張啟春，山雪艷

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079）

·行政學(xué)研究·

責(zé)任政府、預(yù)算制度與為官不為治理

張啟春，山雪艷

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079）

建立責(zé)任政府是我國行政體制改革的目標(biāo)訴求，負(fù)責(zé)任的官員與現(xiàn)代預(yù)算制度是其核心要素。政府責(zé)任需要官員落實(shí)才有效，而官員負(fù)責(zé)任需要預(yù)算制度的約束與規(guī)范。當(dāng)前我國預(yù)算制度存在著預(yù)算內(nèi)容不夠完整、預(yù)算透明度偏低、預(yù)算執(zhí)行軟約束、預(yù)算民主進(jìn)程有限等問題，難以真正限制政府官員權(quán)力，給為官不為提供了制度漏洞。治理為官不為，建立責(zé)任政府，應(yīng)以預(yù)算改革為突破口，具體策略包括：落實(shí)全口徑預(yù)算，從源頭約束官員行為；提高預(yù)算透明度，事先預(yù)防為官不為；貫徹預(yù)算法治，將官員行為納入法治軌道；推動預(yù)算民主化進(jìn)程，督促官員為官有為。

責(zé)任政府；為官不為；預(yù)算制度

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.007

承擔(dān)責(zé)任是任何政府及官員都無法回避的義務(wù)，這已成為一個共識。2003年“非典”事件之后，我國加快了責(zé)任政府建設(shè)的步伐。然而，政府及官員不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象仍在持續(xù)曝光，從“貪污尋租、重大決策失誤”到“庸政懶政怠政”，從“亂作為”到“不作為”。特別是十八大以來，隨著反腐倡廉力度的加強(qiáng)，落馬貪官者的貪腐金額也在不斷刷新紀(jì)錄，失責(zé)行為直接挑戰(zhàn)公眾心理底線。與此同時，“為官不為”已然成為一種潛在暗流，引起理論界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注。當(dāng)前湖北、河南等全國許多地方都已經(jīng)開展了“為官不為”專項(xiàng)治理行動。深入思考，所有的不負(fù)責(zé)任行為涉及的無非是“人”、“財(cái)”、“事”，而最終可以歸結(jié)到一個“財(cái)”字。無論是有錢亂花、打造政績工程，還是有錢不花、造成閑置浪費(fèi)的，都是“為官不為”的直接表現(xiàn)，直接折射出現(xiàn)行預(yù)算制度的缺陷。從另一個角度思考，深化預(yù)算制度改革，依法管好了政府的“錢袋子”，便控制住了“人”和“事”，官員也必然會恪守職責(zé)、有所作為，也就牽住了責(zé)任政府建設(shè)的“牛鼻子”。

一、責(zé)任政府建設(shè)：負(fù)責(zé)任的官員與現(xiàn)代預(yù)算制度

建立一個更加負(fù)責(zé)的政府是我國行政體制改革的目標(biāo)訴求。在當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、效能政府等改革理念的全圖景中，責(zé)任政府建設(shè)屬于前提性基礎(chǔ)問題，或者說是歸依所在。公共服務(wù)、法治、效能等是責(zé)任政府的基本價值取向和具體表現(xiàn)形態(tài)，都是為了更好地實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任。基于我國特定的政治文化、制度體制及其發(fā)展趨勢來看，責(zé)任政府實(shí)質(zhì)上就是指以對公民負(fù)責(zé)為宗旨，以民主憲政體制為依托，以法治為保障，在依法汲取、管理、配置公共資源過程中積極回應(yīng)并有效滿足公共需求的政府模式。這里涉及到兩個核心要素：

