冉瑞燕，頓德愛(ài)

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

?

民族自治地方立法變通權(quán)運(yùn)用中的問(wèn)題與對(duì)策
——以恩施土家族苗族自治州立法為例

冉瑞燕，頓德愛(ài)

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

民族自治地方享有自治立法變通權(quán)，因民族與地域特點(diǎn)，可依法對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通立法。從恩施州運(yùn)用立法變通權(quán)實(shí)踐看，仍然存在很多問(wèn)題，是民族立法工作中的“痛點(diǎn)”、難點(diǎn)。應(yīng)正確理解、主動(dòng)運(yùn)用立法變通權(quán)；突出自治、引領(lǐng)改革，達(dá)成變通共識(shí)；創(chuàng)新機(jī)制，突出民族地方特色；協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化立法程序和報(bào)批程序。

恩施州；變通立法；民族地方特色；創(chuàng)新機(jī)制

民族區(qū)域自治立法問(wèn)題，學(xué)界研究很多，其中涉及立法變通權(quán)的研究多以理論探討為主，立法實(shí)踐運(yùn)用問(wèn)題研究不足*典型論文有：胡啟忠的《論民族地區(qū)的法律變通》，載《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第7期；陳伯禮,徐信貴的《關(guān)于民族變通規(guī)定法律問(wèn)題探析》，載《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期；雍海濱的《論民族自治地方立法變通權(quán)及其運(yùn)用》，載《民族研究》2006年第3期；張殿軍的《民族自治地方法律變通的法理解析》，載《貴州民族研究》2010年第2期；徐合平的《民族自治地方立法變通權(quán)解析》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期；朱玉福，唐文武的《落實(shí)民族區(qū)域自治法律變通補(bǔ)充權(quán)的法律保護(hù)研究》，載《貴州民族研究》2007年第1期；冉艷輝的《民族自治地方自治立法權(quán)的保障》，載《法學(xué)》2015年9期。。筆者試圖從多年參與民族地區(qū)變通立法實(shí)際的切身體會(huì)，來(lái)探討立法變通權(quán)運(yùn)用實(shí)踐中的問(wèn)題。

一、立法變通權(quán)的基本內(nèi)涵

孟德斯鳩曾指出:“法律應(yīng)該和國(guó)家的自然狀態(tài)有關(guān)系；和寒、熱、溫的氣候有關(guān)系；和土地的質(zhì)量、形勢(shì)與面積有關(guān)系；和農(nóng)、獵、牧各種人民的生活方式有關(guān)系；法律應(yīng)該和政治所能容忍的自由程度有關(guān)系；和居民的宗教、性癖、財(cái)富、人口、貿(mào)易、風(fēng)俗、習(xí)慣相適應(yīng)?！盵1]簡(jiǎn)而言之，就是一個(gè)國(guó)家的法律應(yīng)該與本國(guó)人民的歷史發(fā)展、文化特質(zhì)、經(jīng)濟(jì)水平、受教育程度和生活方式相適應(yīng)。我國(guó)憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，各民族區(qū)域自治地方在執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和政策時(shí)，遇有法律、行政法規(guī)與民族自治地方的特殊情況明顯不符時(shí)，可由民族自治地方的人民代表大會(huì)通過(guò)自治立法的形式,對(duì)不適合社會(huì)實(shí)際的法律和行政法規(guī)中的非原則部分，作出切合實(shí)際的變通或補(bǔ)充規(guī)定，用以保證國(guó)家法律基本原則和制度在本地區(qū)的切實(shí)正確有效貫徹實(shí)施，這就是民族自治地方所享有的立法變通權(quán)。民族自治地方立法中“最能體現(xiàn)民族地方特色的應(yīng)屬變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定?！盵2]

實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)立法變通權(quán)的運(yùn)用處于不斷探索和實(shí)驗(yàn)之中。從探索歷程看，由于我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，各地各民族發(fā)展水平與地理環(huán)境差別很大，早在1946年黨中央在《陜甘寧邊區(qū)憲法》中就開(kāi)始了對(duì)民族自治地方法律變通權(quán)的探索，新中國(guó)成立后，第一次肯定立法變通權(quán)的是1950年4月通過(guò)的《婚姻法》，該法明確規(guī)定了少數(shù)民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族婚姻的實(shí)際特點(diǎn)來(lái)執(zhí)行或者變通國(guó)家婚姻制度。其后的82憲法和《民族區(qū)域自治法》對(duì)民族自治機(jī)關(guān)的立法變通權(quán)作了進(jìn)一步確定和細(xì)化，在此基礎(chǔ)上，一些部門(mén)法也作出了相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定。而1980年12月新疆對(duì)婚姻法的補(bǔ)充規(guī)定則是民族自治地方行使立法變通權(quán)的首次地方實(shí)踐。截至2014年10月，我國(guó)155個(gè)民族自治地方共制定自治立法840多部，其中自治條例和單行條例有780多部，變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定65個(gè)，這些自治立法很多內(nèi)容是立法變通權(quán)的具體運(yùn)用。

