□文/胡佳（內(nèi)蒙古民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院內(nèi)蒙古·通遼）

現(xiàn)代社會組織體制改革探討

□文/胡佳
（內(nèi)蒙古民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院內(nèi)蒙古·通遼）

［提要］現(xiàn)代社會組織體制，主要是在新的背景下對社會組織制度重新架構(gòu)，進(jìn)行新的管理安排以及政策設(shè)計?，F(xiàn)代社會組織體制的核心要求是依法自治、權(quán)責(zé)分明、政社分開，做好法治與自治、權(quán)利與使命、權(quán)力和責(zé)任，以及國家與社會的平衡關(guān)系。在建設(shè)和諧社會中，社會組織有重要的作用，社會組織能夠利用自身的優(yōu)勢促進(jìn)和諧社會的發(fā)展。因此，現(xiàn)代社會組織體制改革的問題越來越被重視。

現(xiàn)代社會；社會組織；體制改革

收錄日期：2016年9月6日

和諧社會提出后，我國對社會的建設(shè)以及創(chuàng)新社會治理越來越重視，社會組織的發(fā)展面臨著機(jī)遇的同時，也面臨著挑戰(zhàn)。加強(qiáng)社會建設(shè)的基礎(chǔ)，必須加快社會體制改革的步伐，形成依法自治、權(quán)責(zé)明確和政社分開的現(xiàn)代社會組織體制。黨中央提出要促進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化，完善社會治理的體制，充分提高國家治理的能力，激發(fā)社會組織的活力。在我國現(xiàn)代化建設(shè)中，社會組織發(fā)揮著重要的作用，是我國建設(shè)的主力軍。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會各界的努力下，我國的社會組織事業(yè)有了進(jìn)一步的發(fā)展，在新形勢下，要加強(qiáng)構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代社會組織體制。

一、現(xiàn)代社會組織體制概述

（一）內(nèi)涵。不同國家的文化傳統(tǒng)和語言習(xí)慣不一樣，對社會組織有不同的稱謂，比如“慈善組織”、“志愿者組織”、“第三部門”或者“獨(dú)立部門”、“免稅組織”、“非政府組織”、“非營利組織”等等。我國在很長時間里，對社會組織稱為民間組織，并且有相對應(yīng)的民間組織管理局，來管理民間組織的事務(wù)。我國后來正式使用社會組織的名稱，目的是提高社會的管理和建設(shè)，推動和諧社會的發(fā)展，并十分重視社會組織的管理監(jiān)督、培育發(fā)展問題。黨的十七大曾經(jīng)提出，要重視民生的改善問題，充分發(fā)揮社會組織的作用，加強(qiáng)社會組織的管理和建設(shè)。黨的十八大再次強(qiáng)化了現(xiàn)代社會組織體制的建設(shè)問題。社會組織的類型有很多，從實(shí)證的角度來看，主要有宗教團(tuán)體、社會團(tuán)體、人民團(tuán)體以及其他的團(tuán)體組織。從規(guī)范角度來說，有人民團(tuán)體、沒有登記的或者在工商登記注冊的團(tuán)體組織，介于兩者之間的是NGO組織。

現(xiàn)代社會組織體制是黨在十八大報告中提出的，是一個新的概念。在現(xiàn)代社會的視域下，制定社會組織的管理體制架構(gòu)，并進(jìn)行制度安排和組織設(shè)計。對于現(xiàn)代社會組織體制，一般有兩種解釋，一方面是社會的組織化問題，就是現(xiàn)代的、社會的組織體制；另一方面主要強(qiáng)調(diào)對社會組織管理體制的認(rèn)識，是現(xiàn)代的、社會組織的體制。現(xiàn)代是一個視域標(biāo)準(zhǔn)，要求在現(xiàn)代建設(shè)中，進(jìn)行體制構(gòu)架。社會組織體制，與社會營利體系、公共權(quán)力體系相對。現(xiàn)代社會組織體制主要是滿足人們的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文化、娛樂等社會生活各個方面的利益需求，建立合理的制度，發(fā)揮社會組織的作用?，F(xiàn)代社會組織體制，需要以我國國情為基礎(chǔ)，不能過分強(qiáng)調(diào)政府對社會組織的限制，需要構(gòu)建社會組織與政府之間，既合作又分開的關(guān)系，重視體制內(nèi)和體制外的改革發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代社會組織體制的構(gòu)建。

