李　淮

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430072）

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴：現(xiàn)狀與展望——兼對(duì)新《行政訴訟法》第3條第3款之檢討

李淮

（武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢430072）

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度至今已實(shí)施一年之久，從行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件和司法機(jī)關(guān)的生效裁判文書(shū)進(jìn)行實(shí)證分析，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人極少出庭，即使出庭也限于部分類(lèi)型案件，副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已成常態(tài)，且副職負(fù)責(zé)人與委托代理人在訴訟中多為一人。此外，負(fù)責(zé)人出庭的法律效果以宣示性為主，法院對(duì)于負(fù)責(zé)人未出庭的事由缺乏審查權(quán)限，需要靠行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定為補(bǔ)充。隨著實(shí)踐深入，應(yīng)逐漸改革行政機(jī)關(guān)訴訟代理人機(jī)制，發(fā)揮司法建議的作用，完善行政訴訟公開(kāi)機(jī)制，并賦予行政相對(duì)人對(duì)于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的請(qǐng)求權(quán)。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；出庭應(yīng)訴；訴訟代理人；司法建議

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治環(huán)境變化，制定于20世紀(jì)80年代的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》已經(jīng)不能滿足實(shí)踐需要，產(chǎn)生了許多不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)，面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，特別是“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問(wèn)題突出，行政訴訟功能受限，為解決這些問(wèn)題，以適應(yīng)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)和法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的新要求，需要進(jìn)行修改完善。①通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改前后的對(duì)比可知，修法大體上是圍繞“三難”困境展開(kāi)的，并回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需求，協(xié)調(diào)了與外部制度的關(guān)系。[1]為促使行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)化解，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴力度，發(fā)揮行政審判監(jiān)督依法行政的功能，在2014年11月1日修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）中新增第3條第3款確立了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”，成為本次修法的亮點(diǎn)之一?！傲⒎ㄊ浅錆M遺憾的作品”，意指制度選擇上的妥協(xié)和無(wú)奈，也含文字上的拘泥和疏失。[2]立法不可能全面回應(yīng)實(shí)踐需求，也不會(huì)很完美地調(diào)整各類(lèi)沖突，因而不斷的探索和發(fā)展是立法保持生命力的必然選擇。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并非新生事物，司法實(shí)踐中早已有之，但此項(xiàng)規(guī)定是否符合訴訟規(guī)律，能否發(fā)揮訴訟作用，不僅需要從理論上進(jìn)行深入探討，更要對(duì)其實(shí)施狀況進(jìn)行綜合分析，方能實(shí)現(xiàn)檢討其得失利弊的目的。

二、對(duì)新《行政訴訟法》第3條第3款之檢討分析

在1989年《行政訴訟法》實(shí)施過(guò)程中，不僅被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人極少出庭參加訴訟，而且其工作人員也極少出庭，“民告官不見(jiàn)官”成為普遍現(xiàn)象，為了破解此難題，部分地區(qū)的法院積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府的支持，通過(guò)單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布文件的形式敦促被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，取得了較好的實(shí)踐效果，得到了最高法院和國(guó)務(wù)院的肯定，逐漸建立起這種具有我國(guó)本土特色和實(shí)踐智慧的行政訴訟制度和行為模式，還被譽(yù)為“執(zhí)政為民的試金石”、“法治建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”。[3]在《行政訴訟法》的修改過(guò)程中，草案“一審稿”只是在增加的第3條中將“被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)訴”規(guī)定在“行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”后面寫(xiě)入總則部分，到草案“二審稿”時(shí)則在第3條增設(shè)一款專門(mén)規(guī)定了“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”，強(qiáng)調(diào)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，不能出庭的,也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭。在草案三審之后通過(guò)的修正案中，將“二審稿”中的例外性“可以”委托規(guī)定改為“應(yīng)當(dāng)”委托，強(qiáng)化了出庭應(yīng)訴的原則規(guī)定。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度被確定為一種訴訟制度，體現(xiàn)為兩個(gè)條款，即總則篇中第3條第3款的原則性規(guī)定和第七章中第66條第2款的保障性規(guī)定。這一規(guī)定不僅對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政具有重要意義，對(duì)于保障原告的合法權(quán)益也有重要意義。[4]

