杜慶昊 丁茂戰(zhàn)

（國家行政學院信息技術(shù)部，北京100089）

西北地區(qū)發(fā)展要生態(tài)優(yōu)先突出優(yōu)勢

杜慶昊 丁茂戰(zhàn)

（國家行政學院信息技術(shù)部，北京100089）

生態(tài)是西北地區(qū)最大特色，生態(tài)資源是西北地區(qū)最豐富的要素資源。根據(jù)要素稟賦理論和比較優(yōu)勢理論，堅持生態(tài)優(yōu)先，走生態(tài)發(fā)展之路，是西北經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必由之路。西北地區(qū)具有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，有濃郁的民族和歷史文化，自然稟賦特殊，推動西北經(jīng)濟發(fā)展必須立足實際，挖掘特色，發(fā)揮優(yōu)勢，著力破解制約發(fā)展的困境和難題，不斷增強內(nèi)生發(fā)展動力和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

西北；生態(tài)優(yōu)先；轉(zhuǎn)型升級

西北地區(qū)是我國的“江河源”和“生態(tài)源”，是重要的生態(tài)安全屏障。西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和扶貧開發(fā)的重要區(qū)域。西北地區(qū)發(fā)展要立足實際，一手抓生態(tài)建設(shè)，堅持生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略；一手抓經(jīng)濟發(fā)展，堅持突出地域優(yōu)勢。

一、堅持生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

西北地區(qū)要素稟賦有其特殊性。人口資源少，最新的常住人口數(shù)據(jù)顯示，青海、寧夏位列倒數(shù)第2、第3位，其余三省也都在中位數(shù)以下。城鎮(zhèn)化水平低，西北五省城鎮(zhèn)化率都在全國城鎮(zhèn)化率指標以下?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差，西北地區(qū)公路、鐵路、民航網(wǎng)的密度遠遠落后于東部地區(qū)，也落后于全國平均水平。西北最豐腴的要素資源就是生態(tài)。推動西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，必須打破常規(guī)，走體現(xiàn)西北優(yōu)勢的特色發(fā)展之路。

生態(tài)是西北地區(qū)的最大特色。西北是我國主要水源地，孕育著長江、黃河、瀾滄江等眾多河流，僅三江源就分布著大大小小1.6萬個湖泊，是名副其實的“中華水塔”。西北具有豐富的生態(tài)種類，新疆的綠洲，青海的柴達木盆地，甘肅河西走廊的戈壁沙漠、牧場雪山等，都是西北重要的生態(tài)資源。西北生態(tài)地位特殊，存在大量國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)，是國家生態(tài)屏障的重要組成部分。西北具有豐富的礦產(chǎn)資源，能源、金屬和非金屬等也都有豐富的儲量。只有強化生態(tài)特色，發(fā)揮比較優(yōu)勢，才能增強西北內(nèi)生發(fā)展動力，提升區(qū)域核心競爭力。

牢固樹立生態(tài)也是生產(chǎn)力的發(fā)展理念。習近平總書記強調(diào)，生態(tài)就是資源，生態(tài)就是生產(chǎn)力。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)地位特殊，必須走生態(tài)發(fā)展之路。要重點保護好生態(tài)資源，特別是做好對大江大河源頭區(qū)、草原、濕地、礦產(chǎn)資源以及生物多樣性保護，加大對水土流失、土地草場沙化綜合治理和污染防治力度，筑牢西北生態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)。要明確西北地區(qū)“不發(fā)展就是最大發(fā)展，限制發(fā)展才是真發(fā)展”的生態(tài)發(fā)展理念。要在保護生態(tài)的前提下，適度開發(fā)生態(tài)旅游、生態(tài)觀光、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)加工制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，讓生態(tài)成為拉動經(jīng)濟增長的重要力量。

統(tǒng)籌制定與生態(tài)發(fā)展相適應的發(fā)展規(guī)劃。要樹立正確的發(fā)展導向，建立和完善生態(tài)文明考核評價體系。要統(tǒng)籌規(guī)劃西北地區(qū)的發(fā)展，合理確定產(chǎn)業(yè)布局和功能區(qū)劃分。以生態(tài)保護為前提，統(tǒng)籌規(guī)劃好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新經(jīng)濟發(fā)展。要以生態(tài)資源環(huán)境承載力為衡量標準，適度限制人口膨脹和產(chǎn)業(yè)擴張。要合理進行城鎮(zhèn)化布局，在加強西安、蘭州、烏魯木齊等區(qū)域中心城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，限制資源承載力相對較弱的中小城市擴張，推動資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步形成體量適宜、分工合理的宜居城市群。

