郎曉波

（1.上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，上海200444；2.杭州行政學(xué)院，杭州310024）

“進(jìn)社區(qū)”：混合治理空間中的條塊關(guān)系與行動(dòng)邏輯——基于浙江H市的基層社會(huì)治理改革

郎曉波

（1.上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院，上海200444；2.杭州行政學(xué)院，杭州310024）

“進(jìn)社區(qū)”是中國(guó)各級(jí)政府回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題社區(qū)化與政府職能社區(qū)化發(fā)展趨勢(shì)的普遍選擇，也形塑出現(xiàn)代社區(qū)作為國(guó)家治理、社會(huì)治理單元及自治共同體的多重樣態(tài)。新型社區(qū)制背后蘊(yùn)含多重治理邏輯并存的復(fù)雜性。多重邏輯既來(lái)源于地方行政治理結(jié)構(gòu)中“條”、“塊”等制度生產(chǎn)主體，也來(lái)自在轉(zhuǎn)型時(shí)期新型政社關(guān)系視域下社區(qū)的應(yīng)對(duì)策略和自主性發(fā)展。其執(zhí)行的結(jié)果是在基層末梢催生出一個(gè)具有內(nèi)在不穩(wěn)定性、多重功能機(jī)械雜糅的“混合治理空間”。本文以浙江省H市近年基層社會(huì)治理體制改革與實(shí)踐為藍(lán)本，微觀分析“條”、“塊”進(jìn)社區(qū)的治理邏輯、約束條件、行為路徑及不同預(yù)期、激勵(lì)和約束下社區(qū)的應(yīng)對(duì)策略，并進(jìn)一步關(guān)注在多重邏輯的牽制下社區(qū)自主性的表現(xiàn)形態(tài)。在此基礎(chǔ)上，本研究對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)治理視域中的中國(guó)政社關(guān)系和社區(qū)混合治理的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行回應(yīng)。

進(jìn)社區(qū)；混合治理空間；條塊；行動(dòng)邏輯；社區(qū)治理邏輯

一、研究背景及問(wèn)題

自德國(guó)漢堡制和英國(guó)慈善組織會(huì)社發(fā)展至今，社區(qū)的發(fā)展歷史已有200多年。作為救濟(jì)式政府行為轉(zhuǎn)向非政府行為的主要組織載體，自治共同體成為經(jīng)典社區(qū)理論的核心要義。①但隨著20世紀(jì)以來(lái)市場(chǎng)體系的全球化和20世紀(jì)70年代后西方國(guó)家政府改革、尤其是90年代以來(lái)的行政體系分權(quán)，“政府趨近社區(qū)（government approaches to communities）”[1]幾乎成為諸多國(guó)家的普遍選擇，伴隨這一選擇的結(jié)果是現(xiàn)代社區(qū)的興起及政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)。當(dāng)然，受制于國(guó)家類(lèi)型、文化傳統(tǒng)和社會(huì)基礎(chǔ)的差異，不同國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)類(lèi)型及其政社關(guān)系也有所不同，但總體而言，現(xiàn)代社區(qū)的性質(zhì)和功能已經(jīng)與經(jīng)典社會(huì)學(xué)意義上的社區(qū)相距甚遠(yuǎn)。在中國(guó)，隨著20世紀(jì)80年代單位制解體和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)問(wèn)題和矛盾在基層凸顯，城市治理從“多體（單位）一元”轉(zhuǎn)向“多元一體”的結(jié)構(gòu)性變化又難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)秩序和社會(huì)管理的需求，“社區(qū)建設(shè)”成為新時(shí)期中國(guó)城市治理及穩(wěn)固基層政權(quán)的必然選擇。至“十二五”時(shí)期，中國(guó)諸多城市都大規(guī)模投入經(jīng)費(fèi)，用以改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和條件，通過(guò)新建、改擴(kuò)建、購(gòu)置、合并調(diào)整等方式，紛紛建立起了社區(qū)、街道和區(qū)（市）分工協(xié)作的社區(qū)管理和服務(wù)體制。截止到2013年底，全國(guó)各類(lèi)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)約25.2萬(wàn)個(gè)，其中包括社區(qū)服務(wù)中心1.9萬(wàn)個(gè)、社區(qū)服務(wù)站10.8萬(wàn)個(gè)、養(yǎng)老等社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)12.4萬(wàn)個(gè)及城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)35.9萬(wàn)個(gè)。[2]中國(guó)城市基層社會(huì)治理基本形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的垂直體系?？v向政府管理職權(quán)的變革成為中國(guó)社會(huì)治理體制機(jī)制建設(shè)的重要制度背景?！斑M(jìn)社區(qū)”作為推進(jìn)政府職能落地的新方式，形塑出“上面千條線(xiàn)，下面一根針”的倒金字塔型基層社會(huì)治理架構(gòu)。由此，“進(jìn)社區(qū)”導(dǎo)致實(shí)踐樣態(tài)上的現(xiàn)代社區(qū)一方面成為國(guó)家治理的正式制度單元甚至具有了事關(guān)政權(quán)穩(wěn)定性的政治含義，[3]另一方面作為地域共同體與脫域的社會(huì)組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的日常樣態(tài)、成為社會(huì)治理基礎(chǔ)單元。

這種多重屬性投射到理論層面表現(xiàn)為中國(guó)社區(qū)發(fā)展究竟是國(guó)家威權(quán)得以再造還是公民社會(huì)嶄露頭角的爭(zhēng)議。有學(xué)者將中國(guó)城市社區(qū)研究概括為“基層政權(quán)建設(shè)”和“基層社會(huì)發(fā)育”兩種理論取向，[4]也即用“國(guó)家與社會(huì)”的視角從政府與社會(huì)兩端審視社區(qū)的性質(zhì)和功能。依據(jù)政府與社會(huì)二者關(guān)系中誰(shuí)占據(jù)主導(dǎo)性進(jìn)一步可將社區(qū)及其治理劃分為“自治型”、“官民共治型”和“政府主導(dǎo)型”。“自治型”模式強(qiáng)調(diào)社區(qū)與國(guó)家的分權(quán)、平等與合作性質(zhì)，社區(qū)是個(gè)自治體，國(guó)家的介入主要依靠法治的方式（法律與社會(huì)政策）來(lái)規(guī)范各自的利益與關(guān)系銜接。[5]“官民共治型”模式強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)是“融合性”關(guān)系，社區(qū)除了完成自治事務(wù)外，還要完成國(guó)家“法定委托事務(wù)”。政府對(duì)社區(qū)主要以提供政策規(guī)劃、指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持三個(gè)方面為主，扮演的是指導(dǎo)者和幫助者角色。[6]“政府主導(dǎo)型”社區(qū)治理模式下，社區(qū)成為一種政治單元，同時(shí)也成為一種社會(huì)單元，政府在社區(qū)中扮演的是領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)者的角色。[7]三種模式從不同的起點(diǎn)出發(fā)，但總體上都在追求政府治理和社會(huì)自治良好互動(dòng)的發(fā)展格局，并且運(yùn)行實(shí)踐及趨勢(shì)都指向“混合治理”，即強(qiáng)調(diào)多重主體、多重需求或目標(biāo)、以及多重機(jī)制在社區(qū)共同作用，并尋求良性的整合。正如何艷玲、趙秀梅、郭偉和等學(xué)者指出，要在城市基層公共治理中形成一種比較符合黃宗智提出的“國(guó)家與社會(huì)之間第三領(lǐng)域”的公共領(lǐng)域，它既不是原來(lái)的行政架構(gòu)、也不完全是地方自治社會(huì)的混合屬性。[8][9][10]兩者的結(jié)合使國(guó)家和政府的基層治理能力得到提升，同時(shí)，NGO等社會(huì)組織也獲得授權(quán)進(jìn)入基層政權(quán)領(lǐng)域進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的組織目標(biāo)。不同于以往基于整體國(guó)家視角提出的“分類(lèi)控制”、[11]“利益契合”[12]等解釋范式，現(xiàn)代國(guó)家和政府更傾向于運(yùn)用“混合治理”模式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力在基層的具體運(yùn)作。