立法變通權(quán)，從直接法律依據(jù)看，來(lái)源于現(xiàn)行憲法第115、116條，民族區(qū)域自治法第4、5、19、20條，立法法第8、75條及其專(zhuān)門(mén)法中就此問(wèn)題的相關(guān)特別規(guī)定，這些法律規(guī)范界定了立法變通權(quán)的運(yùn)用條件、行使主體、權(quán)限范圍、程序與邊界。從權(quán)力運(yùn)用主體看,具有專(zhuān)屬惟一性，必須是最能體現(xiàn)民族自治地方人民性的組織，即民族自治地方的人民代表大會(huì)，不包括人大常委會(huì)與地方政府。從權(quán)力運(yùn)用范圍與邊際看，變通立法不能僭越專(zhuān)屬全國(guó)人大及其常委會(huì)的特定立法權(quán)，要遵循“三個(gè)不違背”*《立法法》第75條第2款規(guī)定了立法變通的三不違背：一是不違背憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定；二是不違背法律、行政法規(guī)的基本原則；三是不違背有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定。，不能妨礙國(guó)家的統(tǒng)一。也就是說(shuō)可以創(chuàng)造性地行使變通權(quán)的包括三個(gè)方面：一是法律、行政法規(guī)對(duì)某些事項(xiàng)僅作出原則性規(guī)定，自治地方在具體施行中確有困難的，在不違背法律、行政法規(guī)原則和精神的前提下，可以作出明確、具體的規(guī)定，從而使國(guó)家法律、行政法規(guī)在自治地方更好的貫徹執(zhí)行；二是法律、行政法規(guī)的普遍性規(guī)定不適合自治地方實(shí)際的，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，即就具體事項(xiàng)進(jìn)行幅度性、范圍性的變通；三是法律、行政法規(guī)對(duì)一些事項(xiàng)無(wú)明確規(guī)定的，自治地方可以根據(jù)民族自治地方的特殊情況與實(shí)際需要作出創(chuàng)制性規(guī)定。從權(quán)力運(yùn)用載體看,立法變通權(quán)行使所產(chǎn)生的變通立法可以表現(xiàn)為自治條例、單行條例或者專(zhuān)門(mén)的“變通規(guī)定”“補(bǔ)充規(guī)定”。從立法變通權(quán)運(yùn)用程序看，有一個(gè)報(bào)請(qǐng)省級(jí)或全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序。地方人大通過(guò)與省級(jí)以上人大常委批準(zhǔn)兩個(gè)條件同時(shí)具備才能最終生效，這是我國(guó)防止民族分裂的必要程序。從權(quán)力運(yùn)行所產(chǎn)生的變通立法效力看，立法變通對(duì)法律、行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定變通生效后，對(duì)法律、行政法規(guī)在民族地區(qū)實(shí)施的原有規(guī)定具有替代性和補(bǔ)充性，因此，其效力具有優(yōu)先適用性。

二、變通立法權(quán)在恩施州民族立法中的運(yùn)用

“民族自治地方立法變通權(quán)是自治權(quán)中的重要內(nèi)容,是民族自治法規(guī)立法的靈魂。”[3]恩施土家族苗族自治州自1983年建州以來(lái)，充分利用法律所賦予的民族自治立法變通權(quán)，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和兼顧民族地方特色方面進(jìn)行了積極探索，先后制定了自治條例、單行條例17部，將國(guó)家法意志與民族地區(qū)特殊的民情輿情有機(jī)結(jié)合，對(duì)全州改革、發(fā)展、穩(wěn)定較好地發(fā)揮了引領(lǐng)和推動(dòng)作用，有力地促進(jìn)了國(guó)家法在恩施州的有效實(shí)施。

《恩施土家族苗族自治州自治條例》將推進(jìn)綠色生態(tài)州建設(shè)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展清潔能源、發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、保護(hù)民族地方標(biāo)志性特色建筑、發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化、肯定民族傳統(tǒng)節(jié)日、建立健全農(nóng)村最低生活保障制度、對(duì)農(nóng)村連續(xù)工作多年的村級(jí)干部在特殊時(shí)候給予財(cái)政生活補(bǔ)助等諸多方面作了特別明確的規(guī)定*具體參見(jiàn)2008年生效的《恩施土家族苗族自治州自治條例》第25、31、33、34、36、45、46、61、66、77條。，這些規(guī)定充分體現(xiàn)了國(guó)家法的基本原則、基本制度和立法目的，同時(shí)又突出了恩施州的民族特色與地方特色，實(shí)現(xiàn)了自治變通立法在保護(hù)民族特色、體現(xiàn)民族特殊要求、促進(jìn)民族地方社會(huì)全面發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值。