（一）負(fù)責(zé)任的官員

建設(shè)責(zé)任政府最直接的目的與體現(xiàn)是“善治”，最終落腳點(diǎn)在于負(fù)責(zé)任的政府行為，必須通過政府官員得以實(shí)現(xiàn)。哈耶克曾明確指出，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個人的責(zé)任”。政府對公民的責(zé)任也只有落實(shí)到具體的政府官員身上，才能防止責(zé)任虛置。對于一個負(fù)責(zé)任的官員而言，其行為應(yīng)當(dāng)符合兩個要點(diǎn)：一個是微觀上——盡職責(zé)，依法全面履行職權(quán)、服從組織規(guī)則、增強(qiáng)公民回應(yīng)性等，做到依法行政、民主行政；另一個是宏觀上——有成就，高效正確履行職責(zé)、科學(xué)決策、追求公共利益等，做到服務(wù)行政、精明行政。正如特里·庫珀所指出的，政府官員“不是簡單地為自我實(shí)現(xiàn)而工作，而是以增加公共福利的方式為公民服務(wù)，他們是公民利益的忠實(shí)代表，一切以公眾的福利為重”[1]（P15）。然而，官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，都是在有限理性的范圍內(nèi)自我利益（至少是部分的自我利益）的追逐者，其行為都（或者至少部分）受自我利益支配。這就需要特定的外部制度約束，其中現(xiàn)代預(yù)算制度處于基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的地位。

（二）現(xiàn)代預(yù)算制度

責(zé)任政府理念若沒有現(xiàn)代預(yù)算制度的堅(jiān)實(shí)支撐無疑必將流于形式或空談。王紹光指出，沒有預(yù)算的政府就是一個看不見的政府，一個看不見的政府不可能是一個負(fù)責(zé)任的政府，建立責(zé)任政府就必須有一個統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算[2]。馬駿認(rèn)為，建立一個對人民負(fù)責(zé)的政府需要解決兩個最基本的問題：誰使用權(quán)力？如何使用權(quán)力？選舉制度是解決前一問題相對較好的制度，而預(yù)算制度是解決第二個問題最好的制度[3]。布倫南和布坎南進(jìn)一步指出：財(cái)政約束實(shí)際上可以代替選舉約束，也就是說，即使在選舉約束失效時它們?nèi)匀挥行4]（P10）。建立責(zé)任政府離不開現(xiàn)代預(yù)算制度，作為督促官員負(fù)責(zé)任的制度支撐，它不僅可以限制行政權(quán)力、約束規(guī)范政府行為，而且還致力于鼓勵政府積極作為，確保公共資金節(jié)約、合法、有效使用。換言之，責(zé)任政府所蘊(yùn)含的限權(quán)、民主、法治、高效等理念都將通過現(xiàn)代預(yù)算制度得以顯現(xiàn)。

那么，何為現(xiàn)代預(yù)算制度？目前學(xué)界仍尚未取得明晰、一致的界定。本文認(rèn)為，現(xiàn)代預(yù)算制度至少包括四方面的內(nèi)容。一是預(yù)算完整。政府的每一項(xiàng)收支活動都在預(yù)算框架下展開，可以實(shí)現(xiàn)行政層面的內(nèi)部控制與立法層面的外部控制，從而構(gòu)成制約政府權(quán)力的主要安全閥。預(yù)算編制越具體、越詳細(xì)，無疑對政府施政能力、負(fù)責(zé)任程度的要求越高。二是預(yù)算透明。政府行為的公開化和透明化是保證權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行有效審核和監(jiān)督的前提和必要條件，能夠準(zhǔn)確反映政府活動信息的就是財(cái)政信息。只要公開政府預(yù)算，社會公眾就能獲取政府活動的全部準(zhǔn)確信息，進(jìn)而監(jiān)督官員的所作所為。三是預(yù)算法定。預(yù)算法有“經(jīng)濟(jì)憲法”、“財(cái)政母法”之稱，立法機(jī)構(gòu)通過的政府預(yù)算也被視為具有法律效力的文件，行政機(jī)關(guān)須在限定的預(yù)算范圍內(nèi)活動，以達(dá)到約束官員行為的目的。實(shí)現(xiàn)預(yù)算法的至高地位與預(yù)算的依法執(zhí)行，無疑將加快促進(jìn)建設(shè)責(zé)任政府。四是預(yù)算民主。立法機(jī)關(guān)合理行使預(yù)算的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)有效回應(yīng)公民（尤其是利益相關(guān)者）的偏好與需求，確保財(cái)政資金服務(wù)于公共利益，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也正是責(zé)任政府理念的直接體現(xiàn)。需要指出的是，預(yù)算完整、透明、民主與法治是相隨相伴的，其具體實(shí)現(xiàn)路徑也是交叉重疊、相互依賴、互為促進(jìn)的。

