嚴(yán)麗潔

(東莞圖書館 廣東 東莞 523071)

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東莞圖書館推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實踐和思考

嚴(yán)麗潔

(東莞圖書館 廣東 東莞 523071)

對東莞圖書館實施法人治理結(jié)構(gòu)改革兩年來的情況進(jìn)行梳理，總結(jié)成效，梳理建設(shè)和實施過程中存在的問題，從內(nèi)部機制、運行效率、社會理事職能發(fā)揮、監(jiān)管機制和交流學(xué)習(xí)等五個方面，為未來發(fā)展建言獻(xiàn)策。

東莞圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；理事會

1 法人治理結(jié)構(gòu)的概念

“法人治理結(jié)構(gòu)”(Corporate Governance)一詞最早于20世紀(jì)70年代初由美國經(jīng)濟理論界提出，國內(nèi)通常譯成“公司治理結(jié)構(gòu)”、“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等[1]。

法人治理結(jié)構(gòu)最開始應(yīng)用在公司經(jīng)營領(lǐng)域,按照分權(quán)和制衡雙向綜合考慮的原則,設(shè)置為股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營者等部分，由董事會集體作出經(jīng)營決策。法律對每個部分的成員角色的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確約束。此后，法人治理結(jié)構(gòu)慢慢被應(yīng)用于包含公益服務(wù)領(lǐng)域在內(nèi)的非生產(chǎn)領(lǐng)域，進(jìn)化為管理者、理事會、執(zhí)行者為組成的管理體系，由理事會集體作出管理決策，同時決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。

2 國外公共圖書館行業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革的起源

國外的圖書館理事會制度肇始于1848年。是年，美國馬薩諸塞州議會通過了一項法案，決定“在本市建立一所免費的公共圖書館”，同時決定將圖書館事務(wù)交由專門成立的理事會管理[2]。此后，多個國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的公益性文化機構(gòu)爭相引入理事會管理制度，經(jīng)過多年運作，積累了一套成熟而穩(wěn)定的經(jīng)驗。

其中，英國與芬蘭是世界上最早為公共圖書館立法的國家。1963年，英國國會通過了《大英博物館法》，明確規(guī)定大英博物館理事會是大英博物館的法人團(tuán)體，擁有管理大英博物館的權(quán)力[3]。1964年，英國頒布《公共圖書館與博物館法》，規(guī)定文化、媒體和體育部大臣有責(zé)任管理圖書館服務(wù)和提升公共圖書館質(zhì)量，該部資助的兩個非政府公共機構(gòu)“博物館、圖書館和檔案理事會”與“圖書館咨詢委員會”緊密合作。前者成立于2000年4月，作為一個策略機構(gòu)，協(xié)調(diào)和促進(jìn)博物館、圖書館和檔案部門之間的合作；后者由高級圖書館員與擁有公共圖書館相關(guān)技能和興趣的非專業(yè)館員組成，為政府部門提供獨立的咨詢建議，此乃早期的理事會議事制度的雛形。

芬蘭的情況與英國類似。公共圖書館由教育部文化、體育和青少年政策司下轄的文化和媒體處管理。教育部負(fù)責(zé)制定全國圖書館政策指導(dǎo)規(guī)劃，圖書館立法及相關(guān)決議準(zhǔn)備，起草全國圖書館預(yù)算，分配圖書館專項補助金、編輯圖書館統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及評鑒圖書館和信息服務(wù)。地方公共圖書館財政來源于稅收，由地方政府管理并決定圖書館服務(wù)提供的深度。公共圖書館接受25%—50%的中央政府補助金，用于圖書館建筑和購買流動書車，幾乎所有的主要公共圖書館都是在中央補助金的支持下得以建造。

3 國內(nèi)公益性文化事業(yè)單位推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)程

2011年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)公益服務(wù)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，作為分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的配套文件之一[4]。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在推進(jìn)文化體制機制創(chuàng)新的頂層設(shè)計中，提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略任務(wù)，其中重點任務(wù)之一，是文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理[5]。