《恩施土家族苗族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》結(jié)合中小城市管理工作實(shí)際，集城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理于一體，對(duì)城市、鄉(xiāng)村管理寬嚴(yán)相濟(jì)，禁止與指導(dǎo)相結(jié)合，是我國(guó)自治州一級(jí)城鄉(xiāng)管理立法的重大創(chuàng)新，對(duì)建設(shè)大美恩施，將恩施的傳統(tǒng)民居建設(shè)與時(shí)代發(fā)展進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)了恩施州城鄉(xiāng)發(fā)展整體協(xié)調(diào)有序。

《恩施土家族苗族自治州旅游條例》以突出自然風(fēng)光、生態(tài)文明和民族文化特色，發(fā)展休閑度假、康體養(yǎng)身、會(huì)展觀光等特色生態(tài)旅游，把民族建筑、民族服飾、民族飲食、民族旅游產(chǎn)品、民族文化等納入條例進(jìn)行規(guī)范，對(duì)推動(dòng)恩施州旅游業(yè)發(fā)展、維護(hù)恩施州良好的旅游秩序發(fā)揮了重要規(guī)范作用。

《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》將信賴保護(hù)原則、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和相對(duì)集中行政許可權(quán)制度納入到條例中，將實(shí)踐中約定俗成的民間習(xí)慣上升為法律規(guī)范，將承諾期限(一周辦結(jié)制)納入法制化軌道，以有利于提高行政效率，更好地為群眾服務(wù)，第19條規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)許可、確認(rèn)、裁決等申請(qǐng)事項(xiàng)的辦理期限作出明確承諾的，應(yīng)當(dāng)在承諾期限內(nèi)辦結(jié)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定期限或者承諾期限內(nèi)，非因法定事由未辦理的，屬于不履行法定職責(zé)”，該規(guī)定增加了國(guó)家法關(guān)于不履行法定職責(zé)的范疇，但是對(duì)推動(dòng)地方政府誠(chéng)信建設(shè)，強(qiáng)化政府依法行政，促進(jìn)國(guó)家行政法在地方落地生根有重要意義。

《恩施州人口與計(jì)劃生育條例》中很早關(guān)于農(nóng)村婦女可以生育兩個(gè)小孩的規(guī)定，有效地促進(jìn)了恩施州人口年齡結(jié)構(gòu)和男女性別結(jié)構(gòu)的平衡，有效回應(yīng)了當(dāng)?shù)孛褡宓纳幕^念與習(xí)慣法行為，也為國(guó)家后來(lái)調(diào)整人口與計(jì)劃生育政策提供了可供分析的樣本?！抖魇┲蒉r(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》對(duì)《種子法》關(guān)于種子的品種審定權(quán)、生產(chǎn)許可證核發(fā)權(quán)規(guī)定作了變通，由省級(jí)審定核發(fā)下放到州級(jí)審定核發(fā)，這項(xiàng)變通規(guī)定符合恩施州獨(dú)特的自然條件，對(duì)促進(jìn)恩施州農(nóng)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

三、立法變通權(quán)運(yùn)用中存在的問(wèn)題

雖然民族變通立法權(quán)法律依據(jù)充分，程序規(guī)定具體，“變通規(guī)定”效力較高，是國(guó)家賦予民族自治地方的政治權(quán)力和優(yōu)惠政策，但在實(shí)際制定和修改自治條例、單行條例工作中，總以相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度行使該項(xiàng)權(quán)力，重復(fù)立法的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，尚未將變通立法工作真正轉(zhuǎn)向依法變通上來(lái),其變通立法凸現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡逄厣粔颍皢涡袟l例內(nèi)容則僅涉及資源與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化保護(hù)或婚姻法、計(jì)劃生育變通等，未涉及到民族利益的行政與事務(wù)性層面，更欠缺從國(guó)際人權(quán)角度保護(hù)群體權(quán)利的內(nèi)容”。[4]具體來(lái)說(shuō)，運(yùn)用變通立法權(quán)存在的主要問(wèn)題是：