以上梳理為我們推進(jìn)城市基層社會(huì)治理研究提供了重要啟示，但是，作為高度抽象的價(jià)值目標(biāo)，“混合治理”僅是規(guī)范的期待。作為規(guī)范性概念和理論，既不能成為當(dāng)然的事實(shí)，也不具有實(shí)質(zhì)性的分析和運(yùn)用效能，甚至帶有對(duì)以往相互分離的“國(guó)家—社會(huì)”視角或單向結(jié)構(gòu)行動(dòng)主義的簡(jiǎn)單回避色彩。當(dāng)前中國(guó)城市基層社會(huì)治理的宏觀體制環(huán)境及制度生產(chǎn)主體具有含混性的特征，在社區(qū)內(nèi)部也形成混合型的治理架構(gòu)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何讓混合的治理架構(gòu)在基層實(shí)現(xiàn)“善治”或“共治”，這就需要系統(tǒng)梳理當(dāng)前基層社會(huì)治理中不同治理主體的實(shí)際治理邏輯及產(chǎn)生結(jié)果。因此，本文以浙江省H市近年來(lái)城市基層社會(huì)治理體制改革的實(shí)踐為例，基于“國(guó)家或政府中的哪一部分與社區(qū)中的哪一部分在怎樣的條件下形成何種關(guān)系”為主要思考線(xiàn)索，系統(tǒng)回答以下三個(gè)問(wèn)題：（1）當(dāng)前社區(qū)的治理與實(shí)踐發(fā)生于一系列不同主體互動(dòng)過(guò)程中，明文規(guī)定背后隱藏著具有不同治理邏輯的實(shí)踐主體，這些主體“進(jìn)社區(qū)”的治理邏輯、約束條件和行為路徑是什么？（2）在不盡相同的預(yù)期、激勵(lì)和約束條件下，組織往往會(huì)為控制不確定性發(fā)展制定出種種組織戰(zhàn)術(shù)，[13]條、塊之間及社區(qū)應(yīng)對(duì)這種不確定性的策略又是什么？（3）混合治理產(chǎn)生的社會(huì)影響，即進(jìn)一步關(guān)注在多重治理邏輯的牽制下社區(qū)自主性的表現(xiàn)形態(tài)和可能性，也即新型政社關(guān)系下社會(huì)自我治理的空間形成路徑問(wèn)題。

二、“條”進(jìn)社區(qū)：組織通道、行動(dòng)邏輯與多重認(rèn)知

“進(jìn)社區(qū)”是近年來(lái)在政府正式權(quán)威體制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)的一種實(shí)踐操作性制度形式。它基本的治理邏輯是通過(guò)社區(qū)這個(gè)特殊的組織載體，將科層體系延伸在政府與社會(huì)之間構(gòu)建出一種制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府公共職能落地、基層政權(quán)穩(wěn)固及地方社會(huì)治理等目標(biāo)。政府的行政架構(gòu)主要由“條”和“塊”組成，廣義而言，“條”指各級(jí)職能和業(yè)務(wù)部門(mén)，塊”指各級(jí)地方政府（包括街道這樣的派出機(jī)構(gòu)）。因此，“條”、“塊”是“進(jìn)社區(qū)”的兩大制度生產(chǎn)主體。黨群部門(mén)內(nèi)置于條塊，因?yàn)闂l塊都在同級(jí)黨委下開(kāi)展工作，因此，雖然也是一種重要的制度生產(chǎn)主體，但本研究不單獨(dú)對(duì)其進(jìn)行分析。

（一）“一主三翼”混合架構(gòu)：打通政府進(jìn)入社區(qū)的組織通道

按照法律的相關(guān)規(guī)定和要求，社區(qū)居委會(huì)屬于基層自治組織，與政府的行政科層體系分屬于不同的領(lǐng)域。2000年以后，隨著社會(huì)問(wèn)題社區(qū)化和政府職能社區(qū)化趨勢(shì)的演進(jìn)，中國(guó)主要城市相繼提出實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)自治良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)、資源整合、有序銜接的基層社會(huì)治理體制改革。至“十二五”初期，這項(xiàng)改革以建立社區(qū)工作站的形式在城市全面完成。2013年，浙江省H市在原先“社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站”三位一體基礎(chǔ)上，所有城鄉(xiāng)社區(qū)建立社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，從而確立了以社區(qū)黨組織為核心的“一主三翼”社區(qū)組織架構(gòu)（見(jiàn)圖1）。社區(qū)黨組織在上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)；社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)履行自治組織功能；社區(qū)工作站是政府部門(mén)社區(qū)行政事務(wù)和行政服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)、任務(wù)承載、組織實(shí)施主體；社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會(huì)貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策情況、黨務(wù)、居務(wù)及財(cái)務(wù)公開(kāi)情況等進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)在“塊”和黨委的領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合“條條”工作，“條條”在社區(qū)設(shè)立的站（室）全部進(jìn)入工作站。

（二）“條”的邏輯：作為科層體系外的“政務(wù)承接者”

“條”主要指各級(jí)政府中業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的職能部門(mén)，往往具有標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和行政職能，如建設(shè)、民政、城管、公安、綠化、教育、人社等部門(mén)。[14]在條的認(rèn)知和行動(dòng)邏輯中，社區(qū)是科層體系外的政務(wù)承接者，尤其是社區(qū)公共服務(wù)工作站成立之后。盡管至今為止，H市并未從地方法規(guī)及相關(guān)規(guī)定中正式給出社工站的法理身份和組織屬性，但作為一項(xiàng)中國(guó)地方政府的普遍舉措，社工站在承接進(jìn)社區(qū)的行政管理事務(wù)、行政執(zhí)法事務(wù)、公共信息采集事務(wù)和行政服務(wù)等以部門(mén)為提供主體的政務(wù)時(shí)發(fā)揮了重要的功能，成為職能部門(mén)基層落地的主要載體。2008—2010年3年中，H市財(cái)政共撥付3000萬(wàn)用于社區(qū)配套用房建設(shè)，其中，一門(mén)式的社工站服務(wù)大廳建設(shè)是重點(diǎn)工程。同時(shí)每年安排1000萬(wàn)元的社區(qū)服務(wù)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金，1500萬(wàn)專(zhuān)項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)資金。H市每400戶(hù)配備1名社工、2～3名專(zhuān)職黨務(wù)社工，目前各社區(qū)專(zhuān)職社區(qū)工作者平均10～13名。H市“條”進(jìn)社區(qū)的模式包括獨(dú)立設(shè)置站（室），如公安下設(shè)警務(wù)室和衛(wèi)生局下設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（中心），及工作事項(xiàng)準(zhǔn)入社工站（該者為主導(dǎo)模式）。據(jù)H市相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，至2014年，職能部門(mén)政務(wù)準(zhǔn)入社工站的事項(xiàng)有57項(xiàng)、市直部門(mén)對(duì)社區(qū)工作的考核評(píng)比62項(xiàng)、市直部門(mén)交社區(qū)蓋章證明49項(xiàng)。這57大項(xiàng)主要是對(duì)應(yīng)職能部門(mén)的工作大類(lèi)，如果細(xì)化為具體的工作任務(wù)，社工站承接的各項(xiàng)事務(wù)往往高達(dá)百項(xiàng)。以H市X區(qū)CQ街道社工站事務(wù)清單為例，職能部門(mén)進(jìn)社區(qū)的政務(wù)大類(lèi)包括幫扶救助、居家養(yǎng)老、企退就業(yè)、日常維護(hù)、環(huán)衛(wèi)綠化等25大類(lèi)，對(duì)應(yīng)24個(gè)區(qū)直部門(mén)和7個(gè)街道科室，具體工作任務(wù)總計(jì)約98項(xiàng)。如人力社保準(zhǔn)入社區(qū)的工作大類(lèi)分為企退服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)服務(wù)3類(lèi)，但對(duì)應(yīng)的工作任務(wù)則包括開(kāi)展企退人員社會(huì)化管理和服務(wù)、各項(xiàng)補(bǔ)貼申請(qǐng)、走訪(fǎng)慰問(wèn)、退休關(guān)系轉(zhuǎn)移、協(xié)助異地認(rèn)證、證件辦理、政策宣傳、失業(yè)人員技能培訓(xùn)、需求調(diào)查等15項(xiàng)（見(jiàn)表1）。