二、責(zé)任政府建設(shè)困境：現(xiàn)行預(yù)算制度缺陷下的為官不為

所有政府活動都離不開財(cái)政的支撐，從這一角度切入，為官不為大體上表現(xiàn)為官員對待職責(zé)的三種形態(tài)：有錢不花、造成閑置浪費(fèi)的“不作為”，有錢慢花、拖拉懶散、年底突擊花錢的“慢作為”，以及有錢亂花、貪污腐敗、打造政績工程的“亂作為”。為官不為固然與某些官員的思想、作風(fēng)等人品問題有關(guān)，但更主要的是制度問題。當(dāng)預(yù)算制度難以將政府活動限定到符合公共利益的范圍之內(nèi)，官員就極有可能因缺乏外部約束條件而追逐自我利益，責(zé)任政府建設(shè)勢必陷入困境。

（一）預(yù)算內(nèi)容尚不完整導(dǎo)致的為官不為

政府預(yù)算的每一項(xiàng)收支都代表著相應(yīng)的政府行為，預(yù)算內(nèi)容的完整性、精細(xì)程度直接反應(yīng)出政府負(fù)責(zé)任的程度。然而，當(dāng)前我國政府預(yù)算內(nèi)容尚不夠完整、精細(xì)，為為官不為提供了制度可行空間。一方面，政府收支尚未全部納入預(yù)算管理。自2011年起我國全面取消預(yù)算外資金，初步形成全口徑預(yù)算體系框架。但由于預(yù)算外資金牽扯到各部門以及有關(guān)個人的切實(shí)利益，部門利益的固化致使實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算并非易事，比如各類國有資產(chǎn)收益等部分項(xiàng)目還游離于財(cái)政管理之外。作為“自由裁量”的預(yù)算外資金，不需要通過預(yù)算管理程序，不受人大審查監(jiān)督，甚至也缺乏行政系統(tǒng)內(nèi)部的制約，使得政府部門的收支運(yùn)作存在灰色地帶，為官員以權(quán)謀私創(chuàng)造了條件，為追求晉升的官員（尤其是領(lǐng)導(dǎo)層）搞政績工程提供了支持，也不排除預(yù)算外資金中相當(dāng)一部分為官員所直接占有。

另一方面，預(yù)算編制普遍粗略估算、不夠精細(xì)。政府部門編制預(yù)算，特別是在編制項(xiàng)目預(yù)算支出時缺乏科學(xué)依據(jù)與嚴(yán)格程序，很難精確到具體支出設(shè)置，還將“其它支出”作為一項(xiàng)大的支出科目，導(dǎo)致很難對后期執(zhí)行予以操作和監(jiān)控。加上在權(quán)力本位的行政文化路徑依賴下，部分官員更熱衷于部門利益與自我利益的實(shí)現(xiàn)，最為典型的表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)的“亂作為”，如大廣場、寬馬路、機(jī)場等形象工程、政績工程?！岸嗔㈨?xiàng)就多得錢”驅(qū)使不少項(xiàng)目單位不顧實(shí)際需要與支出效益而高報(bào)、虛報(bào)項(xiàng)目，最后很容易導(dǎo)致“錢等項(xiàng)目”。同時，預(yù)算編制追求合規(guī)，使得政府預(yù)算碎片化，缺乏統(tǒng)籌使用，大量資金結(jié)存未用。反腐高壓態(tài)勢下部分官員怕出事就不敢“有所作為”，又存在許多官員卻受限于預(yù)算資金的匱乏，導(dǎo)致其想作為而不能的“不作為”?？傊?，預(yù)算編制資金不論是多于還是少于項(xiàng)目實(shí)際所需，都將會導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)與無效，最終均體現(xiàn)為官員難以有效恰當(dāng)作為。