（一）第3條第3款之內(nèi)涵

《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！毙姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，即指在行政訴訟中，被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)親自出席法庭審理和參加訴訟活動(dòng)。（1）出庭應(yīng)訴人員應(yīng)具有特定的身份。出庭應(yīng)訴的主體是負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人不一定就是法定代表人，該法沒(méi)有明確界定，但司法解釋和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件試圖進(jìn)行闡釋，并且要求是處于被告地位的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，其他機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不具有此種身份，行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的部門(mén)負(fù)責(zé)人也不能以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身份出庭應(yīng)訴。（2）出庭應(yīng)訴是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法定義務(wù)，原則上應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法治思想和強(qiáng)化法律知識(shí)，認(rèn)真做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，尊重行政審判，遵守訴訟規(guī)定，積極、正確地履行此項(xiàng)義務(wù)，并帶頭踐行依法行政，提升執(zhí)法水平，起到示范效應(yīng)。在法律上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身為法定代表人有權(quán)委托律師或者其他滿足條件的人員代為出庭應(yīng)訴，新法確立被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴制度雖與普適性法理不符，但對(duì)于解決中國(guó)特殊問(wèn)題可能還是有用的。[5]（3）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在不能出庭的情況下，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)工作人員出庭。從實(shí)際考察，所有的案件均要求負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也有點(diǎn)過(guò)于理想，故立法給出了一個(gè)留守空間?！安荒艹鐾ァ钡那闆r，立法沒(méi)有明確規(guī)定，為避免負(fù)責(zé)人隨意濫用，應(yīng)以“正當(dāng)理由”下的“不能出庭”為限。何為“正當(dāng)理由”，這有一定的裁量余地，筆者以為有3項(xiàng)可供參考比較：（1）不可抗力，屬于在客觀上無(wú)法抗拒、避免且克服的原因，如爆發(fā)地震等；（2）不能自己控制的客觀事由，如身患重病等；（3）常理，一般人都可以判斷為正當(dāng)?shù)氖掠?。?dāng)負(fù)責(zé)人不能出庭的情況下，必須要委托相應(yīng)工作人員作為代理人出庭，此時(shí)應(yīng)注意受委托對(duì)象的特定性，該工作人員需要是被訴行政機(jī)關(guān)內(nèi)部正常履職的人員，不能由其他機(jī)關(guān)的人員充任，更不能由法律顧問(wèn)等承擔(dān)，并且委托權(quán)限應(yīng)以具體案件確定，不能總是一般代理或者一概特別授權(quán)。這一例外規(guī)定可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人找各種理由來(lái)規(guī)避出庭，使此項(xiàng)制度喪失預(yù)設(shè)價(jià)值，需要建立健全監(jiān)督機(jī)制。

（二）第3條第3款之重要性

1.《行政訴訟法》第3條屬于新法增加的條文，該條共分3款，前兩款確立了依法保護(hù)公民行政訴權(quán)的原則，主要在于解決起訴和受理問(wèn)題，而第3款確立的被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度則起到了對(duì)行政訴權(quán)的保障作用。行政訴權(quán)為訴訟中的雙方所享有，對(duì)于原告來(lái)說(shuō)包括起訴權(quán)、獲得裁判權(quán)和得到公正裁判權(quán)，對(duì)于被告而言只是沒(méi)有起訴權(quán)。無(wú)論是發(fā)動(dòng)司法程序的原告，還是被迫進(jìn)入司法程序的被告，都可以通過(guò)訴訟程序來(lái)捍衛(wèi)自己的實(shí)體權(quán)利（或國(guó)家利益），阻止訴訟可能產(chǎn)生的不利后果。[6]被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)于負(fù)責(zé)人出庭的案件都會(huì)認(rèn)真對(duì)待，在答辯、舉證、質(zhì)證等過(guò)程都會(huì)充分準(zhǔn)備，這便于法院審理的進(jìn)行，強(qiáng)化行政法律秩序的保障。此外，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通過(guò)了解案件的審理過(guò)程，若發(fā)現(xiàn)行政行為存有違法情形或者確需改正，可以主動(dòng)改變?cè)儒e(cuò)誤的行政行為，促進(jìn)法院裁判的順利進(jìn)行，化解司法實(shí)踐中的“三難”等問(wèn)題。

