儲(chǔ)建國(guó) 包涵川

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與腐敗窩案的生成邏輯

儲(chǔ)建國(guó) 包涵川

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

在當(dāng)代中國(guó)政治生活中，腐敗常常以窩案的形式出現(xiàn)，它與政府當(dāng)中的自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)有關(guān)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)以自由裁量性、嵌套性以及一定條件下能夠非正式化運(yùn)作為主要特征，它使得政商關(guān)系中的腐敗活動(dòng)傾向于以各個(gè)主體之間相互配合的方式進(jìn)行，還在一定條件下誘使官員為求晉升而層層行賄，形成人事腐敗窩案。面臨著強(qiáng)有力的外部激勵(lì)和控制，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)內(nèi)部可能會(huì)產(chǎn)生服務(wù)于官員私人非法利益目標(biāo)的、以非正式手段維持的網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)是腐敗窩案的要素之一。未來(lái)的治理思路在于，對(duì)于自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)既限制又利用。

自由裁量權(quán)；嵌套結(jié)構(gòu)；腐敗窩案；反腐敗

一、中國(guó)的腐敗窩案何以生成

一般而言，腐敗是官員通過(guò)公共權(quán)力謀取私人利益的行為。該“公共權(quán)力-私人利益”的分析框架出自于世界銀行，并成為了目前全球最為通行的對(duì)于腐敗的定義之一，國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究也多有采用。然而，這個(gè)定義在中國(guó)的具體適用性仍值得進(jìn)一步探討，首先，要明確“利益”一詞的內(nèi)涵。腐敗不僅涉及到物質(zhì)收益，也經(jīng)常涉及到官員對(duì)于包括權(quán)力、地位、榮譽(yù)等各個(gè)方面的獲益；其次，這個(gè)定義沒(méi)有完全說(shuō)明腐敗活動(dòng)過(guò)程的特征。腐敗活動(dòng)必須包含對(duì)正式規(guī)則的僭越。結(jié)合中國(guó)政體的特色，這種正式規(guī)則不僅要包括法律，顯然也應(yīng)包括黨紀(jì)和其他有關(guān)規(guī)定。就此來(lái)看，本文之中的腐敗可以被定義為官員憑借公共權(quán)力，以僭越法律、黨紀(jì)和其他有關(guān)規(guī)定的方式，謀取私人物質(zhì)利益和權(quán)力、地位等其他非物質(zhì)收益的行為。

當(dāng)今中國(guó)的反腐敗工作所要面對(duì)的基本現(xiàn)狀之一就是腐敗窩案多發(fā)，腐敗窩案也可以被稱之為集體腐敗、共謀式腐敗或者團(tuán)伙式腐敗等，其中的一些大案諸如“郴州腐敗窩案”、“山東商人‘行賄日記’案件”、“山西官場(chǎng)地震”、“四川腐敗窩案”等成為了全社會(huì)熱議的焦點(diǎn)。通常來(lái)說(shuō)，這種腐敗類型可以被定義為多名官員結(jié)成同盟、共同進(jìn)行腐敗活動(dòng)的行為，但是，這個(gè)定義仍有待于進(jìn)一步深入探討。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，中國(guó)的腐敗窩案常表現(xiàn)出以下特征（傅江景，2000；劉圣中，2005）：（1）腐敗窩案中不存在十分明確的“團(tuán)伙利益”，各方多為一己之私展開(kāi)腐敗活動(dòng)；（2）腐敗窩案的官員網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有明確的正式規(guī)則貫徹其中。相反，官員之間聯(lián)系松散，以非正式手段主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行。不存在類似于黑手黨（Mafia）一樣的嚴(yán)密規(guī)則化的組織形態(tài)。除此之外，Andrew Wedeman（2013）和段小力（2015）還發(fā)現(xiàn)商人也會(huì)配合官員進(jìn)行腐敗活動(dòng)。據(jù)此，對(duì)于本文涉及到的腐敗窩案而言，一個(gè)更為準(zhǔn)確的并符合中國(guó)化的定義是，在商人或其他社會(huì)成員可能參與、配合的條件之下，多名官員為各自利益，按照非正式規(guī)則展開(kāi)的合伙腐敗行為。就此來(lái)看，部門(mén)或單位腐敗行為（多以部門(mén)亂收費(fèi)為主要特征，行為指向部門(mén)利益的腐敗類型），盡管也牽扯到了多名官員，但不構(gòu)成嚴(yán)格意義上的腐敗窩案，而且隨著稅費(fèi)管理改革的逐步進(jìn)行以及行政技術(shù)的進(jìn)步，這種腐敗行為在中國(guó)已經(jīng)不斷減少（Kilkon Ko，2012），下面的討論也不再涉及到這種部門(mén)腐敗的類型。

那么，為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)這種腐敗窩案？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先有必要關(guān)注對(duì)于腐敗成因的一般性探討，當(dāng)今揭示腐敗成因的研究，多數(shù)采用了三種比較主流的視角：（1）“尋租理論”。腐敗源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中政府壟斷經(jīng)濟(jì)資源，刺激了經(jīng)紀(jì)人采用行賄方式獲取非法利潤(rùn)，這是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角（倪星，1997；過(guò)勇、胡鞍鋼，2002等）；（2）“權(quán)力制衡”?！安皇苤萍s的公共權(quán)力必然腐化”成為了這種視角之下的一個(gè)經(jīng)典命題，據(jù)此，腐敗源于公共權(quán)力的濫用，這是一種政治學(xué)的視角（汪凱，2005；何增科，2008等）；（3）“委托-代理理論”。腐敗源于委托方的信息不充分從而難以監(jiān)督，以及由主觀和客觀條件造成的委托方和代理方的目標(biāo)不一（程同順，2004；倪星，2009等），這是一種管理學(xué)的視角。這三種視角在廉政研究中應(yīng)用最多，各有特色，也具備相當(dāng)程度上的解釋力，但是他們較為籠統(tǒng)，只能概要地揭示腐敗的成因，卻顯然難以詳細(xì)說(shuō)明腐敗為什么會(huì)以團(tuán)伙合謀的形式發(fā)生。而專門(mén)針對(duì)中國(guó)腐敗窩案成因的論述，國(guó)內(nèi)外學(xué)界大概有四種解釋：（1）傳統(tǒng)的政治資源促成集體腐敗的發(fā)生。人情社會(huì)、差距格局和易受他人影響的心理取向?qū)е虏U(kuò)散了腐敗行為（汪明亮，2011），“圈子文化”使得官員之間形成了恩護(hù)關(guān)系，促使腐敗窩案形成（儲(chǔ)建國(guó)，2014）。另外，Ling Li（2008）還指出，人情文化能夠降低腐敗的心理成本，使腐敗行為“正當(dāng)化”，集體腐敗以此邏輯是更加“合情理的”；（2）腐敗窩案產(chǎn)生于“利益同盟”。一些學(xué)者探討了“經(jīng)濟(jì)實(shí)體-政府部門(mén)”存在的共同利益關(guān)系，并認(rèn)為這種同盟關(guān)系導(dǎo)致了大量官員和商人互動(dòng)頻繁，并容易出現(xiàn)非法聯(lián)系，各方為各自利益從而合謀進(jìn)行腐敗活動(dòng)（劉圣中，2005；Shwan Shieh，2006；Jiangnan Zhu，2012等）；（3）腐敗窩案是“權(quán)力碎片化”的結(jié)果。相對(duì)獨(dú)立、封閉的權(quán)力單元構(gòu)成了特殊的權(quán)力配置基礎(chǔ)，這種獨(dú)立性和封閉性為合伙腐敗創(chuàng)造了條件（儲(chǔ)建國(guó)，2014）；（4）腐敗窩案的產(chǎn)生是“理性人”的權(quán)衡結(jié)果。Ting Gong（2002）和雷震（2013）先后指出官員在“成本-收益”權(quán)衡的基礎(chǔ)上為降低風(fēng)險(xiǎn)和成本，獲取更大的腐敗收益，會(huì)傾向于采用共謀的方式進(jìn)行腐敗活動(dòng)。

