□文/楊　佳

（云南民族大學(xué)　云南·昆明）

普宣高速公路建設(shè)障礙及對(duì)策

□文/楊佳

（云南民族大學(xué)云南·昆明）

［提要］ 高速公路建設(shè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。作為“一帶一路”建設(shè)的重要組成部分，省際高速公路的互聯(lián)互通關(guān)系到國(guó)家的整體戰(zhàn)略布局。然而，省際高速公路中“斷頭路”、“爛尾路”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，針對(duì)這一問(wèn)題，本文以普宣高速公路為調(diào)查對(duì)象，分析滇黔跨省公路建設(shè)過(guò)程中存在的障礙及原因，并提出相關(guān)對(duì)策。

省際高速公路；互聯(lián)互通；障礙；對(duì)策

原標(biāo)題：滇黔跨省公路互聯(lián)互通的障礙和對(duì)策研究——基于對(duì)普宣高速公路建設(shè)的調(diào)查分析

收錄日期：2016年6月20日

我國(guó)面向西南開(kāi)放的重要橋頭堡云南是“一帶一路”建設(shè)中連接交匯的戰(zhàn)略支點(diǎn)。其中，普宣高速公路項(xiàng)目作為國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中“7918”路網(wǎng)中第12條東西橫線——杭州至瑞麗的一部分，是國(guó)道主干道杭瑞高速入滇的首段道路，也是云南省東北方唯一一條與貴州相接的高速公路。然而，這樣一條連接滇黔兩省的高速公路其互聯(lián)互通過(guò)程并非是一帆風(fēng)順的，在過(guò)去幾年，工程幾度出現(xiàn)停工危機(jī)，竣工期限被一再延期，而貴州一邊的互通連接工程——北盤(pán)江大橋也仍在建設(shè)中。為此，了解普宣高速公路的建設(shè)情況，分析建設(shè)過(guò)程中存在的困難及原因，對(duì)于幫助了解滇黔跨省高速公路建設(shè)中存在的問(wèn)題具有一定的意義。

一、普宣高速公路建設(shè)概況

云南普立（滇黔界）至宣威公路是國(guó)家高速公路網(wǎng)（“7918”網(wǎng)）中東西向橫杭州-昆明-瑞麗（口岸）高速公路的一段，為連接我國(guó)東部、西面及通向南亞、東南亞各國(guó)的公路通道，也是云南省“9210”干線公路網(wǎng)（9條放射線、2條環(huán)線、10條聯(lián)絡(luò)線）的聯(lián)絡(luò)線之一。路線由東北向西面展布于曲靖市宣威市境內(nèi)，起于宣威市普立鄉(xiāng)臘龍村，接貴州段畢節(jié)至都格高速公路終點(diǎn)北盤(pán)江特大橋。普宣高速公路項(xiàng)目來(lái)之不易，自2000年開(kāi)始申報(bào)，歷經(jīng)10年，直到2010年8月底才獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)立項(xiàng)建設(shè)。同年該項(xiàng)目開(kāi)始招標(biāo)，并舉行了開(kāi)工儀式。開(kāi)工儀式后，由于種種原因，項(xiàng)目建設(shè)幾乎處于停滯狀態(tài)，直到2013年6月28日，時(shí)任省長(zhǎng)李紀(jì)恒到普宣高速公路調(diào)研，才促進(jìn)了項(xiàng)目的全線開(kāi)工。目前，普宣高速公路已實(shí)現(xiàn)貫通，并于2015年8月25日舉行了通車(chē)儀式。

二、普宣高速公路建設(shè)過(guò)程中存在的主要障礙

普宣高速公路建設(shè)過(guò)程一波三折，在過(guò)去幾年，工程幾度出現(xiàn)停工危機(jī)，而貴州一邊的互通連接工程北盤(pán)江大橋也尚未完工。分析其建設(shè)過(guò)程中存在的困難和障礙，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）資金未及時(shí)到位。普宣高速公路批復(fù)概算為84.939億元，資金來(lái)源主要分為三個(gè)部分：國(guó)家補(bǔ)助、地方出資以及銀行貸款。其中，國(guó)家補(bǔ)助主要是來(lái)自交通部的6.9億元補(bǔ)助；地方出資主要包括云南省出資12.16億元、曲靖市出資5億元和宣威市出資5億元；銀行貸款為55億元。

