宋京霖

（國家檢察官學院，北京100871）

后現(xiàn)代行政責任的基礎框架——從二分法到治理網(wǎng)絡

宋京霖

（國家檢察官學院，北京100871）

政治-行政二分法長期以來被視為行政的邏輯起點，與此相應的傳統(tǒng)行政責任機制在新的時代背景下陷入困境。在后二分法時代，社會自反性日趨明顯，政治、行政與民主均發(fā)生了極大的變遷，治理網(wǎng)絡理論正取代二分法成為責任機制的理論基礎，建構(gòu)新的責任機制顯得格外重要。因此，應當確立以“有效性”為核心的應責網(wǎng)絡機制，重視應責的情境化動態(tài)性、確立復合化的應責價值體系。

政治-行政二分法；治理網(wǎng)絡；行政法；責任

一、前言

政治-行政二分法理論長期以來被視為行政的邏輯起點。二分法揭示了行政的兩個面向：一是具有“合法的與規(guī)范的方面”，應當符合民主政治所確定的目標，服從法律以及立法機關政治責任的控制，與目的性價值相關；另一個是“行政的管理方面”，應當符合客觀世界的科學理性要求，與工具性價值相關。[1]二分法理論被提出之時，不僅針對當時的現(xiàn)實問題提出了富有成效的改革方案，也前瞻性地提出了政治與行政兩者關系之間存在的諸多主題，諸如民主與效率、民主與官僚、民主與科學、價值與事實、目的與手段等等，這些主題涉及諸多學科，如政治學、行政學、法學、公共管理學等等。這些主題的廣泛性、重要性和爭議性，使得二分法理論被視為影響行政發(fā)展與研究最深遠的理論。

政治-行政二分法理論的形成與提出和當時的自由主義民主模式相契合，與傳統(tǒng)責任機制“傳送帶”模式相呼應?！皞魉蛶А蹦Ｊ皆O定了行政的合法性乃是通過維護“法治”來保護個體的自由和權(quán)利。這一模式包含兩大預設：首先預設了理想的立法者角色?！皩⑿姓C關設想為一個純粹的傳送帶，行政機關的職責是在特定案件中執(zhí)行立法指令”。[2]行政向人民負責，首先意味著對政治價值和公共政策的選擇交給受政治責任直接控制的立法過程。其次預設了理想的司法審查機關的角色。由于選民無法以政治責任直接控制行政人員，所以需要另一個政府機構(gòu)對行政權(quán)進行監(jiān)督，以確保其行政權(quán)的行使處于立法指令的范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)責任機制旨在通過控制行政的“合法律性”（legality）以確保行政活動符合民意。

政治-行政二分法在二戰(zhàn)后面臨全面的挑戰(zhàn)。從確立之初的20世紀初至20世紀50、60年代，二分法在多元民主模式下開始受到批判并且走向二元混合，但是責任機制卻仍然固守著傳統(tǒng)的傳送帶模式?，F(xiàn)代國家越來越顯現(xiàn)出行政機關不僅僅是法律的執(zhí)行者，也具有立法和公共決策職能。為了適應政治與行政的混合，行政法的發(fā)展開始突破政治-行政二分法的預設。其一是立法的授權(quán)，面對高度不確定性的世界和日益復雜的社會，越來越多的專業(yè)性和技術(shù)性事務需要行政機關主導，立法機關不得不將大量的立法事項授權(quán)行政機關，行政機關所享有的裁量權(quán)在一定程度上具有了政治性質(zhì)。其二，擴大了行政程序中參與人的范圍，如此以來，行政程序類似于多方利益代表角逐的“微觀政治過程”。傳統(tǒng)責任機制仍舊固守著民意從立法機關傳遞到行政機關的單線程模式，卻并沒有促進現(xiàn)實中行政機關的責任性。這一齟齬所導致的困境直到20世紀70、80年代以后才全面顯現(xiàn)。責任機制與二分法之間脫離映射關系的時間點明顯晚于二分法自身受到批判之時，因此本文將這個時間點之后的發(fā)展階段，稱為責任機制尋求新的理論基礎繼而建構(gòu)新責任機制的“后二分法時代”。

二、后二分法時代傳統(tǒng)責任機制的困境

后二分法時代，傳統(tǒng)理論首先受到公共選擇理論的極大沖擊。[3]無論是直接民主還是代議民主，現(xiàn)實的經(jīng)驗都表明，民主實際上很容易受到各種“策略操控”，是“有偏差的”集體決策機制。如此以來，政治所傳遞的并非真實的民意，傳統(tǒng)責任機制所指向的民主責任正當性又何在？而傳統(tǒng)責任機制所預設的理想的立法者過于虛幻。行政的主導地位挑戰(zhàn)著政治控制，傳統(tǒng)責任機制顯示出對民主代理人“偏離”問題的乏力。①[4][5]對司法審查者角色的設定也過于理想化。法院對行政機關的制約作用被限定為對其行為的違法或者合法進行判斷，盡管法院擴展了實質(zhì)性審查標準，但仍有很多從政策性視角做出的行政自由裁量行為無法進入司法審查范圍。[6]在后二分法時代，傳統(tǒng)責任機制在實踐中面臨著諸多困境。

（一）責任混合

戰(zhàn)后資產(chǎn)階級和勞工階級之間的對立愈加嚴重。新合作主義提出整合三方關系的方案以克服勞資對立引起的各種問題。以企業(yè)、勞工和政府三方關系為基礎的決策模式取代了傳統(tǒng)的立法機關作為政策表達或制定法律的核心地位，靈活的談判形式取代了復雜的立法程序和行政過程。

新合作主義模式對行政規(guī)制活動也產(chǎn)生了巨大的影響，尤其是涉及勞資關系。例如政府為了提高工作場所的安全性而進行的規(guī)制。在瑞典，安全行政機構(gòu)ASU會首先召集由勞工、企業(yè)和行政機關代表組成的委員會來商議出臺一項控制工作場所安全性的標準。然后委員會將所形成的草案發(fā)送給各地方工會收集評論和建議。接著，委員會將討論最終方案，如果委員會無法達成合意，則由ASU作出最終的決定。最后，公布正式的標準。勞工代表來自于瑞典工會的中央組織——瑞典工會聯(lián)合會，企業(yè)代表來自于瑞典各種雇主協(xié)會中的領導組織——瑞典雇主聯(lián)合會。這兩個組織共同負責制定在全國范圍內(nèi)適用的集體談判協(xié)議。這兩個組織都聘用了全職的職業(yè)安全和健康專家。三方代表所組成的委員會對標準制定的討論是非正式的，不進行記錄。[7][8]

顯然，公共政策的制定和執(zhí)行已經(jīng)合為一個過程，彼此緊密相連，無法區(qū)分。以三方主義為基礎的決策過程，議會不再是國家意志表達者的惟一主體，依靠議會代表也不再是表達和保護利益的主要途徑，以地方為基礎的議會代表，參與政策的范圍急劇縮小。過去由議會所承擔的政治經(jīng)濟管理，開始由企業(yè)、工會和國家部門的功能性代表實施，談判途徑取代了復雜的立法機制和公共行政權(quán)威。[9]盡管新合作主義的功能性代表模式只適用部分宏觀經(jīng)濟政策的決策，②[10]但對基于二元區(qū)分的傳統(tǒng)責任機制帶來了沖擊。這樣形成的公共政策，究竟哪部分是政治責任？哪部分是行政責任？

（二）責任模糊

隨著行政的迅速社會化，行政的主體由單一的國家逐漸多元化，而行政的方式也多樣化。

上個世紀70、80年代以來的新公共管理運動，將政府職能向社會轉(zhuǎn)移。政府不再是行使公共權(quán)力的惟一主體，也不再壟斷公共物品的提供。主體的多元化，使得公私部門之間的合作關系也越來越緊密，社會管理的方式和手段也發(fā)生變化。行政機關壟斷公共行政權(quán)的模式被打破，私部門與公共行政機關共同行使行政權(quán)、承擔公共職能。

