任中平，張露露

(西華師范大學(xué)　政治與行政學(xué)院，四川　南充　637002)

村民自治機(jī)制創(chuàng)新比較研究

——以廣東揭陽和清遠(yuǎn)的探索為例

任中平，張露露

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充637002)

摘要：采用個(gè)案研究法和比較研究法,將廣東清遠(yuǎn)的村民理事會(huì)、自然村建制和揭陽的“一室兩會(huì)”進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)它們的共性是動(dòng)力機(jī)制趨同、治理資源相同、治理績效類似，差異是制度設(shè)計(jì)不同、運(yùn)行機(jī)制不同。村級(jí)理事會(huì)的問題是與原有組織體制之間的協(xié)調(diào)整合、村民參與積極性和可持續(xù)發(fā)展問題；自然村建制則是缺乏法律依據(jù)、缺乏村民認(rèn)同感和違背了基層民主的發(fā)展趨勢(shì)。政策建議是：基層創(chuàng)新要以維持鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定為前提，要實(shí)現(xiàn)實(shí)踐創(chuàng)新和理論指導(dǎo)的良性互動(dòng)，要順應(yīng)基層民主的發(fā)展趨勢(shì)，要建立社會(huì)性參與機(jī)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“為民作主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：廣東；村民自治；機(jī)制創(chuàng)新；基層民主；治理現(xiàn)代化

村民自治是指依照我國憲法和法律的規(guī)定，廣大村民在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上直接行使民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一項(xiàng)政治制度，其核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。自1980年第一個(gè)村委會(huì)誕生，到1982年村民自治被寫入憲法，至今它已走過30多年的歷程，取得了矚目成就。然而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村民自治逐漸陷入治理能力虛化、村民參與權(quán)缺失等治理困境。在此背景下，廣東因其地處改革開放的前沿又呈現(xiàn)出自身的特殊性。經(jīng)濟(jì)的超速發(fā)展既創(chuàng)造出巨大的社會(huì)財(cái)富，也加劇了利益矛盾的激化，造成了“廣東煩惱”?；鶎又卫淼奈蓙y導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，如“太石村事件”、“河源事件”、“蓮塘事件”等，2011年爆發(fā)的“烏坎事件”更是震驚全國。2014年1月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱《意見》)提出：“健全基層民主制度，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，深入推進(jìn)村務(wù)公開、政務(wù)公開和黨務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。”廣東也因其超常的治理壓力而走在全國基層治理創(chuàng)新的前列，不斷摸索出云浮模式、清遠(yuǎn)模式和揭陽模式。本文試將揭陽模式和清遠(yuǎn)模式進(jìn)行比較，分析二者的異同和利弊，找出存在的問題，并提出政策建議，以期總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)并推動(dòng)我國鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展。

一、村民自治機(jī)制創(chuàng)新的主要做法

(一)揭陽的“一室兩會(huì)”

它是指代表工作室、公益理事會(huì)和民主監(jiān)事會(huì)。代表工作室是村干部、村民代表、各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及駐村干部等代表群體，履行職責(zé)、聯(lián)系群眾、收集社情民意的工作平臺(tái)。公益理事會(huì)由村干部、老黨員、老干部、外出鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等村里較有威信的人士組成，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量籌資，用于公益建設(shè)并組織實(shí)施；設(shè)主理事1名、副主理事和理事若干名。其主要職責(zé)是補(bǔ)充協(xié)同村委會(huì)做好公益事業(yè)，承辦“村兩委會(huì)”委托的事項(xiàng)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量辦好民生福祉建設(shè)。民主監(jiān)事會(huì)擔(dān)負(fù)監(jiān)督村務(wù)、財(cái)務(wù)和村干部的履行職責(zé)情況。民主監(jiān)事會(huì)每年要向黨員和村民代表聯(lián)合會(huì)述職1次以上，自覺接受黨員和群眾監(jiān)督。整個(gè)工作流程是：每月10日，代表工作室收集民意提交村兩委會(huì)；村兩委會(huì)研究討論后提出議案，并召開村民代表會(huì)議討論表決；通過表決的議案，由村委會(huì)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下組織實(shí)施，公益理事會(huì)協(xié)同組織實(shí)施，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)全程監(jiān)督；工作落實(shí)情況于次月10日在代表工作室進(jìn)行通報(bào)。

