張運書，常京京

(安徽財經(jīng)大學　金融學院，安徽　蚌埠　233000)

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秩序與利益：農(nóng)村金融分層監(jiān)管模式選擇分析

張運書，常京京

(安徽財經(jīng)大學金融學院，安徽蚌埠233000)

摘要：維護農(nóng)村金融市場秩序并保證金融安全需要選擇合適的監(jiān)管主體和恰當?shù)谋O(jiān)管方式，同時厘定各自的職責權限。理論和實踐證明分層監(jiān)管模式是適合中國國情和農(nóng)村金融現(xiàn)狀的監(jiān)管方式，研究其作用具有重要意義。文章介紹分層監(jiān)管背景及其對農(nóng)村金融發(fā)展的必要性，從世界歷次金融危機中總結金融監(jiān)管的理論進展，并結合農(nóng)村金融發(fā)生民間危機的實例論證維護金融秩序的重要性。在闡述中國傳統(tǒng)監(jiān)管模式下各方監(jiān)管主體利益沖突的基礎上，指出分層監(jiān)管是協(xié)調(diào)各方利益的必然選擇，并提出完善法律法規(guī)、加強中央對金融業(yè)的統(tǒng)一管理、明確地方政府部門職能定位、建立多層次的行業(yè)自律組織、培育公民的監(jiān)督意識等實施路徑。

關鍵詞：農(nóng)村金融；分層監(jiān)管；秩序；利益

2013年11月19日，央行行長周小川在《十八屆三中全會輔導讀本》中對中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任進行了界定：堅持中央金融管理部門的統(tǒng)一監(jiān)管，引導地方政府遵循區(qū)域性監(jiān)管職責。地方政府對于地方金融機構具體的監(jiān)管職責是強化日常監(jiān)管、減少行政干預、加大對非法金融活動的打擊力度、應對所在地區(qū)的金融突發(fā)事件、改善本地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境，首次明確提出地方政府對于地方性金融機構和市場的監(jiān)督管理職責。2016年3月30日，山東省第十二屆人大常委會第二十次會議審議通過了《山東省地方金融條例》，作為首部省級地方性法規(guī)，彌補了金融監(jiān)管的缺失，實現(xiàn)了中央和地方的分層監(jiān)管。

所謂分層監(jiān)管就是明確中央和地方的監(jiān)管職責，對各自的監(jiān)管權限做出劃分。目前僅有山東省出臺了包含分層監(jiān)管的地方性法規(guī)，其他省市尚未有明確的關于地方政府金融監(jiān)管地位確立的地方性監(jiān)管法規(guī)。對于農(nóng)村金融機構提出分層監(jiān)管的要求是符合當代金融體系合規(guī)、合理、可持續(xù)發(fā)展的要求，自2006年12月以來，銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策、更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，2007年1月全國金融工作會議要求加快建設農(nóng)村金融體系，新型的農(nóng)村金融機構(村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村互助合作社、小額貸款公司)紛紛設立。以村鎮(zhèn)銀行為例，我國村鎮(zhèn)銀行已有上千家之多，發(fā)展勢頭十分迅猛。傳統(tǒng)的“一行三會”模式雖然有利于監(jiān)管機構相互牽制，相互監(jiān)督，但對農(nóng)村金融機構的監(jiān)管卻顯得力不從心，更確切地說，是夠不到。對農(nóng)村金融機構的監(jiān)管是由地方銀監(jiān)分局來負責，但銀監(jiān)會的分支機構只設立到地級市，并沒有在縣(市)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村設置監(jiān)管的分支機構，并且銀監(jiān)會只負責準入監(jiān)管，幾乎不負責運營狀況[1]。另外，我國的保監(jiān)會和證監(jiān)會只在縣域以上地方設置分支機構，也就是說此類金融業(yè)務在農(nóng)村地區(qū)存在著監(jiān)管的空白。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助合作社等新型金融機構越來越多，且都處在縣域以下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式往往只在縣區(qū)設置監(jiān)管辦事處，聯(lián)合人民銀行支行監(jiān)管新型金融機構，造成人員少、監(jiān)管任務繁重的局面，因此迫切需要分層監(jiān)管機制。