（二）核心要素

1、政社分開。現(xiàn)代社會組織體制的基礎(chǔ)和前提是政社分開。政社分開不僅是政府和社會組織分開，政是廣義的概念，除了政府之外，還包括黨，即不同部門、不同級別的黨委機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)等。政社分開的關(guān)鍵，是要對政府和社會組織的關(guān)系做好準(zhǔn)確的定位，充分發(fā)揮政府的支持鼓勵、監(jiān)督管理的功能，同時激發(fā)社會組織的積極作用。政府和社會組織是不同的兩種組織形態(tài)，具有明顯的區(qū)別，比如在運(yùn)行上、功能上、結(jié)構(gòu)上、屬性上等等。政社分開，有利于推動政府職能的轉(zhuǎn)變，使社會組織更好地發(fā)展。

2、權(quán)責(zé)明確。現(xiàn)代社會組織體制的關(guān)鍵要素是權(quán)責(zé)明確。權(quán)與責(zé)不是單獨(dú)的，也不是單方面的。權(quán)不僅是公共部門的權(quán)力，同時也是社會組織的權(quán)利。責(zé)也不是單純的政府責(zé)任，社會組織和政府需要分別承擔(dān)自己的責(zé)任，履行自己的義務(wù)。在明確權(quán)力和責(zé)任時，要明確政府和社會組織雙方的職責(zé)空間和邊界，才能保證社會組織能夠公平、公正合理有序地運(yùn)行，積極發(fā)揮在國家治理和社會治理中的作用。

3、依法自治。社會組織需要在法律的框架下自治，法不僅是國家的法律法規(guī)，而且是社會組織內(nèi)部的規(guī)則、規(guī)范。社會組織需要遵循國家制定的，關(guān)于社會組織的部門規(guī)章、行政法律法規(guī)等，以及內(nèi)部的治理規(guī)章制度。前提是社會組織能夠在法律、制度的基礎(chǔ)上，享有一定的自治權(quán)，比如人員的布局、財務(wù)的管理、內(nèi)部的決策、項(xiàng)目的運(yùn)作等等。社會組織需要加強(qiáng)自律，依法自治，重視自我管理和監(jiān)督。通過依法自治，合理引導(dǎo)社會組織，加強(qiáng)管理，同時保持其獨(dú)立性，使社會組織的發(fā)展活力進(jìn)一步增強(qiáng)，更好地承擔(dān)社會使命。

二、現(xiàn)代社會組織體制改革問題

（一）雙重管理體制的問題。改革開放前，我國主要實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，其產(chǎn)物便是雙重管理體制，雙重管理體制并不符合我國當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r。雙重管理體制通過雙重的限制，即業(yè)務(wù)主管單位、登記管理機(jī)關(guān)，加強(qiáng)了對入口的管理，但是造成了許多社會組織，由于各種原因無法登記注冊的情況。我國目前未登記的社會組織越來越多，是我國社會組織中的大部分，不利于政府有效的管理和監(jiān)督，甚至可能產(chǎn)生敵對的態(tài)度，將未登記的社會組織當(dāng)作社會不穩(wěn)定的因素。雙重管理體制下，社會組織登記比較難，難以發(fā)揮自己真正的作用，不能及時表達(dá)民眾的利益需求。并且有些組織缺乏活力，很少有正常的組織活動。