(二)清遠(yuǎn)的村民理事會(huì)和自然村建制

清遠(yuǎn)的村民理事會(huì)與揭陽的公益理事會(huì)職能基本相同，凡是涉及全村重大事項(xiàng)、長遠(yuǎn)性大事的決策，都要通過村小組提議，村民代表大會(huì)決議，村民理事會(huì)全程監(jiān)督，以確保村民自治管理權(quán)力在陽光下行使。但清遠(yuǎn)更注重“自治下移、服務(wù)上浮、治管分離”的改革。2012年底，它將現(xiàn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(行政)—片區(qū)(服務(wù))—村(自治)”的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據(jù)面積、人口等劃分若干片區(qū)，把原行政村的村委會(huì)改造為片區(qū)社會(huì)綜合服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)社會(huì)管理和基本公共服務(wù)職能。在片區(qū)下以1個(gè)或若干個(gè)村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會(huì)?，F(xiàn)村委會(huì)干部在自愿的前提下，原則上轉(zhuǎn)為片區(qū)黨政公共服務(wù)站工作人員，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘員，其補(bǔ)貼從各級(jí)投入的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)中支出，由財(cái)政經(jīng)費(fèi)予以保障。新設(shè)立的村委會(huì)不再列入村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障范圍，所需經(jīng)費(fèi)由村民會(huì)議通過籌資籌勞解決，由村集體經(jīng)濟(jì)給予每人每年約300元補(bǔ)助。同時(shí)，農(nóng)村基層黨組織的設(shè)置也作相應(yīng)調(diào)整，即在片區(qū)黨政公共服務(wù)站(原建制村)建立片區(qū)黨總支，片區(qū)下轄的村(原村民小組或自然村)設(shè)立基層黨支部。黨支部的黨務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，標(biāo)準(zhǔn)是每名黨員每年200元。黨支部黨務(wù)工作者以每個(gè)支部3人為標(biāo)準(zhǔn)，支部書記每年補(bǔ)貼2400元，其余兩人每人每年補(bǔ)貼500元。[1]30-31

二、兩種創(chuàng)新實(shí)踐的比較分析

兩種改革模式都旨在實(shí)現(xiàn)基層治理從“為民作主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變，它們存在共性，但是在具體操作過程中也存在著一些差異。

(一)兩種創(chuàng)新模式的共性

1.動(dòng)力機(jī)制趨同。首先，它們都是“問題倒逼型”改革。廣東的發(fā)展極不均衡，前廣東省委書記汪洋認(rèn)為全國最富的地方在廣東，最窮的地方也在廣東。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展激發(fā)了壓抑許久的社會(huì)活力，也加劇了人際關(guān)系的錯(cuò)綜復(fù)雜和利益矛盾沖突，這種態(tài)勢(shì)一旦失控就可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。2010年，廣東化州村民用“煮鋤頭吃石頭”的“行為藝術(shù)”來抗議政府租地，2011年“烏坎事件”的導(dǎo)火索同樣是土地問題，并爆發(fā)了嚴(yán)重的官民沖突，村民以“三四千人圍攻”、“集會(huì)示威”、“與警察激烈打斗”、“游行前往政府大樓”等方式來維權(quán)。這種“無言的抗?fàn)?激烈的對(duì)抗”表明他們已難以通過正常的渠道來表達(dá)合理利益訴求，也折射出基層治理的混亂和低效。因此，探索新型農(nóng)村治理機(jī)制已成為政府維穩(wěn)與村民維權(quán)的共同訴求，基層政治改革迫在眉睫。其次，由于我國長期以來形成的“大政府，小社會(huì)”社會(huì)格局，導(dǎo)致政府部門掌握著大量優(yōu)勢(shì)資源，新政的實(shí)施和發(fā)展，不僅需要政府認(rèn)可來獲得合法性，也需要政府的指導(dǎo)和支持，因此政府的強(qiáng)力推動(dòng)也是兩種創(chuàng)新模式的動(dòng)力來源。

