李元珍

（華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，武漢430070）

領導聯(lián)系點的組織運作機制
——基于運動式治理與科層制的協(xié)同視角

李元珍

（華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，武漢430070）

文章通過對領導聯(lián)系點運作的參與式觀察，發(fā)現(xiàn)當下領導聯(lián)系點的實踐并不是聯(lián)系點領導與基層社會的直接對接，而是建立了一套復雜的組織運作網(wǎng)絡。這一方面是由于領導及其代理人依靠傳統(tǒng)的運動式治理方式在基層社會成效不佳，不得不轉而依靠官僚體系的運作；另一方面，身處官僚體系末端的基層政府則由于其自身治理之源貧乏，欲借助運動式治理來完成其日常行政任務，以及解決基層治理的沉疴，遂主動承接聯(lián)系點的基本運作，并在實踐中啟動了中心工作等非常規(guī)行政方式。由此，在同一治理目標中，便同時呈現(xiàn)出了運動式治理和常規(guī)的科層制行政雙軌協(xié)同的運作機制。

領導聯(lián)系點；運動式治理；科層制；雙軌協(xié)同治理；基層治理

一、導言

領導聯(lián)系點作為群眾路線的重要實踐形式，歷史悠久。十八大以來，全黨更是以其為載體，開展了以為民務實清廉為主題的群眾路線教育實踐活動。然而，在實踐中，這一制度已悄然發(fā)展出一個龐大的組織運作體系。在這個體系中，不僅有領導的高位協(xié)調，及其派駐的工作組成員的積極參與，也有基層政府的全力支持；不僅有常規(guī)的科層式運作，也有已經(jīng)常態(tài)化的運動式動員。這些遵循著不同的制度邏輯的網(wǎng)絡節(jié)點，相互支持、相互配合，共同編織成了一個聯(lián)系點制度的實踐網(wǎng)絡。并且，這個看似臨時組建的實踐網(wǎng)絡已然形成了一整套穩(wěn)定的分工合作秩序。對此，值得追問的是，領導聯(lián)系點作為一種與群眾建立直接聯(lián)系的制度實踐，為何舍近求遠，在實踐中發(fā)展出了如此復雜的組織運作網(wǎng)絡？與此同時，基于常規(guī)科層制運作的基層政府為何有樂于與之協(xié)同共進？進而，這種協(xié)同運作又反映了怎樣的基層治理機制？

在既有研究中，研究者主要將領導聯(lián)系點作為一種黨建方式予以討論，甚少將其作為一個行政議題予以研究。在少數(shù)相關研究中，研究焦點主要集中于對“部門包村”的實踐過程、機制與實踐結果的分析。如有研究認為包村制度影響下的鄉(xiāng)村關系也正在經(jīng)歷一種從“管制”到“服務”的變遷，一種良性的鄉(xiāng)村關系正在形成。[1](P40-43)有研究指出當前的包村制度實現(xiàn)了包村任務目標的單一性向任務目標復合化轉變；意識形態(tài)逐漸淡化；包村干部所擁有的權力由大變小，包村制度的運行方式由管理轉向服務；包村制度在整個社會生活中應用范圍的縮小和局部范圍內包村的制度擴張同時存在。[2](P1)嚴國方、肖唐鏢通過江西省某部門包村案例的分析，一陣見血地指出了這種資源轉移方式的非制度性。[3](P69-80)何紹輝的研究則更為細致地描述了部門包村過程中的各種權力、技術、關系與策略。[4]謝耀楠則從公共管理學的角度論述了干部駐村的各種治理績效。[5](P25-27)這些研究在一定程度上展示了部門包村的運作過程，具有一定的參考意義，但畢竟只是從部門包村的角度出發(fā)，既沒有厘清部門包村這種制度的來龍去脈，也沒有弄清這一制度在實踐場域內的具體關聯(lián)，由此還有待進一步推進。

近來，也有部分研究從聯(lián)系點制度本身出發(fā)，討論了聯(lián)系點運作的財政基礎、[6](P201-210)制度成效、[7](P54-65)其所內涵的典型治理的意涵，[8](P101-125)但尚未對其組織運作體系及其背后所蘊含的治理邏輯進行相應的探討。雖然嚴國方、肖唐鏢以及何紹輝等人的研究將之定性為一種運動型治理方式，認為其有待進一步制度化，以走向規(guī)則之治。但是，這些分析顯然缺乏對整個聯(lián)系點運作過程的深入探討，只不過是落入了學界關于運動式治理與常規(guī)治理二元對立的窠臼，而無法解釋為什么在聯(lián)系點制度的運作中卻同時存在運動型治理與科層式運作這雙重機制。由此可見，這一問題的探討還有待更進一步地細致分析。

本文的經(jīng)驗材料主要來源于筆者在G省麥川縣掛職時的參與式觀察與訪談?！笆濉逼陂g，為了實施整村推進扶貧開發(fā)，G省按照“領導掛點、單位包村、干部包戶”的責任制來落實工作。恰逢麥川縣在2012年被評為國家級貧困縣，該縣由是獲得了36個貧困村指標，并分別由省、市、縣領導、直屬機關、企事業(yè)單位來定點幫扶。其中，文中提到的新寨村是該省一位副省長的聯(lián)系點，茶山村是市委組織部的聯(lián)系點，立新村是縣委書記的聯(lián)系點。

文章的主要目的就是通過對這些領導聯(lián)系點的組織體系及其內在機制的分析，來展現(xiàn)運動型治理與科層式運作是如何在同一場域內相互共存的，還需要進一步展示的是，所謂運動型治理與科層式運作只是一種理想類型，在現(xiàn)實運作中，二者其實是交叉共生的。