二、著力推動傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級

西北地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展壓力較大。由于歷史原因，西北地區(qū)擁有一批工業(yè)城市和大型國有企業(yè)，對重工業(yè)依存度較高。但近年來傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展降速明顯。以甘肅為例，其去年GDP總量占全國1%，工業(yè)增加值只占全國0.78%，工業(yè)增加值占全省GDP比重也僅為26%；工業(yè)增速目前也低于全國平均速度?？偟膩砜?，西北地區(qū)工業(yè)發(fā)展增速不斷放緩，占比持續(xù)降低，形勢不容樂觀。

通過錯位發(fā)展提升產(chǎn)品競爭力。西北地區(qū)主要提供工業(yè)原材料產(chǎn)品，同質(zhì)化嚴重，缺乏競爭力，在經(jīng)濟整體去庫存的大背景下，發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展前景不容樂觀。要堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，全面提高產(chǎn)品科技含量，努力增加產(chǎn)品附加值。要與東、中部地區(qū)形成錯位發(fā)展，打造差異化新產(chǎn)品。如酒鋼集團，在鋼材市場整體不景氣的大環(huán)境下，及時推出碳鋼新產(chǎn)品，進行差異化生產(chǎn)，培育出新的增長點。要適當向工業(yè)鏈條的高端發(fā)展，提高工業(yè)半成品、制成品的供給比例。

通過兼并重組穩(wěn)住傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在西北存在一定程度的“求生不得、求死不能”現(xiàn)象?！扒笊坏谩笔且驗橛行┑貐^(qū)受科技、人才和環(huán)境影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效率難以比肩發(fā)達地區(qū)；“求死不能”是因為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍然是西北的根基，比如甘肅的金昌、白銀、嘉峪關(guān)等地都是因企設(shè)市，不能簡單地對企業(yè)一關(guān)了之。應著力推動西北地區(qū)工業(yè)企業(yè)與東、中部地區(qū)企業(yè)合作發(fā)展，探索讓發(fā)達地區(qū)企業(yè)重組、并購西北同質(zhì)化企業(yè)，減少域內(nèi)企業(yè)與域外企業(yè)的正面碰撞。要進一步優(yōu)化產(chǎn)能布局，努力承接東、中部的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和技術(shù)轉(zhuǎn)移。

通過市場擴張為產(chǎn)業(yè)升級預留空間。產(chǎn)品有市場和銷路，企業(yè)就有發(fā)展的動力。西北地區(qū)受人口和經(jīng)濟規(guī)模影響，內(nèi)需不足特征明顯。要打通西北五省市場，讓各省之間的要素和產(chǎn)品能夠在域內(nèi)自由流動，減少對域外的依賴，從而降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品銷量。要借助“一帶一路”戰(zhàn)略幫助西北五省打通面向中亞、西亞和東歐的國際市場，讓西北的工業(yè)產(chǎn)品遠銷域外，助力西北產(chǎn)能消化和產(chǎn)業(yè)升級。要進一步限制政府對水電和其他能源價格的不合理干預，為西北五省營造公平的發(fā)展環(huán)境。

三、大力發(fā)展生態(tài)和文化旅游產(chǎn)業(yè)

服務業(yè)是西北地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新引擎。近年來，西北地區(qū)服務業(yè)增速較快，服務業(yè)中旅游業(yè)貢獻較大。今年前三季度，甘肅省旅游業(yè)增加值占第三產(chǎn)業(yè)比重已超過1/3。西北地區(qū)生態(tài)資源和文化資源豐富，既有大漠奇觀、沙漠綠洲，又有高原草甸、珍稀物種；既有秦漢古韻、西域風情，又有民族特色、傳統(tǒng)民俗。西北生態(tài)和文化資源基礎(chǔ)條件好，前期破壞少，發(fā)展?jié)摿Υ?。發(fā)展生態(tài)和文化旅游產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)西北地區(qū)新舊動能轉(zhuǎn)換的有效途徑。