2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度因其在化解官民矛盾，促進(jìn)依法行政和提高司法審判權(quán)威等方面意義重大，該制度的建立可以視為司法監(jiān)督行政運(yùn)作的強(qiáng)化。行政訴訟不僅要救濟(jì)相對(duì)人的合法權(quán)益，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，公權(quán)力不得濫用，也不得隨意處分。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)委托代理人在訴訟過(guò)程中常缺少?zèng)Q定權(quán)和處分權(quán)，既使進(jìn)行調(diào)解，也作用有限，多是從形式上走完訴訟程序。通過(guò)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，可以最終拍板，能夠及時(shí)、妥善、實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議，使行政審判功能得以更好發(fā)揮。

3.出庭應(yīng)訴對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是一個(gè)極好的法治教育途徑。通過(guò)訴訟程序查清案件事實(shí)，讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人真正認(rèn)識(shí)到行政行為的違法之處，發(fā)現(xiàn)本單位執(zhí)法工作的欠缺，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及工作人員的訴訟意識(shí)和應(yīng)訴能力，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平，培育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法治思維，加快法治政府建設(shè)的步伐。

（三）第3條第3款之局限分析

該規(guī)定在理論層面和司法實(shí)踐存在著許多問(wèn)題需要進(jìn)一步理清和解決。

1.出庭應(yīng)訴工作人員來(lái)源存在理解上的偏差。被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)工作人員出庭應(yīng)訴，此項(xiàng)規(guī)定比較切合實(shí)際情況，但是這里的工作人員必須是被訴行政機(jī)關(guān)中的相應(yīng)人員，最好是熟悉案件情況、容易解決糾紛的人員，主要包括作出被訴行政行為的具體承辦人員、政府法制部門(mén)工作人員，而不能是行政機(jī)關(guān)以外的律師、法律顧問(wèn)或者其他一般工作人員。然而，在“行政行為經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”和“復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)做共同被告”的情形下，容易出現(xiàn)應(yīng)訴人員來(lái)源的偏差問(wèn)題。在特殊情況下，某些被訴行政行為實(shí)際上由下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出，只是掛上級(jí)行政機(jī)關(guān)之名，是否應(yīng)由下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，這種情形下，下級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是以被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身份，還是被訴機(jī)關(guān)工作人員，或者其他身份出庭，存在疑惑。如國(guó)有土地使用證由政府蓋章，但實(shí)際作出部門(mén)是國(guó)土資源局，而被訴的是人民政府，此時(shí)是否可以由國(guó)土局負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，其出庭時(shí)身份為何，并無(wú)明確界定。根據(jù)新法規(guī)定，在復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)將與原作出行為的機(jī)關(guān)作為共同被告，雖然復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有添加新的內(nèi)容，依然保持原行政行為的面貌，但此時(shí)所審理的是復(fù)議機(jī)關(guān)的維持決定行為和原行政行為兩個(gè)，故復(fù)議機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員不能由原行政機(jī)關(guān)人員代替。

2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人只具有訴訟主體地位，不能發(fā)揮證據(jù)法上的作用。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通常只是行政行為最后作出的決策者，處于行政行為內(nèi)部運(yùn)作的終端位置，不會(huì)參與行政行為作出前期的調(diào)查取證行為，不會(huì)直接聽(tīng)取行政相對(duì)人的陳述或者申辯理由，很少會(huì)與行政相對(duì)人直接接觸，其對(duì)行政行為事實(shí)的了解大多基于具體工作人員的文字材料或者口頭匯報(bào)，并非行政行為事實(shí)的經(jīng)歷者和證據(jù)的提取者。根據(jù)行政行為“先取證，后裁決”的原則，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所扮演的角色僅是“裁決者”。因而，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在出庭應(yīng)訴過(guò)程中所做的行為僅為法律上的訴訟代理行為，處于訴訟主體地位，其所作的陳述不能作為證據(jù)資料使用，不具有證據(jù)方法上的意義。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴之現(xiàn)狀分析

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴從一種地方政策上升為法律制度，促進(jìn)了開(kāi)放合作型審判模式的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于出庭參加訴訟活動(dòng)有了觀念上的變化，但其實(shí)施效果如何，需要實(shí)證分析。各地紛紛以出庭率作為判斷該制度實(shí)施狀況的標(biāo)準(zhǔn)，但筆者以為出庭率只能作為表象，不能從實(shí)質(zhì)上說(shuō)明問(wèn)題，故以行政實(shí)踐的規(guī)范性文件和司法實(shí)踐的裁判文書(shū)為視角探討其運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。