（二）資源短缺的問題。改革開放后，我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，促使民間的社會資源不斷增加，社會組織產(chǎn)生并發(fā)展起來。但是部分社會組織對政府的依賴性太強(qiáng)，獨(dú)立性和靈活性比較差，自身能力不能有效提高，反而退化。初期的環(huán)保社會組織，很少政府資助，主要的資金資助依靠國外的一些基金會，以及一定的社會捐助。國家提出加強(qiáng)社會建設(shè)，對社會組織的重視加大，也更加支持和鼓勵社會組織的發(fā)展。同時，政府對于社會組織的服務(wù)項(xiàng)目的購買，競爭越來越激烈，迅速提高了對政府資金的依賴性。部分社會組織開始缺乏社會募捐的能力和動力，靈活性下降。

（三）自治性較弱的問題。社會組織在登記注冊后，一般都會建立組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度等。但是在實(shí)際的運(yùn)行中，不少社會組織并沒有按照相關(guān)的規(guī)章制度進(jìn)行治理，導(dǎo)致社會組織內(nèi)部出現(xiàn)管理問題，內(nèi)部運(yùn)行不暢，管理不到位，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。社會組織的能力下降，影響其進(jìn)一步發(fā)展。社會組織法人治理機(jī)制不完善，自身能力嚴(yán)重不足。部分社會組織缺乏人才，不能進(jìn)行有效管理，不利于吸引志愿者和高素質(zhì)的專業(yè)人才。我國的社會組織，體制內(nèi)部的較多，因此有優(yōu)勢，得到國家財政的長期支持，享有正式的事業(yè)單位的編制，對行政化的需求比較高。官僚化和行政化的趨勢明顯，尤其是在不發(fā)達(dá)的地區(qū)，不利于社會組織的健康發(fā)展。

（四）法律法規(guī)不健全的問題?，F(xiàn)行的關(guān)于社會組織的法律法規(guī)并不完善，主要是地方性法規(guī)、部門規(guī)章、行政法規(guī)等，位階低豐、限制多、保障少，并不符合社會組織的實(shí)際地位。并且相關(guān)的法律法規(guī)中存在著一定程度的矛盾，缺乏有效的協(xié)調(diào)和銜接。比如對民辦教育的規(guī)定，有些法規(guī)中規(guī)定出資人可以取得合理的回報，但是有些法規(guī)中明確禁止分配，兩者之間存在矛盾。關(guān)于社會組織的財政資助、社會保險、稅收問題、職稱問題和編制問題，都沒有具體的法規(guī)體系。社會組織方面沒有統(tǒng)一的基本立法，對社會組織的基本立法缺乏，而國外普遍都有基本立法，是我國現(xiàn)代社會組織體制中的一個重要問題。

三、加快現(xiàn)代社會組織體制改革的策略

（一）完善社會組織管理體制。雙重管理體制不符合社會組織的發(fā)展需求，在現(xiàn)代社會組織體制改革中，應(yīng)該注重完善社會組織管理體制。社會組織要統(tǒng)一登記，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，各司其職，并實(shí)行分級負(fù)責(zé)的管理，對社會組織依法做好管理和監(jiān)督工作。目前有部分地區(qū)已經(jīng)開始了統(tǒng)一的直接登記，需要進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)大。對城鄉(xiāng)社區(qū)的社會組織，可以先備案，等到發(fā)展成熟時，進(jìn)行登記注冊。城鄉(xiāng)社區(qū)是民眾活動的重要場所，關(guān)系著人民群眾的生活質(zhì)量和生活品質(zhì)，需要重視社區(qū)組織的管理。對我國社會組織的管理，相關(guān)機(jī)構(gòu)還不完善，我國社會組織發(fā)展迅速，但是民政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)十分滯后，尤其是基層地區(qū)。我國許多市級的登記管理機(jī)關(guān)嚴(yán)重缺乏，很多縣級的地區(qū)根本沒有，需要加強(qiáng)基層民政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，增加相關(guān)人員。