傳統(tǒng)政治-行政二分法的決策模式和科層體制，造成了決策和實踐之間的斷裂和不匹配。寬泛的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)移到社會主體之后（尤其是私人企業(yè)、參與治理的基層工作者以及基層組織），行政的過程包含了多種形式的關系模式，成為“直接協(xié)商式的多元政治過程”。[11]在歐洲，新的模式如網(wǎng)絡化機構(gòu)、規(guī)制委員會、開發(fā)型協(xié)作方式、執(zhí)行官員的操作式合作，被廣泛應用在能源規(guī)制、金融服務、食品和藥品安全、數(shù)據(jù)保密、環(huán)境保護、反歧視及基本權(quán)利保護等等領域。同樣的這些模式也在美國獲得發(fā)展，如教育和福利等公共服務領域以及核能、食品加工和環(huán)境污染等公共衛(wèi)生和安全風險的規(guī)制領域。[12]

多元主體的參與使得責任邊界模糊。公共權(quán)力從政府轉(zhuǎn)移到社會多元主體，責任也隨之轉(zhuǎn)移。按照傳統(tǒng)責任機制，政治-行政二分法要求預先制定出明確的目標和規(guī)則，從而確定行政在執(zhí)行中的義務和職責，責任機制繼而在實踐中控制目標和規(guī)則的實現(xiàn)。但固定的規(guī)則顯然不可避免地滯后于劇烈變動的環(huán)境，現(xiàn)代社會復雜而多變，責任的具體內(nèi)容、標準、程序和范圍等等都難以預先明確，傳統(tǒng)責任機制更無法有效應對變動情勢中責任主體究竟承擔何種責任以及責任如何在多元主體之間分配的問題。政府、市場以及社會多元主體參與公共事務均為共同行動的結(jié)果，主體之間相互協(xié)作和依賴，使得責任界限模糊，一個主體對另一個主體承擔責任的情況可能取決于其他的第三方主體，因此很容易產(chǎn)生責任推諉；參與治理的社會組織成員或公民具有自愿性、自發(fā)性和流動性，組織分工欠清晰明確導致責任主體模糊；而治理目標的復合性和多樣性，往往造成責任內(nèi)容的界定困難以及追責力度的欠缺；社會組織自治也使得政府責任模糊不清。[13]

（三）責任空心

行政所發(fā)展出的公私合作關系中政府與私部門之間存在根本上的差異，兩者的利益立場完全不同，公權(quán)力主體以公共利益為依歸，而私部門以追求利潤為目標，在不少公私合作關系中還存在志愿參與者；管理者對私部門無法以傳統(tǒng)的方式進行控制；私部門基于合作契約在公共事務上享有不同層次和類型的權(quán)力；合作關系的實現(xiàn)依賴所有參與方的共同努力，但不同的參與者在規(guī)范層面和實踐層面都存在顯著差異；基于契約關系構(gòu)建的公私合作關系具有一定的封閉性，合作關系內(nèi)容的具體信息、項目進展情況以及相關的信息基于商業(yè)保密并不完全公開透明。

傳統(tǒng)責任機制按照政治-行政二分法，由政治官員提出政策目標和方案，由行政官僚體系的行政官員利用公共資源執(zhí)行政策計劃達成政策目標。行政首長向立法機關負責，而行政官員向上級政治官員負責。但在公私合作關系中并不存在上述傳統(tǒng)責任機制所依賴的“委托代理”關系，而是引入了私部門獨立的決策機制，從而架空了傳統(tǒng)責任機制，最終導致了責任空心。如新香港隧道有限公司于1986年以BOT方式獲得香港東區(qū)海底隧道30年的專營權(quán)。在2016年隧道移交政府之前，隧道的運營、維護和管理都由該公司負責。2005年東區(qū)海底隧道向政府申請?zhí)岣哌^路費，引起市民的不滿。港區(qū)政府否決了加價申請，隧道公司最終依據(jù)協(xié)議申請仲裁獲勝。除了基于契約糾紛的解決途徑，傳統(tǒng)的責任機制對隧道公司承擔公共職能的控制無能為力。

三、治理網(wǎng)絡：新的理論基礎

責任機制的上述困境揭示了二分法理論已無法適應當代行政的發(fā)展。曾經(jīng)作為行政邏輯起點和理論基礎的二分法，既無力對當下行政發(fā)展現(xiàn)狀從理論層面進行有效的解釋和描述，更無法為規(guī)范層面的制度建構(gòu)提供有力支撐。建構(gòu)新的責任機制必須尋求新的理論基礎。

（一）現(xiàn)代社會的“自反性”

現(xiàn)代社會在持續(xù)發(fā)展中，“自反性”③[14][15]特征日益明顯。在政治和行政領域，這一特征也日益顯著。發(fā)端于行政現(xiàn)代化早期的二分法對政治、行政以及民主的界定，乃至對整個社會的認知，無法包容這一特性。理論層面活力的喪失，是二分法沒落的主要原因。

其一，政治與民主的變遷。相對而言，“政治”并非是二分法的關注重點。傳統(tǒng)觀念從最廣泛的層面而言認為政治是有關統(tǒng)治的學問，將政治組織形態(tài)化，政治等同于國家的一切事務。而現(xiàn)代國家建立之后，隨著國家工具理論產(chǎn)生，政治從神壇上下來，成為社會的一個子系統(tǒng)。政治發(fā)生了“漂移”，從傳統(tǒng)的“作出表示的角色”轉(zhuǎn)向了“社會存在”的角色。[16]現(xiàn)代政治是一種活動，是市民社會通過國家代理人實現(xiàn)共同的善（common good）的過程，是對價值進行的權(quán)威性分配，是決定誰能夠于何時如何得到什么，是和平解決價值沖突的過程。作為一種活動的政治甚至曾被早期精英主義民主理論壓縮到最狹義的層面：政治就是選舉。

然而，現(xiàn)代化所帶來的人的“個性化”④[17]與福利國家對以自我為中心的生活所進行的調(diào)節(jié)和干預，必然會產(chǎn)生緊張矛盾。這一緊張和矛盾隨著現(xiàn)代化而加深，人的困惑需要政治表達。而“政治”已經(jīng)成為被設定好的舞臺——議會、政黨、利益團體通過制度來展現(xiàn)政治，根本罔顧對于人想要重返社會的需求。如此以來“亞政治”在“政治”之外得以產(chǎn)生。這意味著：政府以及政府機構(gòu)的固定性在社會各個層面與政治代理人之間的流動性共存；傳統(tǒng)政治制度對決策和判斷的壟斷被打破。政治與非政治領域之間的界限模糊，政治已然開始突破形式責任和等級制度。

現(xiàn)代化所帶來的人與社會的困惑至今沒有解藥。現(xiàn)代行政國家中行政干預滲透到生活的各個方面，更是加重了人的困惑?；谏唐废M市場的繁榮，個人自由在當代獲得了新的發(fā)展，個人具有自由選擇的能力得到了提高，而與此同時社會控制得以強化以及科學技術(shù)管理方式得以廣泛應用。這就導致了“私人領域和公共空間被市場機制和科層權(quán)力所控制”或者“生活世界被制度命令殖民化”。[18]

