侯秀慧

(中南大學(xué)　法學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410012)

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專(zhuān)車(chē)法律問(wèn)題研究

侯秀慧

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410012)

摘要：“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下專(zhuān)車(chē)的興起在很大程度上緩解了“打車(chē)難”的問(wèn)題，推動(dòng)著共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也在一定程度上打破現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)的壟斷。但專(zhuān)車(chē)既存在一定的安全隱患，又在現(xiàn)有法律框架下屬于“非法營(yíng)運(yùn)”，其發(fā)展因此而受到限制。面對(duì)專(zhuān)車(chē)這一制度創(chuàng)新與既有監(jiān)管方式的沖突，公共管理部門(mén)應(yīng)積極面對(duì)市場(chǎng)需求和回應(yīng)創(chuàng)新，不斷更新監(jiān)管思路，在鼓勵(lì)創(chuàng)新與政府監(jiān)管中尋求平衡，為專(zhuān)車(chē)的健康發(fā)展提供法律保障，使得互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新下的專(zhuān)車(chē)以合法方式進(jìn)入市場(chǎng)。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)車(chē)；“互聯(lián)網(wǎng)+”；共享經(jīng)濟(jì)；出租車(chē)壟斷；政府監(jiān)管

近年來(lái)，“專(zhuān)車(chē)”的紛爭(zhēng)頻頻出現(xiàn)，上海、深圳、廣州、濟(jì)南、青島、北京等地對(duì)專(zhuān)車(chē)進(jìn)行查處，叫停了“滴滴快的”“優(yōu)步(Uber)”“神州”“易到用車(chē)”等專(zhuān)車(chē)服務(wù)，并將其定性為“黑車(chē)”和“非法營(yíng)運(yùn)”。①對(duì)于專(zhuān)車(chē)，從政府到專(zhuān)車(chē)運(yùn)營(yíng)方到出租車(chē)運(yùn)營(yíng)方再到消費(fèi)者，存在巨大的分歧?，F(xiàn)存的法律法規(guī)和相關(guān)理論都難以回應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下催生的專(zhuān)車(chē)這一制度創(chuàng)新，專(zhuān)車(chē)問(wèn)題涉及到市場(chǎng)需求與公平競(jìng)爭(zhēng)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，涉及到“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的制度創(chuàng)新和原有監(jiān)管方式間的沖突問(wèn)題[1]292，也涉及到政府如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下處理好鼓勵(lì)創(chuàng)新和政府監(jiān)管的平衡問(wèn)題。

一、專(zhuān)車(chē)興起的多維度分析

(一)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)助推專(zhuān)車(chē)興起

“‘互聯(lián)網(wǎng)+’是把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域深度融合，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、效率提升和組織變革，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形態(tài)。”②移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)是應(yīng)用最廣泛、最具活力的互聯(lián)網(wǎng)。工業(yè)和信息化部發(fā)布的2014年通信運(yùn)營(yíng)業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2014年全國(guó)移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)總數(shù)達(dá)到15.36億戶(hù)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深入人們的日常生活，為人們提供便利。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)交通行業(yè)的結(jié)合，并非簡(jiǎn)單的1+1，而是互聯(lián)網(wǎng)思維移動(dòng)化、平等精神和分享模式的體現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)的交通行業(yè)帶來(lái)巨大的改變和革新。

專(zhuān)車(chē)便是依托于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，建立在大數(shù)據(jù)、移動(dòng)計(jì)算和通訊、手持?jǐn)?shù)碼終端基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化服務(wù)。專(zhuān)車(chē)充分發(fā)揮了互聯(lián)網(wǎng)的高效、便捷優(yōu)勢(shì)，提高資源利用效率，降低服務(wù)的消費(fèi)成本。專(zhuān)車(chē)，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，構(gòu)建專(zhuān)車(chē)平臺(tái)，利用手機(jī)打車(chē)軟件，為消費(fèi)者提供便捷高效的線(xiàn)上線(xiàn)下互動(dòng)的預(yù)約車(chē)服務(wù)，滿(mǎn)足人們多樣性、個(gè)性化的交通出行需求，方便人們出行。