無論是分層監(jiān)管還是傳統(tǒng)監(jiān)管體制目的都是讓農(nóng)村金融有秩序的發(fā)展，為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)提供良好的金融服務。并且農(nóng)村金融的性質也要求加強監(jiān)管。農(nóng)村金融作為一種微型金融，具有金融業(yè)共同的特性。首先，金融業(yè)是一個高風險行業(yè)。金融機構是以經(jīng)營貨幣資金為主要業(yè)務，重要的是把控風險，保持良好的信譽[2]。而農(nóng)村正規(guī)的金融機構，因為經(jīng)營對象是面向缺乏信用調(diào)查的個人和缺乏抵押品和擔保的中小企業(yè)，因此面臨著壞賬的風險；如果出現(xiàn)資金周轉不靈，或會出現(xiàn)無法兌付的情況，信譽度急劇下降，就會發(fā)生大規(guī)模擠提危機。其次，金融體系的風險直接影響貨幣制度和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。信用貨幣制度雖給日常交易減低了成本，但是脫離了實體經(jīng)濟的發(fā)展，實體經(jīng)濟對貨幣供給的約束作用越來越弱，甚至貨幣超額供給會有通貨膨脹的風險，另外，存款貨幣機構的倒閉又使貨幣量急劇減少，釀成通貨緊縮的風險，將經(jīng)濟拖入蕭條的境地。因此保證農(nóng)村金融機構安全有效地運行，規(guī)范金融發(fā)展秩序是至關重要的，這需要相關部門進行監(jiān)管。傳統(tǒng)的“一行三會”監(jiān)管模式進行分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)不滿足合規(guī)性和風險性監(jiān)管的需要了[3]，在尚未形成功能性監(jiān)管時，根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟情況，應建立分層監(jiān)管模式，彌補傳統(tǒng)監(jiān)管模式的不足，此舉具有重要的現(xiàn)實意義。

一、秩序維護：農(nóng)村金融監(jiān)管理論溯源

(一)歷年來金融監(jiān)管理論

17世紀英國的“南海泡沫”、荷蘭的“郁金香泡沫”、18世紀初法國的“密西西比泡沫”等危機的爆發(fā)促使金融監(jiān)管法案的誕生，1720年英國《泡沫法》應運而生，標志著在世界金融史上政府首次實施金融監(jiān)管職能。但這并不是現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管制度，真正意義上的金融監(jiān)管制度是從中央銀行制度的普遍確立為起點[4]。中央銀行的建立最初是為了管理貨幣，防止貨幣的過度發(fā)行，于是在實際運行中就賦予中央銀行監(jiān)管的職責。中央銀行制度的建立不只是監(jiān)管股票市場，還負責監(jiān)管貨幣市場，它建立在自由競爭資本主義最鼎盛的時期，目的是杜絕銀行擠提事件的發(fā)生?；趤啴敗に姑堋翱床灰姷氖帧崩碚?，在那個時期政府很少干預。

1.20世紀30年代—70年代的金融監(jiān)管理論。20世紀30年代大危機，導致以歇業(yè)銀行為代表的大量銀行破產(chǎn)，隨后在1931年，奧地利最大的私營銀行Kreditanstalt銀行倒閉，對整個歐洲大陸都產(chǎn)生了影響。人們認識到銀行等金融機構大規(guī)模的破產(chǎn)倒閉會帶來一系列的問題，金融危機轉變?yōu)樨泿盼C，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生大規(guī)模的破壞，需要政府及時進行有效監(jiān)管，而政府對金融機構的業(yè)務監(jiān)管意在保障金融體系的安全和良好的秩序。