二、聯(lián)系點運作的組織體系

當前，圍繞領導聯(lián)系點的運作，已經(jīng)基本形成了一套較為成熟的運作體系。這套體系是一套科層化運作與運動式動員相結合的體系，其科層化運作的部分主要是指位于聯(lián)系點領導之下的層級政府以及相關部門，而主要依靠運動式動員的部分則主要是指聯(lián)系點領導所派駐的相關工作人員。值得指出的是，擁有科層制身份并不一定意味著按部就班地運作，它也可能動員一切力量集中攻關，完成所謂的“中心工作”；而非常規(guī)派駐的代理人也可能插手常規(guī)性的運作。正是這種相互交織才使得領導聯(lián)系點的運作體系從一個扁平化的結構變成了當下的復雜網(wǎng)絡。為便于進一步的分析，本文根據(jù)實地調研繪制了一個聯(lián)系點運作的組織結構圖，具體可參見圖1。

圖1 聯(lián)系點運作的組織結構圖

在上圖中，除群眾和作為協(xié)調對象的部門以外，主體一共涉及7個機構或個人。其中，領導常務理事、縣委常委、第一書記算是聯(lián)系點領導的團隊成員，他們直接隸屬于聯(lián)系點領導。縣、鄉(xiāng)黨委政府隸屬于科層化的運作體系。辦公室則屬于二者的結合點。為便于進一步分析，以下將對這些機構和個人在聯(lián)系點運作中的角色進行一一分析。

（1）聯(lián)系點領導。作為聯(lián)系點的主要責任人，他并不需要像毛澤東時代的駐村工作隊一樣，與民同吃同住同勞動，而是充分體現(xiàn)出政策執(zhí)行中“高位推動”[9](P61-79)的作用機制。一方面，領導負責整個聯(lián)系點的定位、規(guī)劃；另一方面，領導需要適時深入現(xiàn)場，召開現(xiàn)場會，一是督促工作進度，二是協(xié)調各個部門的項目投入。

（2）領導常務理事。在體制內部，每個主要領導都有一個相對應的助手，本文將其稱為常務理事。在聯(lián)系點的建設中，并不存在這樣一個明確標明的單獨的職務，只是所有人都清楚這件事由他具體操辦，凡事可跟他協(xié)商，再由他向領導匯報。例如，在新寨村，領導常務理事就是G省黨政辦直接服務李副省長的副秘書長，如果是縣委書記的聯(lián)系點，常務理事一般就是縣黨委辦主任。

這個角色存在的功能一是負責上層協(xié)調，具體而言，就是負責同一層級的部門協(xié)調。以新寨村為例，該常務理事主要就是協(xié)調G省各個部門的項目資金，主持召開項目協(xié)調會。此外，領導常務理事還需代表領導和縣級黨委政府以及縣委常委聯(lián)系。相對而言，與縣級黨委政府的聯(lián)系更加趨于科層式的上下級之間的聯(lián)系，此時就是一個上傳下達的角色。而與縣委常委之間，由于其在某種程度上二者都是領導的私人代理，溝通相對更加隨意，也會更加明確地透漏領導意圖，以便于下級更好地執(zhí)行。

（3）縣委常委。從表面看來，縣委常委是圖1中最突兀的一個角色。畢竟，每個縣都有縣委常委，這是一個科層體制的常規(guī)設置，似乎跟聯(lián)系點也沒多大關系。但是，在聯(lián)系點的實踐中，縣委常委恰恰是其中一個非常重要的連接點。缺少了這個節(jié)點，對于省市級領導的聯(lián)系點的運作來說，其效率將會被大大降低。當然，這里的縣委常委并不是泛指，而是有著特定指代。他一般是在領導確認掛點聯(lián)系某地后，由該領導將身邊值得信任的人空降至該縣的。例如，為了做好新寨這個點，李副省長空降了兩名縣委常委至該縣，一是當前的縣委江副書記，二是縣政府副縣長、新寨村第一書記。其中，江副書記原來是李副省長的秘書，作為與李副省長關系最密切的人，也是整個做點過程中最為積極的一員。

這種人事調動本質上是聯(lián)系點領導用項目支持和當?shù)卣M行交換的一個產(chǎn)物，并且造成了這兩名縣委常委要接受雙重領導——既要受縣黨委政府的領導，也要向原單位領導負責。由于當前的項目主要是由部門來實施，雖然聯(lián)系點領導已經(jīng)走上層路線將項目申報下來，但具體實施還是由縣級部門來實施，而在實施過程中總會出現(xiàn)各種各樣的問題。有了縣委常委的身份，他們就可以在縣一級來進行統(tǒng)籌協(xié)調。而基于這種這雙重身份以及背后堅強的后盾，他們無論是在與部門進行項目協(xié)調，還是在督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，要求其加快進度的過程中，都能令行禁止。這些縣委常委就相當于是指揮整個聯(lián)系點建設的中樞系統(tǒng)，他們和常務理事分工負責，各管一級，共同服務于領導聯(lián)系點的建設。

（4）第一書記。在某種程度上，第一書記和領導常務理事、縣委常委一樣，都是代表領導在基層的直接協(xié)調者。不同的是，第一書記協(xié)調的對象是鄉(xiāng)村兩級，并且具有明確的體制性身份。從制度設計來看，第一書記是領導聯(lián)系點的一線執(zhí)行者，由他具體協(xié)調落實駐村幫扶的各項任務。不過，這是一種相對普遍性的制度設計，是針對大多數(shù)領導聯(lián)系點而言。如果是主要領導聯(lián)系點，則因為組織體系的龐大以及分工的細化，尤其是專門的聯(lián)系點建設的領導小組辦公室的成立，第一書記只需就一些具體的實施過程中的問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和辦公室對接，從一線執(zhí)行人員變成了協(xié)調者。