2.治理資源相同。村落是我國鄉(xiāng)村最基本的結(jié)構(gòu)形式，鄉(xiāng)村文化具有強(qiáng)大的凝聚力。廣東是僑鄉(xiāng)，海內(nèi)外僑胞是其獨(dú)特的鄉(xiāng)村資源，以他們?yōu)榇淼泥l(xiāng)村精英是揭陽和清遠(yuǎn)共同擁有的治理資本。揭陽的公益理事會(huì)和清遠(yuǎn)的村民理事會(huì)，都由老黨員、老干部、外出鄉(xiāng)賢、企業(yè)家等有威信的人組成。他們發(fā)動(dòng)社會(huì)力量籌資并用于鄉(xiāng)村公益建設(shè)，協(xié)同村委會(huì)做好鄉(xiāng)村事務(wù)，承辦“村兩委”委托的事項(xiàng)，為民生謀福祉，是鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展的“助推器”。如揭陽市揭西縣棉湖鎮(zhèn)湖西村的公益理事會(huì)積極籌資，協(xié)助村“兩委”先后投入資金400多萬元開展各項(xiàng)建設(shè)，其中投資100多萬元修建村民活動(dòng)場(chǎng)地及老人活動(dòng)室，80萬元對(duì)村委進(jìn)行改建，60萬元對(duì)湖西大道進(jìn)行路面大修，約50萬元對(duì)湖西村文化廣場(chǎng)進(jìn)行整體規(guī)劃建設(shè)及配套安裝健身器材，結(jié)合“平安視頻監(jiān)控工程”投入60萬元安裝50個(gè)攝像頭，鋪設(shè)光纖線路26 000米。又如清遠(yuǎn)市三江鎮(zhèn)城西村的村民理事會(huì)成員積極組織鄉(xiāng)里鄉(xiāng)賢參與城西新農(nóng)村建設(shè)，興建6間文化室、23條農(nóng)田排灌水渠，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)收入153萬元、全村道路100%硬底化、全村100%村民參加城鄉(xiāng)醫(yī)保。

3.治理績效類似。揭陽以“一室兩會(huì)”為切入點(diǎn)，通過構(gòu)建和完善“民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事”四個(gè)民主自治機(jī)制，強(qiáng)化了黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，實(shí)現(xiàn)了“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變；匯聚了民心民力，調(diào)動(dòng)了群眾廣泛參與協(xié)同共治；夯實(shí)了社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。截至2014年6月初，各村(社區(qū))通過“一室兩會(huì)”為村民辦好事實(shí)事2245件，化解矛盾糾紛6544宗。清遠(yuǎn)通過“三個(gè)重心下移”(即村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村黨支部重心下移)，廢除了人民公社“政社合一”的體制弊端，為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系掃除了體制障礙。它完善了農(nóng)村基層治理體系，夯實(shí)了農(nóng)村基層組織，為清遠(yuǎn)推進(jìn)農(nóng)村土地、涉農(nóng)資金和涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)“三個(gè)整合”，重組農(nóng)村資源要素、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、提升農(nóng)村發(fā)展水平奠定了基礎(chǔ)?？傊谊柡颓暹h(yuǎn)的探索，從地方實(shí)際出發(fā)，順應(yīng)基層干部和農(nóng)民的愿望，注重從民生實(shí)事做起，把工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在“為群眾服務(wù)”上。它們解決了群眾合理訴求、化解了矛盾糾紛、增進(jìn)了群眾福祉，進(jìn)一步規(guī)范并完善了農(nóng)村治理方式。

(二)兩種創(chuàng)新模式的主要差異

1.制度設(shè)計(jì)不同。揭陽市的“一室兩會(huì)”主要是為了解決鄉(xiāng)村治理“橫向到邊”的問題。代表工作室是解決“誰來搜集民意”的問題，它是一個(gè)與村民溝通的綜合平臺(tái)。公益理事會(huì)主要解決“誰來辦事”問題。其職能是充當(dāng)調(diào)動(dòng)海內(nèi)外鄉(xiāng)親建設(shè)家鄉(xiāng)的載體，在融洽鄉(xiāng)情鄉(xiāng)誼中推進(jìn)農(nóng)村公共建設(shè)、發(fā)展公益事業(yè)、調(diào)節(jié)處理矛盾。民主監(jiān)事會(huì)是村級(jí)的“紀(jì)檢監(jiān)察”，是解決“誰來監(jiān)督”的問題。從制度設(shè)計(jì)可以看出，建設(shè)“一室兩會(huì)”是為群眾打造一個(gè)民主“提事、議事、理事、監(jiān)事”的平臺(tái)，讓村民都能參與到村務(wù)大事和村政建設(shè)上來，不斷推進(jìn)群眾自我管理和自我服務(wù)。