（一）規(guī)范性文件層面

為了推進(jìn)該制度順利實(shí)施，各地先后制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件。通過(guò)“北大法寶”檢索收集到55份現(xiàn)行有效的關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件作為分析樣本。②在收集到的規(guī)范文本中，就其制定機(jī)關(guān)而言，52個(gè)規(guī)定由各級(jí)政府制定，有3個(gè)是由法院和政府共同制定完成；就其性質(zhì)而言，有51個(gè)規(guī)定為地方規(guī)范性文件，其余4個(gè)規(guī)定屬于地方政府規(guī)章；就其名稱而言，有稱行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定、暫行規(guī)定或工作規(guī)則，有稱行政應(yīng)訴規(guī)定、辦法、工作規(guī)則或暫行規(guī)定等，雖然名稱各異，但所規(guī)范的對(duì)象相同。

1.對(duì)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的理解

《行政訴訟法》并沒(méi)有對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”進(jìn)行界定，只在該法第66條中提到被告無(wú)正當(dāng)理由不出庭時(shí)，法院可對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員提出處分的司法建議。在行政實(shí)踐中，各地對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”作出了不一樣的規(guī)定。以樣本1為例，共有33個(gè)規(guī)定對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”進(jìn)行界定，表現(xiàn)為14種解釋，具體如表1。

由表1可知，行政實(shí)踐對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”這個(gè)概念闡釋不一而足，有別于行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)、行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、行政機(jī)關(guān)一把手、行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)等，其范圍包括被訴行政機(jī)關(guān)的法定代表人、主持工作的負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人。[7]最高法院也嘗試對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”進(jìn)行界定，在2015年5月1日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第5條中將“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”解釋為“行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人”。對(duì)于這種解釋，有學(xué)者認(rèn)為實(shí)際上偏離立法宗旨，不利于正職領(lǐng)導(dǎo)出庭。應(yīng)當(dāng)將“負(fù)責(zé)人”界定為“正職”，至于“正職”領(lǐng)導(dǎo)可能是法定代表人、主持工作的副職或者臨時(shí)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)，即能夠拍板決策的人。[8]

2.對(duì)于“出庭應(yīng)訴”的理解

律規(guī)范未對(duì)“出庭應(yīng)訴”作出明確解釋，各地自行對(duì)其進(jìn)行了界定，在樣本1中大致分為5類(lèi)：（1）指在法院受理的行政訴訟案件中行政機(jī)關(guān)作為被告出庭，依法進(jìn)行的訴訟活動(dòng)。③（2）指行政機(jī)關(guān)為行政訴訟被告或第三人，其負(fù)責(zé)人依法出庭參加行政訴訟的活動(dòng)。④（3）指行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法院審理行政訴訟案件中代表被告行政機(jī)關(guān)出庭，依法參與訴訟的活動(dòng)。⑤（4）指行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其他相關(guān)人員在法院審理行政案件過(guò)程中代表本行政機(jī)關(guān)出庭，依法參加訴訟的活動(dòng)。⑥（5）指行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自參加法院受理的行政訴訟案件的審理活動(dòng)，履行出庭、答辯、舉證等法定義務(wù)的行為。⑦還有規(guī)定對(duì)出庭應(yīng)訴作出了擴(kuò)張解釋，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人只要參與法庭談話、證據(jù)交換和案件協(xié)調(diào)等事項(xiàng)，或未經(jīng)開(kāi)庭參加溝通、協(xié)調(diào)促成當(dāng)事人和解、撤訴息訴的，均屬參加出庭應(yīng)訴活動(dòng)。⑧綜上可知，“出庭應(yīng)訴”被賦予多種含義，不僅指行政機(jī)關(guān)作為被告時(shí)出庭參加訴訟，還指作為第三人出庭參加訴訟，且出庭應(yīng)訴的主體是多元的，不僅指行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（可細(xì)分為行政主要負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人），也包括其他相關(guān)人員。此外，“出庭”不僅指出席法院開(kāi)庭審理活動(dòng)，如果從事了法庭談話、案件協(xié)調(diào)等特定的行為也可以被視為出庭應(yīng)訴。關(guān)于強(qiáng)制出庭應(yīng)訴的性質(zhì)問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為出庭應(yīng)訴對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)是一種程序性權(quán)利，在訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人只要不主動(dòng)影響訴訟進(jìn)程，法院不應(yīng)處分當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，不應(yīng)強(qiáng)加其他程序性義務(wù)，并且出庭應(yīng)訴人員選派屬于被訴行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政管理行為，司法審查不應(yīng)干涉。[9]