可以看出，當(dāng)前的研究從宏觀到微觀、從經(jīng)濟(jì)到政治再到文化，揭示了腐敗尤其是腐敗窩案成因的許多方面，但是這些視角也有其白璧微瑕之處，理由在于以下兩點(diǎn)：（1）對(duì)于腐敗窩案結(jié)構(gòu)和過(guò)程的研究應(yīng)適當(dāng)結(jié)合。一方面，集體腐敗的產(chǎn)生離不開(kāi)一定結(jié)構(gòu)的塑造，特殊的制度結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)影響了主體的行為方式；另一方面，腐敗窩案網(wǎng)絡(luò)的形成反映了各個(gè)主體之間動(dòng)態(tài)的協(xié)作關(guān)系，顯然應(yīng)融入過(guò)程研究的范式。這樣看來(lái)，當(dāng)前的研究成果，如“權(quán)力碎片化”和“文化背景”等解釋路徑重視了腐敗窩案發(fā)生的權(quán)力結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)，卻沒(méi)有充分揭示這種結(jié)構(gòu)是怎樣使官員合謀腐敗的，而“利益同盟”和“理性權(quán)衡”等解釋路徑雖然重視了動(dòng)態(tài)過(guò)程，卻沒(méi)有詳細(xì)討論這種過(guò)程的結(jié)構(gòu)背景。兩種范式應(yīng)該取長(zhǎng)補(bǔ)短，結(jié)合起來(lái)。（2）根據(jù)前面對(duì)相關(guān)概念的界定來(lái)看，以窩案形式發(fā)生的腐敗，本質(zhì)上可視為一種官員行為，這種行為必須發(fā)生于一定的政府環(huán)境之中，而政府的本質(zhì)是與公共權(quán)力密切聯(lián)系的政治組織。因此，要剖析腐敗窩案的成因，就要探討其背后政府內(nèi)部治理環(huán)境的特征，特別是與之高度相關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征，并進(jìn)而分析在這種特征影響之下，腐敗產(chǎn)生、擴(kuò)散現(xiàn)象的具體過(guò)程?？梢詮奈墨I(xiàn)回顧中看到，這方面前人的研究相對(duì)不多，較少有相關(guān)論述是在政府治理背景之中展開(kāi)的。

總而言之，在政府治理的背景中討論腐敗窩案背后的結(jié)構(gòu)以及這種結(jié)構(gòu)之下的形成過(guò)程是十分重要的，這也是本文關(guān)注的主要問(wèn)題。以下將首先簡(jiǎn)要說(shuō)明政府中自由裁量權(quán)及其主要結(jié)構(gòu)特征，揭示腐敗窩案產(chǎn)生的政府制度背景，在這基礎(chǔ)上結(jié)合具體案例詳細(xì)說(shuō)明促成腐敗窩案發(fā)生的具體過(guò)程機(jī)制，論述自由裁量權(quán)的結(jié)構(gòu)特征是如何運(yùn)作的，最后提出一些關(guān)于治理對(duì)策的思考。這不僅結(jié)合了結(jié)構(gòu)分析和過(guò)程研究的長(zhǎng)處，也將研究納入到了與腐敗窩案高度相關(guān)的政府治理環(huán)境之中，亦可在此基礎(chǔ)上和以往的腐敗和腐敗窩案的研究展開(kāi)互動(dòng)，共同將這一話題的研究推向深入。

二、自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)：腐敗窩案的核心要素

（一）自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)這個(gè)概念來(lái)自于行政法學(xué)領(lǐng)域的“自由裁量行政行為”，在目前的行政法和政府管理領(lǐng)域中多有采用。關(guān)于這個(gè)概念，一個(gè)較為權(quán)威的定義出自中國(guó)社科院法學(xué)研究所編纂的《法律辭典》（2004），他指的是法律規(guī)范僅對(duì)行為目的、行為范圍等作原則性的規(guī)定，而將行為的具體內(nèi)容、條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定而實(shí)施的行為。而在政府治理領(lǐng)域的相關(guān)代表性研究中，曹正漢（2011）認(rèn)為，下級(jí)官員只要不違背上級(jí)所定大政方針，均可以因地制宜和更為靈活地行使權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上也是對(duì)自由裁量權(quán)的一種描述。而在“行政發(fā)包制”模型中，周黎安（2014）認(rèn)為，上級(jí)官員有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，并且往往關(guān)注事務(wù)完成的結(jié)果，而對(duì)下級(jí)是否嚴(yán)格按照程序則較少關(guān)注，以此，下級(jí)官員以擁有自由裁量權(quán)的方式掌握了較多的實(shí)際控制權(quán)。綜合上述研究，自由裁量權(quán)可以被理解為在承認(rèn)上級(jí)權(quán)威以及遵守上級(jí)制定的原則性綱領(lǐng)的前提下，在一定程度上，下級(jí)官員在執(zhí)行過(guò)程中擁有的自行其是、靈活變通權(quán)力。

中國(guó)官員擁有的權(quán)力具有自由裁量性，它意味著，在政府和社會(huì)治理中，官員能夠在一定程度上靈活運(yùn)用規(guī)則。這種自由裁量權(quán)既源于黨政關(guān)系下強(qiáng)力政治核心主導(dǎo)了政府的運(yùn)作，也是作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)快速推進(jìn)現(xiàn)代化的必然選擇。廣泛分布的自由裁量權(quán)一方面能夠塑造“強(qiáng)政府”，為經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)事業(yè)建設(shè)提供支持，但在另一方面由于它在一定程度上不受制約的特性，為官員以權(quán)謀私提供了空間。

（二）自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)

