侯寶柱

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000）

準(zhǔn)公共產(chǎn)品線上到線下協(xié)商困境研究
——基于延安市公共交通的調(diào)查

侯寶柱

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000）

為了探析O to O（Online to Offline，線上到線下）多方協(xié)商模式對準(zhǔn)公共產(chǎn)品協(xié)商治理效果的影響機理，進一步緩解城市公共交通困境。論文選取2012—2015年延安市政府門戶網(wǎng)“市長信箱”和“市民熱線”中的85個案例，實施實地調(diào)查、質(zhì)性分析與數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，探索了協(xié)商平臺、協(xié)商部門、協(xié)商回應(yīng)效率和公眾滿意度變量之間的關(guān)系。結(jié)果表明：協(xié)商平臺和協(xié)商部門共同影響協(xié)商效果；協(xié)商部門愈多，易發(fā)生相互推諉，回應(yīng)效率則愈低，從而導(dǎo)致公眾滿意度愈低；只采用電子政務(wù)平臺實施協(xié)商，線下不與當(dāng)事人進行溝通，當(dāng)事人的滿意度較低，也說明網(wǎng)絡(luò)溝通一定程度實現(xiàn)不了人們面對面溝通的滿足感；協(xié)商回應(yīng)等待時間愈長與公眾滿意度不存在顯著關(guān)聯(lián)關(guān)系，但是協(xié)商回應(yīng)等待時間愈短，公眾滿意度愈高；單一信息平臺的回應(yīng)效率低于O to O協(xié)商回應(yīng)效率，這表明部分公職人員對信息化辦公采納程度較低；O to O協(xié)商平臺的可信度高于單一信息平臺。最后提出了構(gòu)建適應(yīng)信息流特征的扁平化管理體制、理順部門權(quán)責(zé)、明確人員職責(zé)、構(gòu)建利益激勵與懲戒機制和制定并實施O to O協(xié)商制度的對策建議，進而推動城市準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的健康發(fā)展。

治理困境；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；協(xié)商治理；線上到線下協(xié)商；公共交通

交通是經(jīng)濟騰飛和社會進步的鋪路石，是黨和政府與人民群眾的連心橋。服務(wù)是交通之本，人民是交通之根。城市公共交通屬城市公用事業(yè)范疇，賦有準(zhǔn)公共產(chǎn)品烙印，具有社會公益性和經(jīng)營性，這在我國和部分西方國家已被廣泛認可。[1][2][3][4]因此，公眾才是公共部門服務(wù)的主要受益者。[5][6]然而，隨著城市化與城鎮(zhèn)化的深入推進，城市公共交通問題日益凸顯與嚴(yán)峻。雖然我國大力倡導(dǎo)與實施“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，城市公共交通發(fā)展水平與服務(wù)質(zhì)量取得長足進步。但是公共交通涉及政府、交通運輸部門、公共交通運營企業(yè)、公安交警部門、城市管理部門、乘客和駕駛員等多方利益主體，這些交通參與方往往只關(guān)注自身利益而忽視整個交通系統(tǒng)的科學(xué)發(fā)展，導(dǎo)致城市公共交通問題層出不窮，直至交通工作人員和乘客等群體怨聲載道。同時，政府上網(wǎng)工程和“互聯(lián)網(wǎng)+”的應(yīng)用與推廣，城市公共交通多次受到互聯(lián)網(wǎng)（網(wǎng)民）的直接沖擊和影響，其影響強度和沖擊力之大，已深受公共交通利益方的廣泛關(guān)注。我國部分地區(qū)已通過公共電子政務(wù)平臺開展傾聽民意和集中民智活動，并與公眾線下進一步商談共同化解交通危機。在這些現(xiàn)實問題的推動下，非常有必要在公共交通領(lǐng)域構(gòu)建基于O to O(Online To Offline，在線離線或線上到線下，是指將線下的實體活動與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，讓互聯(lián)網(wǎng)成為線下實體活動的前臺）模式的多方協(xié)商理論，以公眾（或乘客）為主要利益主體，提升公共交通服務(wù)績效水平。

一、文獻綜述與分析

結(jié)合本研究的主題以及研究現(xiàn)狀的梳理發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于O to O視角的城市公共交通協(xié)商治理的理論研究和實證研究基本為空白。以“線上到線下協(xié)商”、“O 2 O協(xié)商”或“O to O協(xié)商”為主題在中國知網(wǎng)實施搜索，文章較為少見，但這些少量的研究成果仍可為本課題提供參考與借鑒。

線上到線下協(xié)商研究課題中，具有代表性的有：學(xué)者閔學(xué)勤提出集精英式和全員式、線上和線下等多種模式的聯(lián)合協(xié)商范式，應(yīng)用多元、包容和反思的治理理念，從單向度的平面協(xié)商走向多向度的立體協(xié)商，實現(xiàn)在理念和技術(shù)上的跨越，旨在實現(xiàn)基層協(xié)商治理的科學(xué)化。[7]但也只是從城市基層治理視角提出了聯(lián)合協(xié)商的定性概念與邏輯，并沒有針對城市公共交通的特性提出協(xié)商治理邏輯。王玉柱和施海燕認為社會組織借助網(wǎng)絡(luò)平臺進行活動組織和自我營銷的發(fā)展趨勢日益顯著，線上與線下的互動特征格外突出；網(wǎng)絡(luò)社群是社會組織在網(wǎng)絡(luò)空間的重要體現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實世界的互動使得傳統(tǒng)政府治理模式受到較大的挑戰(zhàn)；就網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)戰(zhàn)工作而言需要政府部門增強網(wǎng)絡(luò)空間介入，“微協(xié)商”（即微信群、QQ群等）作為網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)戰(zhàn)的一個重要抓手，政府可以此作為渠道和平臺，吸引和整合社群組織，為其提供參與政策協(xié)商和觀點表達的有效渠道，降低因政策溝通缺乏可能產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)暴民和社會積怨。[8]該研究只是從宏觀概念的角度提出了通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺的建設(shè)與管理，以實現(xiàn)協(xié)商有效治理的目的，雖然發(fā)現(xiàn)并認識到了線上線下協(xié)商的普遍現(xiàn)象，但忽視了線下協(xié)商的重要性或積極作用，具有片面性。實踐方面：2016年7月21日上午9點，湖北省政協(xié)“誠邀網(wǎng)友共議分級診療”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，已有106696名網(wǎng)民就分級診療相關(guān)問題關(guān)注投票；線上“觸網(wǎng)”了解民意，線下省政協(xié)委員、專家學(xué)者與政府部門負責(zé)人開展協(xié)商；湖北省政協(xié)“加強基層醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)，夯實分級診療基礎(chǔ)”月度協(xié)商座談會，通過線上線下“問診”協(xié)商模式，把脈問診，對癥求策。此次線上線下協(xié)商一定程度能夠收集民意，但因涉及利益配置問題，難以實現(xiàn)全部利益方的一致滿意度。[9]湖北政協(xié)的線上線下協(xié)商聚焦醫(yī)改這塊“硬骨頭”，并未涉及公共交通這個“頑疾”。但對本文的研究具有較大的實踐價值。