清遠(yuǎn)市的自然村建制是要解決“縱向到底”的問題。它的實(shí)質(zhì)是將現(xiàn)有虛化的自治權(quán)力集中凝結(jié)在自然村一級(jí)，以強(qiáng)化村民自治權(quán)力。清遠(yuǎn)的農(nóng)村綜合改革是“三個(gè)下移”,即村民委員會(huì)從行政村下移到村民小組；集體經(jīng)濟(jì)組織重心下移,與村民委員會(huì)的下移相配套；農(nóng)村黨支部下移到村民小組。為構(gòu)建完善的村級(jí)基層組織體系，清遠(yuǎn)也加強(qiáng)和完善了對(duì)黨政公共服務(wù)站、村級(jí)黨組織、村民理事會(huì)、村委監(jiān)督委員會(huì)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)村集體“三資”信息管理和交易平臺(tái)的建設(shè)。這種制度設(shè)計(jì)減小了基層管理和服務(wù)的半徑，容易就利益問題達(dá)成一致，減少分歧并解決矛盾，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定有一定積極意義。

2.運(yùn)行機(jī)制不同。揭陽主要以“一室兩會(huì)”為依托。一是強(qiáng)化組織保障、明確目標(biāo)任務(wù)和工作分工，并強(qiáng)化工作督導(dǎo)。通過代表工作室的固定地點(diǎn)和代表集中日的固定時(shí)間，實(shí)現(xiàn)村民提事活動(dòng)的固定化和常態(tài)化，以推動(dòng)村民對(duì)村務(wù)的直接參與。代表們收集群眾意見，定期或不定期召開黨員和村民代表民主議事，把民主議事的過程變成統(tǒng)一群眾認(rèn)識(shí)和匯聚民智的過程。二是在推廣村社兩級(jí) “一室兩會(huì)”時(shí)，還構(gòu)建了“民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事”四個(gè)民主自治機(jī)制。三是注重把握四個(gè)環(huán)節(jié)，即村級(jí)代表工作室建設(shè)重在“整合”、公益理事會(huì)建設(shè)重在“引導(dǎo)”、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)重在“完善”、 村級(jí)“一室兩會(huì)”的有效運(yùn)作重在“銜接”。

清遠(yuǎn)則主要依靠“自然村建制”，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(行政)—片區(qū)(服務(wù))—村(自治)”的治理架構(gòu)?！斑@是因?yàn)椋阂皇羌w土地屬于自然村，二是自然村的家族性強(qiáng)，對(duì)內(nèi)具有內(nèi)聚力，對(duì)外具有排斥性，自然村之間很難形成有機(jī)的自治體，也難以聯(lián)合起來自我服務(wù)和自我管理?！盵2]實(shí)行自然村建制，管理重心下放，可以有效彌補(bǔ)自治能力?！耙郧暹h(yuǎn)市西牛鎮(zhèn)為例，西牛鎮(zhèn)原轄12個(gè)村委會(huì)和1個(gè)社區(qū)居委會(huì)。調(diào)整后，成立了13個(gè)片區(qū)黨政公共服務(wù)站、130個(gè)村委會(huì)，其中由1個(gè)村民小組單獨(dú)設(shè)立村委會(huì)的有66個(gè)，由若干村民小組聯(lián)合成立村委會(huì)的有64個(gè)?！盵1]30清遠(yuǎn)市基層治理體制改革的核心是治理重心下移到自然村，通過自然村建制來縮小自治規(guī)模，實(shí)行行政與自治的分離，最大限度發(fā)揮基層自治的作用。

三、兩種創(chuàng)新實(shí)踐的利弊分析

判斷基層治理創(chuàng)新制度的好壞，需要有一套切實(shí)有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)。華中師范大學(xué)課題組通過對(duì)農(nóng)村基層組織建設(shè)的研究，總結(jié)出四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主；三是始終堅(jiān)持依法辦事；四是始終堅(jiān)持村民自治各項(xiàng)運(yùn)作機(jī)制。[1]31依據(jù)這四條標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)上述兩種實(shí)踐創(chuàng)新做出以下分析：