根據(jù)中央先后印發(fā)的文件精神，公益性文化事業(yè)單位作為事業(yè)單位的一個重要分支，其內(nèi)部分步推動法人治理結(jié)構(gòu)改革迫在眉睫。公益性文化事業(yè)單位大多是直接惠及普通市民的文化陣地，既是政府各項文化為民措施的直接展示窗口和平臺，又因為業(yè)務(wù)的相對單純，具有一定的靈活性和獨立性，容易達(dá)成和實現(xiàn)機制、體制的創(chuàng)新改革。若方法得當(dāng)，步驟合理，易于實現(xiàn)政事分開、管辦分離?；谥醒氲奶栒僖约叭珖鞯毓嫘晕幕聵I(yè)單位結(jié)合自身的深入考量、評估，一些經(jīng)濟文化發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，逐漸邁開了文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的步伐，逐步推進(jìn)了自身自主權(quán)的落實，挖掘當(dāng)?shù)氐奈幕聵I(yè)單位發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，喚醒文化活力。其中，深圳圖書館、廣州圖書館、溫州圖書館、重慶圖書館、上海圖書館等多家公共圖書館走在此輪公益性文化事業(yè)單位改革的前列，帶頭陸續(xù)成立了理事會，探索結(jié)合各自實際且各具特色的法人治理結(jié)構(gòu)改革的模式，相關(guān)的業(yè)務(wù)主導(dǎo)者近年來連續(xù)發(fā)表相關(guān)理論研究文章，為全國的公共圖書館行業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革提供了大量的實踐經(jīng)驗。這些實踐經(jīng)驗，總體上主要體現(xiàn)在三個方面：一是逐漸改變傳統(tǒng)的文化主管部門管理公共圖書館的狀態(tài)。通過理事會的全面運行，將日常事務(wù)管理權(quán)交歸圖書館管理層，將重要業(yè)務(wù)決策權(quán)交由理事會集體決策，從而激發(fā)公共圖書館從業(yè)者干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。二是廣泛吸收外部各類專業(yè)人員加入理事會。公共圖書館的業(yè)務(wù)除涉及常態(tài)的圖書管理之外，財務(wù)、人事、績效等多重業(yè)務(wù)都需要相關(guān)的專業(yè)人士參與決策、監(jiān)督，才能確保整體管理得當(dāng)、規(guī)范有矩。三是要明確界定管理層與決策層的職責(zé)權(quán)限。要完善和制定一系列的配套制度，明確運行規(guī)則，做到既抓激勵、又抓約束，“權(quán)利和義務(wù)都裝在籠子里”。

4 東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革現(xiàn)狀

東莞圖書館于2014年根據(jù)中央和廣東省相關(guān)文件精神，按照東莞市機構(gòu)編制委員會相關(guān)體制改革工作的要求，在東莞市文化廣電新聞出版局的指導(dǎo)下，開展了法人治理結(jié)構(gòu)試點改革工作，正式印發(fā)了《東莞圖書館開展公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作實施方案》(以下簡稱《方案》)。

4.1 建立了法人治理機制，健全了法人治理主體

2014年初，東莞圖書館草擬了《方案》、《章程》等相關(guān)請示材料，經(jīng)由東莞市編辦批復(fù)同意，正式建立了法人治理機制。2014年10月24日，東莞圖書館正式成立第一屆理事會，確定了11名理事會成員，包括：舉辦單位代表，東莞市文化廣電新聞出版局副局長，東莞市文化廣電新聞出版局公共文化科科長；教科文衛(wèi)界代表，東莞東華醫(yī)院有限公司董事會董事、院長助理、市政協(xié)委員，東莞市委黨校文化教研室主任、教授；圖書情報界代表，深圳圖書館原館長、中圖學(xué)會閱讀推廣委員會主任；工商企業(yè)界代表，東莞城市候機樓總經(jīng)理、廣東省和東莞市質(zhì)量獎評審專家；基層圖書館代表，虎門圖書館館長；讀者代表東莞日報記者趙水平；圖書館代表，東莞圖書館館長、副館長、業(yè)務(wù)部員工。理事會設(shè)兼職秘書一名，為圖書館辦公室干部。機制和治理主體的正式建立，標(biāo)志著東莞圖書館組織正確決策、有力監(jiān)督以及社會自治化具備了結(jié)構(gòu)上的條件。