的確，現(xiàn)代化發(fā)展到今天，人們所有的生活領域都取決于科學技術(shù)的發(fā)展和經(jīng)濟生產(chǎn)的需要，個體的生活空間被以促進繁榮的規(guī)則以及相應的行政官僚體制所充斥，個人自我認同的條件進一步被掠奪，個人主觀需要與社會體制需要存在緊張與沖突。這些沖突一直根基于經(jīng)濟領域階級矛盾，但因為政治系統(tǒng)在當代社會不僅侵入到經(jīng)濟系統(tǒng)也擴張到文化系統(tǒng)。這使得公開的階級對抗隱藏到其他對抗形式中。[19]

這些新形式的沖突發(fā)生在文化的再生產(chǎn)以及社會整合過程中。人們從過去追求物質(zhì)生產(chǎn)的“所有”（having）轉(zhuǎn)向了關注個體人的“存在”（being）：“如何生活”比“擁有什么”更加重要。并以一系列利益訴求各異的群眾抗議活動——“新社會運動”得以展現(xiàn)。新社會運動被視為一個新政治模式的載體，乃至是“現(xiàn)代社會的一股政治力量，得以促使民主化的真正發(fā)生”。[20]這種運動不再依靠政黨或工會，而是通過公民的自發(fā)聯(lián)合與團結(jié)來解決問題的。[21]二分法所描繪的傳統(tǒng)的代議制民主被限定在特定的政治體系（政治代表的選舉和政治程序的參與）中，從而極大地限制了公民參與公共事務的行動自由，而在政治體系之外的公民社團和社會運動卻造成了新的政治參與。

政治的泛化也伴隨著民主模式的變遷。在20世紀60、70年代，西方現(xiàn)代國家正經(jīng)歷著經(jīng)濟緊縮和福利國家財政困難，政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的多樣性與經(jīng)濟形勢的晦暗所產(chǎn)生的巨大反差，讓危機感迅速蔓延。對民主危機的擔憂在這個時期成為了主要的基調(diào)。而哈耶克和羅爾斯為代表的新自由主義的觀點在70年代末80年代初的英國和美國的改革中得到了推行。為了糾正多元主義民主下所產(chǎn)生的“多數(shù)統(tǒng)治”的危險，以及“多數(shù)人的代理人統(tǒng)治”取代“多數(shù)人統(tǒng)治”的危險，哈耶克重建了“自由憲政主義的傳統(tǒng)原則”。[22]自由主義的核心——理性自治的個人主義與理性經(jīng)濟人的假設仍舊被傳承下來，國家仍然要被限定在最小限度。對公民社會和私人生活領域干預更多的國家，如試圖通過再分配來實現(xiàn)社會公正的國家或者禁止某些對公民自己有利的活動，都將侵犯個人的權(quán)力，在道德層面是無法被證明是正當?shù)?。[23]羅爾斯更是主張“憲政民主制”，政府既能保護公民的自由，又能提供平等的機會以及建立在自由市場機制上的經(jīng)濟體制。[24]

其二，行政的變遷。隨著民主模式的發(fā)展和政治的泛化，行政社會化趨勢擴大。上個世紀70、80年代以來的新公共管理運動，將政府職能向社會轉(zhuǎn)移。政府不再是行使公共權(quán)力的惟一主體，也不再壟斷公共物品的提供。非政府主體（非政府組織、私人以及私營部門）參與到提供公共物品、維持社會秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會活動等職能之中。社會權(quán)力從單一中心過渡到多中心，行政主體多元化，這使得“行政”真正成為“公共行政”而與私人行政相區(qū)別。行政主體的多元化，公私部門之間的合作關系也越來越緊密，社會管理的方式和手段也發(fā)生變化。

其三，工具理性的動搖。當代社會的自反性對西方現(xiàn)代性最深刻的反思來自于對工具理性的批判。二分法無法與政治、行政以及民主的變遷同步，從更廣泛的層面而言，乃是因其深深根植于西方現(xiàn)代性的工具理性之中。

西方現(xiàn)代性的特征是工具理性對人類生活的掌控。理性一詞最早可以追溯到古希臘哲學，意指人通過理性思維能夠把握對自身以及周遭世界的認識。[25]到了中世紀，理性拉丁文ratio，包含了“算計”。沿用到啟蒙時期的祛魅，理性將人類從對巫術(shù)與超自然觀念中解脫出來。理性可進一步區(qū)分為價值理性和工具理性。⑤伴隨著資本主義生產(chǎn)方式的擴張，工具理性從經(jīng)濟領域滲透到資本主義社會的各個方面。以技術(shù)性的算計來衡量效果和利益作為行動的動機，取代了以傳統(tǒng)的價值和情感作為行為的準則，從而影響到人類的整個認識觀。人們開始逐漸接納一種技術(shù)性的算計態(tài)度來把握生活。

在公共領域，工具理性被用來尋求秩序。首先，權(quán)力的祛魅，權(quán)力的本質(zhì)不再神秘。權(quán)力可以理解為一種支配與服從的關系。[26]權(quán)力也可以理解為自由平等的公民就公共事務的難題而建立的協(xié)商關系。[27]權(quán)力還可以被理解為人與人之間不平等的利益交換關系。[28]其次，法理型權(quán)威的樹立?，F(xiàn)代國家權(quán)威的基礎是“一種對于立法規(guī)則的法律性以及在這種規(guī)則下獲得權(quán)威而發(fā)布命令的人的權(quán)利的信仰”。[29]服從者所服從的是一套抽象的規(guī)則。法理型權(quán)威之下是一套確定的等級分明的專業(yè)化科層化官僚組織體制。再次，政治領域與社會領域秩序的制度化。制度是政治和社會領域中人與人之間建立關系的標準規(guī)則和程序。[30]最后，行政管理的科學化。工具理性擴展到政治領域最典型的就是，按照技術(shù)的要求和規(guī)范構(gòu)建的官僚體制，是為可計算的效率這個目的而建造起來的。顯然，二分法沿襲了工具理性的內(nèi)容。

現(xiàn)代性的危機引發(fā)工具理性受到了批判：首先，工具理性建立在訴諸于主觀的認識論基礎上，這種形而上學的認識論基于單個主體的意識和反思，將客觀性建立在主觀認識上。這樣以來導致了以話語包裝的強權(quán)和以真理出現(xiàn)的意識形態(tài)的霸權(quán)。其次，工具理性隨著現(xiàn)代化的進程侵蝕到社會的各個領域，徹底改變了人們的生活觀念，“算計”和“博弈”取代了情感和道德成為現(xiàn)代人的生活主題。達爾文物競天擇的叢林法則不僅是動物界的生存邏輯也成為社會現(xiàn)實。再次，工具理性下的主體性放大，將人際關系的良性互動變成個人與他人之間的征服和牟利。人際關系的淡漠導致單個主體的“自言自語”，最終喪失人真正的主體性。

以主體間性所建構(gòu)的交往理性被提出以回應現(xiàn)代性危機。這一切從語言哲學的轉(zhuǎn)變開始，語言不再是傳達信息的媒介，或是自我意識、自我決定的表現(xiàn)形式，而是“社會整合的源泉”。[31]工具理性的表現(xiàn)是為取得效果的言語行為和以成功為旨向的目的行為，而交往理性是為處理事務解決問題的言語行為和以理解為目的的交往行為。前者從單個個體出發(fā)，通過算計追求個人利益最大化；后者從主體與主體之間的互動出發(fā)，通過協(xié)作、商談、溝通以獲得理解。在交往中，主體間性替代主體性，克服了主體與客體的兩難。而人們通過交往，在現(xiàn)實考量和理想之間得到調(diào)和而非人與社會的緊張。以交往理性而非工具理性，人自身的愿望、情感以及審美訴求在人際互動中得到表達，并將他人的訴求包容進來。在交往中，不再存在絕對正確的具體價值和特定規(guī)范，這些特定的價值或規(guī)范都具有可錯的性質(zhì)，只有生活實踐才是最終檢驗的尺度。在交往中，無法樹立單個的中心的權(quán)威，只有通過多元網(wǎng)絡互動和合理程序表達令人信服的論證理由。從主體間性的角度，以交往理性取代目的理性，構(gòu)建一種全新的社會秩序，通過以言行事的語言行為、以理解為指向交往行為所構(gòu)建的商談，達成規(guī)則的共識，通過多元的溝通互動重構(gòu)同一性。⑥[32]