綜上所述，盡管已有研究提到了線上線下協(xié)商，但均屬定性探索，具有碎片化或片面性。不難發(fā)現(xiàn)，這些研究成果相互具有獨立性，缺乏對公共交通線上線下協(xié)商困境交叉研究，特別是微觀、中觀、宏觀層面的定性與定量研究?；诖?，本文將公共交通治理理論和線上線下協(xié)商治理理論有機融合，并挖掘公共交通O to O協(xié)商治理實踐案例，試圖探索準(zhǔn)公共產(chǎn)品困境的線上、線下結(jié)合治理機理。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的推動下，政府、公共交通企業(yè)、公眾等在以O(shè) to O為協(xié)商通道的情景下，協(xié)商是否發(fā)生變遷？協(xié)商治理的主要影響因素有哪些？協(xié)商效果如何評價？諸如此類問題，成為學(xué)者們探討的課題。因此，本文選取延安市政府門戶網(wǎng)“市長信箱”和“市民熱線”中的85個案例，實施描述性統(tǒng)計分析和深層次數(shù)據(jù)開發(fā)，并從中挖掘準(zhǔn)公共產(chǎn)品O to O協(xié)商的機理，檢視協(xié)商效果的影響因素和影響強度，進而提出完善建議。

二、研究設(shè)計

本研究應(yīng)用案例分析方法，試圖從盡可能多的事例中透視準(zhǔn)公共產(chǎn)品O to O協(xié)商平臺、協(xié)商部門等對協(xié)商效果的影響機理，探索O to O協(xié)商運行的科學(xué)規(guī)律，進而對準(zhǔn)公共產(chǎn)品協(xié)商參與者在協(xié)商過程中的行為進行規(guī)范，提升協(xié)商績效水平。

（一）研究思路設(shè)計

基于現(xiàn)實中發(fā)生的城市公共交通困境，本文重點分析政府、公共交通企業(yè)、公眾等利益相關(guān)者如何應(yīng)用O to O手段，化解交通困境，如圖1所示。

圖1 研究思路

就研究邏輯而言，當(dāng)公共交通問題（如交通安全問題和交通服務(wù)水平低等）產(chǎn)生時，最直接的影響群體為公眾，即出行者。公眾為了維護自身出行利益，會選取較為便捷的網(wǎng)絡(luò)方式向公共交通有關(guān)部門反映或投訴出行中遇到的交通困難，進而與公共交通企業(yè)和政府等開展線上線下的溝通和協(xié)商等活動，形成了協(xié)商治理框架雛形。那么公眾、政府與公共交通企業(yè)等部門O to O協(xié)商是如何運行的、政府電子政務(wù)平臺在協(xié)商中的作用與效果如何、政府在O to O協(xié)商中的行為規(guī)律如何、公共交通企業(yè)在O to O協(xié)商中的行為規(guī)律如何、公眾在O to O協(xié)商中的行為規(guī)律如何等等，這是圖1中問號需要澄清的問題。在探索清楚協(xié)商參與者的行為規(guī)律之后，還需要分析O to O協(xié)商方式在準(zhǔn)公共產(chǎn)品治理中的整體效果如何、協(xié)商治理框架中的各因素對協(xié)商治理效果的作用如何、協(xié)商治理框架中的各因素之間的影響強度如何等。在分析清楚這一系列的問題之后，本文力圖從大量無規(guī)則、隨機性的案例中尋求“大數(shù)定律”，試圖在眾多的案例中演繹、歸納和發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的O to O協(xié)商治理機理。

（二）研究對象選取

要搞清楚準(zhǔn)公共產(chǎn)品的O to O協(xié)商治理機理，首先需要明確寄托于該機理的材料——研究對象。

近年來，延安市城區(qū)公共交通困境突顯，主要表現(xiàn)為城市交通擁堵和出行困難等問題，體現(xiàn)于城市公共交通公眾滿意度和公共交通服務(wù)績效較低、公共交通安全隱患較多、公共交通公平性較差等。例如，市區(qū)三家公共交通經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營模式為單車核算與司乘員績效聯(lián)動，由于利益的驅(qū)動，易出現(xiàn)公共交通運營車輛壓站、搶站、中途調(diào)頭、強超和搶會等不文明及交通違規(guī)違章行為。同時，公共交通企業(yè)以經(jīng)濟效益為目的，放棄向低經(jīng)濟效益的較偏遠或需要進山溝的城市新建小區(qū)（如市場溝、紅化三期、黃蒿灣、百合花園、桃園山莊、東二十里鋪等）投放運營車輛，將運營車輛集中投放在了以中心街（市中心）為輻射的區(qū)域，造成公共交通運營線路較短，公共交通運營車輛較集中，出現(xiàn)了市區(qū)主要街道交通擁堵的狀況。加之城區(qū)部分道路、交通管理設(shè)施經(jīng)常性出現(xiàn)損毀，如道路路面出現(xiàn)大坑或路面排水蓋缺失、路面交通管理標(biāo)志標(biāo)線壞損、紅綠燈停止“工作”等，嚴(yán)重影響了公眾出行需求的實現(xiàn)?；诖?，延安市政府在政府工作報告（2010—2015年）中多次提到：“下功夫緩解城市交通擁堵”；“切實解決出行難問題”；“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，完成市區(qū)公共交通管理體制，規(guī)范公共交通運營行為，完善公共交通線路，延長運營時間，增加新建居民小區(qū)公共交通車次，方便群眾出行”；“大力發(fā)展公共交通，及時調(diào)整運營線路和站點，更新運營車輛，規(guī)范管理，提升服務(wù)”。與此同時，延安市交通運輸局編制并發(fā)布了《延安市“十二五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃》，辟專門章節(jié)制定了“城市客運發(fā)展規(guī)劃”。該城市客運發(fā)展規(guī)劃提出加強城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（新建公交車停車場5個、公交站牌138個、回車道12個和停車港灣14個）、新增或延伸公共交通運營線路（新增公共交通運營線路7條、延伸4條）、計劃購置420輛公共交通運營車輛等具體規(guī)劃。在政策方面，強調(diào)城市公共交通的公益性和主導(dǎo)性，倡導(dǎo)以公共交通為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，逐步建立“國有主體、規(guī)模經(jīng)營、科學(xué)發(fā)展、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、安全舒適”的城市公共交通經(jīng)營體制。同時延安市交通運輸局還加大對城市公共交通經(jīng)營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管和對城市公共交通的補貼與免稅政策扶持力度。