(二)共享經(jīng)濟(jì)模式助力專(zhuān)車(chē)發(fā)展

共享經(jīng)濟(jì)(Sharing Economy)，是一種借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)供求雙方短暫分散交易的新型經(jīng)濟(jì)。③共享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)最大的差異之處在于利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)的信息技術(shù)，建立一個(gè)平臺(tái)公司，將具有暫時(shí)并且分散的供求信息的人連接起來(lái)，提供信息交流溝通共享平臺(tái)，由此促成潛在的供求雙方建立不需要轉(zhuǎn)移所有權(quán)，能夠共享使用權(quán)的一種共享機(jī)制。[1]289共享經(jīng)濟(jì)有顯著優(yōu)勢(shì)：第一，便利并推動(dòng)有短暫分散供求意愿的供求雙方完成共享行為；第二，提高閑置資源的利用率；第三，政府可利用共享積極提供社會(huì)公共服務(wù)。

專(zhuān)車(chē)作為共享經(jīng)濟(jì)在交通出行領(lǐng)域的體現(xiàn)，為私家車(chē)、約租車(chē)和消費(fèi)者提供一個(gè)信息中介平臺(tái)，促成其共享出行的行為，既便利了消費(fèi)者的出行，又使得閑置車(chē)輛得到了充分利用。在上下班高峰期，承載順路的消費(fèi)者，緩解交通擁堵，減輕環(huán)境污染，提高了資源的利用效率，使得私家車(chē)車(chē)主和消費(fèi)者能夠在不改變車(chē)輛所有權(quán)的情況下，共享使用權(quán)。

(三)現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)壟斷亟須打破

《城市出租汽車(chē)管理辦法》規(guī)定：“我國(guó)對(duì)出租車(chē)行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制、數(shù)量管制和租價(jià)管制，城市的出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓?！?《城市出租汽車(chē)管理辦法》已于2016年3月16日廢止。我國(guó)政府對(duì)出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)資格進(jìn)行規(guī)范和限制，不允許個(gè)人經(jīng)營(yíng)，只允許公司經(jīng)營(yíng)出租車(chē)營(yíng)運(yùn)。[2]政府控制出租車(chē)經(jīng)營(yíng)牌照的發(fā)放數(shù)量，以便對(duì)城市出租車(chē)的總量進(jìn)行控制，還對(duì)出租車(chē)等時(shí)費(fèi)、起步價(jià)、每公里運(yùn)費(fèi)等經(jīng)營(yíng)價(jià)格進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定。[3]近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)對(duì)出租汽車(chē)行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)飽受壟斷經(jīng)營(yíng)的詬病。政府對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制、數(shù)量管制和租價(jià)管制，從而形成了出租車(chē)市場(chǎng)的行業(yè)壟斷，限制了出租車(chē)市場(chǎng)的自由充分競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重阻礙出租車(chē)市場(chǎng)良性發(fā)展與運(yùn)作，同時(shí)也引發(fā)諸多問(wèn)題。廣州、上海、北京、南京等地出現(xiàn)的出租車(chē)司機(jī)罷運(yùn)事件，是對(duì)現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)管制模式的抗議，出租車(chē)司機(jī)每月要繳納高額的“份子錢(qián)”，工作時(shí)間長(zhǎng)卻收入低。另一方面，消費(fèi)者卻面臨著“打車(chē)難”“打車(chē)貴”的問(wèn)題。由于出租車(chē)數(shù)量增長(zhǎng)有限，市場(chǎng)的需求使黑車(chē)數(shù)量不斷增長(zhǎng)。與正規(guī)出租車(chē)相比，黑車(chē)不需要繳納高額的管理費(fèi)用，其收益往往高于正規(guī)出租車(chē)。這些現(xiàn)狀都指向一個(gè)問(wèn)題：如何束縛政府過(guò)分干預(yù)出租車(chē)這一微觀市場(chǎng)的“有形之手”，打破出租車(chē)行業(yè)的壟斷，讓市場(chǎng)這一“無(wú)形之手”得以充分發(fā)揮作用。