（二）預(yù)算透明度偏低導(dǎo)致的為官不為

預(yù)算公開意味著政府活動置于社會公眾的監(jiān)督和控制之下。當(dāng)政府預(yù)算中每項(xiàng)收支都是透明的，官員運(yùn)用財(cái)物的隨意性將受到制約，謀求私利的卸責(zé)行為就會遇到難以逾越的制度障礙。而我國財(cái)政資金很大程度上仍處于非透明化運(yùn)行，使得在“黑箱子”中的政府行為很難得到約束。預(yù)算透明度偏低首先體現(xiàn)在預(yù)算公開范圍有限。根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的《中國財(cái)政透明度報(bào)告》，2009年以來31個省份財(cái)政透明度平均得分雖然呈現(xiàn)出小幅穩(wěn)步攀升的特征，從2009年的21.71分上升至2015年的36.04分，但部門預(yù)算及相關(guān)信息和財(cái)政專戶管理資金的透明度依舊較低，均在30分以下，政府資產(chǎn)負(fù)債信息公開情況更差[5]，而預(yù)算外財(cái)政活動透明度更是可以想象。在預(yù)算不公開、不透明的情況下，預(yù)算的話語權(quán)控制在政府手中，一些官員有機(jī)會“渾水摸魚”，滋生官僚主義、浪費(fèi)腐敗等行為。

即便是預(yù)算公開前提下，預(yù)算公開質(zhì)量仍待進(jìn)一步提高。由于新《預(yù)算法》對預(yù)算公開的要求只是指導(dǎo)性的，具體操作并沒有相應(yīng)的程序加以規(guī)范，結(jié)果導(dǎo)致策略性預(yù)算公開，公開內(nèi)容難以反映政府活動信息。為“避免受責(zé)”，部分官員會采用各種“策略”來應(yīng)對，例如避免詳細(xì)的會計(jì)記錄、更改相關(guān)預(yù)算行為的適用規(guī)定等等——預(yù)算公開的是一個經(jīng)過“加工”和領(lǐng)導(dǎo)同意的預(yù)算信息[6]。在這種情況下，官員就擁有了掩蓋政策失敗、減少其不利后果、逃避可能責(zé)任以及尋找借口的可能性。此外，我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度以收付實(shí)現(xiàn)制為記賬基礎(chǔ)，政府財(cái)務(wù)報(bào)表不夠完整，不能提供覆蓋支出周期各階段的完整信息。政府預(yù)算的規(guī)則和會計(jì)準(zhǔn)則報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，預(yù)算信息封閉、制度殘缺，為官員的腐敗提供了大量的機(jī)會。

（三）預(yù)算執(zhí)行軟約束導(dǎo)致的為官不為

一旦經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)通過，預(yù)算便具有法定效力，行政機(jī)關(guān)須在限定的預(yù)算范圍內(nèi)活動，以達(dá)到約束官員行為的目的。在我國，政府實(shí)際上壟斷著支配財(cái)政資源的權(quán)力，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的作用在實(shí)踐中普遍比較“疲軟”，預(yù)算執(zhí)行中的軟約束普遍存在。我國現(xiàn)有制度對于預(yù)算違法行為缺乏詳細(xì)確定的、具有威懾力的處罰措施，問責(zé)機(jī)制缺位。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行并非由公民意愿或者立法機(jī)構(gòu)予以實(shí)質(zhì)性約束時，而官員又普遍缺乏預(yù)算法治的意識，依法執(zhí)行預(yù)算的意愿自然較低，導(dǎo)致大量公共資源錯配。由于預(yù)算對財(cái)政支出失去約束效力，一些官員便會根據(jù)其自我利益訴求而理性選擇“是否作為”以及“如何作為”，吃飯財(cái)政、政績工程、突擊花錢以及財(cái)政資金“沉睡”等現(xiàn)象大量涌現(xiàn)也就不難理解了。