雖然延安市政府和交通運輸局通過出臺相關(guān)政策和辦法，積極對出現(xiàn)的城市公共交通問題實施治理，城市交通困境有所緩解。但是城市公共交通作為城市的“血液”和“窗口”，受到公共交通運營企業(yè)的利益追求、城市居民便捷性的出行需求、城市私人交通、城市交通秩序維護、城市布局與建設(shè)規(guī)劃、城市管理和城市文化等多方面的影響，城市公共交通困境仍然為交通運輸部門難以診斷和治療的“頑疾”。伴隨著延安市政府信息化的推進，延安市政府于2011年7月29日出臺《延安市人民政府辦公室關(guān)于切實加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》，指出“政府網(wǎng)站是各級人民政府及其部門發(fā)布政務(wù)信息、提供在線服務(wù)、與公眾互動交流的重要平臺和窗口”，并且特別提出“對公眾關(guān)注的社會熱點問題，要主動在政府網(wǎng)站予以回應(yīng)，發(fā)布權(quán)威信息，講清事實真相、有關(guān)政策措施以及處理結(jié)果等”。這些辦法措施的實施為延安居民參與網(wǎng)絡(luò)問政與協(xié)商提供了便利，使得許多居民開始通過延安市政府網(wǎng)互動平臺留言與建議。為了加強通過網(wǎng)絡(luò)平臺開展政民互動，傾聽民聲、解決民難、匯集民智，及時有效地解決延安市公眾反映的許多涉及群眾切身利益的問題，延安市人民政府辦公室于2013年8月27日印發(fā)《延安市人民政府門戶網(wǎng)站“市長信箱”留言辦理管理辦法》，并指出“凡是網(wǎng)民反映的問題，都要深入研究，認真核實。做到事事有著落，件件有回聲”。同時規(guī)范了“市長信箱”辦理流程和辦理期限等事項。而且，延安市政府網(wǎng)的“市民熱線”也遵照“市長信箱”管理辦法執(zhí)行。在這些政策的帶動下，廣大居民網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的積極性被調(diào)動起來，大量延安市民通過“市長信箱”和“市民熱線”反映其在工作或生活中遇到的各種困難。而與公眾出行切身相關(guān)的公共交通問題，顯然會成為“市長信箱”和“市民熱線”的主要話題之一。通過對延安市人民政府門戶網(wǎng)站的“市民熱線”和“市長信箱”（2012—2014年度）的初步考察發(fā)現(xiàn)：出行中候車等待時間較長、乘車舒適度較低、交通擁堵持續(xù)時間較長、道路破損和交通指引標(biāo)志標(biāo)線損壞等諸多問題，都會成為延安市居民在“市長信箱”和“市民熱線”平臺協(xié)商的重要話題。而且就這些公共交通困境的化解，并不拘泥于延安市政府公共政務(wù)平臺，政府或交通相關(guān)部門工作人員還會積極與在政務(wù)平臺提出問題或建議的居民進行線下面對面溝通或電話溝通，共同協(xié)商處理公共交通問題。

以延安城區(qū)數(shù)名居民通過“市長信箱”反映“城區(qū)北關(guān)交通線路實施由雙向行駛改為單向行駛的交通管制，給市民正常出行帶來不便”，并與公共交通相關(guān)部門線上線下協(xié)商緩解交通困境為例。2014年10月9日延安市某居民通過“市長信箱”平臺寫信反映“近期市區(qū)內(nèi)交通設(shè)置成單行大循環(huán)，楊家?guī)X延大附近和師范至大砭溝附近道路交通更加擁堵；許多人被迫要繞一大圈，本來過個橋就到的地方，現(xiàn)在也要加入到堵車的隊伍中，使擁堵更加嚴(yán)重，請市長先生在百忙之中能關(guān)注此事”。由于“市長信箱”的回復(fù)時間為2014年11月4日，公眾等待時間長達近26天。延安市區(qū)北關(guān)市民于2014年10月期間再次通過“市長信箱”反映，先后達6人次之多；同時北關(guān)居民聯(lián)名通過“市民熱線”先后3人次反映“北關(guān)的交通線路更改給市民正常出行帶來不便，尤其對學(xué)生的上學(xué)影響很大，希望市民熱線幫助解決”。延安市政府公共政務(wù)電子平臺接到群眾來信后，將此事件作為重點督辦事項。市交通管理主管部門（市公安局交通警察支隊），展開對公眾所反映的交通沿線布局與規(guī)劃和居民居住與集中范圍調(diào)查研究，進一步考察延安市城區(qū)“三山兩河”的地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展與城區(qū)機動車數(shù)量的增長趨勢，同時系統(tǒng)分析居民所反映的“師范路”和“圣地路”在延安城區(qū)的南北主干道交通作用，最終以交通管理效率的提升和城市交通暢通度的改善為目的，對“師范路”和“圣地路”實施單向交通管制策略。同時，延安市公安交通警察部門與城市建設(shè)相關(guān)部門協(xié)調(diào)城市供水網(wǎng)工程建設(shè)對城市道路的占用事宜，進一步緩解城市交通擁堵壓力。市交通警察部門對“師范路”和“圣地路”實施單向交通管制后，“師范路”早晚車流高峰分別提前30～40分鐘結(jié)束；“圣地路”基本可確保全天暢通。顯然，實施交通單向管制后，“師范路”和“圣地路”交通擁堵壓力減輕，但是居民出行需繞行，便捷度和可達性降低了。市公安交警工作人員與公眾線下溝通，解釋施行單行交通管制措施的依據(jù)和原因等，公眾表示理解。而交通不僅關(guān)注“通”，更要重視“達”，公眾出行需求的高質(zhì)量實現(xiàn)，才是城市公共交通運輸?shù)淖谥?。因此公眾追加建議政府應(yīng)該以群眾出行便利為目的，盡快規(guī)劃與制定該區(qū)域公共交通線路方案，提升公共交通覆蓋面積和公眾出行質(zhì)量。進而延安市交警部門、公眾、市交通運輸局、市公共交通運營企業(yè)共同協(xié)商，經(jīng)過反復(fù)討論論證，決定由市公共交通運營企業(yè)開辟“師范路”——“王家坪大橋”——“圣地路”——“蘭家坪大橋”——“師范路”小環(huán)線，并投放4～6輛中型公共交通車輛，不間斷運營?！笆サ芈贰?、“師范路”沿線居民出行時，可先乘坐該小環(huán)線公交，然后換乘其他公交線路。公共交通運營企業(yè)在小環(huán)線線路票價方面給予優(yōu)惠，一定程度能夠為該區(qū)域的居民帶來乘車便利。至此，關(guān)于延安市城區(qū)北關(guān)實施交通單向管制后，公眾出行便捷性降低、出行成本增加一事，經(jīng)歷了交通擁堵——市公安交警實施交通單行管制措施——公眾通過“市民熱線”和“市長信箱”反映該措施使其出行利益受損——市公安交警線上線下協(xié)商并向公眾解釋——公眾進一步與交通運輸局、公共交通企業(yè)等協(xié)商并維護出行利益——公共交通企業(yè)新辟公交小環(huán)線保障公眾出行利益等多個協(xié)商環(huán)節(jié)。公眾、市交通運輸局、公共交通企業(yè)和市公共交通警察支隊終于達成協(xié)議，共同化解了交通矛盾。延安市城區(qū)公共交通領(lǐng)域類似這樣的O to O協(xié)商事件較多，這為本文提供了充分的研究素材。

因此，本文研究對象選取了公共交通領(lǐng)域延安市政府、延安市寶塔區(qū)政府、延安市公共交通企業(yè)、延安市交通運輸局、延安市公安局交通警察支隊、延安市城市管理局等部門通過延安市人民政府門戶網(wǎng)站的“市民熱線”和“市長信箱”于2012—2014年間已經(jīng)做出回應(yīng)的具有協(xié)商性的事件為研究對象。共選取85例事件，其中，來源于“市民熱線”平臺的事件有39例；來源于“市長信箱”平臺的事件有46例。我們認真記載這些事件受理時間、回應(yīng)時間、協(xié)商平臺、協(xié)商參與者、協(xié)商回應(yīng)性和公眾滿意度等，并與向“市民熱線”和“市長信箱”寫信的公眾進行隨機訪談?wù){(diào)查，進一步核實協(xié)商的每一個細節(jié)。依據(jù)統(tǒng)計抽樣技術(shù)要求，大于30的樣本符合“大數(shù)定律”要求，滿足正態(tài)分布規(guī)律，因而具有一定的統(tǒng)計客觀性和普遍性。