(一)存量改革：維持既有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

揭陽的“公益理事會(huì)”和清遠(yuǎn)的“村民理事會(huì)”，都是結(jié)合自身現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行的農(nóng)村改革，目的是“聽民聲”“聚民意”“集民力”，為村民辦實(shí)事、解難事、做好事，解決服務(wù)群眾的最后一公里問題。它們沒有改變現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—組”的組織架構(gòu)，沒有對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)有體制進(jìn)行調(diào)整。通過建立村級(jí)社會(huì)組織，將村民自治推進(jìn)到鄉(xiāng)村的不同層次，村級(jí)治理仍然以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民代表大會(huì)或村民大會(huì)實(shí)行決策權(quán)，村委會(huì)履行執(zhí)行權(quán)，村民理事會(huì)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)位輔助，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行全程監(jiān)督。

但是在實(shí)踐中面臨這樣一些問題：一是村民理事會(huì)與原有組織體制之間的協(xié)調(diào)整合問題，突出表現(xiàn)在“村兩委”與村級(jí)理事會(huì)之間的關(guān)系。在我國基層治理結(jié)構(gòu)中黨委和村民之間并沒有NGO(非政府組織)來承擔(dān)部分社會(huì)治理功能，因此在引入非政府組織時(shí)最大的顧慮是是否會(huì)對(duì)村“兩委”的政治權(quán)威產(chǎn)生挑戰(zhàn)。如果“村兩委”自身能力弱化，就有可能喪失決策權(quán)。二是這種社會(huì)性機(jī)構(gòu)要能夠激發(fā)村民參與積極性。理事會(huì)的職能定位是協(xié)同治理，在鄉(xiāng)村更多發(fā)揮的是示范和帶動(dòng)作用，如果不能得到村民的認(rèn)同和支持將會(huì)孤掌難鳴。三是創(chuàng)新機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展問題。通過對(duì)清遠(yuǎn)村民理事會(huì)和揭陽公益理事會(huì)的觀察，發(fā)現(xiàn)它們?cè)谵r(nóng)村治理中確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但是這種機(jī)制創(chuàng)新能否持續(xù)？基層治理機(jī)制探索要以何為創(chuàng)新導(dǎo)向？是否會(huì)因?yàn)楦刹康膿Q屆而陷入“人走政息”？要怎樣才能創(chuàng)造并維持良好的運(yùn)行環(huán)境？等等，都是值得深思的問題。

(二)增量改革：重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

清遠(yuǎn)的自然村建制以實(shí)現(xiàn)村民自治為目標(biāo)，將黨政公共服務(wù)站作為鄉(xiāng)村一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，將組織架構(gòu)下放到自然村，同時(shí)在職責(zé)范圍和資金管理等方面做出了具體安排，有助于村級(jí)治理“去行政化”，夯實(shí)村民自治的基礎(chǔ)。

但這種做法值得推敲。一是缺乏法律依據(jù)?！兑庖姟诽岢觯骸稗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！币虼擞袑W(xué)者認(rèn)為村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式是在自然村或村民小組建立村委會(huì)，并且比建制村海選更有優(yōu)勢(shì)，更能適應(yīng)村莊治理的需要。但是，將片區(qū)黨政公共服務(wù)站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)有《村民委員會(huì)組織法》第三條關(guān)于村委會(huì)的設(shè)立原則和程序規(guī)定不符。追溯歷史，1993年《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》明確規(guī)定：“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)派出機(jī)構(gòu)——村公所”。1998年修訂《村委會(huì)組織法》時(shí)刪除了試行法中的“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村”規(guī)定。自2000年云南全省撤銷村公所起，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)置派出機(jī)構(gòu)”已步入歷史的終結(jié)。二是缺乏村民認(rèn)同感?，F(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)是順應(yīng)歷史發(fā)展作出的理性選擇，并且已推行多年，它的價(jià)值得到了實(shí)踐證明并積淀了一定的民意基礎(chǔ)，村民對(duì)其運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)規(guī)則等比較熟悉。在這樣的背景下進(jìn)行鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)重組，推行阻力大，村民的認(rèn)同度不太高。三是違背基層民主的發(fā)展趨勢(shì)。將權(quán)力下沉到自然村，一方面強(qiáng)化了自然村自治，有其積極意義；另一方面也容易造成自然村網(wǎng)格化，導(dǎo)致村與村之間的利益壁壘，甚至加劇鄉(xiāng)村矛盾的爆發(fā)。這種村村割裂的做法有悖于民主融合的歷史發(fā)展潮流。