圖1　浙江H市城市社區(qū)組織架構(gòu)圖

表1　H市X區(qū)CQ街道社區(qū)公共服務(wù)工作站責(zé)任事務(wù)清單（截選部分）

對(duì)于部門(mén)而言，大多數(shù)“條”在區(qū)級(jí)以下沒(méi)有直屬機(jī)構(gòu)、街道作為派出機(jī)構(gòu)人手不足，也缺乏相應(yīng)的社會(huì)組織和其他載體承接其外包的事務(wù)，因而“進(jìn)社區(qū)”成為其最佳的選擇。通過(guò)社工站這個(gè)組織通道，“條”將大量民生類(lèi)社會(huì)事務(wù)和不涉及執(zhí)法權(quán)要求的社會(huì)管理事項(xiàng)下沉到社區(qū)，甚至形成了“只要進(jìn)入社區(qū)，部門(mén)的工作職責(zé)就算完成”的認(rèn)知邏輯。于是，“進(jìn)社區(qū)”成為部門(mén)重要的工作績(jī)效指標(biāo)，還意味著政府社會(huì)管理和公共服務(wù)模式的創(chuàng)新。

（三）規(guī)范工作事項(xiàng)進(jìn)社區(qū)：對(duì)準(zhǔn)入制度的多重認(rèn)知與回應(yīng)

針對(duì)部門(mén)進(jìn)社區(qū)而形成的社區(qū)機(jī)構(gòu)牌子多、工作任務(wù)多、考核評(píng)比多、臺(tái)賬多、蓋章多、借用人員多等“六多”難題，2014年8月，H市委市政府為規(guī)范職能部門(mén)進(jìn)社區(qū)的工作事項(xiàng)、依法完善社區(qū)自治功能，出臺(tái)下發(fā)了《H市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于深入整治社區(qū)（村）“牌子多”等問(wèn)題的通知》。

“經(jīng)市委、市政府同意，現(xiàn)就深入整治社區(qū)（村）‘牌子多’等問(wèn)題、規(guī)范工作事項(xiàng)進(jìn)社區(qū)（村）準(zhǔn)入通知如下：市直各單位需進(jìn)社區(qū)（村）的工作事項(xiàng)，全面實(shí)行準(zhǔn)入制度。除已準(zhǔn)入進(jìn)社區(qū)（村）的工作任務(wù)、蓋章證明事項(xiàng)外，其他需進(jìn)社區(qū)（村）的組織機(jī)構(gòu)、工作任務(wù)、考核評(píng)比、蓋章證明等相關(guān)事項(xiàng)，必須按照準(zhǔn)入制度相關(guān)規(guī)定，事先報(bào)市創(chuàng)建‘全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城市’領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（市民政局）審核，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組同意，對(duì)未經(jīng)準(zhǔn)入的工作事項(xiàng)，一律不得進(jìn)社區(qū)（村）”。

——摘自H市委辦發(fā)〔2014〕66號(hào)文件

本次準(zhǔn)入清理按照“人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨事轉(zhuǎn)”的原則規(guī)范了“條”進(jìn)社區(qū)的事項(xiàng)，從制度文本來(lái)看，符合社區(qū)準(zhǔn)入的事項(xiàng)減少到29項(xiàng)、蓋章證明減少到22項(xiàng)，僅保留1項(xiàng)考核評(píng)比。但從實(shí)施成效來(lái)看，條線(xiàn)進(jìn)社區(qū)的行政慣性并不容易打破，不同職能部門(mén)對(duì)這項(xiàng)為社區(qū)“減負(fù)”的改革認(rèn)知不一。2012年，H市府辦以函②的形式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)氣象協(xié)理員和信息員隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的通知》（杭政辦函〔2012〕10號(hào)），要求“到2015年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）100%設(shè)立氣象協(xié)理員崗位，行政村（社區(qū)）100%配備氣象信息員”。同時(shí)指出氣象協(xié)理員的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)以及開(kāi)展監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施管理、預(yù)警信息傳播應(yīng)用、防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳及氣象災(zāi)害信息收集報(bào)送等工作所需的專(zhuān)項(xiàng)通信費(fèi)、交通費(fèi)、裝備配置費(fèi)等費(fèi)用全面列入?yún)^(qū)、縣（市）當(dāng)?shù)刎?cái)政保障范圍。2013年，H市氣象局印發(fā)《關(guān)于H市氣象服務(wù)進(jìn)社區(qū)工作方案的通知》（H氣發(fā)〔2013〕48號(hào)文件）。氣象局首批進(jìn)社區(qū)的項(xiàng)目包括氣象證明代辦理、氣象科普體驗(yàn)預(yù)約、氣象信息傳播和查詢(xún)、防雷安全咨詢(xún)聯(lián)系。通過(guò)推進(jìn)氣象協(xié)理員（信息員）隊(duì)伍建設(shè)并建立“H市氣象服務(wù)進(jìn)社區(qū)網(wǎng)上平臺(tái)”，至2013年主城區(qū)每個(gè)社區(qū)都配備了1～2名社工兼職的氣象信息員。在2014年8月新的社區(qū)準(zhǔn)入制出臺(tái)后，該項(xiàng)事務(wù)被清理出局。H市創(chuàng)建“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城市”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（H市民政局）給出的主要理由是不符合“三轉(zhuǎn)”的基本要求：

“這件事情（指氣象進(jìn)社區(qū)）其實(shí)還僵持在那里，他們（氣象局）一定要求準(zhǔn)入，認(rèn)為很多以前可以準(zhǔn)入的部門(mén)現(xiàn)在基本也都準(zhǔn)入了，為什么他們就不行。既然設(shè)立了社工站，就應(yīng)該承接政府的職能轉(zhuǎn)移，他們也是政府部門(mén)。我們解釋了，光下任務(wù)性質(zhì)的事項(xiàng)現(xiàn)在都卡了。如果強(qiáng)行準(zhǔn)入，一經(jīng)查處我們就上報(bào)市委、市政府督察組”。