雖然第一書記的大部分職責都由辦公室來承擔，但他作為聯(lián)系點組織體系的一個節(jié)點，仍然有其存在的必要。相對于常務理事和縣委常委來說，他畢竟處于最接近基層的位置，對聯(lián)系點建設的實時概況更為了解，他的位置就相當于是聯(lián)系點領導的一線記者。每隔一段時間，他都會將這段時間的進展情況匯報給領導，然后再將領導的指示帶回鄉(xiāng)鎮(zhèn)。所以，在第一書記這里，也形成了一個領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的“回路”。

（5）縣黨委政府。中國實行“屬地管理”的政治體制，盡管是省、市級領導的聯(lián)系點，但具體的工作都要由當?shù)氐目h黨委政府協(xié)調、配合，其就相當于是一個調度中樞。更重要的是，由于主要領導聯(lián)系點都會打造成示范點，都會成為亮點，這個亮點出在哪里，怎樣才能出亮點，都是當?shù)乜h黨委政府的政績，因而也需要他們將其作為工作重點來加以對待。

（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。盡管建設聯(lián)系點事情非常多，也容易激化各種矛盾，但正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記所說，“能有主要領導到我這來掛點，那就是天上掉餡餅的事情，風險大收益更大，天天不睡覺我都愿意?！痹诼?lián)系點的建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是一個盡職盡責的執(zhí)行者。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將聯(lián)系點的打造視為中心工作，還為此調動了一切可以調動的力量。

（7）辦公室。辦公室在聯(lián)系點的運作中是一個必然配備，也是一個執(zhí)行中樞。辦公室人員一般是臨時從鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調專人組成，一般有四五名。建設過程中所有的匯報、總結材料，各種程序檔案，施工現(xiàn)場的協(xié)調，在閑雜房拆遷過程中與村民的協(xié)商等等，這些工作全都由辦公室完成。當然，最主要的還是項目協(xié)調，任何項目有任何對接問題，他們都立馬跟相關單位或領導協(xié)調。用他們的話說，就是“遇山開路，遇水架橋，任何情況都不能影響施工進度”。也正是因為他們的存在，才保證了整個聯(lián)系點建設的高效運行。

在聯(lián)系點建設過程中，上述這7大主體各自都有其獨特的位置與職責，他們共同構成了聯(lián)系點運作的組織主體。問題是，聯(lián)系點原本應該是領導和第一書記直接與群眾相接觸，為何中間會衍伸出如此復雜的組織體系？并且，在這個體系中，縣鄉(xiāng)黨委政府都屬于科層體制的一塊，而領導常務理事，縣委常委，包括第一書記都可算是領導的私人代理，為何在依靠科層體制的同時，又還要派駐如此多的代理人去監(jiān)控或者說督促整個科層體制的運行？這究竟彰顯了當前中國政府行政體制中一種怎樣的運行機制？

三、運動式治理的有限性

在運動式治理過程中，治理主體會最大限度地調配人力、物力、財力等公共資源，采取疾風驟雨般的方式，從重、從快地進行行政活動。一般認為，這樣的方式能夠在短期內取得較大的成效。也許，在一些懲治違法行為，如掃黃打黑、治理黑車等運動中確實能起到立竿見影的效果，[10](P115-129)但是，在另一些建設性的治理行為中，如領導聯(lián)系點的建設中，僅僅依靠運動式治理卻未必能取得預期的效果。茶山村第一書記在與村干部經(jīng)歷了多個回合的斗爭后，最終仍然不得不依靠基層政府的支持，這不僅在經(jīng)驗層面解釋了為什么當前的領導聯(lián)系點無法采取直接的、扁平化的運作結構，也在另一個層面表明了運動式治理的有效運行還得緊密依靠常規(guī)運作的協(xié)助。

（一）動員失效

第一書記要想快速推進聯(lián)系點的各項工作，必須首先取得村干部的配合。否則，則即便是給村莊輸送項目，也可能無法順利完成任務。

由市委組織部派下來的茶山村第一書記就深刻體會了這一點。雖然市委組織部在一年時間內為茶山村協(xié)調了近千萬元的項目，但仍然沒能換回村干部的積極參與。自十八大提出“美麗中國”以后，G省也提出了“清潔城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，美麗G省”的口號。整個上半年，都是在以高壓態(tài)勢自上而下動員所有力量推進這項工作。當時各級政府都抽調了精兵強將成立了“美麗辦”，所有聯(lián)系點領導都下到聯(lián)系點參與清潔活動，有時甚至是整個政府機關空巢而出，各種明察暗訪更是層出不窮，一時間，真是“草木皆兵”。在這種情況下，位列省道旁邊的茶山村更是首當其沖。因為村莊沒有垃圾傾倒點，農(nóng)民習慣性倒在道路兩旁的樹叢間。原本是說要建立兩個垃圾池，但由于當時正值烤煙種植季節(jié)，村支書一直忙于自家生產(chǎn)，加上天氣連續(xù)陰雨，遲遲未動工。村內的衛(wèi)生工作也沒有拿出明確的方案，建立起有效的措施。村主任所在的自然村，因為在建小學，準備等建完之后用剩余的磚再建垃圾池，也是同樣沒有動靜。由此導致在第一次縣級抽查中就被點名批評。