做好生態(tài)和文化旅游資源的保護性開發(fā)。要以保護生態(tài)和傳承文化為基本準則，適度開發(fā)、開放生態(tài)資源，準確宣傳、推介文化歷史。對絕對禁止開發(fā)的區(qū)域，要設(shè)定紅線和禁區(qū)，堅決做到產(chǎn)業(yè)出清；對限制性開發(fā)的區(qū)域，要在最大限度保護生態(tài)的基礎(chǔ)上，明確開發(fā)的強度和范圍，努力做到用生態(tài)開放促生態(tài)保護、促生態(tài)發(fā)展。要吸取過去“跑馬圈地、粗放擴張”式發(fā)展模式的教訓，采用精耕細作、循序漸進的方式推動西北地區(qū)旅游資源開發(fā)。

避免重復開發(fā)，突出產(chǎn)品個性特征。西北旅游產(chǎn)業(yè)要突出區(qū)域優(yōu)勢，圍繞西北生態(tài)保護打造高原濕地旅游和沙漠體驗旅游，圍繞“絲綢之路”打造秦漢文化旅游，圍繞民族特色打造西域風情旅游。要深度挖掘具有濃郁地方特色的生態(tài)和文化旅游資源，加強域內(nèi)文化和旅游資源規(guī)劃、協(xié)調(diào)和一體化協(xié)作，避免旅游產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象。目前，河西走廊沿線多地都在打造“絲綢之路”文化旅游資源，項目重疊問題突出。

避免無序開發(fā)，提高管理服務水平。西北地區(qū)很多地方人跡罕至，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，旅游開發(fā)更應重視總體規(guī)劃，從而提高景區(qū)管理服務水平。要加強交通、住宿等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊制約西北旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板，提升游客體驗滿意度。要在充分考慮西北地區(qū)少數(shù)民族較多、民族自治相對復雜的現(xiàn)實情況下，進一步加強立法，嚴格執(zhí)法，堅決杜絕高價門票和宰客欺客現(xiàn)象發(fā)生。要加強對管理與服務人員的培養(yǎng)，不斷提高從業(yè)人員的文化認知和駕馭漢語、民族語言的能力，提升服務水平。

四、重視培育特色和新興產(chǎn)業(yè)

特色和新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)中有憂。西北農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)特色鮮明，甘肅張掖的玉米種子基地規(guī)模全國排名第一，青海的中草藥產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯。軍工產(chǎn)業(yè)歷史悠久，核工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)雄厚。風光資源充足，風電、光電已成為西北電網(wǎng)的重要電源。與此同時，一些長期依靠資源發(fā)展的城市，正面臨資源枯竭的難題。西北新能源的棄風棄光問題也很突出，比如甘肅酒泉新能源基地設(shè)計風光發(fā)電2200小時/年，2015年實際使用1184小時/年，產(chǎn)能利用率僅為51%，形勢嚴峻。

深度挖掘特色產(chǎn)業(yè)。要大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，立足西北特色農(nóng)作物資源，發(fā)展種業(yè)、蔬菜、水果等產(chǎn)業(yè)，規(guī)?；蛟焯厣r(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和健康生態(tài)園區(qū)，加快農(nóng)牧產(chǎn)品精細加工和有機食品深度制造。要依托西北雄厚的軍工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力推動軍民融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加強人才培養(yǎng)和資本投入，強化科技創(chuàng)新，將現(xiàn)有中心城市人才資源優(yōu)勢和軍工企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢有機結(jié)合，打造航空航天、信息技術(shù)、新能源、新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增強內(nèi)生發(fā)展能力。

夯實新能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。要加強頂層規(guī)劃和協(xié)調(diào)，特別是國家能源局和國家電網(wǎng)等部門在制定和實施新能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策文件時，應加強政策間的協(xié)調(diào)，確保新增新能源電力符合實際需求、新能源電力都能入網(wǎng)。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好電力調(diào)度，推動新能源跨區(qū)跨省消納，擴大西北地區(qū)新能源電力的目標銷售市場。要加強電力外送通道建設(shè)，重點加強河西走廊、蘭州到隴東、西北區(qū)域省際間主網(wǎng)建設(shè)，破解制約新能源電力無法送出的“電網(wǎng)卡脖子”困境。要逐步統(tǒng)一西北地區(qū)工業(yè)用電價格，加快推動直供電改革，為西北地區(qū)新能源發(fā)展營造健康的環(huán)境。