2.20世紀70年代—90年代的金融監(jiān)管理論。20世紀70年代到90年代，很多國家爆發(fā)了金融危機，比如西方股災、拉美債務危機、歐洲貨幣危機、墨西哥貨幣危機等，影響最為深遠的當屬1997年的東南亞金融危機。東南亞金融危機為貨幣危機與銀行危機所釀成的金融系統(tǒng)危機，傳播速度，破壞程度和影響范圍都比之前更嚴重，這源于70年代嚴格的金融監(jiān)管導致“滯脹”出現(xiàn)，因而倡導金融自由化，放松了金融管制，特別是利率管制。人們開始考慮如何提高金融體系效率的同時，維護金融體系的安全。

3.20世紀90年代以來的金融監(jiān)管理論。金融監(jiān)管在這一時期既注重效率又注重安全，在保證安全性的基礎之上保持效率。盡管監(jiān)管理論如此，但是現(xiàn)實生活中金融全球化迅速發(fā)展，銀行等金融機構混業(yè)經(jīng)營，曾多次發(fā)生金融危機，嚴重破壞金融秩序。2001年因赤字財政釀成阿根廷金融危機，2008年的美國次貸危機造成金融秩序紊亂，波及銀行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，其中首當其沖的就是中小銀行。在中國雖然沒有發(fā)生過大范圍的金融危機，但是也存在著地區(qū)性金融機構危機現(xiàn)象。新型金融機構因為不正當經(jīng)營和缺乏監(jiān)管導致問題的出現(xiàn)：2012年10月，連云港市灌南縣4家農(nóng)民資金互助合作社因資金被挪用而無法正常兌現(xiàn)農(nóng)民存款；2012年12月底，鹽城射陽縣陳洋農(nóng)民資金互助合作社遭到擠兌；2013年7月，南京高淳區(qū)磚墻鎮(zhèn)農(nóng)民資金互助社停止營業(yè)并被立案調(diào)查；2014年3月江蘇射陽農(nóng)商業(yè)銀行遭遇擠兌；2015年“e租寶”等多家P2P公司跑路。

(二)農(nóng)村金融秩序維護

傳統(tǒng)的中央垂直監(jiān)管模式“一行三會”難以實現(xiàn)對新型金融機構等正規(guī)金融機構的有力監(jiān)管，更別說對游離于監(jiān)管體系之外的民間借貸等非正規(guī)金融的監(jiān)管，民間借貸具有無組織、自發(fā)性、零散性，難以宏觀調(diào)控。近年來，民間金融危機層出不窮，溫州、鄂爾多斯、神木、四川、河北邯鄲等地紛紛出現(xiàn)了民間金融危機，這種民間非法集資資金鏈的斷裂主要由于之前對相關行業(yè)(比如房地產(chǎn)企業(yè)、煤炭企業(yè)、羊毛等)的預期狀況過于良好，但是隨著經(jīng)濟結構的調(diào)整，相關行業(yè)面臨著供求失衡的狀況，資產(chǎn)價格下跌，資金需求者在借舊債換新債的過程中仍處于困難境地。民間金融危機雖然具有區(qū)域性，但是所產(chǎn)生的影響較大。對于債權人來說，當?shù)氐膫鶛嗳似谕暂^高的收益獲得對某行業(yè)的投資時，往往忽略了高收益背后潛藏的巨大金融陷阱和金融風險。民間融資的方式往往是從最熟悉的親戚朋友入手，在初始階段往往按時還本付息，由于口碑效應，本著和最親近的人一起分享收益的想法，就會向違規(guī)金融機構投入大量的資金，結果不僅會使自己受到非法集資的侵害，還會使得整個家族受到傷害，失去友情、親情和愛情，造成家庭的分裂。有些債權人因為壓力巨大，不堪忍受重負，只好以跳樓自殺來結束生命。以上種種嚴重影響了整個社會的安定和團結，而只有良好的監(jiān)管才能很好地保持農(nóng)村金融的正常秩序。