當氣氛一天比一天緊張，自上而下頻頻以“不動掃帚就動位子”釋放壓力信號時，第一書記覺得自己再也頂不住了。所以，在3月底的鎮(zhèn)黨政班子會議上（第一書記掛職該鎮(zhèn)黨委副書記），第一書記明確提出要求把茶山村的支書、主任統(tǒng)統(tǒng)換掉。缺乏基層工作經(jīng)驗的第一書記，顯然未能明白機關干部與村干部的區(qū)別，以及村民自治究竟為何物。當他將上級施與他的這種壓力如法炮制給村干部時，不僅捅了馬蜂窩，也鬧出了大笑話。雖然這個提議當即被黨委書記按下了，但有些黨性不強的班子成員故意火上澆油，把消息泄露給了村支書。

得知消息的村支書帶上主任，立馬前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在黨委書記的辦公室里鬧了一個天翻地覆。在隨后一次有數(shù)名鎮(zhèn)領導參加的村民代表會議上，當鎮(zhèn)領導問為什么人還沒到齊時，支書不管不顧，一拍桌子站起來，指著第一書記的鼻子就開始破口大罵：

就是你來了之后，我連副主任都叫不動了，以前開會一叫就到，你來幾個月就這樣了。你這是當?shù)媚拈T子第一書記啊，你是來支援的還是來搞破壞的？你應該好好學習毛澤東選集第二卷《反對自由主義》。有你這樣整人的嗎？你這哪是什么共產(chǎn)黨的干部，你這是整人的干部。老子又沒貪污受賄，你憑什么罷免我？

支書指著第一書記的鼻子罵了20多分鐘，期間多次被鎮(zhèn)領導拉出去，轉回來又繼續(xù)罵。雖然就此撕破臉皮，但工作仍得繼續(xù)。在市委組織部領導的授意下，第一書記開始采取依靠群眾倒逼村干部的辦法，來推動整個行動。大多數(shù)群眾對于村務實際上并不關心，要想依靠普通群眾來倒逼村干部，第一書記并沒有這個動員能力。弄不好，還會被村支書扣上一個“發(fā)動群眾斗干部”的帽子。這一在毛澤東時代被廣泛運用的方法，在當前制度化的話語下，似乎并不具有政治正確性。第一書記所能做的，只能是成立村民理事會，一則調動更多人參與，二來借此削弱村支書的影響力。

出乎第一書記及理事會成員意料的是，在隨后的兩件糾紛處理中，理事會成員費了九牛二虎之力仍沒有把事情辦成，而支書到場后事情立馬順利得到解決。一切只是因為支書手中掌握著一定的資源分配權，而理事會畢竟只是一個民間組織，在很多關鍵問題上都沒辦法拍板做決定。這兩件事情的成功也算是支書給理事會以及第一書記的一個“下馬威”，言下之意就是，“沒有我，你們一件事都辦不成”。

由此看來，這個群眾倒逼干部的辦法似乎同樣難以奏效。有趣的是，當?shù)谝粫洶堰@一結果匯報給市委組織部部長時，二人最后得出結論，“依靠群眾固然重要，但關鍵還是要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府能夠對支書形成制約作用”。得出這個結論，對于第一書記而言是頗受打擊的。他曾坦言，“剛來的時候，確實血氣方剛，希望在市委組織部的支持下，自己一個人在基層干出一番事業(yè)，有事也不愿求助于基層政府?！痹谒睦?，一方面很怵，用他自己的話說，“以前看到一大片群眾，就會兩腿發(fā)軟，連話都說不出”；另一方面，又覺得自己是市委組織部派來的，那是掌握“帽子”的地方，相當有權威，而且自己來又是給錢，是來做好事的，難道給錢還不容易嗎？在這兩種極端心理的支配下，他更愿意單打獨斗。如今，這種“踢開黨委政府鬧革命”的想法顯然已經(jīng)被證明走不通了。

（二）動員的合法性不足

不同于大多數(shù)運動式治理是直接動員官僚體系，這一次是要動員群眾的參與，是一個復雜得多的過程。第一書記經(jīng)過了與村支書的曲折斗爭，終于明白原來給錢也不是件容易的事情，要想動員村干部和群眾共同把這件事做好實在是太難了。出現(xiàn)這樣的結局，并不是第一書記不夠努力，他甚至在被村支書罵了以后，為了更好和他們打交道，開始學著用當?shù)氐姆窖耘c他們交流；也不是群眾太刁蠻，村支書從內心里還是比較體諒第一書記，覺得他也不容易，只是太急了。如果對上述過程進行進一步的機制分析，就會發(fā)現(xiàn)這幾乎是一個必然的結局。因為，無論是從政治角度還是從行政角度，第一書記都存在動員的合法性不足的問題。

首先，從政治角度來看，這個動員過程講不清“代表誰、為了誰”的問題。在毛澤東時代，國家權力直接滲透到鄉(xiāng)村，每一個派駐到基層的工作組成員都是國家權力的代表。面對這些公權力的代表，群眾有服從其安排的義務，并對其懷有敬畏之心。在當前，雖然第一書記也是省黨委書記的“一號工程”，但本質上是各個單位在基層的代表，主要向單位一把手負責。甚至在對第一書記的各種公開考核中，也會涉及到對其“后盾單位”的考核。茶山村的第一書記在基層，從來不會聲稱自己是黨和國家的干部，而是口口聲聲強調自己是市委組織部派來的，所有決策都掛上“部長的意思”。這種說法，對于各機關單位雖然比較有分量，畢竟手里握著“帽子”，但對于農(nóng)民而言，市委組織部同樣只是一個能拉來項目的單位而已。聯(lián)系點制度原本帶有非常強的政治意蘊，當其僅僅化約為各個單位的對口支持之后，就失去了高高在上的，令人景仰的政治合法性的有力支撐。