在預(yù)算收入執(zhí)行方面，我國地方政府在稅率、稅收減免權(quán)等方面卻擁有廣泛的自由裁量權(quán)，可能引發(fā)有害的稅收競爭。同時為完成財(cái)政增收任務(wù)，轉(zhuǎn)引稅款、虛收空轉(zhuǎn)等違規(guī)行為仍不同程度地存在著。在預(yù)算支出執(zhí)行方面，預(yù)算批復(fù)下達(dá)不及時、不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在，項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目進(jìn)度的匹配度不夠，在某種情況下致使官員“慢作為”。在預(yù)算調(diào)整方面，雖然預(yù)算法規(guī)定預(yù)算調(diào)整需經(jīng)過法定程序，但目前來看仍是走過場的形式化審查。某些政府部門不僅隨意變更預(yù)算資金用途，甚至出現(xiàn)截留、貪污、揮霍等的現(xiàn)象，如基本支出擠占項(xiàng)目支出，民生支出向行政管理類支出流轉(zhuǎn)，這都是危害公共利益的“亂作為”。另一方面，我國采取預(yù)算年度周期控制方式，在周期性的收支約束下，官員通過讓收入或支出行為提前或推遲進(jìn)行的方式操縱控制目標(biāo)，或者進(jìn)行“年底突擊花錢”消化預(yù)算資金。此外，由于缺乏能夠系統(tǒng)全面地評價預(yù)算執(zhí)行情況與財(cái)政資金使用的評估體系，而社會效益難以衡量，部分官員缺乏追求效用最大化的動力，難免產(chǎn)生浪費(fèi)。正如李克強(qiáng)總理指出的：“土地給了，一直閑著；錢下?lián)芰?，仍然‘趴’在賬上；項(xiàng)目批了，遲遲未見開工”。即便中央政府出臺系列政策促進(jìn)盤活沉淀存量財(cái)政資金，2015年9月審計(jì)署對部分重點(diǎn)民生領(lǐng)域476.78億元財(cái)政存量資金進(jìn)行跟蹤審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，仍有141.76億元未得到有效利用，占抽查總數(shù)的近30%[7]。

（四）預(yù)算民主進(jìn)程有限導(dǎo)致的為官不為

預(yù)算民主內(nèi)涵在于公民直接或間接通過立法機(jī)關(guān)參與到預(yù)算過程中來確保財(cái)政資金服務(wù)于公共利益，是建設(shè)責(zé)任政府的必經(jīng)之路。在我國，預(yù)算改革著重點(diǎn)在于政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制，而相對忽視政治控制，預(yù)算權(quán)力向政府傾斜，后果是各級政府中財(cái)政機(jī)會主義行為泛濫。雖然涉及人大預(yù)算職權(quán)的法律體系層次豐富、形式立體，《憲法》、《監(jiān)督法》、《預(yù)算法》等制度層面明確規(guī)定了人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，但多數(shù)都只是體現(xiàn)原則性要求，缺乏具體的操作方案，致使人大預(yù)算監(jiān)督多是程序上的，缺乏實(shí)質(zhì)性、實(shí)效性。比如，人大對預(yù)算草案的審批或者全部通過，或者全部否決，缺少對某個預(yù)算項(xiàng)目獨(dú)立的審批辯論程序，又缺乏否決后的責(zé)任規(guī)定，使得人大對預(yù)算審議批準(zhǔn)不得不為。而且提請審批的預(yù)算草案已經(jīng)人大常委會初審?fù)ㄟ^，從某種意義上已經(jīng)體現(xiàn)了黨委意志、政府意圖，人大也不會輕易進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的否決和監(jiān)督。人大對預(yù)算依據(jù)合理性審批的虛化、對預(yù)算過程信息的不了解，使得人大不愿也無法有效實(shí)施預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督。享有預(yù)算資金分配權(quán)和執(zhí)行控制權(quán)的官員就缺乏了強(qiáng)有力的外部約束，容易出現(xiàn)“為官不為”。

與此同時，公民直接參與預(yù)算尚處于操作、引導(dǎo)階段，我國政府預(yù)算缺乏社會監(jiān)督。長期以來，我國缺乏公民政治參與的制度化途徑，公民參與意識不強(qiáng)、能力有限，預(yù)算透明度低也使得公民很難參與到預(yù)算過程中。雖然溫嶺、閔行、鹽津、順德等地紛紛加入?yún)⑴c式預(yù)算改革實(shí)踐中，但無論是首開先河的“溫嶺模式”，還是聚焦流程創(chuàng)新的“順德模式”，均在實(shí)踐中又容易遭遇“成長上限”的發(fā)展尷尬[8]。至今，參與式預(yù)算仍游離于制度框架之外，尚沒有明晰的法律地位，當(dāng)預(yù)算約束力增強(qiáng)、支出執(zhí)行不自由時，政府官員很有可能會增加參與式預(yù)算過程中的權(quán)力控制，如選擇友好參與者來制造“形式化參與”。因此，當(dāng)前我國參與式預(yù)算所承載的力量還不足以推動預(yù)算民主，難以激勵政府官員更好地為公共利益服務(wù)。