——H市民政局訪(fǎng)談?dòng)涗?0150406HLQ

作為社區(qū)在科層體系中的“娘家”，H市創(chuàng)建全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（H市民政局）是社區(qū)建設(shè)的主要業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，也是落實(shí)社區(qū)減負(fù)、回歸社區(qū)自治本源的積極倡導(dǎo)者和推進(jìn)者。據(jù)訪(fǎng)談資料顯示，H市民政局基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處2014年整年都在為社區(qū)準(zhǔn)入事項(xiàng)的整理、分類(lèi)和篩選進(jìn)行調(diào)研和盤(pán)查，也積極爭(zhēng)取到市委辦發(fā)文出臺(tái)新規(guī)定。但作為此次準(zhǔn)入清理的執(zhí)行主體在推動(dòng)這項(xiàng)工作的過(guò)程中也表示出諸多無(wú)奈：

“類(lèi)似的事情還不少。前段時(shí)間，有關(guān)部門(mén)要求將‘食品安全監(jiān)督’進(jìn)社區(qū)，我們也是摒牢在那里，堅(jiān)決不允許。但市里是市里的規(guī)定，到基層情況又不一樣了。已經(jīng)有不少區(qū)民政局分管領(lǐng)導(dǎo)和街道負(fù)責(zé)人到我們這里來(lái)反映了，表示壓力很大。說(shuō)到底，靠民政這樣的弱勢(shì)部門(mén)去推動(dòng)很難……”

——H市民政局訪(fǎng)談?dòng)涗?0150406QXP

而2014年底，CQ街道在減負(fù)前后的一張社區(qū)準(zhǔn)入事項(xiàng)執(zhí)行情況表則更明顯地展示了作為一項(xiàng)改革在基層落地時(shí)的各種博弈和抗衡。表2顯示，待協(xié)調(diào)的事項(xiàng)總計(jì)68項(xiàng)，其中包括準(zhǔn)入事項(xiàng)中有8項(xiàng)待協(xié)調(diào)、不準(zhǔn)入事項(xiàng)中有60項(xiàng)還需協(xié)調(diào)。對(duì)準(zhǔn)入制度的部門(mén)多重認(rèn)知和回應(yīng)反映出社工站作為基層社會(huì)治理混合治理體系的終端，本身也已經(jīng)成為一個(gè)利益的博弈場(chǎng)。在“進(jìn)社區(qū)”的早期，各個(gè)部門(mén)爭(zhēng)相進(jìn)入的結(jié)果是形成了一個(gè)功能機(jī)械雜糅的“社區(qū)混合主體”，那么隨著基層社會(huì)治理體制改革的推進(jìn)，這種內(nèi)在不穩(wěn)定性將隨著政社關(guān)系的重新調(diào)整而不斷顯示，這也構(gòu)成基層社會(huì)治理體制改革的關(guān)鍵。

表2　H市X區(qū)CQ街道社區(qū)準(zhǔn)入事項(xiàng)執(zhí)行情況

三、“塊”進(jìn)社區(qū)：作為政績(jī)共同體的街區(qū)實(shí)踐和制度后果

省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及城市的街道辦事處通常被視為城市基層社會(huì)治理的“塊”上機(jī)構(gòu)。在城市基層社會(huì)治理中，“塊”尤其是街道一級(jí)對(duì)社區(qū)的認(rèn)知和治理邏輯更為復(fù)雜，主要表現(xiàn)在：（1）與“條”的各司其職不同，“塊”之間存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和排他性關(guān)系，[15]因而“塊”對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)往往帶有主動(dòng)培育和扶持其發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。（2）從對(duì)社區(qū)組織的監(jiān)管能力來(lái)看，“塊”也明顯要強(qiáng)于大多數(shù)的“條”。（3）在社區(qū)組織及社區(qū)積極分子的動(dòng)員能力上，“塊”也更容易整合社區(qū)民間的組織和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。因此，從這些角度來(lái)看，“塊”與社區(qū)之間更像被捆綁在一起的“政績(jī)共同體”?！罢?jī)共同體”不同于一般的利益共同體，是地方官員及上下級(jí)之間追求組織利益最大化而形成的攻守同盟。[16]本研究以街道為主要的“塊”單位，分析其與社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系和行為邏輯。

（一）基本定位：“責(zé)任—利益”連帶結(jié)構(gòu)下的政績(jī)共同體

上世紀(jì)80年代中期，中國(guó)地方黨政工作中興起了“目標(biāo)管理責(zé)任制”的制度形式。制度的實(shí)質(zhì)是上級(jí)黨政組織將行政總目標(biāo)逐次分解細(xì)化，形成指標(biāo)考核體系，并以此作為對(duì)各級(jí)組織進(jìn)行管理、考核的基本依據(jù)，通常還以書(shū)面的“責(zé)任狀”自上而下層次簽訂。[17]在中國(guó)的縣鄉(xiāng)治理中，不乏通過(guò)“目標(biāo)管理責(zé)任制”而形成上到縣委縣政府、下至每個(gè)農(nóng)民的“連坐制度”，這種“連坐制度”往往表現(xiàn)出較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力。的確，從管理學(xué)的角度分析，目標(biāo)管理責(zé)任制通過(guò)目標(biāo)分解和量化，將不同行政等級(jí)的責(zé)任主體鏈接，同時(shí)區(qū)別于一般科層制的是，它基于責(zé)任傳遞的同時(shí)也將利益連帶納入。在目標(biāo)和指標(biāo)下達(dá)過(guò)程中，上級(jí)政府往往還會(huì)附之于“一票否決”的壓力，從而真正將基層（在城市，主要指街道和社區(qū)）捆綁為“一榮俱榮、一損俱損”的利益共同體。如在H市G區(qū)BS街道，街道與轄區(qū)內(nèi)的XY社區(qū)簽署的《2015年度社會(huì)管理綜合治理和維穩(wěn)工作責(zé)任書(shū)》中這樣寫(xiě)到：

為切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定工作，XY杜區(qū)根據(jù)BS街道黨工委、辦事處統(tǒng)一安排和具體要求，與轄區(qū)內(nèi)各機(jī)關(guān)科室和商鋪簽訂維穩(wěn)工作責(zé)任書(shū)。責(zé)任書(shū)主要目標(biāo)、指導(dǎo)思想如下：

一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。高度重視綜治維穩(wěn)工作；嚴(yán)格落實(shí)綜治、維穩(wěn)目標(biāo)管理責(zé)任制。

二、加強(qiáng)內(nèi)保工作。確保本單位內(nèi)部無(wú)重大刑事案件，無(wú)萬(wàn)元以上財(cái)物以及?；锲?、爆炸物品等被竊和丟失案件，無(wú)民轉(zhuǎn)刑案件和非正常死亡事件，無(wú)重大交通、火災(zāi)、安全生產(chǎn)、食物中毒及其他災(zāi)害責(zé)任事件。

三、化解矛盾糾紛。按照“屬地管理”原則，確定矛盾糾紛預(yù)防化解責(zé)任主體，抓好不穩(wěn)定因素的化解處置工作。

四、深化基層創(chuàng)安。全面鋪開(kāi)基層平安創(chuàng)建活動(dòng)，平安企業(yè)、校園、金融單位、飯店、商場(chǎng)、醫(yī)院達(dá)到80%以上。