茶山村第一書記常常郁悶，為什么自己給村里拉來了那么多項目，村干部從來連一句感謝都沒有？一年多來，市委組織部已經(jīng)為村里拉來了近千萬的項目，要知道，并不是所有掛點單位都能拉來這么多項目，全縣36個貧困村，也就只有新寨村比茶山村的項目多。對于茶山村，這絕對是一個千年難得的機遇。能有這樣輝煌的業(yè)績，為什么村干部從來就沒有當著自己或者部長的面說一句感謝呢？更令人生氣的時候，支書倒是常常提起以前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個辦事員，正是他幫茶山村做了材料（貧困村申報做假）。

這個問題一直困擾著第一書記，也因此對村支書多少有些不滿，覺得其不會做人。在6月底的一次座談會上，支書終于向市委組織部部長表達了感謝，我當時覺得挺詫異。后來，支書跟我說，“我感謝他，是給他一個面子。我們村以前的項目就比別的村多，我們是烤煙種植基地，但以前申請項目的時候，好多項目都只有貧困村才能享有。要不是有貧困村這頂帽子，他們（市委組織部）去哪爭取項目，這些項目還不都是國家的錢？”

這番話非常有趣，當國家政策的代理人試圖把這份功勞據(jù)為己有的時候，村干部卻將其分得清清楚楚，一句話就指出了市委組織部扶貧的根源，使其良好的自我感覺喪失了根基。如此，也就難怪支書對市委組織部的動員并不是特別上心，在他心里，這些項目都是國家政策給的，是他們作為貧困村原本就應得的，并且正如他罵第一書記時所說的，他們歷來就比別的村好，這些并不是第一書記帶來的，是他們自己掙來的榮譽。所以，面對第一書記的“指手劃腳”，他們完全有理由不予理會。

此外，第一書記動員失敗的原因還在于他無法解決“為了誰”的問題。整個點的建設聲稱是為了廣大群眾，但實際上一切都是以市委組織部為中心。這也是所有聯(lián)系點建設中存在的普遍問題。雖然一些小自然村非常積極，想借此機會盡可能改善自己的生產(chǎn)生活條件。其中有一個小自然村的村民過完2013年春節(jié)之后，大部分都留在村里而沒有出去打工，他們毀掉了近1000畝松殘林，用于開墾種臍橙。村干部希望能獲得大約200萬項目資金，用于鋪設園區(qū)內的水、電、路。對此，第一書記表示無能為力?？h扶貧辦主任也表示，按規(guī)劃，每個貧困村每年的扶貧項目就只有50萬，茶山村已經(jīng)接近100萬了，不可能再給更多的項目。實際上，整個村部樓和農(nóng)民公園的建設要花費近300萬，如果把這些資金用于扶持該村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就可以給村民帶來巨大的利益。按照目前的行情，每畝臍橙豐產(chǎn)期可以獲得純利潤3000元以上，四五年之后，1000畝臍橙就可以每年純獲利300萬元，這才是真正的脫貧致富奔小康，也符合扶貧聯(lián)系的初衷。對于農(nóng)民而言，他們更關心的也是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是收入的提高。

然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在“政治工程”面前始終都處于弱勢地位。村部樓建設作為一項政治工程，盡管村民對其需求不高，但這已經(jīng)成為了所有聯(lián)系點的標志性工程。不管是什么性質的聯(lián)系點，領導都會強調外力支持與內生力量的關系，都會要求在掛點聯(lián)系之后，基層能有內在造血功能，而這個功能的發(fā)揮關鍵就是要有一個堅強的基層黨組織。但是，對于基層黨組織是否具有戰(zhàn)斗力，很難予以實質性的判斷。對此，麥川縣縣委組織部常務副部長表示，“內在的東西看不了就看外在，你至少首先要有比較現(xiàn)代化的村部大樓，要制度上墻，這也是一個態(tài)度問題?！毖韵轮?，硬件是基礎，沒有村部大樓這個硬件，基層組織戰(zhàn)斗力就無從體現(xiàn)，各種服務功能也就無法附加于其上。這一點對于市組部聯(lián)系點而言其意義更加重大。畢竟，市組部原本就負責“基層黨組織建設”?！按寮壗M織規(guī)范化建設”更是其近年來開展的主要活動之一，要是自己的聯(lián)系點都無法帶好頭，怎么組織別的村莊開展這個活動呢？站在市委組織部的角度，這個村部大樓是必須要建，并且還要高標準建設。也正是在這個背景下，部長才提出要將茶山村打造成“基層黨建規(guī)范化的典范”。雖然農(nóng)民和政府都是希望為村莊留下造血功能，因為出發(fā)點不一樣，傾向也不一樣。然而，在有限的資源條件下，建了村部大樓就不可能有更多的資源投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，不說造成了資源浪費，至少表面上造成了“與民爭利”。在這種條件下，農(nóng)民對第一書記滿腹怨言，更別提獲得他們的認同與支持。

其次，從行政的角度來講，第一書記之所以無法有效動員，還在于村干部權力的來源問題。當前的村兩委干部中，村支書和村委委員由全村黨員選舉產(chǎn)生，村主任和其他副主任由村民選舉產(chǎn)生。這些選舉盡管形式上非常公開透明，但本質上是村莊權力結構的產(chǎn)物，是自然村與自然村之間，姓氏與姓氏之間，房支與房支之間力量對比的結果。無論公平與否，它都是當?shù)孛癖娝J同的秩序，都有其內在的穩(wěn)定性。在這種背景下，外來力量試圖通過扶持不同的領導人，改變既有的結構秩序，來實現(xiàn)自己的目的幾乎是不可能的。正如主任所言，“我是村民選舉出來的，他有什么權力罷免我？這不笑話嗎？”雖然在某種程度上，村干部既是“當家人”，又是“代理人”，[11](P151-158)但作為代理人的村干部也只是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個科層體制的末梢發(fā)生聯(lián)系，和市組部之間很難建立起直接關聯(lián)。