（三）研究變量設(shè)計

本文所選取的85個案例，只是質(zhì)性載體。為了使得這些案例能夠進行統(tǒng)計分析，需依據(jù)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換方法，將這些定性材料轉(zhuǎn)換成定類、定序、定距等可量化數(shù)據(jù)。將定性資料在不失科學(xué)性的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品O to O協(xié)商治理領(lǐng)域也算是一種新分析方法的開拓。

1.協(xié)商平臺。此變量主要考察協(xié)商過程中所采用的媒介對協(xié)商效果的影響。一般而言，公眾可能只通過政府公共電子政務(wù)平臺（指“市長信箱”和“市民熱線”）留言與公共交通運輸相關(guān)部門線上反映，公共交通運輸相關(guān)部門也可能會選擇線上或線下協(xié)商化解公眾的出行困難。本文主要衡量了6個變量值：（1）公眾只通過單一電子政務(wù)平臺留言，公共交通運輸相關(guān)部門并未回應(yīng)；（2）公眾通過兩個電子政務(wù)平臺留言，公共交通運輸相關(guān)部門并未回應(yīng)；（3）公眾只通過單一電子政務(wù)平臺留言，公共交通運輸相關(guān)部門線上回應(yīng)；（4）公眾通過兩個電子政務(wù)平臺留言，公共交通運輸相關(guān)部門線上回應(yīng)；（5）公眾只通過單一電子政務(wù)平臺留言，公共交通運輸相關(guān)部門線上和線下回應(yīng)；（6）公眾通過兩個電子政務(wù)平臺留言，公共交通運輸相關(guān)部門線上和線下回應(yīng)。為了便于量化分析，給以上6個變量依次賦值為0、1、2、3、4、5。這些變量取值沒有單位，而有大小之分，一定程度符合統(tǒng)計學(xué)中指數(shù)分析要求。本文盡可能使量化值接近于質(zhì)性材料表達意義，以下變量的取值，遵照此做法。

2.協(xié)商部門。這主要考察協(xié)商涉及的部門數(shù)量對協(xié)商績效的影響。經(jīng)過對本文研究對象的考察發(fā)現(xiàn)，一般城市公共交通協(xié)商部門不多于5個主體部門。因此，本文考量6個變量值：（1）多于5個部門參與協(xié)商；（2）5個部門參與協(xié)商；（3）4個部門參與協(xié)商；（4）3個部門參與協(xié)商；（5）2個部門參與協(xié)商；（6）1個部門參與協(xié)商。類似的，本文給以上6個變量依次賦值為0、1、2、3、4、5。

3.回應(yīng)性。該變量用來考察政府、事業(yè)單位或公共交通企業(yè)對公眾訴求的回應(yīng)速率，以發(fā)現(xiàn)這些部門在公共交通O to O協(xié)商中的行為邏輯。本文主要考察5個變量值：（1）不搭理，不協(xié)商；（2）推諉，不協(xié)商；（3）遲緩協(xié)商；（4）有象征性協(xié)商行動；（5）迅速協(xié)商。同樣，本文給以上5個變量依次賦值為0、1、2、3、4。

4.滿意度。這是展示O to O協(xié)商效果的變量，考察公共交通運輸事件是否通過協(xié)商化解、化解程度如何、公眾是否滿意。因此，主要考量7個變量值：（1）公共交通困境未化解，當(dāng)事人非常不滿意；（2）公共交通困境未化解，當(dāng)事人不滿意；（3）公共交通困境未化解，當(dāng)事人表示理解；（4）公共交通困境化解，當(dāng)事人非常不滿意；（5）公共交通困境化解，當(dāng)事人不滿意；（6）公共交通困境化解，當(dāng)事人滿意；（7）公共交通困境化解，當(dāng)事人非常滿意。類似地，本文給以上7個變量依次賦值為0、1、2、3、4、5、6。

三、延安市85個O to O協(xié)商案例的分析

依據(jù)研究對象和變量設(shè)計，對已選取的85個案例實施整理，將每一個事件的公眾訴求進行高度概括，以摘要形式體現(xiàn)。同時對相應(yīng)變量賦數(shù)值，以便量化分析。具體事件的賦值結(jié)果如表1所示。

（一）85個案例的描述性統(tǒng)計分析

對表1中變量的特征展開統(tǒng)計分析，以發(fā)現(xiàn)這些質(zhì)性材料的一般規(guī)律。依據(jù)變量數(shù)值，表2將對每個變量進行描述性統(tǒng)計分析，主要對變量的均值、第一眾數(shù)和第二眾數(shù)等開展數(shù)值計數(shù)。

從協(xié)商平臺來看，其均值為3，表明公眾通過“市長信箱”和“市民熱線”兩個電子政務(wù)平臺與公共交通相關(guān)部門開展對話協(xié)商活動，這也說明本案例集的選取范圍具有較高的合理性。調(diào)查統(tǒng)計表明，有近52%的案例是公眾通過單一電子政務(wù)平臺實施O to O協(xié)商溝通治理活動，它表明O to O協(xié)商是公眾、政府和公共交通運營企業(yè)等部門在公共交通困境治理領(lǐng)域的主要治理方式。48%的案例是“公眾通過單一電子政務(wù)平臺提出訴求，主管部門線上回應(yīng)”，這也就是說公共交通相關(guān)部門已逐步習(xí)慣于網(wǎng)絡(luò)辦事，有網(wǎng)上事網(wǎng)上解的行為趨勢與習(xí)慣。

85個案例中，參與O to O協(xié)商部門的數(shù)量，少則只有1個部門，多則達5個部門。第一眾數(shù)是“1個部門參與協(xié)商”，其比例達到了41%，說明政府正在進一步理順權(quán)責(zé)關(guān)系，公共交通多頭管理和相互推諉的現(xiàn)象將逐漸消失。就統(tǒng)計數(shù)據(jù)而言，第二眾數(shù)是“2個部門參與協(xié)商”，其比例達到了32%，它表明公共交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅有運營服務(wù)組織提供公共服務(wù)，還需監(jiān)管組織進一步對公共交通服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和檢查。此外，“3個部門參與協(xié)商”、“4個部門參與協(xié)商”和“5個部門參與協(xié)商”的事件比例分別為12%、13%和2%，顯然，一定程度體現(xiàn)了作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共交通困境化解的多部門性和復(fù)雜性，需多方“會診治療”。僅從交通系統(tǒng)自身單方“醫(yī)治”，可能很難解除城市交通帶來的“病痛”，這印證了本文為什么選取多主體協(xié)商治理為主題的合理性。