四、村民自治機(jī)制創(chuàng)新的政策建議

自上世紀(jì)80年代以來，我國的村民自治大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是以自然村為基礎(chǔ)培育和發(fā)展的村民自治，實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”；二是以建制村為基礎(chǔ)進(jìn)行常規(guī)化運(yùn)行的村民自治，實(shí)現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”；三是村民自治探索和實(shí)踐有效的實(shí)現(xiàn)形式，以構(gòu)建多元化多主體的村級(jí)治理體系?？v觀我國的農(nóng)村實(shí)踐探索，可以歸納為三種類型：政府主導(dǎo)型、自治強(qiáng)化型和社會(huì)共治型。揭陽的“一室兩會(huì)”屬于社會(huì)共治型，清遠(yuǎn)的“三個(gè)下沉”屬于自治強(qiáng)化型。針對(duì)這兩個(gè)改革實(shí)踐透射出的問題，試提出以下政策建議：

(一)要以維持鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定為前提

首先，利用現(xiàn)有組織架構(gòu)來進(jìn)行存量改革既可減少改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本，又能得到政府的支持和村民的擁護(hù)。鄉(xiāng)村治理改革因其影響的廣泛性和深刻性更需改革家的理性思考、謹(jǐn)慎實(shí)踐和深謀遠(yuǎn)慮?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治模式，經(jīng)過幾十年的發(fā)展取得了一定成就，不能因?yàn)樗嬖趩栴}就全盤否定。盲目地進(jìn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)重組，不僅可能會(huì)增加行政成本造成資源浪費(fèi)，還可能引發(fā)社會(huì)沖突。其次，村民自治要堅(jiān)持正確的發(fā)展方向，黨委領(lǐng)導(dǎo)是重要保證。要注重新機(jī)制與現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的整合和協(xié)調(diào)，在維護(hù)“村兩委”政治權(quán)威的前提下，要對(duì)新機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并有意扶持和培育。引入新機(jī)制不是要分割“兩委”權(quán)力，而是要發(fā)揮補(bǔ)位輔助功能，要注意把潛在的威脅者轉(zhuǎn)化為支持者，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

(二)要實(shí)現(xiàn)實(shí)踐創(chuàng)新和理論指導(dǎo)的良性互動(dòng)

首先，要依法進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新。我國的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出理論研究滯后于實(shí)踐創(chuàng)新的態(tài)勢(shì)。村民自治是基層群眾自治制度的重要組成部分，它的機(jī)制創(chuàng)新既要便于組織村民開展民主自治，又要遵循國家的法律規(guī)定?；鶎又卫硖剿骺梢栽诂F(xiàn)有憲法和法律的框架內(nèi)，也可以在法律盲區(qū)進(jìn)行實(shí)踐以推動(dòng)法制創(chuàng)新，但不能與現(xiàn)行法律相沖突。其次，要以實(shí)踐創(chuàng)新推動(dòng)理論的發(fā)展。在基層改革中要注重對(duì)自身實(shí)踐和群眾的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行梳理、總結(jié)和提煉，并最終提升到制度層面來實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化，以指導(dǎo)農(nóng)村的改革和發(fā)展。如清遠(yuǎn)市出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的實(shí)施意見》、《關(guān)于完善村級(jí)基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(試行)》、《清遠(yuǎn)市縣(市、區(qū))黨委社情民意反映制度》、《清遠(yuǎn)市社會(huì)工作委員會(huì)督查工作制度》等促進(jìn)了實(shí)踐創(chuàng)新的常態(tài)化發(fā)展。

(三)要順應(yīng)基層民主的發(fā)展趨勢(shì)

首先，我國基層民主的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出“縱向向上，橫向向外”的特點(diǎn)，基層治理的“去行政化”、“去碎片化”需要整合現(xiàn)有資源，因此“黨委領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同”的治理實(shí)踐要比自治權(quán)力下沉的探索更有意義。要實(shí)現(xiàn)村級(jí)權(quán)力合理分配，杜絕越位或缺位。既要防止村委會(huì)過度行政化，也要警惕村委會(huì)被邊緣化。其次，以“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民代表會(huì)或村民大會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、村級(jí)理事會(huì)協(xié)同、社會(huì)公眾參與、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督”的運(yùn)作機(jī)制，理順了村黨組織和村民自治組織、農(nóng)村傳統(tǒng)民間組織的關(guān)系，強(qiáng)化了村黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這不僅提高了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的開放性和包容性，拓展了基層民主的深度和廣度，也擴(kuò)大了基層民主的發(fā)展半徑，夯實(shí)了人民民主的基礎(chǔ)，有助于推動(dòng)我國民主政治的發(fā)展。