市委組織部作為官僚體系的一環(huán)，盡管權力很大，但也只能對科層體制的相關層級發(fā)生作用，他的權力觸角無法延伸到基層社會，至多只能是在黨的領導的名義下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村支書發(fā)生間接作用。實際上，無論是能調動“塊塊”的常委還是只能對本部門發(fā)生作用的“條條”領導，要想和基層社會有效接觸，都不可能繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個“塊塊”。這不是第一書記醒悟的所謂“團結協(xié)作，人多力量大”的問題，而是一個結構性的問題。

基層工作作為一線行政，其面臨的形勢要比機關工作更為復雜多變，派駐農(nóng)村的工作人員很難在短時期內習得這些規(guī)則，而在壓力型體制之下，必然繼續(xù)以科層體制的等級制姿態(tài)來應對農(nóng)村事物。但他很快就會發(fā)現(xiàn)從權力結構上根本沒辦法約制基層，動員失敗幾乎就成了必然結果。實際上，這種張力的存在，在很大程度上也即是領導聯(lián)系點無法建立扁平化的組織體系的原因之一。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊不僅存在黨委領導的直接聯(lián)系，而且熟悉村莊社會的各種關卡，知道各種社會關聯(lián)的連接點，即便在稅費改革以后，它依然是國家通向社會的一個重要樞紐。

四、基層政府的協(xié)同運作

當?shù)谝粫洘o法通過自上而下的方式動員基層社會，轉而依靠基層政府時，基層政府便充當了聯(lián)系點建設的主力軍。對于基層政府而言，參與聯(lián)系點建設，一方面，是由于這是在目標管理責任制下必然做出的偏好選擇，無論采取何種方式，其本質是為了完成整個官僚體系的目標任務；另一方面，在實現(xiàn)這個目標的過程中，并不是按照常規(guī)的科層制行政的方式完成的，而是在短時期內采用中心工作的方式，動員了一切可資動用的人力、物力及其它資源來予以協(xié)同支持。

（一）壓力之下的變革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為官僚體系的最末端，面臨著嚴峻的目標管理責任制的壓力。所謂“目標管理責任制”，就是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的“責任狀”在上下級黨政部門之間層層簽訂。概言之，目標管理責任制是以指標體系為核心，以責任體系為基礎，以考核體系為動力，輻射形成目標管理網(wǎng)絡，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法這兩層意思的邏輯關系。[12](P61-92)在這一體系之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能消極行政，僅僅處于一種“維持型政權”[13](P159-165)的地位。與此同時，在項目制這種新的國家治理機制實施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是日益陷入更為逼仄的生存空間。一方面，基層政府所面臨的考核日益細化、數(shù)字化；另一方面，其所能動用的治理資源卻越來越有限。

為了扭轉這一局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在積極形塑新的運作邏輯，即將各種資源綜合利用，共同打造成一個個亮點工程。所謂亮點，即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在綜合考慮國家大的涉農(nóng)政策、地方一把手的主政思路以及本地實際后，通過一些硬件投入和軟件提升而成的某種典型或者模式。抓典型示范一直是黨和國家的一種重要領導方式和工作方式，但是，當前作為基層中心工作的辦點，在很大程度上已經(jīng)偏離了其原本內涵?！皼]有亮點，就會眉毛胡子一把抓”，“必須做點，只有做點，我們才能活下來”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導這些經(jīng)常性的表述，既強調了亮點工作在當前基層工作中的重要性，也表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在當前的政治體制中的生存法則，后者恰好是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在以“條條”為主的項目制實踐下的又一次博弈。關于其內在更為細致的邏輯，筆者已另文詳析，此處不再贅述。

（二）中心工作

正是基于亮點工作在當前基層行政中的極端重要性，地方政府才會不惜一切代價，動用一切可資利用的力量來集中打造各種亮點。如此，也就不得不采用中心工作這一運作機制。一方面，在面上調動盡可能多的行政力量予以參與；另一方面，組建專門的行政力量專班負責。

表1即是一份某領導聯(lián)系點建設過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府以10天為周期的工作匯報內容。通過這個匯報，可以充分看出基層政府的日常工作進程，不可以不謂之是量大、面廣、節(jié)奏快。

10天時間內，鎮(zhèn)里4次召開黨政會議，陪同6個部門多次現(xiàn)場查看，用立新村黨支部書記的話來說，“當時整個鎮(zhèn)政府基本上都搬到立新村了，鎮(zhèn)里書記鎮(zhèn)長天天都在這里?！边@種場面并不是該村所獨有的。在筆者所調研的麥川縣，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有領導聯(lián)系點，只不過領導級別不一。而但凡是領導聯(lián)系點，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都將其視為主要工作。筆者曾在一段時期內參加了華崗鎮(zhèn)的黨政班子會議，12次會議中竟然有10次涉及到聯(lián)系點的建設，不能不說這的確已經(jīng)成為了當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重。

作為中心工作，除了時間的分配上有所偏重外，在人員的配備上也是竭盡全力，各個點都組建了專門的辦公室。桂柳鄉(xiāng)總共是21個辦公人員，為新寨辦就抽調了4名專職辦公人員。為茶山村配備的工作人員也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、2名黨委副書記、1名副鎮(zhèn)長以及一名辦公室成員。而且，在有大的工作任務時，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作人員，就連7站8所的所有人員也是隨叫隨到。