這種自由裁量權(quán)必須層層下放，因?yàn)榇罅康木唧w治理任務(wù)顯然不能夠由中央和上級(jí)官員直接承擔(dān)和親力親為。但是這種自由裁量權(quán)的下放具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，由于自由裁量權(quán)以自行其是和靈活變通為特征，下級(jí)官員可能會(huì)利用權(quán)力削弱上級(jí)的權(quán)威，損害整體的治理目標(biāo)。為此，中國(guó)存在著對(duì)自由裁量權(quán)的內(nèi)部管制機(jī)制，例如對(duì)于下級(jí)承攬的行政任務(wù)的檢查驗(yàn)收權(quán)、行政事務(wù)的最終決策權(quán)、任意的干預(yù)權(quán)等。不過(guò)，在各種方式中，與腐敗窩案產(chǎn)生最為相關(guān)的方式則是“一把手”對(duì)人事行政權(quán)的牢牢掌握，這體現(xiàn)在“一把手”能夠在下屬官員提拔過(guò)程中的動(dòng)議、推薦、考察、討論決定等各個(gè)環(huán)節(jié)起主導(dǎo)作用。憑借這種權(quán)力，據(jù)筆者在某機(jī)關(guān)的田野調(diào)查，“干不好就別干了，有的是人干”經(jīng)常成為部門(mén)“一把手”有效威懾下屬官員的話語(yǔ)，這有效增強(qiáng)了“一把手”對(duì)下級(jí)的控制。另外，目前的政府治理采用的是“下管一級(jí)”的管理原則，①這使得上下之間人事行政權(quán)多存在于上級(jí)官員和中級(jí)官員，中級(jí)官員和下級(jí)官員等相鄰層級(jí)中。綜上，實(shí)踐中不僅產(chǎn)生了曹正漢（2011；2014）所指出的“上級(jí)管人，下級(jí)管事”現(xiàn)象，還由于“下管一級(jí)”的運(yùn)用使得官員對(duì)于“頂頭上司”唯命是從，出現(xiàn)了“向直接上級(jí)的負(fù)責(zé)制”（周雪光，2013）。以“上級(jí)‘一把手’——中級(jí)官員——下級(jí)官員”的簡(jiǎn)單理想狀況為例，在這種人事行政體制之下，上級(jí)可以通過(guò)能夠左右中級(jí)官員仕途生涯的方式，實(shí)際成為中級(jí)官員掌握的自由裁量權(quán)的上層控制者，而中級(jí)官員，特別是部門(mén)中的“一把手”也能夠采用類似的方式有效控制了下級(jí)官員手中的自由裁量權(quán)。而在此基礎(chǔ)上，上級(jí)也可以越過(guò)中級(jí)對(duì)下級(jí)官員進(jìn)行有效控制；但是，另一方面，上級(jí)對(duì)中級(jí)、中級(jí)對(duì)下級(jí)都無(wú)暇干預(yù)后者在各種較為具體任務(wù)中的權(quán)力行使過(guò)程，任何相對(duì)居于下級(jí)的官員在受到上級(jí)控制的同時(shí)也會(huì)擁有一定范圍內(nèi)自行其是的權(quán)力。以此，上級(jí)“一把手”的意志必須靠中級(jí)的自由裁量權(quán)才可以貫徹，中級(jí)官員和下級(jí)官員之間亦然。

上述邏輯便形成了政府治理中自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)。“嵌套”一詞原是圖像和表格處理領(lǐng)域中的術(shù)語(yǔ)，指不同圖層或表格之間的鑲嵌和套用。這里借指政府管理中的自由裁量權(quán)單元之間的鑲嵌和套用，大的自由裁量權(quán)單元控制著小單元，小的自由裁量權(quán)單元又統(tǒng)轄著著更小的單元，如圖1所示，每個(gè)黑色實(shí)線方框可視為一個(gè)自由裁量權(quán)單元。

圖1政府內(nèi)部自由裁量權(quán)結(jié)構(gòu)模式

圖1 中顯示了自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)不同權(quán)力單元之間相互聯(lián)系，互相之間在一定程度上“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際上催生了官員之間存在的依賴關(guān)系，簡(jiǎn)而言之，由于相對(duì)居于上級(jí)的官員統(tǒng)轄了自由裁量權(quán)，相對(duì)居于下級(jí)必須唯上級(jí)馬首是瞻，又由于相對(duì)居于下級(jí)官員分享了大小不等的自由裁量權(quán)，這些上級(jí)官員也必須在具體工作中依靠下級(jí)。當(dāng)這種關(guān)系跨越多個(gè)層級(jí)的時(shí)候，就出現(xiàn)了上級(jí)和中級(jí)官員相互聯(lián)系，中級(jí)和下級(jí)官員密不可分的現(xiàn)象，重要的行政事務(wù)需要各個(gè)官員配合完成。必須指出的是，圖1只是一個(gè)簡(jiǎn)單模型圖，在實(shí)踐中這種嵌套的自由裁量權(quán)網(wǎng)絡(luò)會(huì)由于現(xiàn)實(shí)行政事務(wù)的復(fù)雜性、政府層級(jí)增多導(dǎo)致的治理任務(wù)自上而下多次分解、經(jīng)常性的專項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)、以及政府治理中的“條塊分割”結(jié)構(gòu)等因素顯得更為復(fù)雜，相應(yīng)地，實(shí)踐中的官員聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)也會(huì)比圖1之中復(fù)雜得多。

這種嵌套結(jié)構(gòu)也是一種中性意義的政治現(xiàn)象，可以發(fā)現(xiàn)，它既實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效管轄并使得下級(jí)官員不能輕易損害上級(jí)目標(biāo)，又保證了下級(jí)官員能夠憑借授權(quán)獨(dú)立工作進(jìn)而保證了其積極性，是一種兼顧積極性、高效性和穩(wěn)定性的結(jié)構(gòu)。但是，由于這種嵌套性結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了官員之間的密切聯(lián)系，許多違規(guī)操作也會(huì)傾向于以多方配合的方式進(jìn)行，為腐敗的擴(kuò)散創(chuàng)設(shè)了環(huán)境。

（三）以非正式規(guī)則運(yùn)行的自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)