三、以預(yù)算改革為突破口，在為官不為治理中建立責(zé)任政府

我國正處于全面深化改革的歷史新起點(diǎn)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，建立責(zé)任政府是目標(biāo)訴求。按照財(cái)政社會學(xué)之父熊彼特的說法，在政治以及經(jīng)濟(jì)體制陷入危機(jī)的歷史性重大轉(zhuǎn)換期，使人從“迷宮”中走出來的“亞利亞特納的線團(tuán)”就是財(cái)政[9]（P4）。許多國家將預(yù)算改革作為推進(jìn)治理現(xiàn)代化的突破口，我國也不應(yīng)例外。預(yù)算制度內(nèi)在蘊(yùn)藏著防治為官不為的“基因”，深化預(yù)算改革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算完整、預(yù)算透明、預(yù)算法治與預(yù)算民主，也就消除了為官不為的制度空間，進(jìn)而促進(jìn)建立一個更負(fù)責(zé)的政府。

（一）落實(shí)全口徑預(yù)算，從源頭上約束官員行為

發(fā)揮預(yù)算控權(quán)功能的前提要件之一是預(yù)算完整——全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確、規(guī)范，這就需要從落實(shí)全口徑預(yù)算管理切入。推行全口徑預(yù)算，橫向上須將政府部門的所有收支（包括政府債務(wù)在內(nèi)）納入到預(yù)算管理中并進(jìn)行專門的列示和說明，縱向上應(yīng)包括過去、現(xiàn)在及未來的預(yù)算數(shù)據(jù)，即引入中期財(cái)政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，保證預(yù)算信息的連完整性與連續(xù)性[10]。進(jìn)一步完善預(yù)算報(bào)告體系，注重各類預(yù)算間有機(jī)銜接，推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、形成績效合力。對此，可以考慮組建國家預(yù)算管理局，整合各類“口袋預(yù)算”中的“切塊資金”，將其納入統(tǒng)一的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)來加以管理，從而在機(jī)制設(shè)計(jì)上切實(shí)推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革的進(jìn)程[11]。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的預(yù)算管理全景圖，能夠解決監(jiān)督控制盲點(diǎn)及控制力弱化的問題，規(guī)范政府官員所作所為。

如果預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確科學(xué)，那么形式上的預(yù)算完整也只是徒具形式。因此，在預(yù)算編制中，需要完善預(yù)算決策的規(guī)劃、調(diào)研、論證，組織專家對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性、合理性、準(zhǔn)確性評審，全方位提高預(yù)算編制的科學(xué)性與精細(xì)度。編制預(yù)算支出時應(yīng)當(dāng)追求標(biāo)準(zhǔn)化、績效化，這就需要進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格控制行政管理支出，進(jìn)一步增加民生支出，有序減少市場干預(yù)支出，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理配置。同時，還要注重預(yù)算編制的前瞻性，以發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃為依據(jù)，與績效預(yù)算、撥款過程聯(lián)系起來，防止官員追求其任期政績導(dǎo)致的財(cái)政資金浪費(fèi)?？傊?，通過全口徑預(yù)算控制政府所有的收支活動，通過科學(xué)完整的預(yù)算編制細(xì)化政府的每項(xiàng)收支，可以從源頭上規(guī)范官員行為，減少卸責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）提高預(yù)算透明度，事前預(yù)防為官不為