在辦公條件方面，辦公室與稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)捉襟見肘，艱難維持的狀況形成了鮮明對比。新寨辦所用辦公室是臨時新建的，約40多平方。內設一間辦公室，一間會議室，辦公設備、空調等都是新添置的。另外，為了辦事方便，新寨辦還打報告要求配了一輛專車。除了這些辦公硬件的及時保障，新寨辦每年還有100萬辦公經(jīng)費，這是由縣財政撥付的，由新寨辦自己支配使用。對于一個辦公室而言，這絕對是一筆巨款，畢竟當?shù)匾粋€鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的一般轉移支付也才200多萬元。

表1 立新村新農(nóng)村建設工作動態(tài)匯報（7月20日—7月29日）

表2 華崗鎮(zhèn)黨政班子會議記錄（3月—6月）

上述時間、人力、物力、財力方面的集中配備，完全已經(jīng)超出了科層體制按章辦事的節(jié)奏，充分顯示了科層體制內部的非科層化運作。更為復雜的是，當本身作為一種運動式治理的聯(lián)系點，無法依靠傳統(tǒng)的渠道實現(xiàn)自上而下的動員，轉而依靠常規(guī)科層體系的時候，科層體系仍然采取了非常規(guī)的運作方式。進而，運動式治理之間與科層體系之間究竟是如何連接的？也即二者之間是如何流暢轉換的？

（三）代理人機制

在圖1關于聯(lián)系點運作的組織體系中，可以看到聯(lián)系點的運作除了科層體制的一側以外，還有3個角色相當于是領導的私人助理。當前的第一書記或者說派駐的駐村工作組，由于存在動員的合法性困境，并不能像毛澤東時代一樣，單獨完成聯(lián)系點建設的任務，這已經(jīng)被實踐所證實。按理說，當聯(lián)系點進入到科層體系的運作中去以后，尤其是當鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個一線執(zhí)行者與其有著密切的利益交集以后，聯(lián)系點領導應該非常放心才是，為何還要派這些私人助理，尤其是要派駐一個縣委常委呢？這其中究竟彰顯了一種什么樣的運作機制？

從經(jīng)驗調查來看，派駐的這名縣委常委主要扮演兩個角色，一是協(xié)調，二是監(jiān)控。作為協(xié)調者，主要是在縣級層面協(xié)調各個部門的項目資源，并在適當?shù)臅r候突破部門的項目管理規(guī)范，對項目進行“延展性使用”。可以看到，在新寨村的項目運作中，就存在項目套用、項目漂移等諸多不規(guī)范現(xiàn)象，這些非規(guī)范操作既不可能是由部門主動為之，也不可能由領導親自來協(xié)調，最好的潤滑劑就只能是領導派出的縣委常委這名私人代理。他可以在現(xiàn)場會上公開強調，“人是活的，規(guī)則是死的，活人不能被規(guī)則給憋死，只要沒往自己腰包里裝，就不會有問題……工期要緊，先找個老板把項目做了，工程審計、招投標的程序都后面再去補”。作為縣委常委，他的講話既有一定的威信，能達到效果，又降低了領導親自講這種話所面臨的政治風險與行政風險，對于目標任務的順利推進起著重要作用。

在當前技術治國以及“行政國家”[14](P25-28)的取向下，科層制運作的規(guī)范越來越明晰，這也就意味著存在著越來越多的“行政縫隙”，或者說“行政壁壘”，這些縫隙或壁壘在保證程序正義、規(guī)則公正的時候，也極有可能喪失行政的靈活性，降低行政效率，甚至有可能導致“理性的囚籠”。針對這些問題，西方國家已經(jīng)先后出現(xiàn)了公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論和后現(xiàn)代公共行政思潮，而對于中國這個官僚體系發(fā)展原本就不成熟的治理體系來說，實際上主要依靠的就是上述這種非常規(guī)、非正式的力量，它是一種靈活性與非規(guī)范性并存的治理資源。

除了扮演協(xié)調者的角色外，領導的私人代理還承擔著監(jiān)控者的角色。在常規(guī)的科層體制中，常常會面臨委托——代理關系中的“信息不對稱”問題。在聯(lián)系點的建設中，影響最為顯著，也表現(xiàn)最為明顯的就是聯(lián)系點建設的速度問題，畢竟聯(lián)系點只是中心工作，并不是唯一工作。為了解決這一問題，比較常用的是采用“錦標賽激勵”的模式。但當只存在一個代理對象的時候，這種方式就沒辦法使用。實際上，在中國的傳統(tǒng)治理體制中，還存在“欽差大臣”這一角色。在聯(lián)系點的建設中，領導派駐的這些私人代理其實就類似于這種“欽差大臣”，它是一種典型的非科層化的治理方式。比如，江副書記每周都會到聯(lián)系點建設的現(xiàn)場進行視察，有時還一天打數(shù)個電話給新寨辦，要求其加快各種項目建設的進度。在這種對下監(jiān)控、督促的情況下，他還承擔的一個極端重要的功能就是向領導直接匯報。我無法得知江副書記向領導匯報的頻率及內容，但作為另一名在基層的私人代理——第一書記，同樣也會每半個月把聯(lián)系點建設的進度以及其它情況編制成冊，直接面向領導匯報。如果更為基層的第一書記都能做到這種程度，那縣委常委，這名領導最親信的代理人的匯報就更加可見一斑。相較于依靠科層體系自下而上的匯報，他們這種直接面向領導的匯報，由于減少了地方利益的糾結，極大地降低了領導信息不對稱的風險，并且在無形中對基層政府產(chǎn)生了更強的督促作用。