結(jié)合自由裁量權(quán)的特征，它既能夠以正式規(guī)則運(yùn)作，又能夠在一定程度上對(duì)正式規(guī)則進(jìn)行靈活變通，使其以非正式化的方式運(yùn)行。實(shí)踐中，自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)傾向于以非正式的方式運(yùn)作，與權(quán)力結(jié)構(gòu)所面對(duì)的外部激勵(lì)和控制模式有關(guān)。鑒于當(dāng)今政府的治理任務(wù)主要為招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和維穩(wěn)任務(wù)，相應(yīng)地，目前的官員激勵(lì)一方面體現(xiàn)在以招商引資為主要內(nèi)容的相對(duì)績(jī)效考核及其相伴生的“晉升錦標(biāo)賽”模式（周黎安，2007），另一方面體現(xiàn)在基層維穩(wěn)工作中的出現(xiàn)重大隱患情況下的官員考核“一票否決制”。在招商引資中，相對(duì)績(jī)效的考核意味著任務(wù)的完成上不封頂，多多益善，政績(jī)優(yōu)先。而在維穩(wěn)工作中，政府必須要謹(jǐn)小慎微，預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。換言之，對(duì)于官員而言，他們必須不遺余力地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要時(shí)刻防備潛在危機(jī)，這種激勵(lì)帶來(lái)的壓力無(wú)疑是巨大的，是一種典型的強(qiáng)激勵(lì)。而為了保證政府運(yùn)作的穩(wěn)定性，對(duì)于強(qiáng)激勵(lì)下相互嵌套的自由裁量權(quán)動(dòng)態(tài)運(yùn)作的行政控制，只能是一種與之匹配的強(qiáng)控制?，F(xiàn)實(shí)中，它不僅表現(xiàn)為量化指標(biāo)考核以及上下級(jí)簽訂責(zé)任狀等控制方式，還會(huì)經(jīng)常表現(xiàn)為檢查乃至“一桿到底”的徹查等動(dòng)態(tài)化的控制機(jī)制。這種強(qiáng)激勵(lì)、強(qiáng)控制的外部環(huán)境深刻影響了自由裁量權(quán)嵌套結(jié)構(gòu)的運(yùn)行方式，并同時(shí)產(chǎn)生了正反兩方面效果：他雖然在一方面能夠促使官員高效地完成工作，卻在另一方面經(jīng)常誘使官員為求晉升盡可能索要或被動(dòng)接受難以完成的超額任務(wù)，還要時(shí)刻提防風(fēng)險(xiǎn)、如履薄冰，并用各種手段應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。進(jìn)一步地，這導(dǎo)致了官員在全然的正式規(guī)則的框架之內(nèi)難以有效開(kāi)展工作，經(jīng)常憑借自由裁量權(quán)利用非正式規(guī)則等“非常手段”加以應(yīng)對(duì)，體現(xiàn)為合伙數(shù)字造假、上下打點(diǎn)迎檢、上有政策下有對(duì)策等。由此，非正式化的運(yùn)行方式就經(jīng)常充斥于自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)之中，并幫助塑造了中國(guó)腐敗窩案網(wǎng)絡(luò)，這將在下文之中結(jié)合案例具體呈現(xiàn)。

綜上所述，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)是一種官員在不同程度上普遍擁有的，以官員能夠一定范圍內(nèi)自行其是和能夠在一定條件下以非正式規(guī)則為運(yùn)作方式的，內(nèi)部相互嵌套的政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。它以一定程度上的自由裁量、相互嵌套、一定條件下的非正式化運(yùn)作為主要特征。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是一柄“雙刃劍”，既有助于快速推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，達(dá)成多種積極的治理目標(biāo)，卻也為腐敗特別是腐敗窩案的發(fā)生創(chuàng)造條件。

以下將進(jìn)一步討論自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)政治中的體現(xiàn)，以及這種權(quán)力結(jié)構(gòu)促使腐敗窩案產(chǎn)生的具體過(guò)程。一般而言，中國(guó)的腐敗窩案大多產(chǎn)生于政商互動(dòng)和人事行政兩個(gè)領(lǐng)域，這分別反映了政府和社會(huì)互動(dòng)過(guò)程，以及政府內(nèi)部行政過(guò)程中的廉政治理生態(tài)。下文通過(guò)三個(gè)實(shí)例加以分析。

三、自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與政商關(guān)系中的腐敗窩案

政商之間是當(dāng)今腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，當(dāng)今中國(guó)的商人和官員之間的行賄受賄案件經(jīng)常波及多人。2014年曝光的深圳市沙頭角海關(guān)涉腐案是一個(gè)典型的政商關(guān)系中的腐敗窩案。截至今，已經(jīng)查明有幾十名官員涉及此案，根據(jù)相關(guān)報(bào)道，此案件的部門(mén)情節(jié)片段可被概述如下。

走私商人經(jīng)常要靠行賄謀取利益，深圳沙頭角海關(guān)某科長(zhǎng)鄭某某將科室人員分為三個(gè)組，分別關(guān)照“走私”車輛。在“執(zhí)法”過(guò)程中，各環(huán)節(jié)“配合行動(dòng)”，正如副科長(zhǎng)盧某某供述說(shuō):“具體來(lái)講，科長(zhǎng)要同意、安排走私，副科長(zhǎng)要對(duì)查驗(yàn)進(jìn)行管理和監(jiān)督，現(xiàn)場(chǎng)的關(guān)員要具體查驗(yàn)和放行，幾個(gè)環(huán)節(jié)都必須配合好、協(xié)調(diào)到，缺一不可?！保▍莻|，2014）；（陳曉英，2014）在錢(qián)財(cái)分配中，根據(jù)各自崗位所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，按閘放行關(guān)員分得500元，當(dāng)班副科長(zhǎng)分得300元，該科負(fù)責(zé)人分得200元，其余200元作為科室經(jīng)費(fèi)。部分起初不愿參與腐敗的官員一開(kāi)始抵觸，最后也逐漸適應(yīng)、習(xí)以為常。因?yàn)?，?dāng)大多數(shù)人都這么做時(shí)，少數(shù)人就不得不面臨“站隊(duì)”的問(wèn)題。（趙瑞希，2014）針對(duì)一些舉報(bào)，海關(guān)上級(jí)部門(mén)表示對(duì)下屬行為毫不知情。在案件曝光后，各個(gè)科室的上級(jí)——沙頭角海關(guān)關(guān)長(zhǎng)吳某某和黨委副書(shū)記陳某某也因參與腐敗而落馬。后經(jīng)查證，吳某某受賄的35萬(wàn)元中就有21萬(wàn)元來(lái)自鄭某某（趙瑞希，2014）。

沙頭角海關(guān)腐敗窩案的背后是自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)?？梢钥闯觯咐械暮ｊP(guān)官員能夠在較大程度上自主決定放行和通過(guò)哪個(gè)商人，而不論其是否符合正常程序，還可以自主決定執(zhí)法人員和執(zhí)法過(guò)程中的分組，這正是官員權(quán)力具備一定程度上自由裁量性的體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，如案例中表明的，在沙頭角海關(guān)中，各個(gè)副科長(zhǎng)、小組長(zhǎng)乃至員工都獲得了大小不同的權(quán)力，這反映了自由裁量權(quán)存在著層次上的分解。但是，如前所述，下級(jí)的自由裁量權(quán)必須受到控制，以防止其損害上級(jí)的利益和目標(biāo)，在這個(gè)案例之中，上級(jí)官員牢牢把握人事權(quán)的控制方式便通過(guò)官場(chǎng)中“站隊(duì)”的現(xiàn)象體現(xiàn)出來(lái)了，下級(jí)官員如果不配合進(jìn)行腐敗活動(dòng)便會(huì)被上級(jí)和附庸上級(jí)的同僚排擠。以此機(jī)制，鄭某某能夠控制下級(jí)的三個(gè)工作組，而在此同時(shí)，鄭某某的人事前途受到了更上一級(jí)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)等人的控制，其行動(dòng)同樣受其制約，為此，他必須將所得的部分贓款上交以求得庇護(hù)?？梢钥吹?，鄭某某所擁有的自由裁量權(quán)被牢牢地嵌入進(jìn)上級(jí)主導(dǎo)的更大的權(quán)力單元之中。由此，自由裁量權(quán)既不斷分解，又層層受到控制，在這種分解和控制之間，出現(xiàn)了前文所述的自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)。