4.2 初步發(fā)揮了圖書館理事會的作用

按照《章程》有關(guān)規(guī)定，理事會會議一般一年不少于兩次。目前，東莞圖書館第一屆理事會于2014年10月24日、2015年4月22日、2015年12月10日、2016年4月20日先后舉行了四次會議及相關(guān)活動，形成了較為穩(wěn)定的理事會運行機制，相關(guān)議事、決策職能得到了發(fā)揮。通過定期召開會議，理事會基本了解圖書館運行情況，并在中長期規(guī)劃制定，重大事項決定中發(fā)揮了自身議事、決策職能。

4.3 促進(jìn)了東莞圖書館的工作和發(fā)展

理事會對博物館重要事項進(jìn)行科學(xué)決策，從宏觀上為圖書館事業(yè)發(fā)展指明方向。理事會審議了《東莞圖書館 “十三五”規(guī)劃》，為東莞圖書館繪制了未來五年的發(fā)展藍(lán)圖。理事會對東莞圖書館的具體工作積極建言獻(xiàn)策，致力于共同提升東莞圖書館工作效率，提升圖書館服務(wù)水平。先后審議了《東莞圖書館第十一屆讀書節(jié)活動方案》、《東莞圖書館2015年預(yù)算經(jīng)費批復(fù)》、《東莞圖書館信息公開制度》、《東莞圖書館規(guī)范管理工作手冊》、《2016年預(yù)算“一下二上”財政初審意見》等館內(nèi)重點工作，共同策劃參與了2016年東莞讀書節(jié)“4.23世界讀書日”系列活動。

5 東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革存在問題

東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立至今兩年多，按照中央“增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務(wù)”的要求進(jìn)行改革，雖然取得了一定的成效，但是也存在著一些問題與不足。主要體現(xiàn)在：管理體制不順、運行機制不暢，改革進(jìn)程主要依賴《方案》和《章程》，相關(guān)配套的制度不夠完善、齊備，未達(dá)成管理和運營的“章程化”；理事成員平時忙于工作，對館內(nèi)工作的參與及交流有限，個別理事忙于其事業(yè)，對于參與理事會的榮譽感不十分強烈，積極性并不高漲；館內(nèi)還普遍存在著行政化現(xiàn)象，管辦不分、效能不高、活力不足，監(jiān)督機制不健全，總體上法人治理結(jié)構(gòu)建立后并未對單位現(xiàn)行的事業(yè)單位行政管理帶來實質(zhì)變化等等。這些問題制約著東莞地區(qū)公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展和公共文化服務(wù)效能的提升。

6 未來發(fā)展建議

公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)是要實現(xiàn)“政事分開，管辦分離”，提升公共圖書館的服務(wù)效能，通過引入社會各界參與管理，共同探索爭取社會力量支持圖書館文化事業(yè)的有效途徑，推動公共文化服務(wù)共同治理結(jié)構(gòu)的建立，提升市民在文化建設(shè)上的參與度。筆者認(rèn)為，東莞圖書館接下來繼續(xù)完善各種管理機制，理順和改善各種關(guān)系，建立起更為科學(xué)、健全、高效的現(xiàn)代圖書館管理體制和運行機制，主要應(yīng)從以下五個方面著力。

6.1 進(jìn)一步完善內(nèi)部運作機制

要健全會議聯(lián)系機制，一年內(nèi)分別在年中和年底各召開一次會議，由管理層總結(jié)半年、全年工作情況，突出重點和亮點，查擺存在問題，提出下一步工作計劃和措施，向理事會匯報，共同討論各項決議事項。要實現(xiàn)管理運營“章程化”，完善圖書館年度工作報告制度、信息披露制度、財務(wù)審計制度、績效評估制度、社會監(jiān)督制度、黨組織建設(shè)制度等，管理、運營、監(jiān)管都依規(guī)章制度進(jìn)行。

6.2 進(jìn)一步提高運行效率

管理層要緊緊聯(lián)系和依靠理事會，落實理事會的決策，按照相關(guān)的法律法規(guī)和理事會《章程》加強管理，提高執(zhí)行力。要進(jìn)一步明確理事會與管理層的權(quán)責(zé)，建立健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督科學(xué)運行、相互協(xié)調(diào)的機制。要完善信息交流機制，充分利用現(xiàn)有的各種信息平臺，加強溝通，方便理事及時了解情況，充分發(fā)揮他們客觀、公正、公平、正義的作用，保證圖書館理事會的公信力和透明度[6]。形成協(xié)商議事制度，凝聚工作合力，進(jìn)一步激發(fā)圖書館活力，提高運行效率。