專(zhuān)車(chē)?yán)密浖脚_(tái)與各地汽車(chē)租賃公司合作，由汽車(chē)租賃公司提供車(chē)輛，當(dāng)?shù)貏趧?wù)公司派遣有資質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的司機(jī)，當(dāng)司機(jī)接單之時(shí)，正式開(kāi)啟專(zhuān)車(chē)服務(wù)。同時(shí)也會(huì)有一部分私家車(chē)通過(guò)掛靠汽車(chē)租賃公司，進(jìn)入專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)，提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)。我國(guó)對(duì)出租車(chē)和租賃車(chē)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管制的模式，專(zhuān)車(chē)的出現(xiàn)，通過(guò)“四方協(xié)議”*該“四方協(xié)議”由軟件平臺(tái)、汽車(chē)租賃公司、司機(jī)、勞務(wù)派遣公司共同簽訂。的方式，組成合同關(guān)系，使得租賃車(chē)向預(yù)約出租車(chē)“跨界”，沖擊著現(xiàn)有出租車(chē)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管制和數(shù)量管制。專(zhuān)車(chē)的出現(xiàn)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的平臺(tái)，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析和精細(xì)的算法以及GPS定位技術(shù)，將社會(huì)上閑置的汽車(chē)盤(pán)活，介入城市交通運(yùn)行，為消費(fèi)者多樣化、個(gè)性化的出行服務(wù)，更加迎合消費(fèi)者的出行需求，符合“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新興的消費(fèi)者導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。專(zhuān)車(chē)這一新業(yè)態(tài)，管理成本低，司機(jī)不需要繳納高額的“份子錢(qián)”，分成比例高，收入會(huì)高于出租車(chē)司機(jī)。由此可見(jiàn)，專(zhuān)車(chē)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、數(shù)量限制等方面都在沖擊著現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)的管理體制，緩解了出租車(chē)司機(jī)工作時(shí)間長(zhǎng)卻收入低，消費(fèi)者“打車(chē)難”“打車(chē)貴”的壓力，對(duì)現(xiàn)有的出租車(chē)壟斷行業(yè)和管理體制是一種挑戰(zhàn)。

二、專(zhuān)車(chē)發(fā)展的障礙分析

作為一種新興商業(yè)模式和制度創(chuàng)新，專(zhuān)車(chē)雖迎合了當(dāng)前市場(chǎng)的需求，但在安全保障、法律規(guī)制和行政管制等方面卻遇到了巨大的障礙。

(一)專(zhuān)車(chē)的安全隱患

專(zhuān)車(chē)作為一種新興業(yè)態(tài)，在發(fā)展初期不可避免的存在一些缺陷，其中最受質(zhì)疑的便是專(zhuān)車(chē)的安全隱患問(wèn)題。

專(zhuān)車(chē)司機(jī)沒(méi)有接受過(guò)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的安全與保險(xiǎn)等條例的培訓(xùn)，同時(shí)對(duì)專(zhuān)車(chē)司機(jī)的資質(zhì)審查要求很低，使得專(zhuān)車(chē)司機(jī)的素質(zhì)良莠不齊，這些因素都增加了乘客的潛在性安全風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，成為滴滴專(zhuān)車(chē)司機(jī)的操作流程很簡(jiǎn)單：“先把車(chē)掛靠在汽車(chē)租賃公司處，再把司機(jī)注冊(cè)在勞務(wù)公司名下，簽約后，司機(jī)接受一天的培訓(xùn)，就可以進(jìn)行接單服務(wù)?！盵4]2015年6月，廣州一名乘坐專(zhuān)車(chē)的女性不幸受到性侵，事后警方調(diào)查發(fā)現(xiàn)該專(zhuān)車(chē)司機(jī)有犯罪前科。[5]

傳統(tǒng)的出租車(chē)公司統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，當(dāng)發(fā)生交通事故時(shí)，由保險(xiǎn)公司和出租車(chē)經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，向消費(fèi)者負(fù)責(zé)。專(zhuān)車(chē)中，專(zhuān)車(chē)軟件平臺(tái)只提供中介服務(wù)，不負(fù)責(zé)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，車(chē)輛和人身風(fēng)險(xiǎn)與專(zhuān)車(chē)公司無(wú)關(guān)。若在專(zhuān)車(chē)載客運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，由誰(shuí)理賠以及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)將成為難題，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題。