這種自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與政商關(guān)系中的腐敗窩案息息相關(guān)。（1）政府權(quán)力具有自由裁量性使官員能夠影響商業(yè)秩序從而進(jìn)行腐敗活動(dòng)，這是政商關(guān)系中腐敗窩案形成的首要條件。如同案例中所表明的，如果鄭某某不具備查驗(yàn)放行中和調(diào)配工作人員過(guò)程中的自主權(quán)力，腐敗活動(dòng)顯然是無(wú)法展開(kāi)的。（2）自由裁量權(quán)的嵌套創(chuàng)設(shè)了官員之間緊密協(xié)作的關(guān)系，導(dǎo)致腐敗活動(dòng)傾向于以相互配合的方式進(jìn)行，這是政商關(guān)系中腐敗窩案生成的最關(guān)鍵一環(huán)。案例表明，由于自由裁量權(quán)存在分解，腐敗活動(dòng)的主導(dǎo)者（如鄭某某）的意圖必須通過(guò)下屬的配合才可以實(shí)現(xiàn)，不僅需要將科室人員按照各個(gè)環(huán)節(jié)的不同進(jìn)行“分組”，事后的贓款也需要按照事先的分工狀況進(jìn)行分成，而又由于下級(jí)的裁量權(quán)能夠被有效控制，大多數(shù)下級(jí)官員為了保護(hù)政治前途，便會(huì)傾向于選擇配合上級(jí)主導(dǎo)的腐敗活動(dòng)。而鄭某某的上司是更大部門(mén)自由裁量權(quán)單元的實(shí)際掌控者，鄭某某也會(huì)向上級(jí)行賄，以尋求保護(hù)和規(guī)避查處的風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在受賄后便隨之表示對(duì)腐敗活動(dòng)“毫不知情”，更多的官員乃至上級(jí)官員就這樣參與到了集體腐敗之中。（3）官員掌握自由裁量權(quán)不僅使官員能夠受賄，還誘使企業(yè)能夠運(yùn)用行賄等手段牟取不正當(dāng)利益，這種行賄通常也是多方行賄。正如Jiangnan Zhu（2012）指出，對(duì)于企業(yè)而言，行賄是具有高度風(fēng)險(xiǎn)性的行為，必須將包括“一把手”、下級(jí)工作人員在內(nèi)的各個(gè)級(jí)別官員悉數(shù)俘獲，才能夠以最小的風(fēng)險(xiǎn)在最大程度上維護(hù)其非法利益。這也在本案例中側(cè)面表現(xiàn)出來(lái)，企業(yè)雖然不一定直接將財(cái)物給予大小官員，但會(huì)通過(guò)主導(dǎo)腐敗活動(dòng)的一些領(lǐng)導(dǎo)官員（如鄭某某）之手，向大小官員通通施以恩惠。

綜合上述分析，在當(dāng)今的政府治理中，存在著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅使得潛在的腐敗能夠產(chǎn)生，還造成了在政商之間的腐敗活動(dòng)中，大小傾向于憑借各自掌握的權(quán)力相互協(xié)作，配合進(jìn)行。從沙頭角海關(guān)的案例中可以看出，這種政商關(guān)系中的腐敗窩案過(guò)程在于商人主動(dòng)行賄，“一把手”愿意并能夠受賄，下級(jí)官員傾向于配合并參與，更上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)進(jìn)行庇護(hù)。個(gè)別的行賄受賄便循著這種機(jī)制擴(kuò)大為集體腐敗。一些備受關(guān)注的腐敗大案要案，如廈門(mén)遠(yuǎn)華集團(tuán)腐敗窩案、山東商人“行賄日記”案等都有著類似邏輯，實(shí)踐中，越是涉案巨大、情節(jié)嚴(yán)重的腐敗行為，其背后自由裁量權(quán)的嵌套就更為復(fù)雜，腐敗活動(dòng)就必須涉及到更多的環(huán)節(jié)，并且以更多官員相互配合的方式進(jìn)行，其情節(jié)就更加錯(cuò)綜復(fù)雜、駭人聽(tīng)聞。

四、自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與人事行政中的腐敗窩案

除了政商之間的互動(dòng)之外，人事行政也是腐敗窩案的多發(fā)領(lǐng)域，這多表現(xiàn)為近年來(lái)頻頻曝光的買(mǎi)官賣官的案件，而自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)同樣是促成這種腐敗類型的因子之一，這可以通過(guò)案例說(shuō)明。數(shù)年前，茂名市爆發(fā)了震驚全國(guó)的官場(chǎng)地震，共有159人買(mǎi)官賣官，并相繼落馬，成為了人事腐敗窩案中的典型案例。人事行政事務(wù)中，官員行賄的目的通常是晉升，而通過(guò)觀察下級(jí)官員行賄的對(duì)象、行賄前后的職位變化，可以把握這些腐敗案件的發(fā)生規(guī)律。首先，在相關(guān)材料的基礎(chǔ)之上（深圳網(wǎng)，2015），茂名腐敗窩案中，部分市級(jí)政府層面的涉案人員關(guān)系可被繪制成表1。

茂名市公安局局長(zhǎng)（表中劃線）在向市委書(shū)記行賄的同時(shí)，在其任職期間，這位局長(zhǎng)與該部門(mén)下屬之間也大搞買(mǎi)官賣官（趙揚(yáng)，2011），如表2所示。

相關(guān)材料顯示（深圳網(wǎng)，2015），在茂名市領(lǐng)導(dǎo)

表1 茂名腐敗窩案中部分市級(jí)官員參與腐敗前后的職務(wù)變化

表2 茂名腐敗窩案中某公安局部分官員參與腐敗前后的職務(wù)變化

與茂名所轄區(qū)、縣（含縣級(jí)市）行政官員之間也存在著行賄受賄和買(mǎi)官賣官的關(guān)系，如表3所示：

表3 茂名腐敗窩案中部分區(qū)縣級(jí)官員參與腐敗前后的職務(wù)變化

一個(gè)縣級(jí)單位（含縣級(jí)市）同樣存在腐敗現(xiàn)象。以化州市（茂名代管縣級(jí)市）為例，其中也出現(xiàn)了官員之間的合謀腐敗行為，并為媒體頻頻曝光。而化州市的一些領(lǐng)導(dǎo)官員在接受下級(jí)官員賄賂的同時(shí)，也和茂名市的主要市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)往密切（財(cái)新網(wǎng)政經(jīng)頻道，2015）。

表1、表2、表3以及化州案例的簡(jiǎn)要論述共同體現(xiàn)了人事腐敗窩案結(jié)構(gòu)的縱向?qū)哟涡?，腐敗官員的關(guān)系沿著“市級(jí)政府——市級(jí)政府具體部門(mén)”、“市級(jí)政府——縣級(jí)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”、“縣級(jí)政府——縣級(jí)政府具體部門(mén)”、“部門(mén)內(nèi)部上級(jí)官員——下級(jí)官員”等線索層層延伸。在每個(gè)層級(jí)之間，大量下級(jí)官員特別是直接下級(jí)官員向上級(jí)行賄，受賄方通常是部門(mén)負(fù)責(zé)人或部門(mén)中的個(gè)別權(quán)勢(shì)人物，相關(guān)官員通常只是在受賄方的職權(quán)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)。概而言之，人事腐敗窩案的結(jié)構(gòu)根本上是縱向的，但每一個(gè)縱向的層次內(nèi)部都會(huì)由于行賄方的眾多從而橫向地延展，從而使更多官員涉及其中。