(四)要建立社會(huì)性參與組織

首先，以社會(huì)性參與來促進(jìn)公共管理的社會(huì)化。公共管理社會(huì)化是指在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，改變傳統(tǒng)的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，轉(zhuǎn)移出政府，以達(dá)到提高行政效率、節(jié)約財(cái)政開支的目的。[3]其次，我國的鄉(xiāng)村社會(huì)性組織已經(jīng)開始發(fā)揮作用，揭陽和清遠(yuǎn)的村級(jí)理事會(huì)是有益啟示。鄉(xiāng)村還可以建立和發(fā)展紅白事協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作會(huì)、技術(shù)交流會(huì)、民主協(xié)商會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、廣場(chǎng)舞協(xié)會(huì)等公益性和服務(wù)型的社會(huì)組織，來激發(fā)農(nóng)村社會(huì)活力。再次，要加強(qiáng)對(duì)“村兩委”干部能力的培養(yǎng)。由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是鄉(xiāng)村治理權(quán)力的內(nèi)核，所以村干部要不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)的治理理念和管理經(jīng)驗(yàn)，以強(qiáng)化在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局中的領(lǐng)導(dǎo)力。

(五)要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，要以整體性視角、漸進(jìn)式策略來推進(jìn)，促使基層治理從局部走向整體、從斷裂走向整合。但同時(shí)也不能盲目地追求模式的復(fù)制，各地要因地制宜，結(jié)合本地特色，只要是本著為群眾服務(wù)的宗旨，每一種探索都是值得肯定的。我們不僅要積極探索村民自治的不同實(shí)現(xiàn)形式，還要注重其有效性、系統(tǒng)性和持續(xù)性。一是要改革我國的干部選任制度，比如規(guī)定任期屆滿才能調(diào)動(dòng)，由于任何改革創(chuàng)新都需要有充足的時(shí)間保證，不能因?yàn)槿藛T調(diào)動(dòng)、繼任者治理理念的改變，而致使新機(jī)制曇花一現(xiàn)。二是杜絕政績驅(qū)動(dòng)型的農(nóng)村治理改革。美國著名學(xué)者傅高義認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“重新定義和管理自由的邊界，也許鄧小平當(dāng)初面對(duì)的最棘手的問題就是設(shè)定自由的邊界，既可以滿足知識(shí)分子和公眾的要求，同時(shí)又保證領(lǐng)導(dǎo)者能夠維持公共秩序”[4]。因此，如果單純追求政績，不僅可能致使新政虎頭蛇尾，也會(huì)因隨意性和反復(fù)性使基層干部陷入迷茫，鄉(xiāng)村秩序出現(xiàn)混亂。三是要為基層創(chuàng)新提供必要的制度供給。要在充分調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上出臺(tái)一系列制度規(guī)范，構(gòu)建完善科學(xué)有效的社會(huì)建設(shè)工作制度來提升新機(jī)制的服務(wù)水平。同時(shí)及時(shí)確立新機(jī)制的政治合法性，以健全的法制環(huán)境來保障新機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展并推進(jìn)我國農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

[1]華中師范大學(xué)課題組.農(nóng)村基層組織建設(shè)研究報(bào)告[J].中國民政,2014(6): 30-34.[2]徐勇,吳記峰.重達(dá)自治：連結(jié)傳統(tǒng)的嘗試與困境——以廣東省云浮和清遠(yuǎn)的探索為例 [J].探索與爭鳴,2014(4):50-54.

[3]汪玉凱.西方公共管理社會(huì)化給我們的啟示[J].陜西省行政學(xué)院 陜西省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),1999(13):10-12.

[4]傅高義，高汐.鄧小平的遺產(chǎn)[J].南風(fēng)窗,2012(1):46-47.

[責(zé)任編輯李夕菲]

收稿日期：①2015-09-09

基金項(xiàng)目：本文為國家社科基金項(xiàng)目“黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的路徑和機(jī)制研究”(批準(zhǔn)號(hào)：11BZZ015)的階段性成果。

作者簡介：任中平(1955-)，男，山西柳林人，教授，主要從事當(dāng)代中國政治發(fā)展研究。 張露露(1986-)，女，河南南陽人，碩士研究生，主要從事政治學(xué)理論和中國基層民主政治研究。

中圖分類號(hào)：D422.6

文章標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-1513(2016)01-0078-05