表1　規(guī)范性文件對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的界定

3.出庭應(yīng)訴案件的類(lèi)型化分析

在樣本1中，有51個(gè)規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體案件作了列舉性規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)屬于列舉范圍的案件應(yīng)該或者必須出庭應(yīng)訴。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析可知，并非所有類(lèi)型的行政案件都要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，只對(duì)特定類(lèi)型的案件作出了強(qiáng)制出庭應(yīng)訴的規(guī)定，現(xiàn)就各類(lèi)案件綜述如下。

（1）行政機(jī)關(guān)本年度的第一起行政案件

在樣本1中，有15個(gè)規(guī)范性文件對(duì)此規(guī)定，要求被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本機(jī)關(guān)本年度的第一起行政訴訟案件應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。但表述略有差異，分別規(guī)定為行政機(jī)關(guān)本年度應(yīng)訴的第一起行政案件，本年度發(fā)生的第一起行政案件，本年度的第一起一審行政案件，本年度的第一起公開(kāi)審理的案件，本年度發(fā)生的開(kāi)庭審理的第一起一審行政案件。故對(duì)“第一起”行政案件有多種界定，但這種“第一起”是有隨機(jī)性的，而所謂重大、較大影響具有主觀性，之所以出現(xiàn)這種隨機(jī)形式的要求，可能是避免行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人挑選案件。此類(lèi)案件強(qiáng)制規(guī)定負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴缺乏法理依據(jù)，也可能更多是一種形式主義與法制形象工程的表現(xiàn)。[10]

（2）具有重大或者較大影響的案件

在樣本1中，有45個(gè)規(guī)范性文件對(duì)此規(guī)定，且大多強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，主要表現(xiàn)為5種：①在行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)有重大或較大影響的行政案件。包括本轄區(qū)內(nèi)案情重大、情況復(fù)雜的行政案件，對(duì)本單位工作可能產(chǎn)生重大影響的行政案件，可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決策、行政管理或行政執(zhí)法行為產(chǎn)生重大或較大影響的行政案件，及因環(huán)境污染、征收補(bǔ)償、勞動(dòng)權(quán)益、撤銷(xiāo)行政許可、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等涉及重大民生或重大行政處罰而引發(fā)的行政案件等。②群體性行政案件。關(guān)于何為群體性行政案件，界定標(biāo)準(zhǔn)不一，有的規(guī)定以原告人數(shù)作為衡量依據(jù)，表現(xiàn)為原告為5人以上、10人以上或20人以上的行政案件，或3件以上行政案件合并審理的；而有的以案件種類(lèi)作為判斷依據(jù)，如因農(nóng)村土地征收或城市房屋拆遷及其補(bǔ)償、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境資源保護(hù)等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題引發(fā)的群體性行政案件等。③涉及共同訴訟、集團(tuán)訴訟的行政案件。④涉及重大社會(huì)公共利益、社會(huì)關(guān)注度高或社會(huì)影響重大的行政案件。如食品藥品安全、重大安全責(zé)任事故等影響公共安全的或重大環(huán)境保護(hù)等行政案件。⑤涉外行政案件。

（3）上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求或者法院建議出庭的案件

在樣本1中，有28個(gè)規(guī)范性文件對(duì)此規(guī)定。首先，就上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求出庭的案件而言，本級(jí)政府或上級(jí)主管部門(mén)及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人、同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)都能充當(dāng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的角色要求被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，要求出庭的案件范圍不一定明確，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況審核后決定，并可對(duì)是否需要正職或主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出具體要求?；谛姓到y(tǒng)的隸屬關(guān)系，上級(jí)機(jī)關(guān)可以對(duì)其認(rèn)為下級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)或需要出庭的案件作出明確要求，下級(jí)機(jī)關(guān)須遵從。其次，對(duì)于法院建議出庭應(yīng)訴的案件，法院可以就具體案件向被訴機(jī)關(guān)發(fā)出負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的司法建議或明確通知負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，有的規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)對(duì)法院提出的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴書(shū)面建議應(yīng)認(rèn)真對(duì)待，此時(shí)被訴機(jī)關(guān)存有一定的考慮和裁量空間，而對(duì)于法院通知?jiǎng)t明確為應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。此外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求或法院建議出庭應(yīng)訴的案件非因正當(dāng)理由不得拒絕出庭應(yīng)訴，如有的規(guī)定要求負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)由本人就不能出庭應(yīng)訴的原因向政府法制辦作出書(shū)面說(shuō)明。