當(dāng)預(yù)算公開成為一種常態(tài)之后，曝光官員失責(zé)行為的制度環(huán)境將降低為官不為的機(jī)會，而這個潛在風(fēng)險(xiǎn)又降低了官員為官不為的意愿。從這個角度來看，預(yù)算公開實(shí)質(zhì)上是“事前”過濾機(jī)制。真正的預(yù)算公開必須覆蓋四個維度：一是預(yù)算文件的數(shù)量，反映信息可得性；二是局外人獨(dú)立核實(shí)預(yù)算中給定的數(shù)據(jù)和預(yù)測假設(shè)的可能性；三是承諾避免使用不透明的和武斷的語言，采用一般公認(rèn)的會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；四是對預(yù)算中的數(shù)據(jù)和解釋具有明顯的合理性[12]。對于當(dāng)前我國而言，首要的是完善預(yù)算公開制度，將其升格到法律層面，明確預(yù)算公開的具體操作細(xì)則；在此基礎(chǔ)上，提高預(yù)算公開質(zhì)量，完善預(yù)算公開程序，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代借助新媒體拓寬公開方式，使用“親善公民”的預(yù)算語言，確保公開內(nèi)容全面真實(shí)反映政府活動信息；最后，應(yīng)將政府預(yù)算透明度納入政績考核范圍，建立預(yù)算公開的問責(zé)機(jī)制，盡可能地保障公民知情權(quán)。

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，能更加全面、真實(shí)、準(zhǔn)確反映政府實(shí)際財(cái)務(wù)狀況。當(dāng)前我國確定的改革方案目標(biāo)是2020年前完成政府會計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告、審計(jì)與公開機(jī)制、分析應(yīng)用體系建設(shè)四項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)。實(shí)施真正意義上的完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的預(yù)算分類與會計(jì)分類應(yīng)盡可能相一致，并且應(yīng)盡可能遵循國際標(biāo)準(zhǔn)；政府應(yīng)定期編制和披露至少五張基本權(quán)責(zé)報(bào)表（資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表、資本支出表和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表）；權(quán)責(zé)報(bào)告與權(quán)責(zé)會計(jì)的改革應(yīng)一并進(jìn)行，最好后者先行一步；準(zhǔn)則規(guī)范與制度規(guī)范應(yīng)結(jié)合起來，且應(yīng)以準(zhǔn)則規(guī)范為主導(dǎo)[13]。可以預(yù)見，在政府會計(jì)強(qiáng)有力的信息支撐下，各部門的資金使用情況都詳實(shí)地?cái)[在媒體和公民面前時，不僅公民、非政府組織以及媒體會對政府支出的浪費(fèi)和低效予以譴責(zé)，官員也會自糾其不合理花銷[14]，從而事前預(yù)防為官不為現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）貫徹預(yù)算法治，將官員行為納入法治軌道

預(yù)算若不能依法得到有效執(zhí)行，預(yù)算編制再科學(xué)也難以發(fā)揮應(yīng)有功能。貫徹預(yù)算法定，就在于要求舉凡政府一切活動必須且只能在預(yù)算規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，從行動上將官員行為納入法治軌道?，F(xiàn)行新《預(yù)算法》已經(jīng)凸顯預(yù)算管理法治化的信號，但真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治還需要多方面的努力。一方面，提高官員預(yù)算法治意識。法治性是政府預(yù)算的靈魂，官員應(yīng)明確“預(yù)算即是法律、預(yù)算過程即是立法過程”的理念，堅(jiān)持貫徹預(yù)算法定原則，按照法律程序經(jīng)人大批準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，嚴(yán)格維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，確保預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)相對較為一致。

另一方面，強(qiáng)化預(yù)算依法執(zhí)行，將預(yù)算執(zhí)行軟約束轉(zhuǎn)化為硬約束。完善財(cái)政資金撥付管理，全面推行公務(wù)卡制度改革，提高財(cái)政資金的支付效率，從體制上解決官員因資金下發(fā)遲緩而導(dǎo)致的慢作為。建立預(yù)算執(zhí)行情況定期分析制度，隨時關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施情況，以保證項(xiàng)目支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。建立項(xiàng)目動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對于項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢的，同級財(cái)政收回資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域，降低官員因缺錢而不能為的可能性。建立財(cái)政資金統(tǒng)籌使用任務(wù)清單和時間表，加強(qiáng)經(jīng)常性檢查和審計(jì)監(jiān)督，對于未按規(guī)定完成的追究責(zé)任。在此壓力之下，部門單位必將切實(shí)履行項(xiàng)目支出管理職責(zé)，及時有效地組織項(xiàng)目實(shí)施，杜絕有錢不花的慢作為、不作為。