（二）治理網(wǎng)絡取代二分法

二分法理論確立于自由主義民主模式之時，歷經(jīng)了精英主義民主和多元主義民主。20世紀70年代以來，多元主義所發(fā)展出來的美國式的精英集團主義和歐洲式的新合作主義均無法對近二三十年所呈現(xiàn)出的復雜狀況進行有效的描述和解釋?；蛘邔⒄慕巧糜谳o助性角色而突出政治的調(diào)和；或者將政府的角色置于主導地位而忽略社會主體自身的作用；或是僅僅描述了社會管制的建構(gòu)，而忽略了自然資源分配、社會再分配領域存在不同的集體行動模式。⑦[33][34][35][36]

1.政策網(wǎng)絡理論的興起

正是在上述理論背景下，政策網(wǎng)絡理論旨在涵蓋實踐中政府與利益集團或社會組織在政治與行政變革之中所呈現(xiàn)出的復雜多樣關系。政策網(wǎng)絡是“一群復雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟的狀況，它們又會因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”。[37]參與公共政策的利益集團在資源配置運行中相互依賴、密切關聯(lián)，從而形成一個網(wǎng)絡狀態(tài)。在參與協(xié)商民主的影響下，為了彌補傳統(tǒng)代議制民主的不足，政策網(wǎng)絡不再局限于政府與利益集團之間的互動關系，進一步擴大多元主體參與的民主價值取向。非政府組織、私營部門、公民個人等同樣作為政策網(wǎng)絡中的主體。政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)能夠有效地分析不同層次上微觀個體行為特征和宏觀社會結(jié)構(gòu)之間的互動，也能描述不同利益相關主體之間的溝通、協(xié)商和依賴。尤其是在政治泛化的趨勢下，政策網(wǎng)絡從最初的關注政策結(jié)果擴大到通過民主參與以增進公民能力和發(fā)展公民社會。[38]

這一理論發(fā)展也體現(xiàn)在行政法學研究發(fā)展上。在政治-行政二分法的影響下，行政法學在很長的時間內(nèi)將政策從研究視野剝離或邊緣化。政策在法學研究中，構(gòu)成法的非正式淵源，盡管不具有正式的法律效力，卻具有法律意義。[39]除了形式上的差異，法在實質(zhì)內(nèi)容上代表著公平、正義等道德層面的要求，而政策的出發(fā)點是功利的考慮以及各種社會利益的衡量。在純粹主義法律的影響下，行政法學將政治或政策的因素剝離，并不關注行政機關在政策過程中與其他主體的實際互動模式或狀況，而是關注以法律規(guī)范為中心的法解釋學，圍繞行政行為建構(gòu)二元行政法律關系，并以請求權(quán)為基礎，以法院司法救濟為主，構(gòu)建起傳統(tǒng)行政法學理論。

在“自反性”特征日益明顯的當下社會，受到二分法投射效應的傳統(tǒng)行政法學理論同樣面臨挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)理論中的行政法律關系并不能繼續(xù)適應行政社會化趨勢下的政治與行政之間的融合以及主體的多元化，命令型行政行為模式也無法繼續(xù)有效解釋政治泛化趨勢下的多樣化的行政活動。正如英國學者所言“公共行政既是行政法學者研究的有效對象，也是他們需要保持回應性的事項。重要的是，行政法應與其行政背景同步?！盵40]為了與行政背景同步，自20世紀80年代以來行政法學研究開拓出新的研究領域，如美國的政府規(guī)制學、日本的法政策學以及德國的調(diào)控行政法學。新學派研究重點從傳統(tǒng)的以司法審查為中心擴大到包含法律在內(nèi)的公共政策整個動態(tài)過程，以及公共政策所涉及的多元法律關系。⑧[41][42][43][44][45]

2.治理網(wǎng)絡理論的建構(gòu)力

政策網(wǎng)絡理論在近20年間與治理理論相結(jié)合，從最初的關注國家與社會之間的互動關系，發(fā)展為重塑政治、經(jīng)濟和社會的治理網(wǎng)絡理論。從這個意義上而言，政策網(wǎng)絡已經(jīng)突破了最初單純的理論解釋和描述力，而且在規(guī)范層面具有制度建構(gòu)力。

治理意指“公共機構(gòu)、私人組織或個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。[46]二分法的特點是將政治與行政二元區(qū)分，通過代議制民主控制行政的合法性，而行政在中央集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)和分工明確的部門主義控制下，通過自上而下的命令控制實施規(guī)則化管理。而治理網(wǎng)絡理論卻更豐富立體，網(wǎng)絡是社會主體之間的自我組織，不依附于政府權(quán)威；網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)也非官僚體制的科層形式，而是縱橫交叉的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)；網(wǎng)絡主體建立合作、協(xié)商、伙伴關系等方式解決公共議題，主體之間相互依賴，權(quán)力分散；網(wǎng)絡關系基于相互滲透的社會資源交換，隨著交往理性對工具理性的取代，網(wǎng)絡關系具有一定價值內(nèi)涵并非僅受價格規(guī)律指導。

治理網(wǎng)絡構(gòu)建了公共部門和私人部門基于正式或非正式規(guī)則以協(xié)調(diào)為主的持續(xù)性互動過程。其目的乃是整合不同制度以最大化地促進公共利益，涵蓋了必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式，反映了政治與行政在現(xiàn)代化中的新發(fā)展。[47]治理網(wǎng)絡理論完全能夠取代政治-行政二分法成為行政的新邏輯起點。

四、應責網(wǎng)絡：新的責任機制

當代社會的復雜性和自反性日趨明顯，國家與社會之間、公域與私域之間、政治與行政之間的邊界都已模糊?，F(xiàn)代化早期以自由主義合法性所描繪的法律理想主義圖景以及后來的多元主義規(guī)范性圖景，又或者公共選擇理論過于現(xiàn)實的白描，都是混沌全景中的片面縮影。治理網(wǎng)絡取代政治-行政二分法為集體行動提供了新的合法性基礎，這表明了責任的內(nèi)涵、價值取向、模式以及責任關系不再單一化。同時給責任機制提出了巨大的挑戰(zhàn)：什么樣的責任機制才能真正確保公共行政處于既能夠積極能動地發(fā)揮其優(yōu)勢作用而又不損害公共利益的空間？調(diào)和民主與治理之間沖突與矛盾，將民主責任加入分權(quán)化的治理網(wǎng)絡中，建立新的責任機制顯得格外重要。

（一）以“有效性”為核心

在倫理道德層面，責任與“可責性”（culpability）相關聯(lián)?？韶熜员硎拘袨槿说闹饔^方面所具有的應受譴責性的前提條件，包括行為人對行為性質(zhì)和意義的理解，對行為的基本控制等。責任的可責性構(gòu)成傳統(tǒng)法律責任的基礎，關于責任規(guī)則和原則的主要職能是為施加懲罰和修復的義務以及補救和賠償?shù)呐卸ㄌ峁┓梢罁?jù)。[48]通說認為，法律責任的主要目的是制裁對過去的行為和后果負有責任的行為人。法律責任以后果責任為導向，通過懲罰和修補，以實現(xiàn)法律的預期效果。