1.變通意識(shí)和措施不夠。一是沒(méi)有弄清楚制定和修改自治條例、單行條例的原因、原則、方法和目的，對(duì)變通權(quán)的把握不準(zhǔn)確，不會(huì)、不敢依法開(kāi)展變通工作，導(dǎo)致放棄了法律賦予的變通權(quán)力。二是在具體的民族自治立法過(guò)程中，即使有創(chuàng)新、變通的想法，但沒(méi)有找出變通的理論依據(jù)和具體法律依據(jù)，沒(méi)能提出切實(shí)可行的變通方案，依法變通工作無(wú)法切實(shí)開(kāi)展，最后僅僅是一種想法。在《恩施州清江保護(hù)條例》中試圖對(duì)清江保護(hù)及污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但如何處理好各縣市及各職能部門(mén)的作用，組建綜合執(zhí)法部門(mén)，實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定。三是對(duì)變通事項(xiàng)存在畏難情緒，對(duì)州情及涉及自治法規(guī)、單行條例的具體事項(xiàng)缺乏深入的調(diào)查、論證，對(duì)不利于地方管理的部門(mén)法設(shè)權(quán)不敢改變、集中，怕承擔(dān)“違法”責(zé)任，擔(dān)心丟了自己的烏紗帽；對(duì)涉及上級(jí)與地方利益分配的不敢向上級(jí)爭(zhēng)取，怕得罪上級(jí)主管部門(mén)影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)項(xiàng)目，往往使得變通協(xié)調(diào)工作很難達(dá)到預(yù)期目的。四是變通規(guī)定執(zhí)行難。自治條例、單行條例出臺(tái)后，由于國(guó)家法律、政策調(diào)整、有關(guān)部門(mén)職能變動(dòng)、特別是本地財(cái)力有限等因素，一些涉及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)管理權(quán)限的變通規(guī)定落實(shí)不到位，缺乏剛性措施和形式予以督促，影響了自治法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。

2.對(duì)“變通原則”把握不準(zhǔn)。一是對(duì)可變通的事項(xiàng)和范圍認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在立法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握“依法”、“法制統(tǒng)一”與“變通”的關(guān)系，很多工作人員都還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到是對(duì)“法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”，認(rèn)為凡是法律法規(guī)及規(guī)章都是我們的“上位法”，都不能改變。如在起草人口與計(jì)劃生育條例和行政執(zhí)法條例時(shí)，有的起草組成員和人大代表要求將《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》、《湖北省行政執(zhí)法條例》作為第一條的依據(jù)內(nèi)容，實(shí)際上地方性法規(guī)并不必然是制定單行條例的依據(jù)。二是對(duì)立法的規(guī)劃、論證不夠，容易顯現(xiàn)立法項(xiàng)目選擇上的避重就輕、立法民意基礎(chǔ)薄弱、立法中的部門(mén)利益保護(hù)等弊端，對(duì)于能夠變通或者暫不能變通的事項(xiàng)缺乏科學(xué)研判，從而影響了自治法規(guī)的報(bào)批和具體組織實(shí)施。在立法中往往重視眼前的經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益，忽視民族長(zhǎng)遠(yuǎn)的民生利益，重視單項(xiàng)工作的政績(jī)推動(dòng)而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的推動(dòng)整個(gè)地區(qū)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。三是對(duì)行使立法變通權(quán)主動(dòng)性和創(chuàng)造性不夠，在立法實(shí)踐中,由于不知道行使立法變通過(guò)程中的主動(dòng)性,往往以被動(dòng)者的身分出現(xiàn),關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不夠，對(duì)民族自治地方急需的自然資源開(kāi)發(fā)、利用中的原住民利益分享、民間金融借貸、民族特殊產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、失地農(nóng)民群體的社會(huì)保障等社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題關(guān)注不夠，對(duì)與之相關(guān)的法律、政策的變通、補(bǔ)充缺失，沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的具體規(guī)定，導(dǎo)致像類(lèi)似恩施大峽谷這樣的優(yōu)質(zhì)旅游資源開(kāi)發(fā)，除了為開(kāi)發(fā)商賺得盆滿缽滿、政府收取稅費(fèi)外，當(dāng)?shù)厥谰永习傩諈s沒(méi)有利益分享，甚至固有權(quán)利喪失，一些老百姓走個(gè)親戚，經(jīng)過(guò)旅游區(qū)還要買(mǎi)票。有些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)看就是挖祖墳、毀家園，甚至是滅子孫的，但是老百姓沒(méi)有得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償與分享。