二、利益協(xié)調(diào)：農(nóng)村金融分層監(jiān)管的模式選擇

(一)傳統(tǒng)監(jiān)管模式下各部門的利益沖突

1.農(nóng)村金融機構的利益沖突。農(nóng)村金融機構的利益沖突一是農(nóng)村金融機構的利益沖突。從目標角度來看，農(nóng)村金融機構具有雙層目標，即政策目標和利益目標。政策目標是農(nóng)村金融機構的設立是為了滿足農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民融資需求和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，在其設立之初就被賦予了這種責任，落實為三農(nóng)服務的義務，具有一定的政策性，但是農(nóng)村金融機構作為金融機構之一，是一種特殊的企業(yè)，所以在經(jīng)營上以盈利為目標，這就與其設立初衷有矛盾。為三農(nóng)服務，由于所服務的對象缺乏信用記錄、缺乏抵押或者質押品、貸款小額且分散且一般具有長期性、有時還給予優(yōu)惠利率，在這種情況下，農(nóng)村金融機構的利潤十分微薄，業(yè)務具有一定的風險性。農(nóng)村金融機構的政策目標和利益目標具有一定的沖突，兩者難以兼得，需要金融機構做出選擇，所做出的選擇也決定了農(nóng)村金融資金的流向和運用。二是農(nóng)村金融機構從業(yè)人員的利益沖突。公司職員利用職務便利挪用資金或者侵吞資金案、發(fā)放冒名貸款案、非法吸儲案、金融詐騙案等，都是由于面對利益沖突時，選擇了對自己有利的一面，而不考慮所造成的后果。從業(yè)人員面臨“一般利潤”和“超額利潤”的沖突，“一般利潤”是指當遵紀守法和按時完成工作任務的要求后，享有工資和績效的收益?！俺~利潤”是指通過非法手段去獲取不屬于自己的利益，這種利益無論對從業(yè)人員還是金融機構都有著較大的傷害，那些丑聞的發(fā)生大多起源于從業(yè)人員選擇了不該選的違法收益。

2.地方政府的利益沖突。地方政府承擔著地方的金融發(fā)展和地方經(jīng)濟的建設，面臨著地方金融安全和地方金融發(fā)展的利益沖突。眾所周知，金融安全和金融發(fā)展是難以完美兼顧的，安全性與收益性是商業(yè)銀行在經(jīng)營過程中所必須面臨的業(yè)務原則問題，一般的處理是在兼顧安全性的條件下，獲取收益最大化。放在地方政府這里討論也具有一定的意義，為的是探討地方政府面對利益沖突時，所做出的決定是否有所偏頗。當中央銀行進行宏觀調(diào)控時，緊縮地方的金融發(fā)展，避免當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)出現(xiàn)泡沫時，地方政府是否會為了發(fā)展地方經(jīng)濟，選擇短時期有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的政策而逃避長時期經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的政策。另一方面，地方政府在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式下，權責不對等，無需承擔相應的監(jiān)管責任，往往會出現(xiàn)不顧安全性、不計后果發(fā)展地方金融的道德風險。

3.傳統(tǒng)監(jiān)管機構的利益沖突。目前金融混業(yè)發(fā)展，不分層監(jiān)管導致了大一統(tǒng)的垂直金融監(jiān)管體制，難以適應不同區(qū)域、不同層次、不同金融機構的需要，特別對小微金融機構和準金融機構監(jiān)管存在眾多問題，主要與監(jiān)管主體所涉及的利益有關：一方面監(jiān)管主體既想保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，農(nóng)村金融規(guī)范發(fā)展，另一方面又想農(nóng)村金融快速發(fā)展，振興地方經(jīng)濟。這種傳統(tǒng)監(jiān)管機構的利益沖突表現(xiàn)為監(jiān)管目標的沖突，以下具體介紹各監(jiān)管機構的監(jiān)管職能和現(xiàn)狀。

