勢在必行。

（四）多元化糾紛解決機(jī)制

在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)公平與和諧為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，利益格局日趨呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。社會矛盾糾紛由常見的公民之間涉及權(quán)利義務(wù)沖突的糾紛向多元化、復(fù)雜化、群體化的方向發(fā)展，對多元化糾紛解決機(jī)制解決社會深刻轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛提出了新的要求。我國長期存在“小社會大政府”、“剛性維穩(wěn)”理念，在訴訟糾紛解決體制上形成“國家中心主義”，即國家對糾紛解決的主導(dǎo)性強(qiáng)、訴訟解決過于集中，而非訟糾紛解決機(jī)制不完善。

公民權(quán)利意識和法治意識的提升以及國家治理從“管制”到“服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)型，使得近年非訟解決機(jī)制不斷完善，調(diào)解和仲裁得到進(jìn)一步發(fā)展，并且公益訴訟，小額訴訟等制度的引入也卓有成效。多元化糾紛解決機(jī)制不應(yīng)當(dāng)是簡單并列，而應(yīng)當(dāng)是多種糾紛解決方式的有機(jī)結(jié)合和互補(bǔ)互動，并且其最高價值理念在于其各部分或各種方式之間的協(xié)調(diào)與平衡。［11］經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的多元化糾紛解決中心應(yīng)注重以協(xié)商性理論完善糾紛解決機(jī)制自身以及相互銜接制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的矛盾糾紛的不斷演進(jìn)，糾紛的解決應(yīng)當(dāng)置身于國家、社會和公民的合力治理國家的宏大背景中。［12］

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律規(guī)制完善建議

（一）提高立法質(zhì)量，完善法律體系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的宏觀調(diào)控離不開法律手段和政策工具，筆者認(rèn)為無論是政策法學(xué)派的“政策本位論”還是法政策學(xué)派的“法律本位論”都僅僅從目的和抉擇方面進(jìn)行考量，未就政策與法的二者的協(xié)作實(shí)效方面進(jìn)行深入探討。實(shí)現(xiàn)政策與法律之間的功能互動和優(yōu)勢互補(bǔ)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、公平與效率的平衡以及合法性與合理性相統(tǒng)一的問題。

就政策與法律的互動關(guān)系來看，二者應(yīng)在宏觀調(diào)控中相互作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法治化進(jìn)程。從法律效力來看，政策的效力低于法律，因此政策的制定要以憲法和法律為依據(jù)，不得與政策和法律的原則相抵觸。法律決定了政策的手段、程序和作用范圍等，是政策得以發(fā)揮效力的前提和保障。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的法治化，首先應(yīng)當(dāng)完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的權(quán)力法律體系，比如我國目前財(cái)政法制缺乏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、中央與地方分稅制等內(nèi)容的成文規(guī)定。在政策主導(dǎo)、法律缺位的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“依法制權(quán)”，特別是對全局有重大影響和重大利益的政策，以及成熟的且具有相對穩(wěn)定性的政策。［13］另外，經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)化為法律的過程要嚴(yán)格按照《立法法》程序，注意說明理由，尊重人民代表的獨(dú)立表決權(quán)和立法機(jī)關(guān)的表決結(jié)果并及時的公布。從立法層面上解決政策法律化過程中出現(xiàn)的問題，是完善社會主義法律體系，提高立法質(zhì)量以發(fā)揮法治在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中引領(lǐng)作用的關(guān)鍵。

（二）轉(zhuǎn)變管理職能，提升執(zhí)法效能

執(zhí)法與立法是一脈相承的環(huán)節(jié)，執(zhí)法的效能關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開具有現(xiàn)實(shí)操作性法律法規(guī)的保障。比如循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的不完善，使得執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)以罰代管，地方保護(hù)主義等現(xiàn)象，難以真正做到公正執(zhí)法、依法執(zhí)法。執(zhí)法權(quán)力既來自于法律的規(guī)定也包括政策的授權(quán)，在實(shí)際中依然面臨著政策與法律的協(xié)調(diào)與沖突問題。立法對政策與法律的規(guī)制是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展執(zhí)法中出現(xiàn)的多頭監(jiān)管，權(quán)力交錯等問題的重要環(huán)節(jié)，對于實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、高效的行政管理具有重要意義，在此不多贅述。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程正是政府與市場在資源配置當(dāng)中重置權(quán)限與定位，執(zhí)法過程最直接體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府職能轉(zhuǎn)變的要求。從“管制”到“服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)變中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)樹立職權(quán)法定意識、公正執(zhí)法意識、烙守職責(zé)意識、程序和證據(jù)意識，保障市場主體、行政相對人的合法權(quán)益，提高執(zhí)法的合法性和公信力。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的科學(xué)與合理，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中公共管理的文明與和諧的有效途徑，是踐行“以人為本”核心理念的必要手段。

（三）深化司法改革，發(fā)展多元機(jī)制

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變離不開良好的法律環(huán)境，法律對經(jīng)濟(jì)的保障和規(guī)制都需要完整、公正、高效的司法制度予以保障。經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型期利益關(guān)系復(fù)雜而交疊，司法發(fā)揮著妥善解決社會問題的同時，也滲透和反映著時代的理念和客觀要求。從司法體制來看，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的新特點(diǎn)設(shè)立經(jīng)濟(jì)巡回法庭、知識產(chǎn)權(quán)法院，既是司法體制的在新時期的深化改革，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中法治與經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)作，起到了鼓勵大眾創(chuàng)新、促進(jìn)社會和諧的作用，體制的完善為司法內(nèi)在優(yōu)化與外部互動提供了有效的保障。從司法內(nèi)容來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中群體性經(jīng)濟(jì)糾紛增多，公益訴訟制度的建立與完善，對于追求社會實(shí)質(zhì)正義和維護(hù)公共經(jīng)濟(jì)利益開辟了一條新的司法途徑，也使市場規(guī)制、國家投資經(jīng)營、宏觀調(diào)控等領(lǐng)域中的國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)所形成的經(jīng)濟(jì)法糾紛獲得司法程序保障，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)訴訟在解決公益經(jīng)濟(jì)沖突方面所存在的固有缺陷。

多元化糾紛解決機(jī)制的完善與司法改革密切相關(guān)。多元化糾紛解決機(jī)制的完善實(shí)質(zhì)是發(fā)揮訴訟的中心作用，實(shí)現(xiàn)仲裁、調(diào)解和和解充分發(fā)展的糾紛解決路徑。這是“唯司法論”觀念向多元化價值理念的轉(zhuǎn)變。司法的改革創(chuàng)新需要對司法限度理性認(rèn)識和合理期待，通過有效合理的制度安排實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制，將司法的權(quán)威性與非訟糾紛解決的自治和自律共同作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變過程中。

五、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律規(guī)制滲透并凸顯著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中公權(quán)與私權(quán)融合與協(xié)作。無論是分析與總結(jié)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變中法律規(guī)制的特點(diǎn)與現(xiàn)狀，以及從立法、執(zhí)法、司法的路徑提出相關(guān)建議，本質(zhì)都是通過實(shí)現(xiàn)公權(quán)的科學(xué)、合理、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)以加快保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變中權(quán)利與公益的最大化，這是我國構(gòu)建并完善社會主義法律體系的本旨所在。

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（責(zé)任編輯：王 荻）

F120.3；D911.04

A

1008-2603（2016）03-0094-05

2016-04-15

李玫，女，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；劉雅婷，女，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。