這種現(xiàn)象出現(xiàn)的背后原因在于人事行政活動(dòng)中的自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)。與部分國(guó)家將人事行政權(quán)相對(duì)獨(dú)立出來(lái)狀況不同，中國(guó)的人事制度融入了政府制度之內(nèi)，同樣受到了政府當(dāng)中廣泛存在的自由裁量權(quán)嵌套結(jié)構(gòu)的影響。首先，人事行政當(dāng)中的權(quán)力具有自由裁量性。下級(jí)官員的升遷調(diào)動(dòng)往往最終取決于領(lǐng)導(dǎo)的授意，實(shí)踐中，“上之于下，愛(ài)則援破格之詞，惡之則以成法相詰”成為了官場(chǎng)常態(tài)。其次，這種人事行政的自由裁量權(quán)也是具備嵌套結(jié)構(gòu)的。這體現(xiàn)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掌管了對(duì)下屬特別是直接下屬的人事權(quán)力，下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)又掌握了對(duì)相應(yīng)的更下一級(jí)下屬的人事權(quán)力，大小權(quán)力單元一環(huán)套一環(huán)。如案例所表明的，市委書(shū)記能夠決定市直機(jī)關(guān)和各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的仕途，公安局長(zhǎng)在被市委書(shū)記左右的同時(shí)，能夠影響公安局內(nèi)部官員的升遷調(diào)動(dòng)。而縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在向上級(jí)買(mǎi)官的同時(shí)，也向下級(jí)賣官。由此，在這種自由裁量權(quán)及其嵌套結(jié)構(gòu)的背景之下，人事腐敗窩案的過(guò)程在于大多數(shù)下級(jí)官員為了晉升便會(huì)傾向于向上級(jí)行賄。上級(jí)也可能會(huì)向更上一級(jí)行賄打點(diǎn)，各級(jí)官員層層參與，個(gè)別買(mǎi)官賣官行為按照此過(guò)程演化成為了人事腐敗窩案，也就造成了這種腐敗案件的涉事官員出現(xiàn)了縱向上層級(jí)的拉伸和每個(gè)層級(jí)之間橫向上延展的特征。

上述只是一個(gè)簡(jiǎn)單和理想化的分析路徑，而以下幾點(diǎn)使人事腐敗窩案的結(jié)構(gòu)會(huì)更為復(fù)雜，（1）中國(guó)存在著大量的副職，且副職多為“分管型”而非“輔助型”（朱光磊，2007），他們掌握實(shí)權(quán)并統(tǒng)攝具體一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)工作，介于上下級(jí)官員之間，在事實(shí)上造成了官員層級(jí)的增多，自由裁量權(quán)便出現(xiàn)了更多次的嵌套，②如上述案例表明的，副職參與腐敗活動(dòng)通常也是腐敗窩案產(chǎn)生的重要一環(huán)；（2）如茂名腐敗案件所反映的，官員貪腐的線索不僅會(huì)沿著“部——廳——局——處——科室”的“條狀關(guān)系”層層拉伸，還會(huì)從沿著“省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的“塊狀關(guān)系”不斷延長(zhǎng)，而“一把手”則同時(shí)成為了多個(gè)權(quán)力鏈條的交匯點(diǎn)或頂端。這種多個(gè)脈絡(luò)，一個(gè)頂點(diǎn)的結(jié)構(gòu)，使得自由裁量權(quán)的嵌套更為多重，人事行政活動(dòng)中的行賄受賄行為更為復(fù)雜，并導(dǎo)致潛在的腐敗線索沿著多個(gè)脈絡(luò)分布。

五、自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)與腐敗窩案的非正式網(wǎng)絡(luò)

上述還不足以揭示腐敗窩案形成的全部機(jī)理。理由在于，根據(jù)對(duì)前文對(duì)腐敗窩案的特征論述來(lái)看，窩案的背后大多存在一種以非正式規(guī)則服務(wù)于官員私人目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)，這同樣和自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)相關(guān)，并可以通過(guò)以下案例反映出來(lái)。該片段是本世紀(jì)初安徽阜陽(yáng)腐敗窩案形成的一條重要線索，根據(jù)相關(guān)的材料，可將部分情節(jié)整理如下。

王某某任阜陽(yáng)市委書(shū)記期間，依“需要”制定發(fā)展規(guī)劃。市統(tǒng)計(jì)部門(mén)一開(kāi)始提出①GDP增長(zhǎng)13%，但被認(rèn)為“太低”，后調(diào)到15%，卻仍未達(dá)王的期望。在“討價(jià)還價(jià)”之后，王某某把未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)目標(biāo)定為22%（仍不是他理想的28%）（朱光磊，李利平，2007）。這種指標(biāo)分解下去后，大小紛紛串通并相互“做工作”，串通造假，而具體手段便是通過(guò)各種名義上下打點(diǎn)。王某某及其下屬為了滿足GDP指標(biāo)開(kāi)始發(fā)展色情產(chǎn)業(yè)，他將自己的老下屬調(diào)任為該市公安局局長(zhǎng)，后者將相關(guān)提供色情服務(wù)的企業(yè)設(shè)立為“重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”，并得到王的稱贊“有你辦事，我放心多了”。而在上級(jí)調(diào)查期間，王某某和多名官員約定了攻守同盟，一些受過(guò)恩惠的企業(yè)家還表示要出錢(qián)保住王某某（東方法律在線，2015）。

自由裁量權(quán)并不是和正式規(guī)則完全相互排斥的，但會(huì)在一定條件之下為非正式規(guī)則的大量運(yùn)用創(chuàng)造空間，這又在權(quán)力的嵌套結(jié)構(gòu)之下涉及到了更多的官員，并且直接服務(wù)于大小官員的私人目標(biāo)，成為了與腐敗窩案高度相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合案例，這一過(guò)程具體如下。

1.強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制的外部環(huán)境會(huì)使得官員為一己之私運(yùn)用非正式規(guī)則應(yīng)對(duì)某些行政任務(wù)。如同在案例中反映的一樣，在官員擁有自由裁量權(quán)的前提下，官員可以自主決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等某些重要行政事務(wù)。盡管這些任務(wù)并不一定用非正式規(guī)則完成，但在當(dāng)前“錦標(biāo)賽”的晉升模式中，官員更傾向于索要或被動(dòng)接受超額任務(wù)并只能用非正式的手段去應(yīng)對(duì)，這可以體現(xiàn)為案例中的王某某不斷討價(jià)還價(jià)定出高指標(biāo)并發(fā)展色情產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象。而且，在頻繁的檢查活動(dòng)特別是“一桿到底”的徹查之中，官員不得不用案例中的“攻守同盟”、官官相護(hù)等非正式手段掩蓋已有的違規(guī)操作。