第一，中央銀行與銀監(jiān)會。中央銀行和銀監(jiān)會的信息不對稱是農(nóng)村金融監(jiān)管發(fā)生沖突的原因之一。銀監(jiān)會分設后，人民銀行的直屬單位清算中心負責制定商業(yè)銀行的支付結算業(yè)務，處理業(yè)務活動中的紛爭，提供網(wǎng)絡設施服務，負有監(jiān)督和檢查職能。也就是說，農(nóng)村金融的監(jiān)管由人民銀行分支行和銀監(jiān)會的分開監(jiān)管，信息的不暢通導致銀監(jiān)會難以對農(nóng)村金融的整體經(jīng)營狀況進行全面掌握，難以形成對農(nóng)村金融機構的連續(xù)觀察和日常追蹤。其次，農(nóng)村金融機構近幾年大量出現(xiàn)，農(nóng)村金融機構之間競爭加劇，促使銀監(jiān)會對農(nóng)村金融的監(jiān)管中心從控制性監(jiān)管向審慎性監(jiān)管轉移。銀監(jiān)會進行審慎性監(jiān)管之外，還需要制定包括完善信貸政策在內(nèi)的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)，但是信貸政策作為貨幣政策的一部分，人民銀行對其具有管理權。因此，人民銀行在一定程度上造成了銀監(jiān)會難以有效監(jiān)管的局面。最后，影子銀行快速發(fā)展，農(nóng)村金融機構中增長最快的當數(shù)典當行和非正規(guī)貸款機構，中央銀行希望嚴厲監(jiān)管而銀監(jiān)會卻擔心沖擊到銀行的利潤。央行對于控制銀行表外業(yè)務的努力受到了極大的阻力，反映出人民銀行與銀監(jiān)會的利益矛盾。

第二，地方金融辦。國家自從計劃分層監(jiān)管以來，金融工作辦公室作為地方金融監(jiān)管執(zhí)行者日益引起關注。目前，全國各級政府已經(jīng)陸續(xù)成立了金融辦。地方金融辦的設立是為了彌補地方政府在金融監(jiān)管中的缺位，主要職能主要包括配合金融監(jiān)管部門對農(nóng)村金融機構和行業(yè)自律組織的監(jiān)管，承擔起地方政府和中央監(jiān)管職能，防范和化解金融風險；處理突發(fā)案件，配合查處非法和打擊非法金融案件；為地方政府籌集資金，為當?shù)貦C構服務。其次，對地方準金融機構如小額貸款公司具有監(jiān)管職能，有些地方金融辦對地方性法人金融機構也有一定的監(jiān)管權。最后，地方金融辦負有研究金融政策，發(fā)展金融市場以及提出監(jiān)管意見，使地方政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實情況來制定金融規(guī)劃，合理配置金融資源的職責[5]?？傮w上來說，設立金融辦可以達到政府有效監(jiān)管的目的，推動經(jīng)濟增長。但是，各地金融辦在謀求自身的發(fā)展方向時，并沒有找到準確的定位，沒有充分發(fā)揮自身的積極作用，有時可能推出一些不利于農(nóng)村金融業(yè)健康發(fā)展的措施。因此，科學界定地方金融辦的職能，構建一個完善的中央與地方協(xié)調(diào)互動、分層監(jiān)管的金融體制，符合現(xiàn)階段監(jiān)管目標。

第三，農(nóng)村金融自律組織。我國的農(nóng)村金融自律組織是從2005年開始建立的，農(nóng)村金融自律組織是對農(nóng)村金融監(jiān)管體系很好的補充和完善。其名稱為中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會，目的是為了規(guī)范農(nóng)村信用社，現(xiàn)在對象已覆蓋信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，但自律組織不健全，會員發(fā)展較慢。中國銀行業(yè)協(xié)會和地方銀行業(yè)協(xié)會自律管理混亂，運行當中各自獨立，各自的會員又相互交叉，由于各自律組織對同一個問題有不同的規(guī)則要求和處理方式，因此自律組織在具體的問題處理上很難進行協(xié)調(diào)而達成一致意見。根據(jù)法律規(guī)定，只有符合條件的金融機構才可以成為自律組織的會員，通過會員的相互約束，相互監(jiān)督，起到監(jiān)管補充作用。而地方行業(yè)協(xié)會大多是官辦機構，機構負責人大多是由政府人員進行兼任，使該組織的職能作用得不到應有發(fā)揮。

(二)分層監(jiān)管模式下各部門利益協(xié)調(diào)