專(zhuān)車(chē)有可能危害消費(fèi)者的信息安全，侵犯消費(fèi)者的個(gè)人隱私。專(zhuān)車(chē)依托“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)分析和GPS定位，將消費(fèi)者的個(gè)人出行信息反饋給專(zhuān)車(chē)司機(jī)，必將掌握大量的個(gè)人信息、具體的地理定位信息、特定人員的活動(dòng)信息、經(jīng)濟(jì)信息和其他信息，如果被軟件平臺(tái)和專(zhuān)車(chē)司機(jī)用于其他用途，泄漏消費(fèi)者的信息數(shù)據(jù)，將有可能侵犯消費(fèi)者的隱私，危害廣大消費(fèi)者的信息安全。[1]291

(二)專(zhuān)車(chē)在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下為“非法營(yíng)運(yùn)”

《行政許可法》第十一條規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。”第十二條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，出租汽車(chē)車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證應(yīng)當(dāng)屬于第二項(xiàng)“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，”出租汽車(chē)司機(jī)駕駛資格應(yīng)當(dāng)屬于第三項(xiàng)“提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)”，出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格應(yīng)當(dāng)屬于第五項(xiàng)“企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)”。[6]

《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》*交通運(yùn)輸部于2014年9月26日通過(guò)《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，自2015年1月1日起施行。第二章對(duì)“經(jīng)營(yíng)許可”作了專(zhuān)章規(guī)定。第八條規(guī)定：“申請(qǐng)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域向相應(yīng)的設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并符合規(guī)定的條件?！钡谒氖邨l第一款規(guī)定：“未取得出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，并處5000元以上20000元以下罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”很顯然，未取得出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可，接入專(zhuān)車(chē)平臺(tái)從事出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)的私家車(chē)屬于“非法營(yíng)運(yùn)”，不具有出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，屬于違法行為。雖然在《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》中有涉及到發(fā)展多樣化、差異性的預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)和出租汽車(chē)電召服務(wù)的規(guī)定，*《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第三十條規(guī)定：“預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員只能通過(guò)預(yù)約方式為乘客提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)，在規(guī)定的地點(diǎn)待客，不得巡游攬客?！钡谒氖粭l規(guī)定：“各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展出租汽車(chē)電召服務(wù)，采取多種方式建設(shè)出租汽車(chē)電召服務(wù)平臺(tái)，推廣人工電話(huà)召車(chē)、手機(jī)軟件召車(chē)、網(wǎng)絡(luò)約車(chē)等出租汽車(chē)電召服務(wù)，建立完善電召服務(wù)管理制度。出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況或者介入出租汽車(chē)電召服務(wù)平臺(tái)，提供出租汽車(chē)電召服務(wù)?！钡菑脑撘?guī)定對(duì)“預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)”*預(yù)約出租經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是指以七座及以下乘用車(chē)通過(guò)預(yù)約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務(wù)，根據(jù)行駛里程、時(shí)間或者約定計(jì)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。和“出租汽車(chē)電召服務(wù)”*出租汽車(chē)電召服務(wù)，是指根據(jù)乘客通過(guò)電訊、網(wǎng)絡(luò)等方式提出的預(yù)約要求，按照約定時(shí)間和地點(diǎn)提供出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)。的概念界定可知，預(yù)約和電召服務(wù)都僅適用與出租汽車(chē)行業(yè)，對(duì)于未取得經(jīng)營(yíng)許可資格的私家車(chē)，是不允許提供預(yù)約或電召服務(wù)的，是不能提供“專(zhuān)車(chē)服務(wù)”的。