如此，盡管基層政府作為官僚體系的一部分，主要秉持著科層制的運作邏輯，但是，在領導聯(lián)系點的建設中，卻不得不啟動了中心工作這一非科層化的運作方式。并且，其運作本身還要受到領導代理人的各種監(jiān)控，以便其能更好地服務于領導聯(lián)系點的建設。

五、雙軌協(xié)同

費孝通先生曾指出，中國的政治體制是一種“雙軌體制”，一軌是國家政治的自上而下，一軌是民意的自下而上。他所言的雙軌是一種國家與社會之間來回穿梭的雙軌，是一種縱向的雙軌。[15](P285)在本研究看來，其實還存在著一種橫向的，平面的雙軌運作機制，也即運動式治理與科層制行政的雙軌運作。既有的研究總是將運動式治理與科層制行政予以對立，至多認為運動式治理是常規(guī)的官僚機制失效后的一種可替代機制，二者相互矛盾，又互為依賴，并在一定條件下相互轉化。[16](P105-125)然而，通過上述對領導聯(lián)系點的組織運作機制的分析表明，二者在一定程度上是一種雙軌協(xié)同共生的關系，具體可見圖2。

圖2 領導聯(lián)系點的組織運作機制

在圖2中，可以看到領導聯(lián)系點的運作不僅存在科層制和運動式治理這種大雙軌，在其各自內部，又還可以進一步細分。在科層制中，不僅存在理性化的、常規(guī)化的運作，還存在中心工作這樣的運作機制。之所以將中心工作列入常規(guī)治理的范疇，就在于它并沒有摒棄整個官僚制，它在本質上還是屬于官僚制運作的一種形式，其運作的基本載體也是依靠整個官僚體系，只是在一定階段不計成本和代價對其人力、物力進行的重新調配。這就如毛澤東同志在《關于領導方法的若干問題》中所指出的，“在任何一個地區(qū)內，不能同時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作?！闭驗橹行墓ぷ魇枪倭朋w制一種常態(tài)化的運作方式，才有學者研究指出“中心工作就是每年都要做的事”。[17](P111)歐陽靜的研究則進一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作分為了長期性中心工作、臨時性中心工作與階段性中心工作。[18](P228)這種區(qū)分也更加表明了中心工作的常態(tài)化。

對于運動式治理體制，馮仕政將其一并稱為“國家運動”，并指出其具有非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化的特征。[19](P73-98)但是，部分學者已經(jīng)開始意識到了二者的差別，并對其進行了細致的比較。[20](P75-81)也就是說，在這個大雙軌中，它還應該包含行政運動以及群眾運動這兩個小雙軌，這兩者運作的邏輯是完全不一樣的。其中，群眾運動作為運動式治理的一軌，主要是指黨和國家領導自上而下發(fā)動的各種運動。這種治理方式常見于改革開放前。當下，隨著整個國家治理方式的轉向，國家日益脫嵌于基層社會自身，群眾運動既不可取也不可能。也就是說，當下已經(jīng)不再可能調動群眾的力量來參與基層治理。

“行政運動”這一概念最先由Li Guo提出，相對于群眾運動而言，行政運動主要是官僚體系內部的運動。[21](P282-299)其具體的運作機理就正如唐皇鳳在研究“嚴打”時所揭示的，它是“執(zhí)政黨與政府在‘實用理性’主導下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇。通過運動式治理實現(xiàn)國家權力的再生產(chǎn)與再擴充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系是國家治理資源貧弱的轉型中國家治理的內在邏輯”。[22](P115-129)這種運作方式雖然具有運動式、非常規(guī)的特點，但它是治理資源困境下的必然選擇。在這個意義上講，運動式治理作為一種“政府間合作的機制”[23](P172-177)有其存在的必然性與合理性。

領導聯(lián)系點，盡管是一種制度化的群眾路線實踐方式，但其啟動的時間、啟動的目標等等都是非常態(tài)的，如扶貧攻堅、群眾路線教育實踐活動、創(chuàng)先爭優(yōu)等等，這在某種程度上屬于政治決策的范疇，是常規(guī)官僚體系難以預期的。所以，其本身仍可歸為運動式治理的現(xiàn)實體現(xiàn)。只不過，這種最顯著地遺傳了群眾運動特性的實踐形式，在現(xiàn)實中屢遭失敗，不得不轉而尋求科層體系的支持。群眾運動由此轉為行政運動。而對于整個基層政府而言，其作為官僚體系的最末端，治理資源與治理能力相對比較貧乏，不得不更經(jīng)常地借助于這些行政運動來完成自身的運轉，以及解決一些基層治理中的沉疴。由此，便啟動了中心工作這一運作機制對予以全力支持。

這兩種治理機制具有互補性，但并不具有天然的契合性，當其共同相遇于聯(lián)系點的建設中時，必然需要相應的協(xié)調機制，這也就是前面所提到的“代理人機制”。代理人既具有官僚體制內部人的身份，作為領導的私人代理，他又是運動式治理的忠實守護者。這種雙重身份，不僅有效地協(xié)調了科層制內部的壁壘，為中心工作的開展提供了便利，而且能讓領導全方位掌握一線動態(tài)，避免了科層制運作中常見的信息不對稱，極大地促進了運動式治理按照既定軌道的推進。如此便可發(fā)現(xiàn)，運動式治理與科層制之間并不存在難以跨越的鴻溝。一旦二者共同相遇于基層社會這一具體場域中，有了共同的訴求，便可以借助相關的中介機制順暢勾連，協(xié)同共進。

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（編輯：井虹）

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A

1009-4997（2016）05-0059-10

2016-10-11

李元珍，華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院講師，研究方向：公共政策分析與基層治理。

教育部重大攻關項目“完善基層社會治理機制研究”（14JZD030）。