3.與上級(jí)機(jī)關(guān)配合協(xié)調(diào)難?！睹褡鍏^(qū)域自治法》對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與民族自治地方的關(guān)系和中央、省屬企業(yè)在民族自治地方的經(jīng)營(yíng)行為，就如何幫助、照顧民族自治地方的問(wèn)題做了原則性規(guī)定，但是缺乏操作細(xì)則，比如，國(guó)家投資基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目配套費(fèi)能否減免？企業(yè)開(kāi)發(fā)資源所獲利潤(rùn)原住民能否分享？環(huán)境破壞如何補(bǔ)償？如何優(yōu)先使用當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員等等，都沒(méi)有具體的落實(shí)措施與對(duì)策?！霸谧灾瘟⒎?quán)行使過(guò)程中,民族自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分不明,二者之間的利益博弈長(zhǎng)期缺乏法定依據(jù)。這種狀況導(dǎo)致上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力被僭越或民族自治地方的自治權(quán)得不到落實(shí)”[5]。民族自治地方在立法中想爭(zhēng)取這方面的權(quán)利和利益時(shí)，就必須與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取他們放權(quán)讓利、擔(dān)責(zé)任。而很多上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的一些職能部門(mén)往往無(wú)視民族自治地方的特殊性，對(duì)其立法變通權(quán)和其他自治權(quán)視而不見(jiàn)，很多變通規(guī)定被視為無(wú)理要求，得不到他們的認(rèn)可與支持。如，恩施州在2003年啟動(dòng)的自治條例修訂過(guò)程中,與湖北省政府、省直部門(mén)之間圍繞放權(quán)讓利的爭(zhēng)議時(shí)間長(zhǎng)達(dá)5年，“爭(zhēng)議主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目配套資金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、林業(yè)規(guī)費(fèi)、水資源費(fèi)、高考優(yōu)惠政策等方面”[5]?！抖魇┲菪姓?zhí)法條例》(草案)規(guī)定，行政執(zhí)法證件由州人民政府統(tǒng)一制發(fā)，但在報(bào)批過(guò)程中，省直有關(guān)部門(mén)認(rèn)為該規(guī)定與《湖北省行政執(zhí)法條例》相沖突，要求刪除該條款。按照立法程序規(guī)定，單行條例草案應(yīng)先由州人民政府向省人民政府請(qǐng)示，省人民政府在征求省直部門(mén)意見(jiàn)后修改、批復(fù)，經(jīng)州人民代表大會(huì)表決通過(guò)后，報(bào)請(qǐng)省人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。由于立法層級(jí)、職能職責(zé)、多頭管理、部門(mén)利益等原因，爭(zhēng)取“變通規(guī)定”在各個(gè)程序中與部門(mén)間的協(xié)調(diào)難度很大，辦法不多，影響到變通立法的進(jìn)程和質(zhì)量。

4.立法人才、隊(duì)伍不足。變通立法是一項(xiàng)衡平術(shù)，其政治性、法律性、藝術(shù)性、程序性都很強(qiáng)，既需要突出民族特色，反應(yīng)地方特殊需求，服務(wù)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)民族進(jìn)步，用好立法變通權(quán)，又要維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、促進(jìn)民族平等，保障國(guó)家法律的普適性、權(quán)威性，不能僭越屬于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力。這就要求立法工作者既要有高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，又要有高超的立法技術(shù)。不僅要熟悉國(guó)家法律法規(guī)，掌握方針政策，懂得立法程序與技術(shù)，還要十分了解當(dāng)?shù)孛袼酌袂?、社?huì)發(fā)展?fàn)顩r，熟悉民間習(xí)慣法，要善于學(xué)習(xí)，勇于創(chuàng)新，善于在國(guó)家與地方、一般與特殊、民族與社會(huì)之間尋求衡平，尋求社會(huì)各方都能接受的妥協(xié)方案，所以可以說(shuō)變通立法其實(shí)就是一門(mén)妥協(xié)的藝術(shù)，是一種利益平衡，要照顧到方方面面的利益關(guān)切。而民族地區(qū)人才資源相對(duì)匱乏，高水平的本地人才不多，外來(lái)人才少，有理論的缺乏實(shí)踐，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的往往又缺乏理論水平，尤其缺乏立法專(zhuān)業(yè)人員，沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定的立法工作隊(duì)伍。在立法工作中，往往出現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容不接地氣，法規(guī)體例不規(guī)范，法規(guī)結(jié)構(gòu)不合理，法規(guī)用語(yǔ)不專(zhuān)業(yè)等問(wèn)題。在變通立法起草過(guò)程中，雖然都成立了起草領(lǐng)導(dǎo)班子，起草領(lǐng)導(dǎo)小組大多由州人大常委會(huì)、政府及有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成，看似規(guī)格很高，但立法草案的真正執(zhí)筆幾乎是由部門(mén)工作人員完成，實(shí)際上起草人員往往對(duì)立法工作并不熟悉，法學(xué)理論素養(yǎng)、立法技術(shù)水平有限，調(diào)查研究能力不強(qiáng)，立法質(zhì)量難以保證，而且還很難克服“立法部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益法制化”的傾向。

四、用好用足民族立法變通權(quán)的對(duì)策

恩施州立法變通權(quán)運(yùn)用中存在的問(wèn)題在全國(guó)民族自治地方中具有一定普遍性，要改變這種狀況，民族自治地方有必要認(rèn)真總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，突出立法的民族特點(diǎn)和地域特色，倍加珍惜并用好、用足、用活憲法、立法法和民族區(qū)域自治法所賦予的自治立法變通權(quán)，努力做好新時(shí)期民族自治地方立法工作。