同時(shí)，交通運(yùn)輸部于2015年10月10日發(fā)布的《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》中規(guī)定：“提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的車(chē)輛，適用性質(zhì)應(yīng)登記為出租客運(yùn)?！蓖瞻l(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》中對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)的車(chē)輛性質(zhì)需為出租客運(yùn)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者要保證接入車(chē)輛具備合法營(yíng)運(yùn)資質(zhì)，不得接入其他營(yíng)運(yùn)車(chē)輛或非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛。任何企業(yè)和個(gè)人不得為乘客和未取得合法資質(zhì)的車(chē)輛、駕駛員提供信息對(duì)接開(kāi)展?fàn)I運(yùn)服務(wù)，不得以私人小客車(chē)合乘或拼車(chē)名義提供營(yíng)運(yùn)服務(wù)。工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法查處網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。從《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》中可知，政府對(duì)私家車(chē)接入平臺(tái)提供服務(wù)的行為采取否定評(píng)價(jià)態(tài)度，將其界定為非法營(yíng)運(yùn)。毋庸置疑，專(zhuān)車(chē)的興起與其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮在很大程度上借助于私家車(chē)，將閑置資源得以充分利用，真正發(fā)揮民眾對(duì)汽車(chē)資源的共用共享，以改善交通堵塞、促進(jìn)節(jié)能減排、減少尾氣排放，保護(hù)環(huán)境。政府對(duì)私家車(chē)接入專(zhuān)車(chē)平臺(tái)提供出租汽車(chē)服務(wù)行為的打壓，必定會(huì)遏制專(zhuān)車(chē)現(xiàn)象的發(fā)展以及其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

(三)各地政府嚴(yán)格查處專(zhuān)車(chē)

政府充分意識(shí)到發(fā)展出租汽車(chē)電召服務(wù)，對(duì)轉(zhuǎn)變出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)模式、方便乘客出行、提升服務(wù)質(zhì)量、緩解交通擁堵、促進(jìn)節(jié)能減排具有重要意義。*參見(jiàn)交通運(yùn)輸部辦公廳《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車(chē)等出租汽車(chē)電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》。卻對(duì)私家車(chē)提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)對(duì)調(diào)整出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)模式、方便乘客出行、提升服務(wù)質(zhì)量、緩解交通擁堵、促進(jìn)節(jié)能減排的巨大作用視而不見(jiàn)，而是籠統(tǒng)草率地將其定位為“黑車(chē)”“非法營(yíng)運(yùn)”，不得不說(shuō)是一種遺憾。自專(zhuān)車(chē)出現(xiàn)以來(lái)，各地政府便對(duì)專(zhuān)車(chē)進(jìn)行了表態(tài)，明確了對(duì)專(zhuān)車(chē)的反對(duì)態(tài)度，見(jiàn)表1。

表1　各地對(duì)專(zhuān)車(chē)的表態(tài)

2015年發(fā)生在濟(jì)南市的“全國(guó)專(zhuān)車(chē)第一案”*2015年1月7日，使用滴滴專(zhuān)車(chē)軟件在濟(jì)南西站送客的陳超，被市客管中心的執(zhí)法人員認(rèn)定為非法運(yùn)營(yíng)，罰款2萬(wàn)元。因不服處罰決定，2015年3月18日，陳超向濟(jì)南市中級(jí)人民法院遞交了起訴狀，要求市客管中心撤銷(xiāo)處罰。法院予以立案。4月15日，法院公開(kāi)審理此案。原本應(yīng)于6月17日之前一審宣判的山東濟(jì)南“專(zhuān)車(chē)第一案”確定延期。備受關(guān)注。因相關(guān)事實(shí)認(rèn)定和法律適用問(wèn)題存在爭(zhēng)議，到目前為止尚未宣判。在某種程度上，“全國(guó)專(zhuān)車(chē)第一案”將直接觸及“專(zhuān)車(chē)是否合法”以及“專(zhuān)車(chē)發(fā)展前途”問(wèn)題。在現(xiàn)有法律框架打擊專(zhuān)車(chē)現(xiàn)象，但市場(chǎng)又催生專(zhuān)車(chē)現(xiàn)象的矛盾下，更加考驗(yàn)國(guó)家的智慧，以尋求鼓勵(lì)創(chuàng)新、尊重市場(chǎng)與保障安全、政府有效監(jiān)管之間的平衡。