五、營(yíng)造宣傳氛圍。廣泛深入開(kāi)展多種形式的宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)綜治宣傳和理論研究，健全完善集中宣傳和經(jīng)常性宣傳相結(jié)合的綜治維穩(wěn)宣傳工作機(jī)制。

本次活動(dòng)共簽署《綜治維穩(wěn)責(zé)任書(shū)》共40份，其中社區(qū)和業(yè)主單位各留一份。

——摘自H市G區(qū)政府網(wǎng)站，20150527

綜治、維穩(wěn)、信訪(fǎng)、計(jì)生、平安等任務(wù)是事關(guān)基層政權(quán)穩(wěn)定與百姓安居的重要工作，隨著近年來(lái)街道發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)職能的適度弱化和轉(zhuǎn)移，③街道主要履行加強(qiáng)黨的建設(shè)、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、監(jiān)督專(zhuān)業(yè)管理、動(dòng)員社會(huì)參與、指導(dǎo)基層自治、維護(hù)基層平安的職能。每年，街道也都會(huì)以目標(biāo)責(zé)任書(shū)的形式與所轄社區(qū)簽訂綜治維穩(wěn)信訪(fǎng)計(jì)生等重大工作的責(zé)任書(shū)。自上而下的目標(biāo)管理責(zé)任制最厲害的獎(jiǎng)懲措施就是“一票否決”，一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，不僅此項(xiàng)任務(wù)為零分，全年所有的工作成績(jī)也被計(jì)為零分，同時(shí)取消街道或社區(qū)當(dāng)年所有的參與先進(jìn)評(píng)獎(jiǎng)的資格，甚至影響該組織領(lǐng)導(dǎo)或主要負(fù)責(zé)人的晉升。以下為H市G區(qū)和諧社區(qū)指數(shù)評(píng)估的實(shí)施意見(jiàn)（2013年）：

由紀(jì)委監(jiān)察局、綜治、計(jì)生部門(mén)制定評(píng)估細(xì)則，分別對(duì)在冊(cè)黨員黨風(fēng)廉政建設(shè)、平安社區(qū)創(chuàng)建，以及計(jì)劃外生育等方面進(jìn)行評(píng)估，實(shí)行扣分制，整分起扣，直至扣完為止。參評(píng)社區(qū)當(dāng)年出現(xiàn)“一票否決”事件的，取消參評(píng)“G城區(qū)和諧社區(qū)示范社區(qū)”的資格；出現(xiàn)2起的，取消參評(píng)“G區(qū)社區(qū)和諧指數(shù)評(píng)估二等獎(jiǎng)”的資格；出現(xiàn)3起及以上的，取消參評(píng)“G區(qū)社區(qū)和諧指數(shù)評(píng)估三等獎(jiǎng)”的資格。特殊情況以廉政、綜治、計(jì)生三個(gè)部門(mén)的認(rèn)定為準(zhǔn)。

因此，街道為了順利完成目標(biāo)管理責(zé)任制下發(fā)的治理目標(biāo)，會(huì)進(jìn)一步細(xì)化對(duì)社區(qū)完成情況的考核體系，以便更好地進(jìn)行監(jiān)管。指標(biāo)量化的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府力圖實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的一種努力。詹姆斯·C·斯科特曾重點(diǎn)論述過(guò)在現(xiàn)代國(guó)家形成過(guò)程中這種“清晰化、簡(jiǎn)單化和數(shù)字化”的管理趨勢(shì)的形成及其影響。[18]指標(biāo)一旦量化就具有清晰性和簡(jiǎn)化性，對(duì)于社區(qū)而言實(shí)施更具剛性，對(duì)于街道及其他部門(mén)而言考核也更可操作。H市不少城區(qū)允許街道根據(jù)下轄社區(qū)完成考核情況自行擬定本街道各等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)金基數(shù)和具體實(shí)施辦法。如《H市X區(qū)人民政府辦公室關(guān)于建立X區(qū)社區(qū)和諧指數(shù)評(píng)估體系的實(shí)施意見(jiàn)》(區(qū)委辦發(fā)〔2013〕68號(hào))這樣規(guī)定：“對(duì)獲評(píng)‘區(qū)和諧社區(qū)示范社區(qū)’的社區(qū)，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)2萬(wàn)元，該社區(qū)專(zhuān)職工作者人均5000元核撥獎(jiǎng)勵(lì)金，同時(shí)，再由街道按人均2000元增發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)金?！睂?duì)于獲評(píng)二等獎(jiǎng)、三等獎(jiǎng)和達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)的社區(qū)專(zhuān)職工作人員也均給予不同等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)金。區(qū)和諧社區(qū)示范社區(qū)的集體獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)由區(qū)里統(tǒng)一核撥；其他獎(jiǎng)勵(lì)及對(duì)社區(qū)專(zhuān)職工作者的個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)按照區(qū)、街道2∶1的比例核撥；街道增發(fā)的獎(jiǎng)勵(lì)金由街道承擔(dān)。目標(biāo)管理責(zé)任制不僅將街道與社區(qū)緊緊地聯(lián)結(jié)在一起，也通過(guò)“責(zé)任—利益”的考核機(jī)制將社區(qū)中的每個(gè)社工納入到這個(gè)連帶結(jié)構(gòu)之中。因此，對(duì)于社工個(gè)體而言，他們投入社區(qū)自治、社區(qū)協(xié)商等非量化考核事務(wù)的積極性明顯弱化，“對(duì)上唯上”的工作色彩更濃厚。

Optimal Design of Car/Passenger Ferry with Car Decks for 22 Vehicles……………YU Shengtang, WANG Dan(1·17)

（二）選擇性應(yīng)對(duì)：“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”下的街區(qū)實(shí)踐策略

在目標(biāo)管理責(zé)任制的壓力下，街道、社區(qū)往往要跟隨上級(jí)“條”、“塊”的要求完成相關(guān)任務(wù)。但是，在地方治理中除了上級(jí)明確要求達(dá)到的指標(biāo)之余，職能部門(mén)及各級(jí)政府也會(huì)設(shè)定一些自主性較強(qiáng)的目標(biāo)，如“主體目標(biāo)”或“爭(zhēng)創(chuàng)目標(biāo)”。這些目標(biāo)或活動(dòng)不是明確布置的，且有別于日常運(yùn)作中的職能目標(biāo)，如H市早在2007年就特別發(fā)布了除一般責(zé)任制管理目標(biāo)之外的59項(xiàng)當(dāng)年度“創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)”鼓勵(lì)各級(jí)創(chuàng)新。此外，隨著近年來(lái)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”逐漸被塑造為中國(guó)地方政府治理成效新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為一種新的意識(shí)形態(tài)，一些即使是以往各級(jí)職能和權(quán)力部門(mén)的核心工作（比較典型的如黨建工作、社會(huì)事業(yè)工作等）在街道、社區(qū)的推進(jìn)過(guò)程中也被重新賦予了“工作創(chuàng)新”的內(nèi)容和做法。也即，基層根據(jù)整體政策環(huán)境和具體情境的不同而締結(jié)為新的合作關(guān)系，有選擇、策略性地應(yīng)對(duì)各類(lèi)工作任務(wù)和治理目標(biāo)。黃曉春等人在研究社會(huì)組織自主性問(wèn)題時(shí)提出了“非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)”的理論框架，這個(gè)解釋視角對(duì)于理解社區(qū)應(yīng)對(duì)非協(xié)同性的部門(mén)各類(lèi)下派事務(wù)所做出的反應(yīng)也具有一定的適用性。[19]與目標(biāo)管理責(zé)任制不同，這些任務(wù)和目標(biāo)既不易觀測(cè)產(chǎn)出、也不易監(jiān)督過(guò)程，而且往往是“非量化性”的任務(wù)，但同時(shí)也是地方黨委或政府高度關(guān)注的工作。