這種觀念并不能適應行政的發(fā)展。行政機關被賦予越來越廣泛的裁量權(quán)，對不負責行為施加懲罰和修補的路徑并不能有效確保公共行政主動追求公共利益。民主協(xié)商參與、泛政治化、治理網(wǎng)絡的引入，在原有行政自由裁量權(quán)基礎上，使責任進一步模糊和難以界定。同時，現(xiàn)代風險社會中風險和科學的不確定性表明因果關系的不確定，而因果關系無法確定則后果的追責模式也無法準確界定責任。再者，后現(xiàn)代社會中交往理性的介入，意味著建立在主體性上的個人可責性的傳統(tǒng)觀念向以主體間性的責任觀念轉(zhuǎn)變。[49]如此以來，基于后果追責的傳統(tǒng)責任機制很難起作用，因為決策是“復雜商談的產(chǎn)物”，就“很難知道什么時候決策者做對了，什么時候決策者做錯了”。[50]

來自法律的經(jīng)濟分析將責任視為一個“提高有效分配社會資源”的機制，以避免未來低效率的后果、追求未來高效率的結(jié)果。[51]賦予法律責任的正當理由是“向前看”，這意味著即使行為人不一定負有過去責任，但仍會承擔法律責任。法律領域?qū)ω熑握J識的變遷，向上推動了更廣泛層面即倫理道德的責任可以脫離“可責性”。而倫理道德層面責任內(nèi)涵的變遷，同樣又向下影響了公共行政領域?qū)ω熑螜C制的認識。

基于懲罰和修補為目的的“向后看”責任觀念與當代責任機制需求的不匹配束縛了公共行政發(fā)揮積極作用。政治-行政二分法所映射的傳統(tǒng)公共行政模式對公共利益的守護能力已經(jīng)遠遠無法應對科學技術(shù)的發(fā)展和不確定性的劇增，治理網(wǎng)絡在變動環(huán)境下所形成的革新性管理結(jié)構(gòu)對應責機制也提出了新的衡量標準。為了適應行政在現(xiàn)代社會的變遷，讓公共行政主體（或治理主體）更有效地實現(xiàn)治理目標，責任機制須能提供一套有效分配治理的決策風險和成本的規(guī)則或原則，應當建立“以擴大行政有效性幾率”為核心的行政責任機制。

有效性，指的是在紛繁復雜的治理任務環(huán)境下得出最可靠、最行得通的解決辦法，應責網(wǎng)絡機制對“有效性”的強調(diào)，整合了過去政治-行政二分法下行政分立的兩個面向，同時又適應了治理網(wǎng)絡所面臨的新形勢。有效性既涵蓋了管理主義面向?qū)π实脑V求，也涵蓋了規(guī)范性面向與民主的連接需求。效率所要求的是能以最低成本的方式實現(xiàn)目標，但是治理背景下目標總是復雜而多樣的，根本無法準確限定何種范圍內(nèi)是最低成本的方式。而民主要求回應民意，但真實的民意并非能得以通暢表達，很容易受到各種“策略操控”，現(xiàn)有的民主制度往往是“有偏差的”集體決策機制。新的時代背景中，責任機制的“有效性”強調(diào)探索多種形式的民主審議方式，確保決策經(jīng)過充分的審議和反思，拓展靈活的實施方案和手段，促進最大化的實現(xiàn)目標；有效性要求能夠回應治理網(wǎng)絡政策目標明顯而確定的信號指標，例如價格成本，也能夠回應細微、不規(guī)則或緩慢微弱的信號指標，例如文化或觀念的改變、社會風險認知或民主理念的變遷。

（二）重視應責的情境化動態(tài)性

應責機制對有效性的強調(diào)，進一步體現(xiàn)為情境化（contextual）動態(tài)性（dynamic）應責。情境化動態(tài)應責包含了兩點：（1）應責能夠適應治理模式在具體個案中所具有的個性化規(guī)劃；（2）從時間和方式上而言，個案中的應責具有流動性。情境化與動態(tài)性是緊密相關的，情境化必然會產(chǎn)生動態(tài)應責，而動態(tài)應責必然是產(chǎn)生于具體情境之中的個案。情境化動態(tài)應責最顯著的特點在于能讓不確定性轉(zhuǎn)化成提高治理能力的動力。

在高度復雜化和技術(shù)化的現(xiàn)代社會中，傳統(tǒng)責任機制無法解決行政官僚體制通過“委托授權(quán)”所獲得的寬泛自由裁量權(quán)導致的“民主赤字”或“合法性危機”難題，但治理模式下的應責網(wǎng)絡機制以動態(tài)應責提供了一條有效的解決方案。

以提供衛(wèi)生保健、殘疾人護理、教育培訓等公共服務領域為例，在不同的地域或社區(qū)中，治理的過程是“直接協(xié)商式的多元政治過程”，而科技的發(fā)展、社會家庭機構(gòu)以及人口多樣化的變化都對統(tǒng)一標準化的公共服務產(chǎn)生沖擊。因此公共服務提供的“有效性”意味著應當滿足個體或小團體的個性化需求。⑨[52][53]這意味著應責機制并不是傳統(tǒng)機制所設定的控制行政執(zhí)行政治所制定的規(guī)則以及下級行政官員執(zhí)行上級的詳細指令，而必須能夠適應不同個案中個性化規(guī)劃從而呈現(xiàn)多樣化的方式。傳統(tǒng)責任機制的“傳送帶”模式下，作為“代理人”的行政機關必須遵守僵硬的規(guī)則并接受各方的監(jiān)督，通過獎勵或懲罰以激勵“代理人”完成目標。而治理下的應責機制則并不存在預先設定的目標或方案，參與治理的各方主體具有充分的空間在解決問題的實踐過程中不斷地調(diào)試目標與手段，從而應責也意味著持續(xù)地收集全面的信息、績效測量，受到其他主體的持續(xù)監(jiān)督以及持續(xù)性地提供規(guī)則解釋和說明理由。

同樣在食品監(jiān)管、航空系統(tǒng)監(jiān)管以及核能安全監(jiān)管等規(guī)制領域所出現(xiàn)的新的治理模式，也體現(xiàn)了應責機制所需具有的情境化動態(tài)性。在食品安全監(jiān)管領域的“關鍵控制點風險分析”（HACCP）模式中，企業(yè)不僅僅是被監(jiān)管者同時也是監(jiān)管者。為了預防風險，HACCP模式要求企業(yè)主動分析自身的生產(chǎn)鏈條、識別污染可能出現(xiàn)的漏洞，制定相應的檢驗監(jiān)督方案并檢測方案有效性。監(jiān)管機構(gòu)審查企業(yè)所提交的監(jiān)管規(guī)劃并從中選擇最佳的方案加以推廣。在這種模式中，應責網(wǎng)絡機制將要求監(jiān)管機構(gòu)公開論證監(jiān)管方案的理由，同時企業(yè)與企業(yè)之間相互評議與論證，實際上構(gòu)成了不同方案的競爭機制。監(jiān)管方案和行業(yè)標準在這種模式下不斷地完善和提高，此時，應責的內(nèi)容并非是某項具體而確定的法律規(guī)范或標準，而是能夠說明在已及時了解目前應對相似狀況的基礎上，所采取的行動方案是為了促進組織目標實現(xiàn)的最有效策略。[54]同樣美國核能監(jiān)管所構(gòu)建的治理模式將核能監(jiān)管委員會、核能運營行業(yè)協(xié)會、核能行業(yè)成員企業(yè)一同納入網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)之中。企業(yè)日常安全生產(chǎn)信息和操作經(jīng)驗實時匯集到行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會通過對各類信息的分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)可能存在的風險并形成相應的方案。監(jiān)管的有效性也依賴于企業(yè)自身的檢測和糾錯能力，這就要求企業(yè)發(fā)展出系統(tǒng)的、可供審查的自我監(jiān)管方案。[55]