可以看出，在強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制條件下，行政任務(wù)便會(huì)超出正式規(guī)則的框架，框架以外的真空地帶便只能由非正式規(guī)則主導(dǎo)了。雖然自由裁量權(quán)并不意味著對(duì)正式規(guī)則的絕對(duì)違背，但是強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制卻可能使官員承攬不切實(shí)際的任務(wù)并時(shí)刻面臨檢查，從而只能尋求非正式規(guī)則等“非常手段”加以應(yīng)付。顯然，從案例中可以看出，為晉升從而滿足“需要”是上述一切活動(dòng)的緣起，這并非是為了公共目標(biāo)，而是服務(wù)于官員的一己之私，還在相當(dāng)程度上損害了公共利益。

2.在這種自由裁量權(quán)嵌套結(jié)構(gòu)中，非正式手段的運(yùn)作會(huì)波及到更多的官員。如前所述，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了大量重要的行政事務(wù)中官員之間的緊密聯(lián)系并使得官員只有互相配合完成重要的行政任務(wù)。相應(yīng)地，當(dāng)非正式規(guī)則出現(xiàn)之時(shí)，它也會(huì)隨著權(quán)力的嵌套結(jié)構(gòu)不斷傳導(dǎo)，上級(jí)采用非正式手段也會(huì)激起下級(jí)官員用非正式規(guī)則實(shí)現(xiàn)上級(jí)的目標(biāo)，也就是說(shuō)，上級(jí)頒布的不合法任務(wù)也只能通過(guò)下級(jí)的非法操作才可以完成。正如案例中所反映的，王某某為發(fā)展色情產(chǎn)業(yè)，需要下屬公安局長(zhǎng)的支持，而公安局也會(huì)隨之配合，將相關(guān)企業(yè)設(shè)定成“市重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”。以此機(jī)制，在實(shí)踐中，非正式的規(guī)則會(huì)沿著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)不斷傳遞，最終形成較為龐大的、波及更多人員的、充斥著非正式化權(quán)力技術(shù)運(yùn)作的官員網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，在外部的強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制并舉的外部條件下，官員會(huì)憑借自由裁量權(quán)尋求服務(wù)于一己之私的非正式規(guī)則，這種非正式規(guī)則便可能會(huì)循著嵌套結(jié)構(gòu)催生出官場(chǎng)中的密謀化的非正式網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)與腐敗窩案有著密切的聯(lián)系。一方面，這本身就是腐敗窩案產(chǎn)生的基礎(chǔ)，兩者具有契合性。如案例中顯示的，官員不僅通過(guò)基于非正式規(guī)則的官場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)尋求晉升和封閉信息，還通過(guò)財(cái)物或以財(cái)物為依托的人情交換等方式維持這種網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行。參考腐敗和腐敗窩案的定義，該網(wǎng)絡(luò)由于其非正式性、私人利益指向性、違規(guī)性、密謀性等特征，實(shí)際上就是腐敗窩案的構(gòu)成要素，現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作中的常見(jiàn)現(xiàn)象是，哪里有官員之間的密謀活動(dòng)，腐敗窩案就在哪里潛滋暗長(zhǎng)；另一方面，這種網(wǎng)絡(luò)排斥公開(kāi)化運(yùn)行，有利于官員之間進(jìn)行合伙腐敗活動(dòng)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)中的內(nèi)部官員而言，相互之間是信息充分的，但對(duì)于外界來(lái)說(shuō)，這種網(wǎng)絡(luò)宛如鐵幕，外界很難探察內(nèi)部的真實(shí)行為。這會(huì)為官員之間合伙進(jìn)行其他腐敗活動(dòng)（如合伙貪污挪用等）創(chuàng)造極為有利的條件并且增加了查處的難度。更為嚴(yán)重的是，網(wǎng)絡(luò)的封閉性使得在腐敗窩案之中，非涉及腐敗的其他犯罪行為會(huì)被互相包庇，這造成了現(xiàn)實(shí)中一些典型的腐敗窩案往往包含著其他犯罪行為，案件的情節(jié)往往令人咋舌。

六、余論：利用自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)貫徹廉政責(zé)任制

在既有研究的基礎(chǔ)之上，對(duì)于腐敗窩案的研究既要關(guān)注其結(jié)構(gòu)又要關(guān)注其過(guò)程，并納入到政府治理研究領(lǐng)域之中。當(dāng)今中國(guó)的腐敗窩案主要擁有三個(gè)特征：首先是一種腐敗現(xiàn)象，又是一種傾向于擴(kuò)散并且波及多方的腐敗行為，還是一種憑借非正式規(guī)則密謀合作展開(kāi)的違規(guī)行為。三種特征分別反映了政府權(quán)力的自由裁量性、嵌套性以及權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠非正式化運(yùn)作的特性，進(jìn)而言之，政府當(dāng)中廣布的自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)是腐敗窩案的形成因素之一。以深圳沙頭角海關(guān)腐敗窩案為例可以看出，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)在一定條件下促使政商之間互動(dòng)過(guò)程中的腐敗行為傾向于以上級(jí)主導(dǎo)、下級(jí)配合、商人積極行賄、更高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行庇護(hù)的方式進(jìn)行，進(jìn)而形成政商關(guān)系之中的腐敗窩案。以茂名買(mǎi)官賣官案為例，在政府內(nèi)部人事行政領(lǐng)域中，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)令官員為求晉升而層層買(mǎi)官賣官，形成了人事腐敗窩案。從安徽阜陽(yáng)腐敗窩案的生成過(guò)程中能夠發(fā)現(xiàn)，在面臨強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制的外部狀況下，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)會(huì)為基于非正式規(guī)則運(yùn)行的、服務(wù)于官員一己之私的官場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)空間，這種網(wǎng)絡(luò)與腐敗窩案的形成密切相關(guān)，又以其密閉性使得其他犯罪行為經(jīng)常出現(xiàn)于腐敗窩案之中。

那么，如何在當(dāng)下的政府治理環(huán)境中遏制腐敗窩案的產(chǎn)生？在此必須強(qiáng)調(diào)的是，如同前文多次說(shuō)明的，自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)不是一種全然負(fù)面的政治現(xiàn)象。它雖然可能成為讓腐敗行為擴(kuò)散的關(guān)鍵因子，但也有一定程度上的積極意義，對(duì)其全盤(pán)改變不僅沒(méi)有必要，而且轉(zhuǎn)型成本過(guò)高，目前也不具備相對(duì)成熟的客觀條件。因此，未來(lái)的治理思路只能是對(duì)這種自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)既利用又加以限制，在廉政治理中揚(yáng)其長(zhǎng)，避其短，以下幾點(diǎn)是可能的治理之策。