回應(yīng)性方面，由表1、2可知，公共交通相關(guān)部門對34%的案例采取了象征性協(xié)商活動，28%的案例屬于遲緩協(xié)商類型，說明這些部門一定程度存在懶政和不作為行為。而近32%的案例中，城市公共交通相關(guān)組織能夠在5日內(nèi)達成協(xié)商解決辦法，協(xié)商效率迅速提升。一方面，延安市公共電子政務(wù)平臺將公眾訴求放到了眾目睽睽之下，成為公開審視的對象，網(wǎng)民以“凝視”權(quán)利制約了行政權(quán)力不作為；[9]另一方面，公共交通相關(guān)部門在網(wǎng)絡(luò)公開的倒逼下，不得不被動提高辦事效率。6%的案例屬推諉與不協(xié)商范疇，一定程度體現(xiàn)了城市公共交通與數(shù)個部門有關(guān)，如發(fā)改委、城管局、養(yǎng)護處、交通運輸局、公安局交警支隊和公共交通運營公司等都與城市公共交通有緊密聯(lián)系，而部門間權(quán)責(zé)界限不清或協(xié)作效率較低易出現(xiàn)相互扯皮與推卸責(zé)任行為。

表1O to O協(xié)商案例與變量賦值

從滿意度來看，“公共交通困境未化解，當(dāng)事人表示理解”的最多，其頻率達到了52%。而延安市屬西部欠發(fā)達黃土高原區(qū)域，加之近年來貧困山區(qū)移民拆遷的實施和城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進，使得延安市城區(qū)城市病加劇，城市公共交通更是“雪上加霜”。而城市公共交通困境的化解需要多個環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)。如公共交通運營線路的新增，先由市公共交通運營公司與交通運輸局編制報告并上報市發(fā)改委和市政府審批，然后市財政局劃撥資金，市相關(guān)部門負責(zé)組織建設(shè)交通線路與場站、標(biāo)志標(biāo)線、公交站牌，并購買公交車輛和配置司乘人員和管理人員等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)市民經(jīng)交通相關(guān)部門工作人員回應(yīng)與解釋后，雖然交通困境暫未排除，還是能夠理解城市公共交通工作的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。“公共交通困境化解，當(dāng)事人滿意和非常滿意”的頻率分別達到了27%和4%。顯然，O to O協(xié)商對于化解交通服務(wù)困境和提高乘客滿意感知起到了初步作用。而有近17%的案例，當(dāng)事人表示不滿意。

表285 個案例的變量值統(tǒng)計

（二）85個案例的深層次分析

前面已經(jīng)從協(xié)商平臺、協(xié)商部門、回應(yīng)性和滿意度對所選取的85個案例實施了描述性統(tǒng)計分析。那么協(xié)商平臺、協(xié)商部門、回應(yīng)性和滿意度這些變量之間是否存在一定的邏輯規(guī)律，亟待進一步驗證?；诖?，本研究選取數(shù)據(jù)挖掘方法中的關(guān)聯(lián)規(guī)則算法，深入探索以上變量之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。選取該方法常用的2個度量算法公式，分別為：可信度，即事務(wù)集A出現(xiàn)的前提下，B出現(xiàn)的概率P（BA）；支持度，即事務(wù)集A、B同時出現(xiàn)的概率P（BA），實施定量分析。

1.協(xié)商平臺對回應(yīng)性、滿意度之間的影響

學(xué)者閔學(xué)勤認為互聯(lián)網(wǎng)終端協(xié)商平臺看似節(jié)約了時間，提高了協(xié)商效率，但是在線協(xié)商難免會陷入觀而不語、集體沉默的情形，因此應(yīng)該在協(xié)商議題、程序等方面加強設(shè)計，使在線協(xié)商真正為民服務(wù)。[10]本研究中所選案例的協(xié)商平臺，已由延安市政府搭建完成，并設(shè)計相應(yīng)制度和出臺相關(guān)管理辦法，確保“市民熱線”和“市長信箱”健康運行。雖然網(wǎng)絡(luò)平臺具有全天候、即時性和便利性等特性；但是就單一網(wǎng)絡(luò)平臺協(xié)商而言，很難實現(xiàn)面對面交流的滿足滿和信任感。因此，有必要進一步探求協(xié)商平臺與回應(yīng)性、滿意度之間的相關(guān)關(guān)系。

表3 進制協(xié)商平臺與回應(yīng)性之間的關(guān)聯(lián)分析結(jié)果

依據(jù)關(guān)聯(lián)規(guī)則算法，針對所選取的案例對協(xié)商平臺與回應(yīng)性的關(guān)系實施定量分析，結(jié)果如表3所示。由表3可知，可信度方面：當(dāng)協(xié)商平臺取值為2時，回應(yīng)性出現(xiàn)的概率為48%，表明公眾通過電子政務(wù)平臺反映交通問題，交通相關(guān)部門只通過該信息平臺實施回應(yīng)的頻率為48%；而公眾通過公共信息平臺提出出行訴求，交通相關(guān)部門通過線上線下同時回應(yīng)的頻率占到52%，達半數(shù)以上。一定程度表明“線上+線下”回應(yīng)是政民溝通的主要方式，并且能夠提升回應(yīng)效率。支持度方面：單一電子政務(wù)平臺（協(xié)商平臺取值為2）時，回應(yīng)性為“遲緩協(xié)商”和“有象征性協(xié)商行動的頻率值是相同的，都為41.4%，二者之和為82.8%，這表明單一網(wǎng)絡(luò)溝通方式，對協(xié)商化解交通困境的作用較?。欢€上線下協(xié)商對話方式，回應(yīng)性為“迅速協(xié)商”的頻率值達54.5%，這表明線下線上結(jié)合的雙向?qū)υ挿绞接兄诖龠M協(xié)商回應(yīng)效率。綜上，單一信息平臺的回應(yīng)效率低于O to O協(xié)商回應(yīng)效率；同時，O to O協(xié)商平臺的可信度高于單一信息平臺；因此，與單一信息協(xié)商平臺相比，O to O協(xié)商平臺的回應(yīng)效率的可信度和支持度較高。

協(xié)商平臺與滿意度的關(guān)系實施關(guān)聯(lián)規(guī)則分析，結(jié)果如表4所示。由表4知，可信度方面：當(dāng)協(xié)商平臺取值為2時，滿意度出現(xiàn)的概率為48%，表明公眾通過電子政務(wù)平臺反映交通問題，交通相關(guān)部門只通過該信息平臺實施回應(yīng)的頻率為48%；而公眾通過公共信息平臺提出出行訴求，交通相關(guān)部門通過線上線下同時回應(yīng)的頻率占到52%，達半數(shù)以上，一定程度表明“線上+線下”回應(yīng)是政民協(xié)商的主要方式，能夠提升公眾滿意度。支持度方面：協(xié)商平臺取值為2（單一電子政務(wù)平臺對話方式）時，滿意度為2（即“公共交通困境未化解，當(dāng)事人表示理解”）的頻率達到60.9%。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)交通相關(guān)部門通過單一信息平臺溝通協(xié)商，只能對現(xiàn)有交通困境進行客觀解釋，而交通問題錯綜復(fù)雜，難以在短時間內(nèi)化解，因此“當(dāng)事人表示理解”。相比較單一信息平臺對話協(xié)商而言，線上線下協(xié)商方式則有助于化解交通困境，如滿意度5（即“公共交通困境化解，當(dāng)事人不滿意”）的頻率值達47.7%，比單一信息平臺協(xié)商高出40多個百分點。同樣，滿意度為6（即“公共交通困境化解，當(dāng)事人非常滿意”)方面，O to O協(xié)商方式比單一平臺協(xié)商也提升了6.8個百分點。綜上，較單一信息平臺協(xié)商化解公共交通困境而言，O to O協(xié)商方式的公眾滿意度較高，同時O to O協(xié)商方式公眾滿意度的可信度和支持度也高于單一信息平臺。