此外，治理網(wǎng)絡突破了二分法理念下的國內(nèi)視角定位，得以在不同國家之間及國際層面建構(gòu)責任機制。典型范例是歐盟流域管理，其目標是“2015年實現(xiàn)優(yōu)良水質(zhì)狀態(tài)”，這一目標的內(nèi)涵和標準具有流動性，在治理過程中會不斷地更新，而流域管理的實施組織方案也被視為是臨時性的且可根據(jù)經(jīng)驗而不斷地修正。[56]無論是歐盟的流域管理還是美國的核能監(jiān)管，應責網(wǎng)絡機制都不是以后果追責作為惟一控制手段，流域管理中不同國家之間或核能企業(yè)之間相互的評議和報告促使行業(yè)內(nèi)部處于不斷持續(xù)改進的壓力之下，從而構(gòu)成了應責網(wǎng)絡中的主要控制手段。

未來我國也將向這一模式發(fā)展。2015年以天津港爆炸事故為典型的一系列?；繁ǚ从沉藗鹘y(tǒng)模式的不足。⑩政治-行政二分法所構(gòu)建的傳送帶式“后果追責模式”首先通過立法制定相關監(jiān)管法律法規(guī)，接著由科層制的行政官僚加以執(zhí)行，發(fā)生事故后展開對事故責任人的問責。傳統(tǒng)模式寄期望于通過嚴格而嚴密的責任機制控制監(jiān)管法律法規(guī)的實施，責任機制下的問責不僅具有懲罰也具有警示作用。但在天津港爆炸事故之后的一個月之內(nèi)又發(fā)生了數(shù)起危化品爆炸，再次證實了傳統(tǒng)模式并不能促進監(jiān)管的有效性。一旦將新的治理模式引入?；繁O(jiān)管之中，公共決策的整個過程將發(fā)生改變。治理模式將監(jiān)管機構(gòu)與危化品行業(yè)相關的利益主體，如各類企業(yè)或行業(yè)協(xié)會、非政府組織、專家、公民納入到網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)之中。治理網(wǎng)絡并不通過傳統(tǒng)的政治機制和立法過程制定固定的監(jiān)管方案，而是構(gòu)建多方持續(xù)性協(xié)商以形成一個較寬泛的具有包容性的規(guī)制框架，以保持監(jiān)管目標、手段、標準和流程的開放性。

（三）確立復合化的應責價值體系

責任機制作為一個制度設計問題，須要能適應當代治理的復雜性與多樣性。責任機制在當代治理背景中必須面對以下新情勢：一是主體的多元：治理主體不再局限于政府，各種政府的和非政府主體都可能成為各個不同層面上的權(quán)力中心；二是權(quán)力來源的多樣：治理的資源不再僅依靠法律權(quán)威，還包括了信息、資金財產(chǎn)以及組織化能力；三是主體之間的依賴：治理意味著國家與社會之間、公共部門與私人部門之間同分擔職責。致力于集體行動的主體之間為了達到共同的目的，必須相互交換資源以及相互依賴。

這些新情勢體現(xiàn)了責任機制在價值取向上的復合化。行政社會化帶來責任碎片化和分散化，必須突破傳統(tǒng)責任機制的責任形式，建構(gòu)新形式的責任。有學者增加了市場責任。市場責任關系可以分為兩部分：管理層向股東負責以及私人主體向顧客負責。[57]前一種責任關系主要在公私合作治理中。后一種責任關系來自于新公共管理運動主張將公民視為顧客，政府以“顧客導向”提供服務，公民作為公共服務的消費者，能夠以消費行為來控制公共服務的責任。治理下的責任包括了以下種類：政治責任、法律責任、行政責任以及市場責任。

但是這種分類仍然延續(xù)了二分法下將責任對象和責任內(nèi)容結(jié)合一起，掩蓋了責任類型所包含的價值目標。此外，盡管傳統(tǒng)責任機制所包含的價值目標從合法律性拓展到合理、公平和效率，卻仍然無法有效地提升公共決策的質(zhì)量，也無法讓某些能夠影響集體但不會促進任何個體福利的決策具有有效性。

治理模式的興起并非僅僅糾正新公共管理運動對效率這一價值目標的過分偏重，更重要的是拓展了價值觀念?，F(xiàn)代社會的自反性特征，蘊含了新的道德倫理觀。從過去強調(diào)個體通過社會尋求自我的發(fā)展，進而強調(diào)個體與集體的共同實現(xiàn)。這也體現(xiàn)在治理所提倡的鼓勵公民能夠超越短期利益而自愿為自己社區(qū)和社團中的公共事務承擔責任。通過主體間性和交往理性，個體和社會才能獲得真正的自由和發(fā)展。

應責網(wǎng)絡機制將責任對象和責任的價值目標分離開來，能夠反映治理價值目標的復合性和包容性，有利于對責任機制進行進一步的完善。處于網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中的責任主體，在“向上”、“平行”和“向下”三個不同維度上具有不同的價值取向。這些價值目標可以分為三類：經(jīng)濟成本價值，如廉潔、節(jié)約；社會和程序價值，包括公平、平等、公開、合法律性；穩(wěn)定和安全價值，包括社會整合、統(tǒng)一服務以及安全。[58][59]

以公共服務中的郵政業(yè)為例。為保障公民的通信權(quán)利，郵政被認為是國家應當為公民提供的基本服務或“普遍服務”?！捌毡榉铡笔且粐畬竦某兄Z義務，《萬國郵政公約》對其定義為：“以均一低廉的資費向所有地區(qū)的所有用戶提供經(jīng)常、優(yōu)質(zhì)的、永久性郵政服務?！蔽覈诤荛L一段時間內(nèi)政企不分，由國家行政部門向社會提供公共服務。2006年改革之前郵電部政企不分，既執(zhí)行監(jiān)管職能，又提供郵政服務。改革之后郵電局僅承擔監(jiān)管職能，而郵政服務剝離給新成立的中國郵政集團公司，此時的責任結(jié)構(gòu)是單線程的責任控制主體和責任主體的簡單集合。隨著改革進一步深化，中國郵政集團將實現(xiàn)整體上市，這將進一步改變責任機制。[60]上市之后的郵政行業(yè)的應責網(wǎng)絡，很明顯超出了傳統(tǒng)行政法的責任機制。這一責任網(wǎng)絡也顯示了中國郵政集團一旦完成上市改革，則與其他發(fā)達國家在公共服務行業(yè)所形成的責任結(jié)構(gòu)相同。?[61][62]

在這一責任網(wǎng)絡中，為了實現(xiàn)經(jīng)濟成本的價值目標，國家郵政局對審計機關向上應責，中國郵政集團公司對系統(tǒng)內(nèi)部審計機構(gòu)水平應責，而股份改制之后，中國郵政集團公司增加了垂直向下的應責模式——對金融市場的股東應責。為實現(xiàn)社會和程序性這類價值目標，在垂直方向上除了國家郵政局對立法機關、法院、檢察院向上應責，還存在中國郵政集團公司向下對用戶應責，這實際上也是市場機制的引入。而水平方向的應責對象主要是指以瑞典監(jiān)察專員（ombudsman）為模板建立的申訴機關，類似于我國的信訪機關。為實現(xiàn)連續(xù)性和安全價值目標，中國郵政集團公司向上對國家郵政局應責，向下對用戶須滿足提供統(tǒng)一服務等要求，在水平方向還必須向第三方鑒定機構(gòu)就是否符合行業(yè)標準而應責。