在中央和地方實行分層監(jiān)管的模式下，將一些金融領域的監(jiān)管職責尤其是地方中小金融機構的監(jiān)管職責下放給地方，同時對金融辦改革，這有利于建立起穩(wěn)固的地方金融監(jiān)管體系，金融分層監(jiān)管總體思路是中央管大中型金融機構，地方監(jiān)管小微金融機構，地方監(jiān)管部分由中央負責制定方針政策，監(jiān)督地方貫徹執(zhí)行。對農(nóng)村金融機構來說，市縣級政府負責管理協(xié)調(diào)服務，在此基礎上設置和規(guī)范地方金融辦公室，市縣級一行三會分業(yè)監(jiān)管，投資企業(yè)繼續(xù)資產(chǎn)管理，從而形成有效的分層監(jiān)管體制。這些監(jiān)管當局由省級監(jiān)管組織進行監(jiān)管，而省級監(jiān)管組織由中央繼續(xù)監(jiān)管。另外行業(yè)自律組織和農(nóng)村金融機構內(nèi)部控制也必不可少。這可以有效地化解農(nóng)村金融機構、從業(yè)人員、地方政府、傳統(tǒng)監(jiān)管機構的利益沖突，使他們做出有利于農(nóng)村金融發(fā)展的選擇，放棄不恰當或違法的決定，對于農(nóng)村金融的發(fā)展具有重要意義。

1.地方金融機構更適合地方政府監(jiān)管。農(nóng)村金融包括正規(guī)金融和民間金融，民間金融的復雜性和不易被監(jiān)管的特性，更需要引起監(jiān)管部門的注意。但在這些方面，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式卻不適合。相對于地方政府來說，因為信息不對稱，中央政府不了解民間金融市場的具體運營，使得需要指派大量的人員進行調(diào)查和了解，這樣會花費大量的人力和物力。從對地方金融熟悉的視角來看，地方政府與它們在同一塊屬地區(qū)域上，在信息收集、掌握上更便利，對金融業(yè)務熟悉上具有優(yōu)勢；[6]從成本與收益的視角分析，地方政府監(jiān)管模式下，更有利于節(jié)省相應的人力和物力。最后，我國金融業(yè)發(fā)展層次不一，出現(xiàn)的問題也有所不同，中央集權的監(jiān)管模式下，中央政府難以掌握與此相關的全部監(jiān)管信息，一旦出現(xiàn)當?shù)亟鹑谖C問題，難以得到更快的處理。

2.地方政府監(jiān)管更有利于農(nóng)村金融機構的發(fā)展。相對以前的監(jiān)管模式，通過法律的形式賦予地方政府監(jiān)管的職責，確立其監(jiān)管地位，更有利于解決事權和責任的不對等。以前政府權責不對等，可以進行監(jiān)管，但是不承擔監(jiān)管責任，這種監(jiān)管的缺失會使得政府部門出于自身利益的考慮，可能成為農(nóng)村金融機構瘋狂擴張的推手，對中小金融機構的健康發(fā)展造成影響。在明確了地方政府監(jiān)管的責任后，地方政府需要承擔監(jiān)管的義務和責任，是最終風險的承擔者，可避免政府只考慮短期效益而忘卻長期效益，達到監(jiān)管激勵的目的。

三、制度構建：農(nóng)村金融分層監(jiān)管的實施路徑

(一)完善法律法規(guī)

建立健全法律法規(guī)是進行農(nóng)村金融有效監(jiān)管的必要前提，根據(jù)農(nóng)村金融發(fā)展的實際情況制定相應的監(jiān)管法則，明確監(jiān)管主體的權利義務，合理劃分職責權限，以及厘定監(jiān)管主體相互之間的關系，有利于政府部門、社會組織和公眾團體做到有法可依，合理規(guī)范農(nóng)村金融經(jīng)營活動。針對農(nóng)村金融監(jiān)管主體的混亂，監(jiān)管范圍相互交叉重疊的現(xiàn)象，法律法規(guī)應明確雙方的職責范圍，對其進行合理的界定。涉及到監(jiān)管主體雙方都應該知道和必須了解的監(jiān)管信息，主要監(jiān)管者應該進行信息披露。比如涉及金融安全，貨幣政策方面的監(jiān)管信息，中央銀行比銀監(jiān)會的監(jiān)管職權更大一些，導致銀監(jiān)會無法及時全面地了解農(nóng)村金融的經(jīng)營發(fā)展狀況，這就需要中央銀行披露信息。完善農(nóng)村金融監(jiān)管的法律法規(guī)，減少法制漏洞，減少監(jiān)管真空，對防止農(nóng)村金融違法事件的發(fā)生和保護農(nóng)民的切實利益，具有重要的現(xiàn)實意義。