首先，明確變通立法的底線。我國(guó)民族自治立法不得進(jìn)行變通的事項(xiàng):一是憲法。二是民族區(qū)域自治法及其他就民族自治地方所作的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。三是專(zhuān)門(mén)性法律的保留規(guī)定。如立法法第8條規(guī)定的由全國(guó)人大和常委會(huì)行使的特定事項(xiàng)立法權(quán)。四是對(duì)于憲法和法律中的公理性原則。“但對(duì)于政策性法律原則可因時(shí)因地作一些變通”。[6]

其次，突出自治，主動(dòng)變通立法。民族自治地方為了解決本地、本民族的特殊需要和特殊問(wèn)題，可以依法自主性地制定自治條例和單行條例。自治機(jī)關(guān)尤其是民族自治地方人大及其常委會(huì)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民族自治地方立法變通權(quán)的高度重視和認(rèn)識(shí)，切實(shí)將變通立法納入日常工作軌道。一是民族自治立法變通權(quán)是我國(guó)憲法和民族區(qū)域自治法所賦予民族自治機(jī)關(guān)的對(duì)法律和行政法規(guī)的自主性變通和補(bǔ)充權(quán)，是基本權(quán)、固有權(quán)。民族地區(qū)可以也應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的社會(huì)實(shí)際特點(diǎn)，根據(jù)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展實(shí)際和需要進(jìn)行立法變通，無(wú)需任何專(zhuān)門(mén)法進(jìn)行再授權(quán)。二是變通規(guī)定作出后，如果新的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)就同一事項(xiàng)有不同規(guī)定時(shí)，因自治條例、單行條例有依法變通的權(quán)力，按照特別法優(yōu)于普通法的原則，變通規(guī)定在沒(méi)有廢止前應(yīng)該有優(yōu)先適用的效力。如果適用變通立法確實(shí)有違社會(huì)公平正義，則人大應(yīng)該及時(shí)修訂或廢止。三是在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步行使好變通權(quán)，加大向上級(jí)爭(zhēng)取民族地區(qū)特殊政策，以扶持地區(qū)發(fā)展，并把已經(jīng)爭(zhēng)取到的成果及時(shí)用單行條例的形式固定下來(lái)，使其上升為立法規(guī)定。恩施是湖北省惟一的少數(shù)民族自治州，是全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，目前有120多萬(wàn)扶貧對(duì)象，是全國(guó)、全省扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。要緊緊圍繞民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，綜合運(yùn)用民族立法、執(zhí)法檢查等方式，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)黨和國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策的落實(shí)，推動(dòng)自治條例和各單行條例的貫徹實(shí)施。

第三，引領(lǐng)改革，達(dá)成變通共識(shí)。十八屆四中全會(huì)決定要求：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”*參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》第二章。。法律授予民族自治地方的立法變通權(quán)，從某種程度上看，也可以認(rèn)為是賦予了民族自治地方先行先試的改革權(quán)，可以通過(guò)立法變通，依法推進(jìn)某項(xiàng)重大改革，做到重大改革于法有據(jù)。全面深化改革是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局內(nèi)容之一，以全面深化民族自治地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制機(jī)制改革為旗幟，可以在民族自治地方立法變通問(wèn)題上達(dá)成更大的共識(shí)，為變通立法掃除思想障礙。