應責網(wǎng)絡顯示了不同的應責關系相互依賴才能實現(xiàn)同一的責任價值目標，責任機制會在不同的條件下呈現(xiàn)不同的狀態(tài)，特定情境中以某種應責關系為主而其他應責關系為補充，當情境變換時，主要應責關系與次要應責關系之間會發(fā)生變動。法律是引起變動的重要因素。例如，郵政行業(yè)的價格規(guī)制可能會帶來規(guī)制目的和規(guī)制方法的不匹配。?[63]如果法律為利害關系人提供了便利的司法救濟途徑，則應責會以法院的司法審查為中心。如果法院無法承擔規(guī)制審查的任務，法律可以將重心放到行政機關的水平應責機制，如預算機關或規(guī)制專門審查機關。

應責網(wǎng)絡更適用于采取“商談-建構(gòu)”范式所進行的公共決策。公共決策中政治與行政的混合狀態(tài)，意味著應責關系應當在雙方之間相互存在。例如行業(yè)內(nèi)部不同公司之間進行的同行評議構(gòu)成了一種雙向應責關系，以及行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與公司之間也能通過雙向應責關系共同學習提高治理能力。

五、結(jié)語

應責網(wǎng)絡機制是新時代背景下新的責任機制，在此框架中對責任性的討論顯然已經(jīng)超越了傳統(tǒng)行政法和行政法學的界限。行政法所構(gòu)建的正式責任機制也只是應責網(wǎng)絡機制的組成部分，對行政責任的分析需要對治理網(wǎng)絡進行整體分析。隨著治理方式的多樣化，行政法功能限縮的趨勢似乎越來越明顯。?但從另一個方向來看，責任機制是社會發(fā)展與政治民主環(huán)境變動的結(jié)果，作為“開放而自我生成”的法律，行政法構(gòu)建責任機制的同時也必然體現(xiàn)與外部因素之間的互動。隨著責任的社會化、公共化，責任機制也將推動行政法的擴張，?促使產(chǎn)生新的模式。

上述各國所嘗試的探索發(fā)生于最近的10年間，目前這一趨勢尚沒有形成穩(wěn)定而成熟的模式。盡管建構(gòu)完整而成熟的制度體系尚在起步，新的時代背景和需求卻預示了未來可能性。本文在此嘗試根據(jù)這些新的發(fā)展趨勢，提出新責任機制的初步框架，以拋磚引玉，期待日后更全面而完善的理論和制度建構(gòu)。

注釋：

①行政機關的民主責任問題是由于民主委托代理關系出問題，參見Susan Rose-Ackerman,T.M.Moe，（1984，（4）：739-777）；B.M.Mitnick（1980）.

②通常而言，利益代表制能夠發(fā)揮效果的領域是收入、勞工保障等。另參見［美］理查德·B.斯圖爾特（2011：201-204），他認為利益代表制有潛在的危險“利益沖突或出現(xiàn)僵局；政府權(quán)力和責任的分裂破碎；行政效率和公正性受到損害；政府領導和創(chuàng)制的能力受侵蝕”，進一步指出“利益代表制也許只能用于少數(shù)行政機關身上”，也就是“獨立管制委員會”，而“有許多重要的政府管理領域是無法容忍政治性利益代表制的，如司法部”。

③“自反性”self-reflexive并非僅僅是指“自我反思”而（首先）是“自我對抗”（self-confrontation）。首先是結(jié)構(gòu)性自反性，從社會結(jié)構(gòu)中解放出來的能動作用反作用于這種結(jié)構(gòu)的規(guī)則和資源以及其社會存在條件；其次是自我自反性，在這種自反性中，能動作用反作用于其自身。在其中，先前動因的非自律之監(jiān)控為自我監(jiān)控所取代。參見烏爾里?！へ惪耍?001）；斯科特·拉什（2001）.

④個性化是導致社會自反性的原因，此處的“個性化”并非建立在個人選擇自由的基礎之上，而是在現(xiàn)代社會注定會發(fā)生的，個性化是個體在受到社會中他人的決策的影響中所產(chǎn)生的個人生活和社會關系的建構(gòu)過程。參見安東尼·吉登斯、烏爾里?！へ惪?、斯科特·拉什（2001）.

⑤價值理性是指人以倫理的或宗教上的動機來決定行為，而不考慮行為效果的有無或大小。而工具價值則是從效果或利益的角度算計來決定行為。

⑥這就是哈貝馬斯所提出的社會規(guī)范正當性和普遍性的基礎：“有效的只是所有可能的相關者作為合理商談的參與者有可能同意的那些行為規(guī)范。”參見［德］尤爾根·哈貝馬斯（2002：132）.

⑦對多元主義和新合作主義的批判參見［美］達爾（1999：99）；Theodore M.Lowi，（1979：31-33）；E.E.謝茨施耐德（2000：56）。多元主義之外對集體行動模式的另一分類參見［美］杰伊·沙夫里茨等（2008：107）.

⑧域外研究參見［美］約瑟夫·P．托梅恩、西德尼·A．夏皮羅（2004）；［德］施密特·阿斯曼（2009）；［日］阿部泰?。?996）。國內(nèi)近期研究參見章志遠（2008，（3）；胡敏潔（2015，（3））.

⑨典型的如兒童福利領域的治理模式運作，參見Noonan，K.，Sabel，C.F.，and Simon，W.H.（2009，34（3）: 523-68）；社區(qū)決策模式Simon，W.H.（2001）.

⑩2015年先后發(fā)生了山東7·16日照石大科技公司爆炸事件，南京4·21六合化工園區(qū)化工廠爆炸事件，福建漳州4·6PX爆炸事故。

?英國的模式研究如電信行業(yè)參見Telecommunications Regulation:Culture，Chaos and Interdependece Inside the Regulatory Process 2000；美國的模式如醫(yī)療保健行業(yè)研究參見朱迪·費里曼（2010：383-424）。不難發(fā)現(xiàn)這兩個國家在給付行政領域責任結(jié)構(gòu)上與本文所描繪的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)相一致。

?參見［美］史蒂芬·布雷耶（2008），討論了各種規(guī)制不匹配的失敗情況以及原因分析。

?例如在合作治理中，行政機關與規(guī)制利益相關者之間建立起溝通機制，將決策從正式過程轉(zhuǎn)移到非政治過程，使得行政法所提供的法律制定和強制執(zhí)行功能受到了限制。又如，通過經(jīng)濟激勵的方法取代命令式方法，給被規(guī)制者重新構(gòu)建一個市場結(jié)構(gòu)，行政機關將正式?jīng)Q策交給市場主體，由其依靠經(jīng)濟工具（如價格信號）執(zhí)行決策，這也在限縮著行政法的功能。

?例如有學者建議將“行政程序有限地適用于具有一定社會公共職能的組織”。參見姜明安等，《中華人民共和國行政程序法（專家建議稿）》第三條。

［1］Leonard D.White.“Introduction to the Study of Public Administration”，New York:The Macmillan Company，1935：2.

［2］［10］［美］理查德·B.斯圖爾特.美國行政法的重構(gòu)［M］.沈巋譯.商務印書館，2011：10-11；201-204.

［3］William Riker，“Liberalism Against Populism:A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice”，Waveland Press，1982，pp.239.

［4］Susan Rose-Ackerman，T.M.Moe，“The New Economics of Organization”，American Journal of Political Science，Vol.28，No.4（Nov.，1984），pp.739-777.

［5］B.M.Mitnick，“The Political Economy of Regulation：Creating，Designing，and Removing Regulatory Forms”，Columbia University Press，1980.

［6］楊建順.公共選擇理論與司法權(quán)的界限［J］.法學論壇，2003，（3）.

［7］S.Kelman，“Regulation Job Safty and Health:A Comparison of the U.S.Occupational Safety and Health Administration and the Swedish Worker Protection Board”，Harvard University，1978.