(二)加強中央對金融業(yè)的統(tǒng)一管理

金融辦調(diào)節(jié)和負責范圍涉及銀行、保險和證券方面，對金融是混業(yè)協(xié)調(diào)，而“一行三會”是分業(yè)監(jiān)管，中央與地方監(jiān)管目標不同，中央主要考慮風險，保證金融安全穩(wěn)定，進而推動經(jīng)濟增長。地方政府及地方金融辦大多考慮的是促進地方經(jīng)濟增長而忽視地方金融風險，中央有必要對地方實行統(tǒng)一監(jiān)管，協(xié)調(diào)分業(yè)監(jiān)管相互割據(jù)的局面，更好的配置資源以緩解地方金融辦長期各自為政的局面，規(guī)范地方金融辦職能，使其回到國家整體戰(zhàn)略上來。協(xié)調(diào)中央與政府資金分配不均衡的矛盾，中央出臺相關政策，控制信貸資源分配，減少地方政府不理性行為。加強中央對金融業(yè)的統(tǒng)一管理，主要是指出臺相應的政策法規(guī)。一些地方政府將地方金融國資的監(jiān)管權以托管的方式交給了金融辦，但是金融辦不能行使出資人職責，可采用公司化、市場化、專業(yè)化方式，建立一家投資企業(yè)，把財政部、匯金公司等機構持有的國有金融股全部劃轉給它，專職履行國有出資人股權管理。國務院直屬金融投資企業(yè)成立后，財政部金融司關于金融國有資產(chǎn)的一系列管理職能就必須全部劃轉到該企業(yè)，而國家發(fā)改委財政金融司管理的企業(yè)債應由核準制改為注冊制或備案制，其現(xiàn)有的金融監(jiān)管職能劃轉到“一行三會”，以建立“國務院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一行三會分業(yè)監(jiān)管、投資企業(yè)進行資產(chǎn)管理”的基本架構[7]。

(三)明確地方政府部門職能定位

政府部門是農(nóng)村金融市場最重要的監(jiān)管主體，應該明確地方政府部門的職能定位，發(fā)揮其對農(nóng)村金融監(jiān)管的主導作用。地方政府在分層監(jiān)管模式中具有不可推卸的責任，承擔著監(jiān)管和協(xié)調(diào)其他監(jiān)管主體的職責。地方政府應將自己的監(jiān)管角色準確定位，明確監(jiān)管的目標，而不是一味追求地方經(jīng)濟的發(fā)展。在實際操作過程中，可將農(nóng)村金融監(jiān)管的效果納入地方政績考核，保證地方政府的監(jiān)管力度。但是，要厘清地方各政府部門之間的職責范圍，確保各部門認真履行自己的職責，承擔相應義務，防止因績效問題相互爭搶功績而推脫責任，造成監(jiān)管越位和錯位的不當后果。另外，地方政府應該注重監(jiān)管的合理方式和方法，改變事后監(jiān)管的傳統(tǒng)方式，將事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結合，動態(tài)評價金融運行情況，進行科學有效的預測，真正發(fā)揮監(jiān)管的預防功能。