第四，創(chuàng)新機(jī)制，突出民族地方特色?！懊褡遄灾蔚胤降淖兺ㄒ?guī)定應(yīng)在憲法的框架下，充分體現(xiàn)民族性、自治性、地方性的特點(diǎn)，對(duì)本地方的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域中關(guān)系到本民族本地方的內(nèi)部事務(wù)以及民生問(wèn)題的層面積極主動(dòng)地依法變通，”[7]推進(jìn)民族自治地方的法治建設(shè)。一是立足實(shí)情，合理合法變通。在不違背國(guó)家法律、行政法規(guī)基本原則的前提下，大膽探索、勇于實(shí)踐，在生態(tài)資源和特色產(chǎn)業(yè)上做文章，搞好文化保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)；重視資源有償利用的立法，爭(zhēng)取生態(tài)補(bǔ)償權(quán)，爭(zhēng)取發(fā)展權(quán)，構(gòu)建社會(huì)發(fā)展普通百姓利益共享機(jī)制；重視少數(shù)民族文化保護(hù)和傳承的立法，支持民族文化的推廣、發(fā)展和創(chuàng)新。二是科學(xué)謀劃，嚴(yán)格立法項(xiàng)目。堅(jiān)持立法的計(jì)劃性，把代表議案和建議作為編制立法計(jì)劃的重要依據(jù)，積極向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目，對(duì)立法事項(xiàng)廣泛深入調(diào)研，認(rèn)真論證、篩選和評(píng)估，充分溝通協(xié)商，以最大限度地取得共識(shí)，防止倉(cāng)促立法、重復(fù)立法和部門(mén)利益法制化。如對(duì)恩施自然資源、生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)要與世居居民利益共享、責(zé)任共擔(dān)，對(duì)丹霞地貌保護(hù)和清江流域的治理等的立法要積極尋求變通的依據(jù)和創(chuàng)新的辦法。三是注重實(shí)效、提高變通立法質(zhì)量。在立法過(guò)程中，要搞好調(diào)查研究，特別是深入基層加強(qiáng)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)生活、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況的調(diào)查研究；要采取多種形式廣泛征求意見(jiàn)，進(jìn)一步拓寬公民參與立法的渠道，傾聽(tīng)基層組織和群眾的意見(jiàn)與要求，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者和社會(huì)力量的作用，使制定出來(lái)的自治法規(guī)、單行條例能夠解決實(shí)際問(wèn)題、具有較強(qiáng)的操作性，能夠體現(xiàn)出民族地區(qū)濃厚的民族文化底蘊(yùn)、悠久的歷史傳承、獨(dú)特的寶貴資源和對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度自覺(jué)。四是強(qiáng)化監(jiān)督，完善條例體系。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行自治條例和單行條例貫徹實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)督和立法后評(píng)估，擴(kuò)大監(jiān)督檢查工作內(nèi)容和對(duì)象的覆蓋面，形成自查與督查相結(jié)合、日常檢查與專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與執(zhí)法部門(mén)協(xié)調(diào)配合的長(zhǎng)效機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)自治法規(guī)存在的問(wèn)題，善于根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化轉(zhuǎn)型與形勢(shì)變化，做好自治法規(guī)的“廢改立”工作，使民族自治法規(guī)與加快民族地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展高度契合，與人民群眾的切身利益關(guān)切相適應(yīng)。

第五，協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化立法程序。在民族立法中，堅(jiān)持在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用、政府的支撐作用、專(zhuān)家智囊的參謀作用和社會(huì)公眾的參與作用。積極做好向上匯報(bào)、溝通和協(xié)調(diào)工作，努力爭(zhēng)取得到省職部門(mén)的理解、支持和配合。一是優(yōu)化立法準(zhǔn)備、協(xié)調(diào)工作。民族自治立法的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)利益再分配的過(guò)程。“自治是相對(duì)的，自治的過(guò)程必然伴隨著共治和他治?！盵8]民族自治立法涉及橫向、縱向甚至縱橫交錯(cuò)的不同行政部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限劃分，也涉及諸多利益主體之間的權(quán)利、利益重新分配。因此，在立法規(guī)劃過(guò)程中，就需要及時(shí)協(xié)調(diào)州內(nèi)部門(mén)之間、省州部門(mén)之間的關(guān)系，應(yīng)充分論證變通立法的必要性和可行性，對(duì)隨著社會(huì)發(fā)展已經(jīng)不需要變通的立法應(yīng)堅(jiān)決廢止，對(duì)那些現(xiàn)實(shí)客觀需要的、有利于推動(dòng)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展、事關(guān)普通百姓切身利益而又有利于推動(dòng)社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、富裕的，應(yīng)該抓緊進(jìn)行。二是優(yōu)化立法起草、審核工作。完善立法起草制度，要改變當(dāng)前起草主體的非中立性、非民主性以及立法者素質(zhì)不高的問(wèn)題，建議立法起草主體以人大常委會(huì)為主，吸取行政機(jī)關(guān)、專(zhuān)家學(xué)者、行政相對(duì)人等多方人員參與，組成立法起草小組具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以采取外包方式聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者起草專(zhuān)家建議稿；立法草案稿出臺(tái)后，應(yīng)逐條說(shuō)明理由，向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)一個(gè)月以上，保障社會(huì)公眾有序參與立法活動(dòng)，由起草小組收集意見(jiàn)并修改草案稿后交州政府法制辦審查；州政府法制辦初審后應(yīng)再次公開(kāi)、廣泛征求社會(huì)各方意見(jiàn)(側(cè)重于合法性和合理性)半個(gè)月以上，充分協(xié)商各方利益沖突，實(shí)施協(xié)商立法[9]，修改后提交州政府常務(wù)會(huì)議討論；討論修改后以州政府名義分別報(bào)送省政府審核、州人大常委會(huì)審議，然后再提交州人大表決。三是優(yōu)化立法表決。條例草案應(yīng)當(dāng)提前10日以上印發(fā)給每位人民代表，保障代表有充分的時(shí)間研讀草案，進(jìn)行評(píng)價(jià)和論證，提出修改意見(jiàn)和建議，便于公正有效地對(duì)草案做出贊成、反對(duì)、修改或棄權(quán)的表決；根據(jù)情況，對(duì)爭(zhēng)議較大的條款應(yīng)進(jìn)行逐條表決，然后對(duì)整個(gè)草案再進(jìn)行整體表決，充分尊重代表審議意見(jiàn)。四是優(yōu)化報(bào)批工作。立法變通權(quán)說(shuō)到底是一項(xiàng)半自治權(quán)，沒(méi)有省級(jí)以上人大常委會(huì)的最后批準(zhǔn)，前面所有的努力都是白費(fèi)，因此，“從利益沖突的角度看,民族自治地方立法的完善,亟需提高民族自治地方的利益表達(dá)能力”[10]，即，自治地方要讓變通立法在省級(jí)人大常委會(huì)那里順利通過(guò)而批準(zhǔn)生效，就要事前主動(dòng)向省政府及省直有關(guān)部門(mén)匯報(bào)、溝通，邀請(qǐng)上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)實(shí)際情況視察、了解，強(qiáng)化變通立法的正義性、說(shuō)理性，避免省級(jí)黨政機(jī)關(guān)視地方合法、合理要求為“山頭主義”、“地方主義”，切實(shí)解決好上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方在理解、自愿基礎(chǔ)上的“放權(quán)”、“讓利”問(wèn)題；同時(shí)，要加強(qiáng)與省人大常委會(huì)及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的交流，積極爭(zhēng)取上級(jí)人大專(zhuān)委代表在變通立法起草階段就提前介入、指導(dǎo)和幫助，以便將表決通過(guò)的條例草案及時(shí)提請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。