［8］［63］［美］史蒂芬·布雷耶.規(guī)制及其改革［M］.李洪雷，宋華琳，蘇苗罕，鐘瑞華譯.北京大學出版社，2008.

［9］Keith Middlemas，“Politics in Industrial Society”，Andre Deutsch，1979，pp.381.

［11］Charles F.Sabel，Jonathan Zeitlin，“Experimentalist Governance in the European Union：Towards a New Architecture”，Oxford University Press，2008，pp.116.

［12］F.Charles，William H.Simon，“Minimalism and Experimentalism in the.Administrative State”，Georgetown Law Journal，Vol.100，No.1（2011），p.53-93.

［13］［美］格里·斯托克.作為理論的治理:五個論點［J］.國際社會科學（中文版），1999，（1）.

［14］烏爾里?！へ惪?再造政治：自反性現(xiàn)代化理論初探［A］．周憲，許鈞主編.自反性現(xiàn)代化［C］．趙文書譯.商務印書館，2001.

［15］斯科特·拉什.自反性及其化身：結(jié)構(gòu)、美學、社群［A］．周憲，許鈞主編.自反性現(xiàn)代化［C］．趙文書譯.商務印書館，2001.

［16］馬丁·洛克林.劍與天平——法律與政治關系的省察［M］.高秦偉譯.北京大學出版社，2011:250.

［17］安東尼·吉登斯，烏爾里希·貝克，斯科特·拉什.自反性現(xiàn)代化［M］.商務印書館，2001.

［18］哈貝馬斯.合法化危機［M］.劉北成，曹衛(wèi)東譯.上海人民出版社，2000：6-7.

［19］J.Habermas.“System and Lifeworld：A Critique of Functionalist Reason”//Thomas McCarthy.“The Theory of Communicative Action”.Boston：Beacon Press，1987：392.

［20］查爾斯·蒂利.社會運動（1768—2004）［M］.胡位鈞譯.上海人民出版社，2009:8.

［21］斯科特·拉什，約翰·厄里.組織化資本主義的終結(jié)［M］.江蘇人民出版社，2001:286.

［22］哈耶克.法律、立法與自由（第二、三卷）［M］.中國大百科全書出版社，2000.

［23］諾齊克.無政府、國家與烏托邦［M］.何懷宏譯.北京:中國社會科學出版社，1991:150-153.

［24］［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.中國社會科學出版社，2009：302-310.

［25］北京大學哲學系外國哲學史教研室選編.西方哲學原著選讀（上卷）［M］.商務印書館，1982：119.

［26］［德］馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義精神［M］.于曉，陳維綱等譯.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1987：59-60.

［27］［美］漢娜·阿倫特.人的境況［M］.王寅麗譯.上海人民出版社，2009：33-65.

［28］［美］彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現(xiàn)代社會中的科層制［M］.馬戎，時憲明，邱澤奇譯.學林出版社，2001：143.

［29］［德］馬克思·韋伯.經(jīng)濟與社會（第2卷）［M］.閻克文譯.上海人民出版社，2010：215.

［30］［英］彼得·霍爾，羅斯瑪麗·泰勒.政治科學與三個新制度主義［J］.何俊志譯.經(jīng)濟社會體制比較，2003，（5）.

［31］［德］尤爾根·哈貝馬斯.后形而上學思想［M］.曹衛(wèi)東，付德根譯.譯林出版社，2001：59.

［32］［德］尤爾根·哈貝馬斯.后民族結(jié)構(gòu)［M］.曹衛(wèi)東譯.上海人民出版社，2002：132.

［33］［美］達爾.民主理論的前沿［M］.顧昕，朱丹譯.三聯(lián)書店出版社，1999：99.

［34］Theodore M.Lowi，“The End of Liberalism”，W. W.Norton&Company1979，pp.31-33.

［35］E.E.謝茨施耐德.半主權(quán)的人民——一個現(xiàn)實主義者眼中的美國民主［M］.任軍鋒譯.天津人民出版社，2000：56.

［36］［美］杰伊·沙夫里茨等.公共政策經(jīng)典［M］.彭云望譯.北京大學出版社，2008：107.

［37］R.A.W.Rhodes，“Understanding Governance: Policy Networks，Governance，Reflexivity and Accountability”，Buckingham：Open University Press，1997.

［38］Pemberton，H.“Policy Networks and Policy Learning:UK Economic Policy in the 1960s and 1970s”，Public Administration，2000，78（4）：771-792.

［39］［美］E.博登海默.法理學：法律哲學與法律方法［M］.鄧正來譯.中國政法大學出版社，1999：465.

［40］卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯.法律與行政［M］.楊偉東等譯.北京:商務印書館，2005:76.

［41］［美］約瑟夫·P．托梅恩，西德尼·A．夏皮羅.分析政府規(guī)制［A］．蘇苗罕譯.載《法大評論》第3卷［C］．中國政法大學出版社，2004.

［42］［德］施密特·阿斯曼.行政法總論作為秩序理念——行政法體系建構(gòu)的基礎與任務［M］.林明鏘等譯.臺灣元照出版有限公司，2009.

［43］［日］阿部泰隆.政策法學的基本指針［M］.弘文堂，1996.

［44］章志遠.我國國家政策變遷與行政法學的新課題［J］.當代法學，2008，（3）.

［45］胡敏潔.面向社會政策的行政法學進路：視角與方法［J］.當代法學，2015，（3）.

［46］Commission on Global Governance.“Our Global Neighborhood”，Oxford：Oxford University Press，1995：23.

［47］俞可平.全球治理引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2002，（1）.

［48］［英］皮特·凱恩.法律與道德中的責任［M］.羅杰華譯.商務印書館，2008：420.

［49］宋京霖.責任和法律責任［J］.南華大學學報，2015，（2）.

［50］［英］伊麗莎白·費雪.風險規(guī)制與行政憲政主義［M］.沈巋譯.法律出版社，2012：44.

［51］Markesinis and Deakin，“Tort Law”，Oxford U－niversity Press，1999，pp.24.

［52］Noonan，K.，Sabel，C.F.，and Simon，W.H.2009.“Legal Accountability in the Service-Based Welfare State”，Law&Social Inquiry 34（3）：523-68.

［53］Simon，W.H.2001.“The Community Economic Development Movement：Law，Business，and the New Social Policy”，Stanford：Stanford University Press.

［54］Charles F.Sabel，Jonathan Zeitlin.“Experimentalist Governance in the European Union：Towards a New Architecture”，Oxford University Press，2008.

［55］Bonnie A.Osif，Anthony J.Baratta，and Thomas W.Conking.“University Park：Pennsylvania State”，University Press，2004.Pp.xiv，158.

［56］Barreira，G.Kallis：“The EU Water Framework Directive and Public Participation in Transboundary River basin Management”，Environmental Information in European Transboundary Water Management，IWA Publishing. 2003：92-103.

［57］Richard Mulgan，“Accountability：An Ever-Expanding Concept”，Blackwell Publishers Ltd，2000，pp. 569.

［58］Hood，C.“A Public Management for all Reasons”，Public Administration，1991（69）：3-19.

［59］Collin Scott.“Accountability in the Regulatory State”，Journal ofLaw and Society，2000，27（1）.

［60］中郵集團改制獲批為將來整體上市鋪路［N］.每日金融，2015-4-29.

［61］Telecommunications Regulation：Culture，Chaos and Interdependece Inside the Regulatory Process 2000.

［62］朱迪·費里曼.合作治理與新行政法［M］.畢洪海，陳標沖譯.商務印書館，2010：383-424.

（編輯：康寧）

D912.1

A

1009-4997（2016）04-0091-11

2016-07-30

宋京霖，女，法學博士，國家檢察官學院講師，研究方向：憲法學、行政法學。