資金不到位是項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的主要原因，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是政府補(bǔ)助資金未及時(shí)到位。從2010年12月10日舉行開(kāi)工儀式到2011年7月底，因工程建設(shè)資金缺口大，只啟動(dòng)了兩條進(jìn)場(chǎng)道路施工，普宣高速公路正線未啟動(dòng)建設(shè)。直到2011年8月，國(guó)家交通部補(bǔ)助資本金到位，再加上中標(biāo)單位履約保證金，才率先啟動(dòng)對(duì)全線有控制性影響的4座特大橋和4座長(zhǎng)隧道。2012年春節(jié)過(guò)后，云南省政府的補(bǔ)資金先劃撥一部分，開(kāi)始啟動(dòng)第二批控制性工程建設(shè)。2013年6月28日，時(shí)任云南省省長(zhǎng)、現(xiàn)任云南省省委書(shū)記李紀(jì)恒調(diào)研普宣高速公路建設(shè)情況，幫助解決了資金問(wèn)題，才促進(jìn)項(xiàng)目全線開(kāi)工；二是金融機(jī)構(gòu)不予放貸，導(dǎo)致普宣高速公路不能全面開(kāi)工建設(shè)。從舉行開(kāi)工儀式到項(xiàng)目全線開(kāi)工，歷時(shí)近三年時(shí)間，資金困難帶來(lái)的嚴(yán)重影響，可見(jiàn)一斑?！霸?jīng)有一家知名銀行，承諾給普宣項(xiàng)目35億元的貸款，當(dāng)全部手續(xù)履行完，合同也簽了，可這家銀行僅給了5，000萬(wàn)元后就‘跳墻’了”；三是工程建設(shè)中期，由于政府補(bǔ)助資金不能及時(shí)到位，很多私營(yíng)企業(yè)認(rèn)為看不到項(xiàng)目的收益，所以選擇放棄前期投資，紛紛撤資。這些問(wèn)題都給工程的建設(shè)帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，甚至一度使工程陷入癱瘓。

（二）征地拆遷工作進(jìn)展緩慢。征地拆遷情況是直接影響工程建設(shè)速度的一大因素。而普宣高速公路建設(shè)中的另一大障礙，正是征地拆遷工作進(jìn)展緩慢。

第一，導(dǎo)致征地拆遷工作進(jìn)展緩慢的主要原因仍是資金問(wèn)題。普宣高速公路征地拆遷所需費(fèi)用由業(yè)主承擔(dān)。自2010年11月11日宣威市委、市人民政府召開(kāi)普宣高速公路征地拆遷動(dòng)員會(huì)議開(kāi)始，前期由于資金未完全到位，導(dǎo)致征地拆遷工作推進(jìn)緩慢，工程建設(shè)只能保證7個(gè)控制性工程先行啟動(dòng)，公路未能全線開(kāi)工建設(shè)。直到2013年6月28日，李紀(jì)恒調(diào)研普宣高速公路建設(shè)并幫助解決了資金問(wèn)題后，曲靖市、宣威市兩級(jí)政府籌措了項(xiàng)目資本金10億元，為征地拆遷工作快速推進(jìn)提供了資金保障。也就是說(shuō)，大量的征地拆遷工作實(shí)際上是在2013年7月初開(kāi)始的，而此時(shí)，距離項(xiàng)目舉行開(kāi)工儀式開(kāi)始已有三年時(shí)間。此外，至2015年10月底，普宣高速公路征地拆遷到位資金共7.51億元，下差約4億元。

第二，部分工程涉及面廣，推進(jìn)難度大，影響了公路的整體建設(shè)速度。其中，“三線”（電力、通信、光纜線路）拆遷難度最大，至2015年6月24日，最后一根電桿遷移完畢，至此電力線路等“三線”遷改才全部完成。以紅線內(nèi)電力桿線遷改為例，影響其遷改進(jìn)度的主要原因如下：一是2014年8月至9月期間，受雨季天氣影響，對(duì)征地丈量工作和電力桿線施工十分不利；二是由于征地拆遷資金未能及時(shí)到位，導(dǎo)致電力遷改工作啟動(dòng)晚，2014年6月10日電力施工單位才得以進(jìn)場(chǎng)施工；三是220KV高壓線路設(shè)計(jì)施工方案受行業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定所限，需從基層電力公司逐級(jí)報(bào)曲靖市電力供電公司進(jìn)行評(píng)審，再報(bào)云南電網(wǎng)有限責(zé)任公司批復(fù)后方可組織施工。2014年12月10日，220KV高壓線路設(shè)計(jì)施工方案獲云南電網(wǎng)有限責(zé)任公司批復(fù)后，才得以組織線路遷改；四是高低壓電力線路遷改都需分別報(bào)各產(chǎn)權(quán)主管單位批復(fù)停復(fù)電計(jì)劃，報(bào)批時(shí)間跨度大。