第六，強(qiáng)化措施，建設(shè)、優(yōu)化立法隊(duì)伍。完善自治法規(guī)體系，提高自治立法質(zhì)量，隊(duì)伍是基礎(chǔ)，人才是關(guān)鍵。一是要適應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)的要求，培育一支思想政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)工作能力強(qiáng)，掌握必要的法律知識(shí)，具備法治思維和素養(yǎng)，有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、崗位相對(duì)穩(wěn)定的立法專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍?？筛鶕?jù)實(shí)際需要，適時(shí)組建民族自治地方立法專(zhuān)家咨詢委員會(huì)和立法專(zhuān)家?guī)?，切?shí)解決“法盲立法”問(wèn)題。二是采取多種形式提高立法工作人員能力，如依托面向民族地區(qū)的民族高等院校，經(jīng)常性舉辦法治專(zhuān)題學(xué)習(xí)培訓(xùn)班、召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì)、組織立法人員到立法工作先進(jìn)的地方考察、交流學(xué)習(xí)等，提高民族立法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，拓寬立法人員的視野。三是加強(qiáng)對(duì)民族自治地方立法變通權(quán)的實(shí)踐調(diào)查與理論研究。沒(méi)有理論的指導(dǎo)，就不會(huì)有制度的創(chuàng)新，更不可能有高質(zhì)量單行條例的出臺(tái)，特別是在變革求治的新時(shí)期，基于各種社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、民族關(guān)系的復(fù)雜性和易變性，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查與理論研究，避免紙上談兵、閉門(mén)造車(chē)。要充分發(fā)揮和利用我國(guó)民族高等院校、科研院所及民族法律專(zhuān)業(yè)研究團(tuán)隊(duì)、學(xué)會(huì)與研究基地的研究力量，采取立法咨詢、培訓(xùn)、項(xiàng)目委托、共建等方式，推動(dòng)專(zhuān)家學(xué)者為民族變通立法建言獻(xiàn)策，以推進(jìn)民族自治地方科學(xué)立法、民主立法、高質(zhì)高效立法。

[1] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2007：20.

[2] 潘弘祥.自治立法的憲政困境及路徑選擇[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2008(3).

[3] 雍海濱.論民族自治地方立法變通權(quán)及其運(yùn)用[J].民族研究2006(3).

[4] 盛義龍.民族區(qū)域自治與地方治理:自治權(quán)為中心的分析——以恩施自治州為例[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2015(2).

[5] 冉艷輝.民族自治地方自治立法權(quán)的保障[J].法學(xué),2015(9).

[6] 陳伯禮,徐信貴.關(guān)于民族變通規(guī)定法律問(wèn)題探析[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(bào):：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2007(5).

[7] 吉雅.民族區(qū)域自治地方自治立法研究[M].北京：法律出版社，2010：137.

[8] 付明喜.中國(guó)民族自治地方立法自治研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：4.

[9] 關(guān)振國(guó).協(xié)商立法在法治中國(guó)建構(gòu)中的實(shí)踐價(jià)值[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2015(4).

[10] 戴小明,黃木.論民族自治地方立法[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2002(7).

責(zé)任編輯：胡 曉

2016-09-21

冉瑞燕(1965- )，男，土家族，湖北利川人，副教授，主要研究方向?yàn)樾姓ê蜕贁?shù)民族習(xí)慣法。

D920.4

A

1004-941(2016)06-0071-06