三、專(zhuān)車(chē)法律制度的構(gòu)建

專(zhuān)車(chē)在共享經(jīng)濟(jì)的背景下，利用現(xiàn)有管制的漏洞，使得私家車(chē)可以提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)，為廣大消費(fèi)者提供便捷舒適的出行服務(wù)，同時(shí)能夠緩解交通擁堵，減少資源消耗，減輕環(huán)境污染，又能在一定程度上沖擊現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)的壟斷?，F(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法中出現(xiàn)的對(duì)私家車(chē)提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)認(rèn)定為“黑車(chē)”和“非法營(yíng)運(yùn)”的行為，與現(xiàn)有的“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的巨大專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)需求相矛盾。新興商業(yè)模式的興起，需要政府不斷反思原有監(jiān)管模式的合理性與必要性，并且要探索升級(jí)現(xiàn)有的出租車(chē)行業(yè)監(jiān)管模式，以做到鼓勵(lì)創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管之間的平衡。

專(zhuān)車(chē)，到底要駛向何方？對(duì)私家車(chē)接入專(zhuān)車(chē)平臺(tái)，提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)，籠統(tǒng)地說(shuō)“YES”或“NO”，都是兩個(gè)極端，并不可取，要在尊重市場(chǎng)需求、創(chuàng)新行政監(jiān)管的基礎(chǔ)上為專(zhuān)車(chē)的良好發(fā)展提供制度保障。[7]

(一)兼容并包，鼓勵(lì)創(chuàng)新

專(zhuān)車(chē)，興起于“互聯(lián)網(wǎng)+”背景之下，有利于重塑創(chuàng)新體系、激發(fā)創(chuàng)新活力、培育新興業(yè)態(tài)，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的發(fā)展。國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“堅(jiān)持開(kāi)放共享。營(yíng)造開(kāi)放包容的發(fā)展環(huán)境，將互聯(lián)網(wǎng)作為生產(chǎn)生活要素共享的重要平臺(tái)，最大限度優(yōu)化資源配置，加快形成以開(kāi)放、共享為特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行新模式?！?參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)發(fā)(2015)40號(hào)。同時(shí)，2015年10月8日，上海市交通委向滴滴快的專(zhuān)車(chē)平臺(tái)頒發(fā)全國(guó)首張網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可證。

不可否認(rèn)，專(zhuān)車(chē)這一共享經(jīng)濟(jì)下的新興業(yè)態(tài)，挑戰(zhàn)著政府部門(mén)的監(jiān)管能力和智慧，機(jī)械地適用法律法規(guī)，不考慮市場(chǎng)需求和實(shí)際效果的做法是不可行的。出租車(chē)市場(chǎng)設(shè)置的特許經(jīng)營(yíng)，對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)進(jìn)行的準(zhǔn)入管制、數(shù)量管制和租價(jià)管制等一系列監(jiān)管規(guī)則，是制定在“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)之前，嚴(yán)格監(jiān)管規(guī)則在其頒布之時(shí)的合理性在于其將確保出租車(chē)市場(chǎng)的存續(xù)放在了首位。時(shí)至今日，該監(jiān)管規(guī)則已經(jīng)造成了出租車(chē)行業(yè)的壟斷，限制行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，這明顯已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要。因此，政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)調(diào)整監(jiān)管思路，堅(jiān)持包容開(kāi)放的態(tài)度，對(duì)專(zhuān)車(chē)這一新興業(yè)態(tài)持鼓勵(lì)態(tài)度，為其營(yíng)造開(kāi)放包容的發(fā)展環(huán)境，讓市場(chǎng)在專(zhuān)車(chē)發(fā)展中起決定性作用，保持政府干預(yù)的謙抑性。

(二)打破壟斷，開(kāi)放市場(chǎng)

現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)的壟斷飽受詬病，而專(zhuān)車(chē)的出現(xiàn)是對(duì)壟斷的有力沖擊和挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，保障專(zhuān)車(chē)的有序發(fā)展，也必須打破現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)的壟斷，以減少專(zhuān)車(chē)發(fā)展中來(lái)自既有利益集團(tuán)的阻礙，同時(shí)也將為現(xiàn)有出租車(chē)行業(yè)發(fā)展“松綁”，賦予其更多的市場(chǎng)活力。