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過(guò)程中，街道會(huì)給予社區(qū)大量的自主性去篩選或確定在一個(gè)寬泛工作目錄和清單中的“關(guān)鍵”任務(wù)，這種現(xiàn)象也曾被美國(guó)政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜概括為“選擇性關(guān)注”。[20]甚至對(duì)那些只要有助于“創(chuàng)新”并上升到基層或地方經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目，街道和地方政府將不遺余力地給予社區(qū)提供政策扶持。有學(xué)者對(duì)2000—2010年10年間中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)地方政府在創(chuàng)新行動(dòng)上表現(xiàn)非常活躍，一方面由于他們最接近社會(huì)直面各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題，另一方面因?yàn)樗麄冋莆召Y源并享有一定自主性，因此更易成為創(chuàng)新主體或極力推動(dòng)者。[21]梳理整個(gè)完整的“創(chuàng)新”鏈條，一般包括甄別、選擇、投入、扶持、包裝等環(huán)節(jié)。“甄別”的標(biāo)準(zhǔn)，既根據(jù)上級(jí)政府文件或中心工作中占重要位置的工作重心和內(nèi)容，也來(lái)自當(dāng)?shù)卣酱獾纳鐣?huì)難題。“選擇”則主要是對(duì)社區(qū)自主創(chuàng)新項(xiàng)目的一個(gè)再次篩選或評(píng)比的過(guò)程。選擇之后要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行必要的“包裝”，其結(jié)果直接決定街道或上級(jí)政府對(duì)該項(xiàng)目的投入和支持力度，以及能否在更大范圍內(nèi)推廣成為有參照和復(fù)制意義的典型樣本。在H市J區(qū)KX街道《KX街道關(guān)于社區(qū)建設(shè)新增服務(wù)項(xiàng)目及創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)比辦法》（KX辦〔2013〕48號(hào)）中對(duì)項(xiàng)目的選擇標(biāo)準(zhǔn)作了這樣的說(shuō)明：

申報(bào)的社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目必須是本社區(qū)率先提出和推出的工作體制、工作模式、運(yùn)行機(jī)制、工作方法、手段、措施以及由此產(chǎn)生明顯效果、具有一定影響力的工作。

①創(chuàng)新性。主要考核項(xiàng)目的獨(dú)創(chuàng)性、新穎性和前瞻性，是否率先提出或處于領(lǐng)先地位。

②實(shí)用性。主要考核項(xiàng)目是否有效解決了本社區(qū)工作中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

③推廣性。主要考核項(xiàng)目是否具有較強(qiáng)的示范效應(yīng)和推廣價(jià)值。

④反響性。主要考核項(xiàng)目是否具有良好的社會(huì)反響。

從KX街道2014年度社區(qū)創(chuàng)新項(xiàng)目的評(píng)比來(lái)看，所轄14個(gè)社區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目主要集中在社區(qū)養(yǎng)老、環(huán)保低碳、矛盾調(diào)解、及“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代社區(qū)服務(wù)的優(yōu)化等方面，在J區(qū)乃至H市的發(fā)展規(guī)劃中都是具有風(fēng)向標(biāo)意義的工作內(nèi)容。KX也在H市最早成立街道社會(huì)組織孵化中心，每年投入200萬(wàn)重點(diǎn)孵化街道下轄社區(qū)社會(huì)組織，用于承接轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)服務(wù)需求。而通過(guò)這項(xiàng)創(chuàng)新，KX街道也率先打開(kāi)了在省市乃至全國(guó)的基層治理創(chuàng)新知名度。另一方面，社區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)及區(qū)、街道的鼓勵(lì)下也積極打造屬于本社區(qū)品牌的創(chuàng)新項(xiàng)目，因?yàn)樵趧?chuàng)建的過(guò)程中社區(qū)更具自主性。

四、研究結(jié)論和反思

本研究借于對(duì)浙江省H市近年來(lái)城市基層社會(huì)治理體制改革的實(shí)踐梳理，描述中國(guó)城市基層社會(huì)治理中政府不同組成部分與社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系及其背后的行動(dòng)邏輯。在行政職能和公共服務(wù)“進(jìn)社區(qū)”的大背景下，“條”、“塊”進(jìn)社區(qū)的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作邏輯、運(yùn)作目標(biāo)及產(chǎn)生影響向我們展示出了地方社會(huì)治理和基層政權(quán)運(yùn)作的多樣性和復(fù)雜性。無(wú)論是條上的職能部門(mén)、基層的塊狀政府，還是社區(qū)及社工等相關(guān)行動(dòng)者都是在地方制度網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)的。在這個(gè)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，由于不同主體的行動(dòng)邏輯和價(jià)值目標(biāo)不同，彼此不斷博弈和調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，從而勾勒出基層社會(huì)治理中政社互動(dòng)方式和聯(lián)結(jié)的結(jié)構(gòu)形態(tài)，并對(duì)社區(qū)這個(gè)基層治理體系的末梢及其自主性問(wèn)題產(chǎn)生不同的影響（見(jiàn)表3）。

表3　“條”、“塊”對(duì)社區(qū)的認(rèn)知及“進(jìn)社區(qū)”的行動(dòng)邏輯對(duì)比

從這個(gè)結(jié)構(gòu)和行動(dòng)形態(tài)中，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市基層社會(huì)治理體系中政府和社區(qū)形成了頻繁而緊密的互動(dòng)關(guān)系，但并不指向?qū)W者提出的基于“混合治理”與“善治”理論的“良性互動(dòng)”模式。良性互動(dòng)的政社關(guān)系基于邊界清晰、相對(duì)獨(dú)立的主體，但“條”、“塊”的行動(dòng)邏輯在很大程度上抑制了社區(qū)自主性的形成。即使是街道基于“區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展共同體”的屬地目標(biāo)在“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的邏輯下為社區(qū)自治性的培育提供了空間和動(dòng)力，但由于考核方式及配套扶持政策的異化，也導(dǎo)致社區(qū)將“一社一品”徹底淪為為“一年一品”、“一屆一品”的短期應(yīng)對(duì)策略，離真正的社區(qū)自主發(fā)展相去甚遠(yuǎn)。

（一）研究結(jié)論

近年來(lái)H市城市基層社會(huì)治理體制改革的實(shí)踐反映出政府對(duì)基層社會(huì)管理方式在發(fā)生變化，這種基于多重邏輯的行動(dòng)方式和組織行為將對(duì)基層社會(huì)治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1.中央政府近年來(lái)關(guān)于社會(huì)治理提出了重要的政策信號(hào)和改革方向，但僅靠模糊、抽象的政策信號(hào)難以在地方及基層實(shí)踐中形成正向激勵(lì)。原因在于處于不同治理結(jié)構(gòu)的部門(mén)和層級(jí)會(huì)依據(jù)不同的解讀和慣性形成互不相融的治理邏輯。如韋伯所言，官僚科層制一旦完全得到確立，就會(huì)成為最難以摧毀的社會(huì)結(jié)構(gòu)，它是把“共同體行動(dòng)”改造為理性安排的“社會(huì)行動(dòng)”的特定手段。[22]由于官僚制結(jié)構(gòu)的本質(zhì)，其目的——理性行動(dòng)是在行使一種控制，其本身就是一種形式的支配。[23]條、塊依據(jù)自身邏輯選擇性、技術(shù)性地“進(jìn)社區(qū)”并形塑社區(qū)。這是基層社會(huì)治理難以協(xié)同的結(jié)構(gòu)根源。