表4 協(xié)商平臺與滿意度之間的關(guān)聯(lián)分析結(jié)果

2.協(xié)商部門對回應(yīng)性、滿意度之間的關(guān)系

現(xiàn)行的城市交通運輸管理體制，特別是交通困境的消解方面，還存在管理交叉重復(fù)等問題。[11]因此，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，交通參與部門數(shù)量的多少是否對協(xié)商治理的回應(yīng)性和滿意度帶來不同影響，亟需實踐檢驗。

采用關(guān)聯(lián)規(guī)則算法，對協(xié)商部門與回應(yīng)性的關(guān)系展開定量分析，其結(jié)果如表5所示。可信度方面：協(xié)商部門數(shù)量為1時，可信度值為41%，此時可信度數(shù)值最大，表明單部門協(xié)商時，回應(yīng)率仍占較大比重；而兩部門協(xié)商時，回應(yīng)性出現(xiàn)的概率為32%。三部門、四部門、五部門協(xié)商回應(yīng)概率總值為27%，不到1/3。這也說明協(xié)商部門數(shù)量愈少，交通相關(guān)部門“踢皮球”的現(xiàn)象愈少，協(xié)商回應(yīng)率愈高。支持度方面：5部門協(xié)商消解公共交通困境時，回應(yīng)性體現(xiàn)為“推諉、不協(xié)商或遲緩協(xié)商”，回應(yīng)效率最低，這也表明5個部門參與化解交通困境的不可能性。4部門參與協(xié)商的回應(yīng)率則喜憂參半，約36.4%的困境能夠迅速組織協(xié)商活動，還有36.4%的交通困境體現(xiàn)為遲緩協(xié)商；另外27.2%的交通困境則采取象征性協(xié)商行為來化解，一定程度表明4部門參與協(xié)商也存在相互扯皮的僥幸等諸多弊端。3部門協(xié)商方面，20%的事件為“推諉且不協(xié)商”，30%的事件為“遲緩協(xié)商”，40%的事件為“象征性協(xié)商”，10%的事件為“迅速協(xié)商”，較5部門、4部門而言，3部門協(xié)商回應(yīng)率有所提升，但仍然存在部門間相互扯皮現(xiàn)象，更有可能體現(xiàn)“三個和尚，沒水吃”行為。2部門協(xié)商方面，3.6%的事件為“推諉且不協(xié)商”，25%的事件為“遲緩協(xié)商”，39.3%的事件為“象征性協(xié)商”，32.1%的事件為“迅速協(xié)商”，表明2部門之間還存在少許相互推諉的僥幸，但回應(yīng)的主觀積極性較低。單部門方面：2.9%的事件為“推諉且不協(xié)商”，26.5%的事件為“遲緩協(xié)商”，26.5%的事件為“象征性協(xié)商”，44.1%的事件為“迅速協(xié)商”，較2部門而言，單部門迅速協(xié)商的回應(yīng)率提高了12個百分點，表明單部門具有較高的主人翁和責(zé)任感，這對提升公共交通或準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)效率具有啟示價值。綜上，協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，協(xié)商回應(yīng)性的可信度值愈大，即單部門和2部門協(xié)商仍占較大比重（73%）；同時，協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，協(xié)商效率愈高。

表5 協(xié)商部門與回應(yīng)性之間的關(guān)聯(lián)分析結(jié)果

同樣，應(yīng)用關(guān)聯(lián)規(guī)則算法，對協(xié)商部門與滿意度之間的關(guān)系實施分析，結(jié)果如表6所示?？尚哦确矫妫簠f(xié)商部門取值為5即協(xié)商部門數(shù)量為1時，可信度值為40%，此時可信度值最大；協(xié)商部門取值為4即協(xié)商部門數(shù)量為2時，可信度值為33%，此時可信度值次之；協(xié)商部門取值為2即協(xié)商部門數(shù)量為4時，可信度值為13%，此時可信度值再次之；協(xié)商部門取值為3即協(xié)商部門數(shù)量為3時，可信度值為12%；協(xié)商部門取值為1即協(xié)商部門數(shù)量為5時，可信度值為2%，此時可信度值最小。這表明協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，越有利于提升公眾滿意度，公眾寄希望通過單一部門化解公共交通困境。支持度方面：5個部門協(xié)商化解交通困境，50%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，50%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”。說明5部門共同協(xié)商治理效果較差，不能消解公眾面臨的出行困難，但50%的公眾不滿意，50%的公眾表示理解。4個部門協(xié)商方面，9.1%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，63.6%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”，9.1%的案例為“困境化解、公眾不滿意”，18.2%的案例為“困境化解、公眾滿意”，較5部門而言，4部門協(xié)商理解度和公眾滿意度都有所提升。3個部門協(xié)商方面，40%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，50%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”,10%的案例為“困境化解、公眾非常滿意”；2部門協(xié)商方面，21.4%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，42.8%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”,3.6%的案例為“困境化解、公眾不滿意”，28.6%的案例為“困境化解、公眾滿意”，3.6%的案例認為“困境化解、公眾非常滿意”，與3部門、4部門和5部門相比，2部門協(xié)商公眾滿意度提升了20多個百分點。單部門協(xié)商方面，2.9%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，55.9%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”，38.3%的案例為“困境化解、公眾滿意”，2.9%的案例認為“困境化解、公眾非常滿意”，這表明單部門協(xié)商可降低公眾非滿意度，反之公眾對公共交通工作的理解度和滿意度同時得到提升。綜上，協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，公眾滿意度的可信度值愈大，即單部門和2部門協(xié)商仍占較大比重；同時，協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，公眾滿意度愈高。

3.回應(yīng)性與滿意度之間的關(guān)系

目前，國內(nèi)外關(guān)于O to O協(xié)商治理過程中回應(yīng)性與滿意度之間關(guān)系的研究鮮為少見。張廷君認為電子政務(wù)平臺的回應(yīng)率較高，但公眾滿意度缺乏有效監(jiān)督而無法得到保障，[12]這對本研究具有一定的啟發(fā)意義。

采用關(guān)聯(lián)規(guī)則算法，對回應(yīng)性與滿意度之間的關(guān)系實施分析，結(jié)果如表7所示?？尚哦确矫妫夯貞?yīng)性取值為3即“象征性協(xié)商”，可信度值為29%，此時可信度值最大，表明象征性回應(yīng)仍然占較大頻率，可能是公共交通困境的復(fù)雜性導(dǎo)致該領(lǐng)域相關(guān)工作人員只能敷衍應(yīng)對公眾訴求，這對政府、事業(yè)單位和公共企業(yè)轉(zhuǎn)型與重塑公眾信任和滿意形象，是一個較大的考驗?；貞?yīng)性取值為4即“迅速協(xié)商”，可信度值為27%，此時可信度值次之，該值不到1/3，有待提升的空間較大?；貞?yīng)性取值為2即“遲緩協(xié)商”時，可信度值為24%，此時可信度值再次之，這表明還存在不作為和懶政現(xiàn)象。回應(yīng)性取值為1即“推諉而不協(xié)商”，可信度值為5%，此時可信度值最小。