(四)建立多層次的行業(yè)自律組織

行業(yè)自律組織目前涉及的會員類型并不多，大多會員是城市金融機構，涉及的農(nóng)村金融機構類型只有典當行、股份商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等少數(shù)幾種，為保證農(nóng)村金融的安全，維護其秩序，相關行業(yè)監(jiān)督組織應該將其工作重心由城市轉向縣域農(nóng)村金融市場，按照行業(yè)公約和獎懲制度約束農(nóng)村金融的安全經(jīng)營。特別是農(nóng)村金融涉及的組織類型繁多，包括正規(guī)金融和非正規(guī)金融。正規(guī)金融包括中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行以及眾多的合作金融機構；非正規(guī)金融包括小額信貸公司、典當行等。按照金融的組織類型，分層次成立專門的行業(yè)自律組織和監(jiān)督機制，形成完善的監(jiān)管體系，確保監(jiān)管的有效性。同時要配合相應的監(jiān)管制度，界定監(jiān)管職責，防止因層次過多造成監(jiān)管資源浪費和監(jiān)管混亂，為農(nóng)村金融市場的正常運營提供良好的行業(yè)環(huán)境。

(五)培育公民的監(jiān)督意識

“一行三會”之間可能因為政策目標的沖突而不利于農(nóng)村金融監(jiān)管，銀監(jiān)會可能因為監(jiān)管的利益鏈條過長喪失了監(jiān)管的及時性和有效性，新型農(nóng)村金融機構的誕生和非正規(guī)金融的隱蔽性導致監(jiān)管存在空白，地方政府可能因為績效問題干預農(nóng)村金融機構的經(jīng)營而未能行使監(jiān)管職責，地方金融辦因混業(yè)監(jiān)管職權過大干預農(nóng)村金融經(jīng)營而不利于金融發(fā)展，行業(yè)自律制度不完善導致起到的作用十分微小。因此，建立社會監(jiān)督機制是非常有必要的。培育社會監(jiān)督機制應該從以下幾個方面入手：第一，政府部門應該鼓勵農(nóng)民群眾積極參與，以宣傳教育等方式不斷提高農(nóng)民的參與意識、權利意識、民主意識，發(fā)揮對農(nóng)村金融的監(jiān)督職能；第二，定期進行知識培訓，提高農(nóng)民的法律法規(guī)教育水平，提升農(nóng)民的文化知識水平，轉變傳統(tǒng)的行為習慣，學會利用法律手段維護自己的合法權益，檢舉揭發(fā)不合規(guī)、甚至不合法的金融行為，幫助監(jiān)管組織掌握相關情況，確保農(nóng)村金融更好的為“三農(nóng)”服務。

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[7]肖琬君，秦蓁，熊維.重塑農(nóng)村金融監(jiān)督體系的影響因素與路徑選擇[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2011(21)：13166-13168.

(責任編輯：徐杰)

收稿日期：2016-05-26；

修訂日期：2016-06-24

基金項目：國家法治與法學理論研究項目(14SFB20038)；安徽財經(jīng)大學社科重大項目(ACKY1503ZDA)

作者簡介：張運書(1973— )，男，安徽蚌埠人，安徽財經(jīng)大學金融學院副教授，主要研究方向：金融法；

中圖分類號：F830.34

文獻標志碼：A

文章編號：2095-4476(2016)07-0032-06

Order and Interests： Hierarchical Supervision Model of Rural Finance

ZHANG Yunshu， CHANG Jingjing

(School of Finance， Anhui University of Finance & Economics， Bengbu 233000， China)

Abstract：In order to maintain the rural financial market order and financial security， it is important to choose the appropriate regulatory body and regulatory way. It is proved that hierarchical supervision model is a better way suitable for China’s actual conditions and the present status quo of rural finance. Firstly， the article introduces the necessity based on hierarchical supervision background， as well as the significance of maintaining the financial order based on analysis of some instances related to folk financial crisis. It holds that the hierarchical supervision model is an inevitable choice used for coordinating the interests of all parties. In future， we should perfect the laws and regulations， strengthen the central government’s unified management of financial industry， clear and definite functions positioning of local governments， establish self-regulatory organizations at all levels， cultivate supervision consciousness of the citizens， and so on.

Key words：Rural finance； Hierarchical supervision； Order； Interests

常京京(1990— )，女，安徽利辛人，安徽財經(jīng)大學金融學院碩士研究生。