（二）建立社會組織和黨政部門的合作機(jī)制。政府要加快職能的轉(zhuǎn)變，注重職能轉(zhuǎn)變的力度和范圍。政府職能轉(zhuǎn)變的力度和速度，與社會組織的產(chǎn)生機(jī)制和構(gòu)成特質(zhì)相關(guān)，并且對社會組織的發(fā)展水平產(chǎn)生影響。政府需要重視審批制度的改革，開放更多的公共領(lǐng)域以及資源給社會組織，加大對社會組織的扶持力度。政府的職能轉(zhuǎn)變，需要劃分好政事、政社的職能，保持社會性、市場性和開放性。在支持社會組織發(fā)展中，要完善購買服務(wù)制度，在采購中，要增加公共服務(wù)的采購，并加強(qiáng)公共服務(wù)的預(yù)算，完善相關(guān)的流程，并注重發(fā)展第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。針對社會組織發(fā)展中缺少資金的問題，可以設(shè)立專項(xiàng)的扶持基金。社會組織專項(xiàng)基金能夠提供資金上的支持，解決社會組織發(fā)展的困境，在廣東地區(qū)已經(jīng)率先實(shí)行，并取得了良好的效果。

（三）強(qiáng)化社會組織的自律。社會組織內(nèi)部要完善管理機(jī)制，健全法人治理結(jié)構(gòu)，使內(nèi)部組織架構(gòu)更加完善，促進(jìn)社會組織的有序運(yùn)行。監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)要相互制衡，同時完善財務(wù)管理制度、人事管理、換屆選舉、機(jī)構(gòu)管理等。政府需要重視對社會組織的引導(dǎo)和監(jiān)督。社會組織自身，需要積極吸引人才，重視人才管理。通過發(fā)揮人才的作用，促進(jìn)社會組織的進(jìn)一步發(fā)展。要建立一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，培養(yǎng)專業(yè)人才和有能力的管理人才。對社會組織的信息，要建立完善的公開制度，加強(qiáng)工作的透明度，社會組織可以主動公開自己的年度工作報告、財務(wù)狀況以及資助的情況，使社會組織的公信力得到提升，有利于吸納更多的專業(yè)人才和志愿者，促進(jìn)社會組織的進(jìn)一步發(fā)展。另外，社會組織可以建立規(guī)范的評估體系，探究各種社會評價機(jī)制，對失信的懲戒力度加強(qiáng)，激發(fā)社會組織的活力。

（四）加快立法進(jìn)程。我國的社會組織規(guī)模不斷壯大，各個地區(qū)的改革創(chuàng)新實(shí)際上已經(jīng)超越了現(xiàn)行的法規(guī)制度。政府要加快立法的進(jìn)程，盡快頒布關(guān)于基金會管理、社會組織登記、民辦非企業(yè)單位登記的條例，完善與社會組織有密切關(guān)系的財政、稅收、社保、人事等法規(guī)。要重視社會組織的基本立法，對社會組織的相關(guān)內(nèi)容做出原則性的規(guī)定，比如社會組織的職能、法律地位、權(quán)利和義務(wù)等。在制定時，要廣泛吸納社會各階層、各領(lǐng)域的意見和建議，保證法律的權(quán)威性和指導(dǎo)性。在立法的過程中，不僅要民主，也要科學(xué)。既要征求各種社會組織的意見，也要征求相關(guān)專家的意見。在立法中，明確政府和社會組織的關(guān)系，完善兩者溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制。社會組織中的優(yōu)秀人才，可以進(jìn)入政協(xié)委員、人大代表等的推薦范圍，充分發(fā)揮人才的作用。

總之，現(xiàn)代社會組織體制的改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工作?，F(xiàn)代社會組織在社會建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，要重視社會組織的管理和監(jiān)督，明確權(quán)利和義務(wù)，加快立法的進(jìn)程，激發(fā)社會組織的發(fā)展活力。

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