此外，預(yù)算執(zhí)行既要問效又要問責(zé)。在預(yù)算執(zhí)行中引入“績效”因子，明確考核指標(biāo)，通過事前、事中和事后績效評價工作的開展，充分監(jiān)督和制約政府財(cái)政支出行為。建立從項(xiàng)目申報(bào)到財(cái)政資金撥付全過程的權(quán)力和責(zé)任清單制度，切實(shí)明確權(quán)責(zé)，對虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取、擠占挪用財(cái)政資金的問題實(shí)行一案雙查?？傊瑢⒐賳T行為納入法治軌道，促使其有錢可花、有錢必花、花錢必嚴(yán)、浪費(fèi)必追責(zé)，填補(bǔ)為官不為的程序空隙。

（四）推動預(yù)算民主化進(jìn)程，督促官員為官有為

在我國現(xiàn)行制度下，預(yù)算民主化改革主要表現(xiàn)為加強(qiáng)人大對政府預(yù)算全過程的實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)督，且讓公眾廣泛參與預(yù)算，增強(qiáng)外部監(jiān)督力量督促官員依法作為、有效作為。其一，推動人大邁向?qū)嵸|(zhì)性預(yù)算監(jiān)督。理順人大與黨委、政府之間的關(guān)系，積極支持人大依法行使預(yù)算監(jiān)督職權(quán)，適時在法律層面明確人大的預(yù)算修正權(quán)，賦予其分項(xiàng)否決權(quán)。優(yōu)化人大組織建設(shè)，提升預(yù)算監(jiān)督能力，在人大常委會下設(shè)立人大預(yù)算局，配備專業(yè)人才和技術(shù)專家以提供技術(shù)支持和專業(yè)咨詢[15]。同時，建立健全預(yù)算問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算支出、官員責(zé)任清晰地聯(lián)系在一起，在這種機(jī)制設(shè)定下，人大對政府不合理開支進(jìn)行詢問或提出質(zhì)詢，并采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施。通過強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，切實(shí)將權(quán)力裝在制度的籠子里，必將促使官員恪守職責(zé)、有所作為。

其二，推廣參與式預(yù)算，回應(yīng)公民訴求。公民通過參與式預(yù)算這一制度安排直接或間接地參與公共資源分配使用的決策，可以作為民主進(jìn)程的催化劑以督促政府官員負(fù)責(zé)。維斯·辛特馬概括了參與式預(yù)算的五個特征：圍繞預(yù)算討論如何分配有限的資源，在擁有對行政當(dāng)局有一定影響力的選舉團(tuán)體的市或其他層級開展，重復(fù)進(jìn)行循環(huán)開展的過程，行政當(dāng)局與參與者在特定會議或論壇內(nèi)就預(yù)算問題進(jìn)行民主協(xié)商，參與者對預(yù)算結(jié)果承當(dāng)責(zé)任[16]。破解我國參與式預(yù)算改革的“成長上限”，進(jìn)一步的著力點(diǎn)在于：制度先行，確立參與式預(yù)算的地位與作用；明確參與內(nèi)容，先從與民生密切相關(guān)的項(xiàng)目支出預(yù)算，逐步擴(kuò)大參與式范圍；提高公民參與能力，開展宣傳、教育、培訓(xùn)，發(fā)揮財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)的作用幫助公民（特別是那些利益相關(guān)者）參與決策；規(guī)范參與程序，減少政府權(quán)力干預(yù)，采取對話、協(xié)商、聽證等形式，使參與者的意見得到充分回應(yīng)。政府官員積極回應(yīng)公民訴求，并基于公民對產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束來尋求公共資源的最優(yōu)配置，這本身就體現(xiàn)了一個負(fù)責(zé)任的政府理念。

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（責(zé)任編輯 李淑芳）

張啟春（1965—），女，湖北松滋人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)政與公共政策；山雪艷（1991—），女，河南新鄉(xiāng)人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣藏?cái)政。

D630.1

A

1671-7155(2016)06-0039-06

2016-09-20

2013年度國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共文化服務(wù)體系建設(shè)和運(yùn)行中的財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)與保障方式研究”（項(xiàng)目編號：13AH005）的階段性研究成果。