表6 協(xié)商部門與滿意度之間的關(guān)聯(lián)分析結(jié)果

支持度方面：“推諉而不協(xié)商”，80%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，20%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”，說明公共交通相關(guān)部門的推諉，給社會帶來非常差的影響，性質(zhì)惡劣，有在其位、不謀其政之嫌，極大地損害了相關(guān)部門在公眾心中的形象?！斑t緩協(xié)商”方面，20.8%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，66.7%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”，8.3%的案例為“困境化解、公眾不滿意”，4.2%的案例為“困境化解、公眾滿意”，與相關(guān)部門推比較，遲緩協(xié)商的公眾理解度和公眾滿意度都有所提升?！跋笳餍詤f(xié)商”方面，13.8%的案例為“困境未化解、公眾不滿意”，86.2%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”，顯然該方式不能化解困境，但還是贏得了公眾最高的理解，這也表明交通困境的消解具有復(fù)雜性和困難性，只要有關(guān)人員注意協(xié)商方法和技巧，一定程度是能夠疏解公眾的非滿意度?！把杆賲f(xié)商”方面，7.4%的案例為“困境未化解、公眾表示理解”,81.5%的案例為“困境化解、公眾滿意”，11.1%的案例認為“困境化解、公眾非常滿意”，這表明有關(guān)人員積極去處理公眾面臨的困難，公眾的非滿意度可消除，同時可獲取較高的公眾滿意度。綜上，協(xié)商回應(yīng)效率與公眾滿意度的可信度值不存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，但協(xié)商回應(yīng)效率的提升有助于提高公眾滿意度。

表7 回應(yīng)性與滿意度之間的關(guān)聯(lián)分析結(jié)果

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論與討論

經(jīng)過對85個案例實施描述性統(tǒng)計分析和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)探索，已得出以下結(jié)論：

1.O to O協(xié)商是公眾、政府和公共交通運營企業(yè)等部門在公共交通困境的主要治理方式。O to O方式有助于提升協(xié)商回應(yīng)效率和公眾滿意度。單一信息平臺的回應(yīng)率低于O to O協(xié)商回應(yīng)率。O to O協(xié)商公眾滿意度高于單一信息平臺方式。網(wǎng)絡(luò)平臺的公開性和透明性，一定程度將政府和公共交通運營企業(yè)等部門置于“陽光”之下，迫使政府及其相關(guān)部門不得不積極施政，面對公眾提出的利益訴求，與公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺及其他渠道開展對話、協(xié)商與討論等活動，化解公眾面臨的困難，進而滿足公眾需求。但是，單一公共信息平臺在溝通中，也存在缺陷，特別是網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、書面性和非面對性，一定程度阻礙了溝通內(nèi)容和溝通情感的有效傳達，還需要輔之以其他溝通方式（如語音電話和面對面溝通方式等）來滿足溝通者的需求。因此，O to O方式能夠彌補單一信息平臺的不足，這也是O to O協(xié)商公眾滿意度高于單一信息平臺方式的原因之一。另外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)政府人員還存在行政不作為和懶政等行為，錯誤地認為傳統(tǒng)方式具有壓倒式優(yōu)勢，而應(yīng)用公共信息平臺是多此一舉。因此，這些人員不樂意應(yīng)用信息平臺協(xié)商方式化解群眾困難，導(dǎo)致單一信息平臺的回應(yīng)率低于O to O協(xié)商回應(yīng)率。

2.O to O協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，協(xié)商回應(yīng)率愈高和公眾滿意度愈高。同時，協(xié)商回應(yīng)效率的提升有助于提高公眾滿意度。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給方面，一般采取政府授權(quán)（或參股）與企業(yè)經(jīng)營方式，城市公共交通也不例外。但是，城市公共交通涉及的授權(quán)部門較多，以延安市公共交通新建公交線路為例，需公共交通運營公司提出項目申請，由交通運輸局相關(guān)科室及其委員會審核或?qū)徟?、發(fā)改委審批、土地局審批、文物局審批、環(huán)保局審批、住建局審批、消防部門審批、審計局審批、財政局審批和規(guī)劃局等多家部門審批，最后交由住建局、交通運輸局或城管局共同建設(shè)。線路運營后，主要由交通運輸局監(jiān)督管理；但是還會涉及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、停車港灣、公交站牌和紅綠燈等）及其相關(guān)部門。城市公共交通參與部門的多元化，顯然有利于集中各主體優(yōu)勢，共同消解交通困擾。但是弊端較多，授權(quán)部門的多頭性，導(dǎo)致責(zé)任不明確，部門不作為或少作為，相互推諉時有發(fā)生，交通困擾難以化解?；诒狙芯窟x取的案例，一些政府人員在難以推辭或高壓問責(zé)的情況下，才會與相關(guān)當(dāng)事人開展協(xié)商對話活動，才會以主人翁的態(tài)度來解群眾之急。這也是協(xié)商參與部門數(shù)量愈少，協(xié)商回應(yīng)率愈高和公眾滿意度愈高的原因之一。

3.公共交通困境O to O協(xié)商治理方面，既要理順權(quán)責(zé)關(guān)系，避免多頭管理和相互推諉；又要考慮公共交通的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，兼顧多主體協(xié)商治理才能醫(yī)治交通“疑難雜癥”。協(xié)商參與部門愈少，公眾滿意度愈高，但公共交通的復(fù)雜系統(tǒng)性注定不僅僅與一個部門有關(guān)，難免會與多個部門緊密相關(guān)。目前而言，公共交通服務(wù)供給的多部門特性是不可避免的，單部門高績效與多部門客觀性、低績效必然會成為一對矛盾體。顯然，二者之間是相互制約、相互影響而對立統(tǒng)一的。矛盾是事物發(fā)展的動力源泉，因此，將這二者之間的矛盾化解，是消解公共交通困境的出發(fā)點和突破口。隨著信息技術(shù)的滲透與擴散，準(zhǔn)公共產(chǎn)品O to O協(xié)商治理面臨多渠道和多部門治理模式，理順各渠道之間的關(guān)系、各部門的權(quán)責(zé)和渠道與部門的關(guān)系顯得尤為重要。

（二）對策建議

依據(jù)以上調(diào)查結(jié)論，進一步完善協(xié)商治理機制時，在理順各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系的同時，必須重點加強O to O協(xié)商制度建設(shè)，同時輔之以利益機制建設(shè)，重視扁平化組織機構(gòu)建設(shè)和各項措施的系統(tǒng)全面整體推進，由此達到化解城市公共交通困境的目的。

1.構(gòu)建扁平化管理機制

網(wǎng)絡(luò)空間的特性與協(xié)商民主的實踐要求有著天然的耦合性，網(wǎng)絡(luò)空間已成為協(xié)商民主的重要實踐場所。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和信息流特性要求網(wǎng)絡(luò)協(xié)商組織是非垂直職能型組織，而是網(wǎng)絡(luò)型組織或者扁平化柔性組織。網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)有利于在同一信息平臺收集信息、發(fā)布信息、對話協(xié)商、討論與辯論。網(wǎng)絡(luò)信息流的無邊界化和協(xié)商的“去中心化”都要求參與者的地位是趨近于平等的。針對延安城市公共交通O to O協(xié)商困境，可建立統(tǒng)一或惟一的協(xié)商信息平臺或組織，該政務(wù)平臺應(yīng)該擁有與城市公共交通相關(guān)的人大、政協(xié)、市委、市政府、交通運輸局、發(fā)改委、公共交通運營企業(yè)、駕駛員、公眾、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局、城市管理局、公安局交通警察支隊、新聞媒體和房屋征收局等部門。這些相關(guān)部門需設(shè)專崗，選取專業(yè)技能嫻熟的專人負責(zé)。消除傳統(tǒng)下達上報的垂直管理機制，即公眾向有關(guān)部門反映交通困擾，相關(guān)部門工作人員記錄并上報領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)擇機提出化解交通困境的措施，并指派相關(guān)人員協(xié)商消解困擾。以公共交通困境為中心話題，以相關(guān)部門共同平等參與協(xié)商對話為基本準(zhǔn)則，以協(xié)商過程的全面公開透明化為基本要求，以廣泛調(diào)查和深入分析為協(xié)商對話的基本前提，以公開討論或辯論為主要方式，最終形成共識或解決方案的管理機制。