2.條、塊各自為政形成日趨封閉的雜糅治理單元，借助不同的考核標(biāo)準(zhǔn)、不兼容的建設(shè)平臺(tái)在社區(qū)下沉多種職能和載體，導(dǎo)致社區(qū)被行政吸納的困境日趨常態(tài)化。當(dāng)自上而下的制度環(huán)境及制度生產(chǎn)主體是多元而分散的，到了組織的終端如何化解這種矛盾？學(xué)者M(jìn)eyer和Rowan在考察了不同的方案之后，發(fā)現(xiàn)最有可能采取的是“脫耦”戰(zhàn)略，即回避整合過(guò)程使組織進(jìn)一步分化。[24]這種現(xiàn)狀客觀導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部多重組織分設(shè)，并花費(fèi)大量精力和人力“找項(xiàng)目”，而缺乏自主性的發(fā)育。這是當(dāng)前基層社會(huì)治理“多頭共治”，卻“合而難治”的組織肇因。

（二）兩點(diǎn)反思

中國(guó)基層社會(huì)治理的地方探索和改革實(shí)踐同時(shí)也蘊(yùn)含著中國(guó)政社關(guān)系及基層社會(huì)治理出路的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。H市條、塊“進(jìn)社區(qū)”的行動(dòng)圖景也給予我們以下反思和改革愿景：

1.關(guān)于社會(huì)治理中的政社關(guān)系及其可能。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，政社關(guān)系問(wèn)題一直是社會(huì)科學(xué)界的經(jīng)典議題和知識(shí)基礎(chǔ)。學(xué)界總體上從法團(tuán)主義視角、國(guó)家與社會(huì)視角及合作治理三個(gè)視角對(duì)政社關(guān)系進(jìn)行審視。法團(tuán)主義視角強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)之間存在依附關(guān)系，政府通過(guò)各種制度化與非制度化手段對(duì)社會(huì)組織、社區(qū)等進(jìn)行控制，使其成為政府動(dòng)員社會(huì)資源、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的工具。國(guó)家與社會(huì)視角則從政府與社會(huì)兩端研究二者關(guān)系，并根據(jù)誰(shuí)占據(jù)主導(dǎo)性進(jìn)一步劃分類(lèi)型關(guān)系。合作治理視角強(qiáng)調(diào)社會(huì)的治理特質(zhì)，因此適合與政府一道參與社會(huì)治理，倡導(dǎo)基于平等主體地位建立相互信任的合作伙伴關(guān)系。20世紀(jì)90年代以來(lái)合作治理在諸多地方治理變革中迅速成長(zhǎng)，成為政社互動(dòng)實(shí)踐的重要解釋框架。[25]雖然政社合作在不斷增強(qiáng)，但正如Evans等學(xué)者所指出的，良性互動(dòng)的制度結(jié)果需要在特定環(huán)境下才有可能發(fā)生，諸多案例顯示政社關(guān)系在很多時(shí)候是不合作甚至沖突的，是零和博弈的結(jié)果。[26]要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)間的合作首先要擯棄泛泛而談的討論，尤其需要對(duì)政府本身進(jìn)行深入分析。從H市基層社會(huì)治理實(shí)踐的過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家或政府本身不是鐵板一塊，縱向的層級(jí)關(guān)系、部門(mén)職權(quán)劃分關(guān)系都會(huì)影響政社關(guān)系并形塑不同的社會(huì)治理格局。在現(xiàn)代社會(huì)治理框架中，政府和社會(huì)都是重要的治理主體。政府與社會(huì)的互動(dòng)是一個(gè)多層級(jí)、多部門(mén)政府與社會(huì)互動(dòng)的復(fù)雜運(yùn)行過(guò)程。實(shí)踐顯示，縱向科層制為特征的政府治理方式與橫向網(wǎng)絡(luò)式的社區(qū)、社會(huì)組織治理方式存在沖突。事實(shí)上近年來(lái)中央和地方在社會(huì)治理領(lǐng)域的改革也均旨在化解上述沖突?？v向間政府結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)治理的發(fā)展具有很大的破壞性，同時(shí)近些年縱向間權(quán)力關(guān)系發(fā)生了多方面積極變化，這些變化可能有助于推進(jìn)政社良性互動(dòng)發(fā)展。[27]

十八大以后，中央政府相繼提出推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)法治國(guó)家的治理目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格按照“重心下移、資源下沉、權(quán)力下放”的基本原則理順條塊關(guān)系，推進(jìn)基層社會(huì)治理體制改革。上述要求一方面希望明晰縱向政府部門(mén)、條塊的事權(quán)與財(cái)權(quán)以減輕社區(qū)行政化的趨勢(shì)；另一方面改變政府治理模式為社區(qū)自治能力的建構(gòu)提供新的生長(zhǎng)點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中政府與社會(huì)的有序銜接和良性互動(dòng)。因此，基于整體國(guó)家視角下的政社關(guān)系或良性運(yùn)行模式目前在中國(guó)當(dāng)前尚未完全達(dá)成一致。在H市社區(qū)減負(fù)的執(zhí)行過(guò)程中就明顯表現(xiàn)出縱向間政府職權(quán)結(jié)構(gòu)的混亂、分工不明確、認(rèn)知不一致，導(dǎo)致基層協(xié)調(diào)難、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)雜糅并極大地降低了政府在基層社會(huì)的權(quán)威。同時(shí)，在壓力型體制下，考核目標(biāo)責(zé)任制和項(xiàng)目化運(yùn)作在基層社會(huì)存在被扭曲的困境。正如周雪光指出，權(quán)威體制的集中程度越高、越剛性，必然以削弱地方治理為代價(jià)，其有效治理的能力就會(huì)減弱。[28]但不可否認(rèn)，“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的項(xiàng)目化運(yùn)作作為縱向政府關(guān)系的重要制度安排，為社區(qū)在“條線(xiàn)”體制之外發(fā)展出部分自主性并調(diào)整治理格局提供了可能。概言之，不同部門(mén)和上下層級(jí)之間既可能通過(guò)“進(jìn)社區(qū)”強(qiáng)化基層社會(huì)治理的管控意圖，從而抑制社區(qū)的自主性空間；也可能通過(guò)合作、賦權(quán)甚至妥協(xié)而為社區(qū)自治提供機(jī)遇。從這個(gè)意義上而言，中國(guó)社區(qū)自治的實(shí)行路徑與西方不同，社區(qū)只有在保障基層社會(huì)治理功能的框架中才能獲得自主性成長(zhǎng)。反過(guò)來(lái)，社區(qū)也有試圖通過(guò)合作或賦權(quán)而影響現(xiàn)有體制的可能性，其發(fā)展的結(jié)果是推進(jìn)中國(guó)基層社會(huì)治理格局朝著相對(duì)開(kāi)放和多元的軌跡演變，從而在一定程度上彌合政府與社會(huì)力量的平衡。國(guó)家和社會(huì)在基于多重邏輯的組織互動(dòng)中存在著分化和間隙，這種分化和間隙既是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中遭遇的難點(diǎn)和困境，也將為中國(guó)特色政社互動(dòng)關(guān)系的形塑和構(gòu)建提供新的機(jī)會(huì)。