第一，要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。目前政府對(duì)出租車(chē)行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，對(duì)數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制，這些嚴(yán)格準(zhǔn)入舉措在降低信息不對(duì)稱(chēng)的影響、保障公共安全和維持社會(huì)秩序方面起到了一定作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，以及市場(chǎng)在資源配置中逐步從基礎(chǔ)性作用向決定性作用的轉(zhuǎn)變，就需要政府調(diào)整角色，將更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)還給市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府創(chuàng)新監(jiān)管方式：放寬出租車(chē)市場(chǎng)的準(zhǔn)入，放開(kāi)數(shù)量的嚴(yán)格限制，根據(jù)城市規(guī)模、人口數(shù)量、發(fā)展規(guī)劃等現(xiàn)實(shí)因素，調(diào)整已經(jīng)固化且不合實(shí)際的出租車(chē)數(shù)量管制，建立動(dòng)態(tài)平衡回應(yīng)市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和數(shù)量管理制度；第二，要減少“份子錢(qián)”，重構(gòu)利益分配機(jī)制?，F(xiàn)有的高昂“份子錢(qián)”使得出租車(chē)司機(jī)承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致現(xiàn)有的利益分配不合理，并引發(fā)了一系列的出租車(chē)停運(yùn)事件。改善出租車(chē)司機(jī)的收入水平，降低過(guò)高的“份子錢(qián)”，出租車(chē)司機(jī)按客運(yùn)收入的一定比例上交至出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者，真正實(shí)現(xiàn)“多勞多得”，構(gòu)建合理高效的利益分配制度。

(三)配套監(jiān)管，保障安全

尊重市場(chǎng)在專(zhuān)車(chē)發(fā)展中的決定性作用，并不意味著政府無(wú)需作為。如前文所述，專(zhuān)車(chē)的安全隱患是一個(gè)令人堪憂(yōu)的問(wèn)題。因此，在放開(kāi)專(zhuān)車(chē)，尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，政府必須配套監(jiān)管，保障乘客安全，促進(jìn)專(zhuān)車(chē)的可持續(xù)發(fā)展。

2015年10月8日，上海市交通委將首張專(zhuān)車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可證頒發(fā)給滴滴快的，這是對(duì)專(zhuān)車(chē)平臺(tái)準(zhǔn)入的探索。同時(shí)，專(zhuān)車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)加強(qiáng)自律，配合監(jiān)管，以保障乘客安全，維護(hù)良好的專(zhuān)車(chē)運(yùn)行環(huán)境。

首先是要確保司機(jī)資質(zhì)良好。對(duì)于接入專(zhuān)車(chē)平臺(tái)的私家車(chē)司機(jī)，要進(jìn)行篩選。這就要依托于社會(huì)誠(chéng)信體系的完善，能夠查閱出司機(jī)的個(gè)人誠(chéng)信記錄、交通違章情況、是否有犯罪前科等，從而避免司機(jī)門(mén)檻過(guò)低、良莠不齊的現(xiàn)象發(fā)生，也在一定程度上減輕乘客的安全隱患。專(zhuān)車(chē)平臺(tái)應(yīng)對(duì)司機(jī)的年齡、駕齡、過(guò)往駕駛記錄等設(shè)置明確的準(zhǔn)入條件，建立培訓(xùn)制度；對(duì)接入平臺(tái)的車(chē)輛和司機(jī)，進(jìn)行安全核查，建立健全服務(wù)規(guī)范，設(shè)置乘客投訴渠道，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。其次是保險(xiǎn)問(wèn)題。要積極探索私家車(chē)司機(jī)接入專(zhuān)車(chē)平臺(tái)后的投保以及理賠的相關(guān)問(wèn)題。保險(xiǎn)公司也應(yīng)該探索適合專(zhuān)車(chē)的新保險(xiǎn)種類(lèi)，專(zhuān)車(chē)的發(fā)展壯大必將會(huì)帶來(lái)廣闊的保險(xiǎn)市場(chǎng)。保險(xiǎn)問(wèn)題在滴滴獲得網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)許可之后，得到了實(shí)現(xiàn)。保險(xiǎn)公司與滴滴達(dá)成合作，共同設(shè)計(jì)新的保險(xiǎn)品種，滴滴將統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)營(yíng)運(yùn)性交強(qiáng)險(xiǎn)、第三方承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)和乘客意外傷害險(xiǎn)。第三是要保障消費(fèi)者的信息安全。專(zhuān)車(chē)平臺(tái)應(yīng)對(duì)消費(fèi)者的個(gè)人信息和個(gè)人隱私進(jìn)行保護(hù)，簽訂保密協(xié)議，不得用于其他商業(yè)用途，侵犯消費(fèi)者信息安全的行為要受到法律的嚴(yán)厲制裁。第四，專(zhuān)車(chē)平臺(tái)應(yīng)對(duì)接入平臺(tái)的司機(jī)客運(yùn)收入進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，以確保司機(jī)納稅義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。因考慮到專(zhuān)車(chē)司機(jī)的分散，稅務(wù)部門(mén)難以對(duì)各個(gè)司機(jī)的收入情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。筆者認(rèn)為，考慮到司機(jī)在專(zhuān)車(chē)平臺(tái)有注冊(cè)相關(guān)信息，并且客運(yùn)的收入會(huì)通過(guò)移動(dòng)支付系統(tǒng)即時(shí)反應(yīng)到平臺(tái)，可嘗試通過(guò)平臺(tái)，協(xié)助司機(jī)向稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅，以確保稅收機(jī)制的有效運(yùn)行。