2.理順部門之間關(guān)系，明確職責(zé)

在“互聯(lián)網(wǎng)+交通”背景下，理順各部門之間關(guān)系是公共交通服務(wù)供給O to O協(xié)商治理的前提，也是O to O協(xié)商治理機制構(gòu)建的基礎(chǔ)。顯然，政府“掌舵”，企業(yè)“劃槳”，作為市場的基本單位公共交通運營企業(yè)在資源配置中起決定性作用。建議由交通運輸部門牽頭，建立人大、政協(xié)、黨委、政府、發(fā)改委、財政部門、住建部門、市政部門、審計部門、環(huán)保部門、旅游部門、公共交通運營企業(yè)和公眾等多主體參與協(xié)商與討論，明確各主體的權(quán)利與義務(wù)，設(shè)立各部門權(quán)力與職責(zé)清單，徹底消除多部門扯皮行為。依據(jù)各部門的職能屬性，特別是與城市公共交通緊密結(jié)合的部分，深入分解協(xié)商職責(zé)，將每一個具體職責(zé)落實到具體崗位，確保每一個細小的業(yè)務(wù)都有專人專崗負責(zé)，促使各部門間或參與者之間能夠無縫銜接，協(xié)商渠道暢通。政協(xié)應(yīng)該充分吸取民意，深入調(diào)查分析，形成科學(xué)的公共交通改進方案。人大可通過立法規(guī)范交通規(guī)劃、建設(shè)、維修、養(yǎng)護與運營等活動中相關(guān)參與者的權(quán)利與義務(wù)，亦可規(guī)范居民的出行行為。黨委和政府率先參與O to O協(xié)商，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)力，也有為市民提供滿意交通服務(wù)的義務(wù)。交通運輸局是公共交通系統(tǒng)的直接管理和監(jiān)督部門，具有熟悉公共交通運輸規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的義務(wù)，對于公共交通線路、場站、站牌的規(guī)劃和建設(shè)具有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，對于公交車輛在不同線路的投放數(shù)量、車型、時間具有協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)，對于公共交通運營服務(wù)水平和相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)具有評測與獎懲權(quán)。發(fā)改委、財政部門、住建部門、市政部門、審計部門、環(huán)保部門和旅游部門等結(jié)合自身職責(zé)，以城市發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃為基準(zhǔn)，配合交通運輸部門全面消解城市公共交通困擾。公共交通運營企業(yè)具有具體實施權(quán)和獲取收益的權(quán)利，在保障準(zhǔn)公共產(chǎn)品公益性、公平性和服務(wù)性等特性的基礎(chǔ)上，賦予公共交通公司協(xié)商權(quán)、申訴權(quán)、營運權(quán)和自主管理權(quán)等。公共交通運營企業(yè)具有提供優(yōu)質(zhì)運輸服務(wù)的義務(wù)，應(yīng)切實考慮每一位乘客的出行需求，積極收集并分析乘客的出行困難，主動參與O to O協(xié)商，從公交線網(wǎng)優(yōu)化、公交車調(diào)度、司乘人員培訓(xùn)與監(jiān)管等多方位提升公共交通服務(wù)績效，使公交逐步成為居民出行首選的出行方式之一。

3.構(gòu)建利益激勵與懲戒機制

依據(jù)上文給出的扁平化組織與管理機制，以及各部門與崗位職責(zé)清單，常態(tài)化、制度化、強制性制定并實施O to O協(xié)商考核制度與監(jiān)管辦法。對照權(quán)責(zé)清單定期化、不定期化和制度化實施客觀與科學(xué)考核，及時將考核過程、考核程序、考核內(nèi)容和考核結(jié)果等通過O to O方式公開。使考核結(jié)果與這些公職人員的獎評和晉升等掛鉤，形成激勵效應(yīng)與震懾力。對于在協(xié)商過程中表現(xiàn)優(yōu)異的，可給予獎勵或評優(yōu)時優(yōu)先考慮，對于在協(xié)商過程中不履行職責(zé)與義務(wù)的工作人員，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度給予通報批評或紀(jì)律處分等懲罰。在充分汲取O to O方式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，要求公共交通運營企業(yè)制定公交服務(wù)規(guī)范辦法，明確駕駛員或司乘人員的職責(zé)，使更多工作人員樹立愛崗敬業(yè)、干一行、愛一行、精一行的職業(yè)意識。交通運輸部門不定期或定期對公交服務(wù)實施督查與考核，公共交通企業(yè)制定公司內(nèi)部檢查與考核制度，將司乘人員的考核與工資、績效和獎懲等相結(jié)合。同時出臺“文明駕駛員”和“最優(yōu)服務(wù)公交線路”等評比與獎勵，激勵公共交通企業(yè)工作人員的積極性，提升公共交通服務(wù)水平和公眾感知滿意度。

4.構(gòu)建并實施O to O協(xié)商制度

哈耶克認為法治意味著政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約。加強O to O協(xié)商制度建設(shè)就是要將城市公共交通行為納入法治化軌道。必須加快相關(guān)立法進程，提升O to O協(xié)商效果，化解公共領(lǐng)域困境。加強對公共交通困境領(lǐng)域的法制監(jiān)督，切實做到有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。要盡快出臺“公共交通O to O協(xié)商治理辦法”，將協(xié)商部門的權(quán)利與義務(wù)、協(xié)商渠道、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程、協(xié)商管理與監(jiān)督等內(nèi)容以嚴(yán)格的法律條文予以明確。完善并細化信息公開制度，實施陽光協(xié)商和公開協(xié)商，使信息機制更好地發(fā)揮作用，使信息公開條例具有較強的可操作性。完善O to O協(xié)商賠償制度建設(shè)，當(dāng)公共交通服務(wù)供給方的協(xié)商行為給公民或其他組織造成損傷時，除了公開道歉外，還應(yīng)給予一定的賠償。雖然我國制定了《中華人民共和國國家賠償法》，但O to O協(xié)商方面的賠償還沒有具體細則或辦法。因此，應(yīng)盡快出臺公共交通O to O協(xié)商范疇的賠償條例，將因O to O協(xié)商過失給公民或其他組織帶來的損失類型與嚴(yán)重程度、受理措施和賠償額度等給予明確的規(guī)定。

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（編輯：部娜）

D035

A

1009-4997（2016）05-0046-13

2016-10-04

侯寶柱（1984-），男，延安大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向：公共治理與電子政務(wù)。

陜西省教育廳專項科研計劃項目（項目編號：16JK1832）。