（1）逐步加強(qiáng)有序的公民監(jiān)督。當(dāng)今政府特別是基層政府的政務(wù)公開(kāi)程度仍有不足，比如，基層政府的網(wǎng)站大多成為“僵尸網(wǎng)站”，其信息公開(kāi)程度也過(guò)于簡(jiǎn)略，而知情權(quán)的保障正是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)性條件。此外，盡管官員晉升、人大代表選舉、作風(fēng)整治等各項(xiàng)事務(wù)都明確規(guī)定了公民參與、監(jiān)督的過(guò)程和機(jī)制，但是在實(shí)踐中規(guī)定流于形式的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。未來(lái)或可從此處著手，保障公民能夠充分行使監(jiān)督權(quán)，特別是對(duì)基層官員的監(jiān)督權(quán)，限制其權(quán)力的自由裁量性，并通過(guò)監(jiān)督程度的提高增強(qiáng)既有反腐制度的執(zhí)行力，從而對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行更加全方位的約束，這也是廉潔程度較高國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)。但此處必須指出的是，公民監(jiān)督必須保證有序性，無(wú)序的參與對(duì)于反腐敗來(lái)說(shuō)不僅不能有效遏制自由裁量權(quán)，更在一定程度上沖擊了正式制度，使得官員不得不以用非正式規(guī)則應(yīng)對(duì)這種無(wú)序的利益表達(dá)，在客觀上使官員擁有的權(quán)力必須擁有更大的自由裁量性，反而為腐敗的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

（2）加強(qiáng)副職群體的建設(shè)，在“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”之下進(jìn)一步優(yōu)化集體領(lǐng)導(dǎo)。由文中可見(jiàn)，各級(jí)部門(mén)的“一把手”是自由裁量權(quán)嵌套的重要節(jié)點(diǎn)，在腐敗窩案的產(chǎn)生中起到了關(guān)鍵作用。由此，要限制自由裁量權(quán)，就應(yīng)重點(diǎn)限制“一把手”的自由裁量權(quán)，使其難以嵌套。目前，在各種方式中，集體領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)具有現(xiàn)存的制度基礎(chǔ)，政府當(dāng)中的副職與“一把手”同屬“領(lǐng)導(dǎo)班子”序列，并且副職以集體化的方式存在，成為了一個(gè)特殊的利益群體，構(gòu)成了集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)條件。今后可在此之上進(jìn)一步增強(qiáng)副職在分管業(yè)務(wù)部門(mén)中的自主決策權(quán)，讓以群體化形式存在的副職憑借這種權(quán)力對(duì)“一把手”進(jìn)行更強(qiáng)的制約，還要加強(qiáng)對(duì)副職工作的保障機(jī)制，使已經(jīng)身為副職官員的提拔過(guò)程受到領(lǐng)導(dǎo)班子整體的影響，而非僅僅“一把手”個(gè)人的影響，以真正實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)。由此，副職群體不僅能在一定程度上制約“一把手”的自由裁量權(quán)，更能削弱自由裁量權(quán)結(jié)構(gòu)的嵌套性，還憑借其集體化存在的特征造成內(nèi)部成員之間的互相監(jiān)督，對(duì)于遏制腐敗窩案具有一定的積極作用。

（3）進(jìn)一步調(diào)適自由裁量權(quán)的外部環(huán)境，壓縮非正式規(guī)則的運(yùn)行空間。正如前文指出的，強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制的外部環(huán)境經(jīng)常讓行政任務(wù)超越正式規(guī)則的框架之外，是誘導(dǎo)官員運(yùn)用非正式規(guī)則行政的因素，而一旦政府中出現(xiàn)了大量非正式規(guī)則，官員之間的非正式網(wǎng)絡(luò)就得以形成，腐敗行為就會(huì)不斷擴(kuò)散。為此，未來(lái)或可同時(shí)減弱激勵(lì)與控制，在行政任務(wù)的設(shè)計(jì)之中保障權(quán)力與責(zé)任、行政資源的投入與回報(bào)之間的平衡。比如，可以逐漸“減壓”弱化激勵(lì)并在普遍存在的相對(duì)績(jī)效考核方式之中進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于官員的工作保障機(jī)制，使高壓任務(wù)之下的某些官員過(guò)失不至于特別嚴(yán)重地危害其職業(yè)生涯，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將某些合適的行政任務(wù)及其相應(yīng)的權(quán)力分擔(dān)給企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量，相對(duì)地削弱政府責(zé)任。以此保障大量的行政事務(wù)可以用政府內(nèi)的正式規(guī)則加以完成，摒除官場(chǎng)之中非正式網(wǎng)絡(luò)的誘發(fā)機(jī)制，使得官員的個(gè)別腐敗行為難以傳播。

（4）鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)帶頭廉潔行政。自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)也可在一定條件下為遏制腐敗窩案提供契機(jī)。從前文所述的腐敗窩案生成邏輯來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)的授意是尤其關(guān)鍵的一環(huán)。就此而言，相應(yīng)地，領(lǐng)導(dǎo)的以身作則會(huì)沿著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)層層傳導(dǎo)，以上率下，鼓勵(lì)下屬承擔(dān)廉潔行政的責(zé)任，而下級(jí)官員的清廉又會(huì)為更下一級(jí)官員作出表率。據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，在某些“一把手”能夠以身作則、率先垂范的機(jī)關(guān)，“一把手”能夠有效團(tuán)結(jié)副職領(lǐng)導(dǎo)，而副職領(lǐng)導(dǎo)則經(jīng)常被要求“帶好自己的兵”，從而一層一層傳遞良好的作風(fēng)。另外，由于嵌套結(jié)構(gòu)的主要脈絡(luò)是自上而下的，所以，越是高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，其以身作則所產(chǎn)生的效能就會(huì)更大，模范和表率的作用就會(huì)更加顯著，就更能夠有效遏制腐敗窩案的產(chǎn)生。事實(shí)上，這也是一些東亞國(guó)家如新加坡等成功經(jīng)驗(yàn)，塑造了東亞政體在比較視野中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

注釋：

①“下管一級(jí)”的原則，本應(yīng)用于黨政干部的管理，但是在實(shí)踐中，此原則在實(shí)際上已經(jīng)廣泛應(yīng)用于一切的政府機(jī)關(guān)，如在街道辦事處，其主任能夠主導(dǎo)“股長(zhǎng)”的考核晉升，即使這些股長(zhǎng)很有可能沒(méi)有正式編制，不納入“干部”的序列。誠(chéng)然，考慮到“中管干部”、“省管干部”的存在，實(shí)踐中的人事行政體制會(huì)更加復(fù)雜。

于副職群體具有特殊性，它和部門(mén)“一把手”同屬于領(lǐng)導(dǎo)班子成員，副職成員的晉升往往受到更上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員而不是本機(jī)關(guān)“一把手”的主導(dǎo)。但是，副職官員所在機(jī)關(guān)的“一把手”也能夠在一定程度上影響推薦、考察等環(huán)節(jié)，這在內(nèi)部提拔的副職領(lǐng)導(dǎo)的晉升中尤為明顯。

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（編輯：部娜）

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1009-4997（2016）05-0069-09

2016-10-12

儲(chǔ)建國(guó)（1971-），男，安徽潛山人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師,研究方向：比較政治、中國(guó)政治；包涵川（1992-），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院中外政治制度專業(yè)碩士研究生。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)政治制度的實(shí)踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究”（13JZD022）。