共享經(jīng)濟(jì)下的專(zhuān)車(chē)，在轉(zhuǎn)變出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)模式、方便乘客出行、提升服務(wù)質(zhì)量、緩解交通擁堵、促進(jìn)節(jié)能減排等方面具有重要意義，政府要充分尊重這一制度創(chuàng)新，為其發(fā)展掃除政策障礙。同時(shí)，專(zhuān)車(chē)存在的安全隱患，政府又不能坐視不管。政府要采取建立社會(huì)信用體系、探索新興保險(xiǎn)模式和健全信息安全保護(hù)機(jī)制等措施來(lái)降低專(zhuān)車(chē)帶來(lái)的安全隱患，從而在鼓勵(lì)創(chuàng)新和有效監(jiān)管之間尋得平衡。

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(責(zé)任編輯：徐杰)

收稿日期：2016-06-12；

修訂日期：2016-06-30

基金項(xiàng)目：中南大學(xué)碩士生自主探索創(chuàng)新項(xiàng)目(2015zzts132)；中南大學(xué)2015年度米塔爾學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：侯秀慧(1992— )，女，河北昌黎人，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-4476(2016)07-0047-06

Study on Legal Problems of Special Car

HOU Xiuhui

(Law School， Central South University， Changsha 410012， China)

Abstract：The rise of special car in the context of “Internet +” has eased the taxi difficulty and promoted the development of sharing economy. At the same time， it has broken the existing monopoly of the taxi industry to some extent. But there are some risks for special car which is of “illegal operation” within the existing legal framework. And the development of the special car is limited. It also reflects the conflict of institutional innovation with existing regulatory approach. How to face the public administration should be responded to market demand and innovation. The government is supposed to update the regulatory thinking， seek balance in encouraging innovation and government regulation to provide a legal guarantee for the healthy development of the special car， making the car Internet innovation under way into the legitimate market.

Key words：Special car； “Internet +”； Sharing economy； Taxi monopoly； Government regulation

①2015年7月23日下午，北京市政府和滴滴快的、神州和優(yōu)步等專(zhuān)車(chē)巨頭進(jìn)行約談，明確指出其組織私家車(chē)、租賃車(chē)從事客運(yùn)服務(wù)的行為，涉嫌違法組織客運(yùn)經(jīng)營(yíng)、逃漏稅、違規(guī)發(fā)送商業(yè)性短信息和發(fā)布廣告等。

②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)發(fā)(2015)40號(hào)。

③目前關(guān)于共享經(jīng)濟(jì)的定義還未達(dá)成共識(shí)，共享經(jīng)濟(jì)又稱(chēng)為“合作消費(fèi)(collaborative consumption)”“合作經(jīng)濟(jì)(collaborative economy)”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)經(jīng)濟(jì)(peer to peer economy)”和“同行經(jīng)濟(jì)(peer economy)”等。