加大對新興產(chǎn)業(yè)的培育。西北地區(qū)在承接中、東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，應當積極引進和培育新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)。要加強電子信息和軟件服務業(yè)等信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造一定數(shù)量的孵化平臺和眾創(chuàng)空間。要加快電子商務發(fā)展，扶持電商平臺建設(shè)，打造智能物流網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，扶持中小微企業(yè)發(fā)展，為西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。要培育生態(tài)經(jīng)濟，建立生態(tài)恢復責任機制和生態(tài)效益補償機制，大力推廣應用節(jié)能環(huán)保新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料，推進節(jié)能減排，推動發(fā)展低碳、循環(huán)和生態(tài)經(jīng)濟。

五、確保重大政策落地見效

近年來，國家為推動包括西北地區(qū)在內(nèi)的西部地區(qū)發(fā)展，先后制定了西部大開發(fā)、“一帶一路”經(jīng)濟帶、國家生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略措施，為西北地區(qū)發(fā)展帶來政策利好，推動了西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但西北在借力政策發(fā)展的過程中，也遇到了一些障礙，需要從頂層為其發(fā)展清障助力。

要進一步加大投融資力度。西北地區(qū)的出口和消費規(guī)模有限，一定時期內(nèi)還要靠投資來拉動經(jīng)濟增長。從投資情況看，主要是民間投資動力疲軟。要鼓勵、引導民間和社會資本參與西北生態(tài)保護性開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目投資，通過公私合營等模式引導社會資本向西北有序投入。要拓寬企業(yè)直接融資渠道，適度放寬西北地區(qū)企業(yè)債發(fā)行標準，扶持企業(yè)掛牌新三板，推動成立區(qū)域性股權(quán)交易中心，促進域內(nèi)外企業(yè)在資本市場上快速健康發(fā)展。要推動交通、能源等一批規(guī)劃開工的重大項目盡快落地，筑牢西北加快發(fā)展的基礎(chǔ)。

要進一步加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。西北地區(qū)作為絲綢之路經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略要地，是中國面向中亞國家開放發(fā)展的橋頭堡。但目前針對西北地區(qū)的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，各省間角色定位模糊，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能布局不合理。以鋼鐵為例，西北地區(qū)目前布局有甘肅的酒鋼集團、新疆的八一鋼鐵集團和陜西的陜鋼集團，都具備1000萬噸以上的年生產(chǎn)能力。由于產(chǎn)品同質(zhì)，在全國粗鋼產(chǎn)能過剩、省內(nèi)需求不足情況下，酒鋼集團只能維持一半的生產(chǎn)能力，依托酒鋼集團的嘉峪關(guān)市面臨巨大發(fā)展困境。因此，中央層面要進一步做好西北地區(qū)頂層設(shè)計，重點加強產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，明確各省在“一帶一路”戰(zhàn)略上的角色定位，在此基礎(chǔ)上合理布局產(chǎn)業(yè)、設(shè)計產(chǎn)能、協(xié)調(diào)市場、打通壁壘，避免整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)的盲目性發(fā)展。

要進一步加大生態(tài)補償力度。生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略從長遠看具有可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意義，但短期看在一定程度上將抑制發(fā)展。打破生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略中的發(fā)展顧慮，國家層面要繼續(xù)加大對西北地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，適當彌補西北因保護生態(tài)而失掉的經(jīng)濟發(fā)展份額。要加大對西北地區(qū)的生態(tài)保護補償，按照“誰受益、誰補償”的原則，科學界定保護者與受益者權(quán)利義務，加快制定、完善涉及各類禁止開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護補償標準，建立生態(tài)保護補償交易機制。要將生態(tài)保護與集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅有機結(jié)合，將生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)工程項目向西北貧困地區(qū)傾斜，探索生態(tài)脫貧新路子。

（感謝國家行政學院信息技術(shù)部副主任劉占順、信息技術(shù)部遠程教育處處長鄧源源、信息技術(shù)部教育技術(shù)處劉海軍也為本文撰寫提供了素材。）

（編輯：部娜）

F062.2

A

1009-4997（2016）05-0114-03

2016-09-20

杜慶昊，國家行政學院信息技術(shù)部副處長、博士研究生；丁茂戰(zhàn)，國家行政學院信息技術(shù)部主任、經(jīng)濟學博士。