6.3 進(jìn)一步發(fā)揮社會理事的作用

理事是無薪崗位，倡導(dǎo)的是責(zé)任意識和奉獻(xiàn)精神。因此在當(dāng)今市場經(jīng)濟條件下效能有限的社會理事進(jìn)入機制和社會激勵機制是不可或缺的[7]。理事會成員應(yīng)當(dāng)在其所處領(lǐng)域具有一定的專業(yè)影響力和威望，成員所擅長的業(yè)務(wù)類型應(yīng)該盡可能廣泛。如若小范圍內(nèi)無法尋找到合適的人選，應(yīng)該考慮向社會公開招聘。管理層要加強與各位理事之間的日常溝通和聯(lián)系，讓各位社會理事能積極利用自身職業(yè)、社會身份便利架起博物館與社會各界溝通的橋梁，形成多方參與、互助發(fā)展、和諧共贏的局面。

6.4 探索公民參與和社會監(jiān)管機制

探索采用網(wǎng)站、微博、微信和場館公眾意見箱等手段，加強圖書館與觀眾的直接溝通，收集觀眾對如何改善服務(wù)的意見和建議，使管理層能針對服務(wù)不如意的地方采取改善措施，滿足觀眾的多樣化需求。與此同時，及時向社會公開場館建設(shè)、運行、單位財務(wù)支出等情況，接受社會監(jiān)督。

6.5 不斷加強學(xué)習(xí)和交流

加強對圖書館行業(yè)發(fā)展趨勢和先進(jìn)經(jīng)驗的關(guān)注，通過學(xué)習(xí)提高履行職責(zé)的能力，在實踐中不斷完善理事會的工作機制和工作方法。近年來，我國圖書館聯(lián)盟間有關(guān)戰(zhàn)略合作、戰(zhàn)略交流的活動日益豐富，除了全國性、地區(qū)性的會議，一些相關(guān)的論壇、討論組、即時聊天也建立起來，應(yīng)積極加以利用。借鑒先進(jìn)地區(qū)和城市圖書館理事會運行的成功經(jīng)驗和做法，結(jié)合具體實際，在如何充分行使圖書館的自主權(quán)，如何使圖書館的公眾服務(wù)更高效等方面多作探索，全面推動圖書館事業(yè)的向前發(fā)展。

7 結(jié)語

總體上看，運行兩年的東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)和理事會,已經(jīng)初步取得了一些成效，形成了較為成熟的運作機制，但總體上，仍然存在諸多的問題和挑戰(zhàn)，距離國內(nèi)、國外先進(jìn)成熟地區(qū)的公共圖書館的深度改革仍有一定的距離。隨著黨的十八屆六中全會的召開，全國公共文化事業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出新業(yè)態(tài)、新格局，東莞圖書館應(yīng)緊隨時代腳步，進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)部管理，不定期的對理事會運行情況進(jìn)行梳理、總結(jié)，分析改革工作中的成效及存在問題，借鑒國內(nèi)外同行業(yè)公益文化單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗，以不斷的探索與完善，為未來更深度的推進(jìn)東莞圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革工作發(fā)揮作用，促進(jìn)東莞圖書館成為東莞乃至全國文化事業(yè)單位改革的先鋒榜樣。

[1]蔣永福.公共圖書館治理結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化策略——針對我國公共圖書館管理體制改革重點的分析[J].圖書與情報, 2010，(5)：18-22

[2]張巖．我國公共圖書館理事會制度建設(shè)面臨的幾個難點問題[J]．國家圖書館學(xué)刊，2014，23(3)：29-33.

[3]周婧景．博物館理事會制度研究綜述[J]．中國博物館，2014,(2)：108-114.

[4]戴珩．文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的理論邏輯和實踐路徑[J]．圖書館建設(shè)，2015，(2)：18-25.

[5]李國新．公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)﹒現(xiàn)狀﹒問題﹒前瞻．圖書與情報，2014,(2)：1-9．

[6]蔣永福．論公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)[J]．圖書館學(xué)研究，2011,(1)：40-45．

[7]周建華．公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實證研究[J]．新世紀(jì)圖書館，2014,(6)：69-73．

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2016-09-11 責(zé)任編輯：韓夢澤)