（三）阻工現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，工作協(xié)調(diào)難度大

1、村民阻工。在公路建設(shè)過(guò)程中，會(huì)遇到村民阻工事件發(fā)生，如故意在公路選址上建臨時(shí)房、堆假墳，老弱婦孺到施工現(xiàn)場(chǎng)阻工等。村民阻工，主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是農(nóng)戶認(rèn)為征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，為獲得更多賠償款，采取阻工方式以獲取最大利益；二是相關(guān)失地保障措施存在缺失，致使被征地農(nóng)戶擔(dān)心自己今后的生活問(wèn)題，從而選擇采取一些過(guò)激的方式來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益；三是因施工建設(shè)造成的給排水系統(tǒng)、生產(chǎn)生活通道損毀和房屋震損等問(wèn)題，未及時(shí)恢復(fù)和妥善解決，嚴(yán)重影響了群眾正常的生產(chǎn)生活，導(dǎo)致群眾阻工。

2、個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作協(xié)調(diào)困難。普宣高速公路建設(shè)征地拆遷工作涉及12個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），公路能順利建設(shè)，離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣闹С峙c配合，這樣一來(lái)，與各級(jí)政府的溝通與協(xié)調(diào)就顯得尤為重要，若處理不好此間關(guān)系，則會(huì)對(duì)公路的總體建設(shè)造成影響。在普宣高速公路建設(shè)期間，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為了自身的局部利益，打著維護(hù)群眾利益的口號(hào)，做出一些影響公路建設(shè)的事情，損害了整體利益。其中一個(gè)案例，是某鎮(zhèn)政府挖斷進(jìn)場(chǎng)道路事件。在公路修建到某鎮(zhèn)的時(shí)候，當(dāng)?shù)卣鋈话l(fā)出修路公告，挖斷了聯(lián)通施工現(xiàn)場(chǎng)的唯一道路，致使材料車(chē)不能進(jìn)入工地，從而阻礙了公路的修建。

三、掃清高速公路建設(shè)障礙的對(duì)策

（一）改進(jìn)融資方式，擴(kuò)大融資渠道。影響普宣高速公路建設(shè)進(jìn)程的最大因素是資金問(wèn)題。解決資金問(wèn)題，一是要保證政府補(bǔ)助資金及時(shí)到位，從項(xiàng)目落地開(kāi)始，就要開(kāi)展好資金跟蹤工作，了解項(xiàng)目建設(shè)情況，及時(shí)下?lián)芸铐?xiàng)，保證工程順利進(jìn)行；二是要拓寬融資渠道，如時(shí)下提倡的PPP模式（即公私合作伙伴關(guān)系）就是一種選擇。在高速公路建設(shè)中運(yùn)用PPP模式，可以促使更多非公共部門(mén)的資金參與到高速公路的建設(shè)中，從而拓寬資金來(lái)源，有利于減輕政府的財(cái)政壓力，解決高速公路建設(shè)的資金問(wèn)題，提高高速公路建設(shè)的效率。

（二）建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高協(xié)調(diào)能力。首先，要建立一個(gè)完善的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充分保證與政府、與建設(shè)公司、與施工單位、與村民等各相關(guān)方面的協(xié)調(diào)工作能順利進(jìn)行；其次，要充分調(diào)動(dòng)各種力量，積極溝通，取得有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人及公路沿線黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持，以開(kāi)展好相關(guān)協(xié)調(diào)工作；最后，還應(yīng)該對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其掌握科學(xué)合理的工作方法和工作藝術(shù)，提高其溝通能力，提高工作效率。

（三）規(guī)范補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)村民合法利益。應(yīng)規(guī)范補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)一賠付標(biāo)準(zhǔn)，要充分考慮失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，積極維護(hù)其合法權(quán)益，對(duì)因公路建設(shè)而造成的生活設(shè)施的損毀，要及時(shí)修復(fù)，盡量減少因公路建設(shè)而給其帶來(lái)的不便。通過(guò)這些方式獲取村民的理解和支持，減少摩擦和糾紛，減少阻工現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，對(duì)于那些試圖通過(guò)不合理手段來(lái)獲取更多補(bǔ)償款或是惡意阻工的村民，要采取適當(dāng)措施，阻止其不良行為。

（四）拓寬監(jiān)督渠道，加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的管理。要培養(yǎng)監(jiān)督意識(shí)，提供監(jiān)督渠道，建立監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓相關(guān)工作人員不敢、不能、也無(wú)法以權(quán)謀私，做出不利于工程建設(shè)的事情。同時(shí)，對(duì)于那些作風(fēng)有嚴(yán)重問(wèn)題、做法嚴(yán)重違反紀(jì)律的人員，應(yīng)嚴(yán)肅處理，以起到警示作用。

跨省道路互聯(lián)互通對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，然而其建設(shè)過(guò)程中存在著諸多的問(wèn)題和障礙，這也是我們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。因此，我們要積極采取措施，解決其存在的資金困難、協(xié)調(diào)困難、拆遷困難及個(gè)別工作人員作風(fēng)不正等問(wèn)題，掃清影響其建設(shè)的障礙，以促進(jìn)跨省道路互聯(lián)互通，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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