2.現(xiàn)代社區(qū)的功能定位與“混合治理”的實(shí)現(xiàn)條件。政府“進(jìn)社區(qū)”，或者說(shuō)政府和社會(huì)共同作用下形構(gòu)的現(xiàn)代社區(qū)功能和定位已經(jīng)超出經(jīng)典社區(qū)理論給定的社區(qū)概念。西方國(guó)家自20世紀(jì)70、80年代推行政府改革和分權(quán)運(yùn)動(dòng)以來(lái)，逐漸將社區(qū)納入國(guó)家和社會(huì)建設(shè)系統(tǒng)之中。在“社區(qū)”與“社會(huì)”的兩分框架中，社區(qū)被視為生活共同體。但如果將社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)，社區(qū)則是解決社會(huì)問(wèn)題的重要載體。從這個(gè)意義上而言，現(xiàn)代社區(qū)與政府、社會(huì)等不同治理主體的“縱向整合”非常重要，即社區(qū)需從外部系統(tǒng)獲取資源、制度、政策等供給，并與宏觀的體制和制度相銜接。[29]中國(guó)在20世紀(jì)80年代單位制解體后，基層社會(huì)生活的基本框架逐漸實(shí)現(xiàn)單位制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)型。尤其2000年以來(lái)，中國(guó)在推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中自上而下在社區(qū)成立了公共服務(wù)工作站、便民服務(wù)中心、社會(huì)管理與服務(wù)中心等組織，積極回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題社區(qū)化背景下的政府職能社區(qū)化要求?？梢哉f(shuō)，黨和政府的倡導(dǎo)與推動(dòng)是過(guò)去10多年中國(guó)社區(qū)建設(shè)最強(qiáng)大的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。因此，中國(guó)現(xiàn)代社區(qū)治理不是獨(dú)立系統(tǒng)，而是嵌入國(guó)家和社會(huì)體制的制度設(shè)置之中，在政府主導(dǎo)路徑和條件下產(chǎn)生的，雖然要大力發(fā)展社區(qū)居民自治，但不可能回歸理想形態(tài)上的“自治型”模式。同時(shí)，政府主導(dǎo)的建設(shè)路徑固然發(fā)揮了快速開(kāi)啟現(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展之路，但由于前述官僚制結(jié)構(gòu)和條塊分割等弊病導(dǎo)致社區(qū)層面多重主體分散、多種功能或目標(biāo)雜糅、內(nèi)在穩(wěn)定性不足。中西方現(xiàn)代社區(qū)治理均指向混合治理，即，總體上都在追求政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)格局。因此，如前所述，現(xiàn)代社區(qū)事實(shí)上兼具多重功能，是實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)治理的混合空間，甚至在一定程度上還將推動(dòng)政府和社會(huì)治理體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型。例如近年來(lái)不少城市出臺(tái)政府清單、推動(dòng)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革也由社區(qū)治理改革而觸發(fā)。

在實(shí)踐層面，混合治理特別需要警惕主體增加、政府介入程度過(guò)度、條塊行政慣性削弱甚至替代了社區(qū)內(nèi)部自治組織發(fā)展的后果。H市于2014年出臺(tái)66號(hào)文件的主要目的在于通過(guò)梳理政府各個(gè)職能部門(mén)及街道等層級(jí)“進(jìn)社區(qū)”的事務(wù)清單來(lái)規(guī)范政社分工、為社區(qū)自治讓渡空間，從而在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的有序銜接和良性互動(dòng)。但問(wèn)題正如不少社區(qū)所反映的“下改上不改、改了也白改”。即使社區(qū)按照社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)邏輯、社區(qū)居委會(huì)的居民自治邏輯、社區(qū)公共服務(wù)站的行政邏輯、社會(huì)組織與社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)自治邏輯制定出了“清單”，但由于縱向政府治理關(guān)系尚未理順、條塊權(quán)責(zé)不對(duì)等，“清單”最后也僅流于形式。上述根本問(wèn)題沒(méi)有解決，無(wú)論在社區(qū)層面怎么構(gòu)建“三位一體”、“四位一體”、“治理扁平化”、“服務(wù)協(xié)同化”等結(jié)構(gòu)，實(shí)際都不過(guò)是簡(jiǎn)單的拼接和雜糅。真正要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、邊界清晰基礎(chǔ)上的政社混合治理，首先，有賴(lài)于自上而下地通過(guò)部門(mén)確權(quán)、強(qiáng)化部門(mén)準(zhǔn)入社區(qū)的頂層設(shè)計(jì)，尤其是法定授權(quán)的專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)應(yīng)由職能部門(mén)根據(jù)主體惟一的原則依法執(zhí)行，同時(shí)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等社會(huì)化、市場(chǎng)化機(jī)制改變政府在社區(qū)層面的運(yùn)行模式，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性。第二，通過(guò)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制改革和機(jī)構(gòu)設(shè)置優(yōu)化來(lái)激活中間連接機(jī)制的創(chuàng)設(shè)與成長(zhǎng)以實(shí)現(xiàn)政社對(duì)接和資源整合，推進(jìn)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)趨于扁平化。第三，在上述基礎(chǔ)上優(yōu)化社區(qū)橫向治理架構(gòu)，探索“社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站”等社區(qū)組織分立協(xié)同的體制改革。當(dāng)然，混合治理的形成關(guān)鍵還在于省、市政府是否有強(qiáng)力或動(dòng)力機(jī)制推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)作協(xié)同，這也是當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)治理體制改革亟待破解的起點(diǎn)和重點(diǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①德國(guó)學(xué)者滕尼斯最早在社會(huì)整體關(guān)聯(lián)方式意義上提出了“共同體”與“社會(huì)”這對(duì)概念，后受芝加哥城市社會(huì)學(xué)派和英國(guó)社會(huì)人類(lèi)學(xué)派的影響，社區(qū)逐漸被演化成具體的地域性生活共同體，但仍帶有濃厚道德色彩。正如鮑曼所說(shuō)：“‘置身于共同體中’，這總是好事……我們認(rèn)為，共同體總是好東西……首先，共同體是一個(gè)‘溫馨’的地方，一個(gè)溫暖而又舒適的場(chǎng)所……其次，在共同體中，我們能夠互相依靠對(duì)方?！保▍⒁?jiàn)鮑曼，2003）

②在中國(guó)政府的公文體例中，“函”適用于不相隸屬的機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題、請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。

③2014年底，全國(guó)主要城市新一輪創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層政權(quán)的地方改革中，以上海為代表的發(fā)達(dá)城市已經(jīng)明確取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，街道經(jīng)費(fèi)支出由區(qū)政府全額保障，推動(dòng)街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)。

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（編輯：部娜）

C912.81

A

1009-4997（2016）04-0062-10

2016-08-10

郎曉波，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，杭州行政學(xué)院副教授，研究方向：基層社會(huì)治理。

浙江省第三期“之江青年”資助項(xiàng)目、2015年杭州市軟科學(xué)一般項(xiàng)目“治理能力現(xiàn)代化背景下的杭州社區(qū)治理體制改革與‘智慧’服務(wù)建設(shè)”（編號(hào)20150834M28）、2016杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題基地項(xiàng)目（2016JD16）。