（4）行政賠償、行政補(bǔ)償案件及有可能調(diào)解的案件

在樣本1中，有18個(gè)規(guī)范性文件對(duì)行政賠償案件、6個(gè)對(duì)行政補(bǔ)償案件、6個(gè)對(duì)有可能調(diào)解的案件作出規(guī)定。首先，就行政賠償案件來(lái)看，各地確定了不一樣的標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定只要涉及國(guó)家賠償?shù)陌讣鸵笮姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，而有的細(xì)化了規(guī)定，如涉及行政賠償數(shù)額較大或影響較大的行政賠償案件，因限制公民人身自由、造成公民死亡或全部喪失勞動(dòng)能力提出的行政賠償案件，涉及30萬(wàn)元以上、或50萬(wàn)元以上的行政賠償案件等。其次，就行政補(bǔ)償案件而言，有的規(guī)定比較嚴(yán)格，只要是行政相對(duì)人對(duì)征收農(nóng)民集體土地或國(guó)有土地上房屋的征收補(bǔ)償方案不服的行政案件就要出庭，而有的規(guī)定作了限縮性要求，如要求征收補(bǔ)償案件為涉及面較廣，或涉案金額在1000萬(wàn)元以上才需要出庭。最后，對(duì)于有可能調(diào)解結(jié)案的案件，只要對(duì)案件分析后具有進(jìn)行調(diào)解結(jié)案的可能性即可。如《長(zhǎng)春市人民政府行政應(yīng)訴工作暫行規(guī)定》就強(qiáng)調(diào)對(duì)于可以調(diào)解的行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法定自由裁量權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)主動(dòng)出庭應(yīng)訴。具備調(diào)解或和解可能的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)開(kāi)展調(diào)解或和解工作。

（5）上訴案件、代表委員等旁聽(tīng)案件

在樣本1中，有14個(gè)規(guī)范性文件對(duì)上訴案件、5個(gè)對(duì)代表旁聽(tīng)案件作出了規(guī)定。就上訴案件而言，分別表現(xiàn)為被訴機(jī)關(guān)上訴或申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣⒁粚彂?yīng)訴機(jī)關(guān)敗訴的二審案件、一審行政機(jī)關(guān)敗訴，二審開(kāi)庭審理的案件、發(fā)生敗訴案件后，再發(fā)生同類(lèi)型的行政案件等。故此，由一審原告提起的上訴案件，并不必然要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。對(duì)于代表旁聽(tīng)的案件，主要是指各級(jí)人大代表、政協(xié)委員及各社會(huì)團(tuán)體或群眾代表參加旁聽(tīng)審理的案件。

除開(kāi)以上5類(lèi)案件，部分規(guī)定還確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于查清案件事實(shí)、解決行政爭(zhēng)議的案件，行政機(jī)關(guān)以各級(jí)政府名義作出行政行為引起的案件或代表市政府出庭應(yīng)訴的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要出庭應(yīng)訴的案件，因撤銷(xiāo)行政許可、吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或行政行為致使公民喪失主要生活來(lái)源而引發(fā)的案件，就自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議作出處理決定的案件等為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍。

4.關(guān)于“委托代理人”的問(wèn)題

在樣本1中，有32個(gè)規(guī)范性文件對(duì)此規(guī)定。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托1～2名訴訟代理人共同出庭參加訴訟是毋庸置疑的，現(xiàn)在需要討論的是當(dāng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴時(shí)的代理人委托問(wèn)題。在樣本1中，共有24個(gè)規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴時(shí)的代理人委托情況作出了具體規(guī)定，可以確定的是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托代理人參加訴訟。行政機(jī)關(guān)委托的代理人可以是1～2名機(jī)關(guān)工作人員，也可以是1名機(jī)關(guān)工作人員和1名律師，但行政機(jī)關(guān)不得僅委托律師作為訴訟代理人參加訴訟，即行政機(jī)關(guān)委托律師或其他法律工作者為訴訟代理人的，應(yīng)當(dāng)由本機(jī)關(guān)工作人員作為訴訟代理人共同參加訴訟。有的規(guī)定還明確要求出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)全程參加訴訟活動(dòng)。⑨對(duì)于委托的律師代理人，要求該律師應(yīng)當(dāng)熟悉行政法律法規(guī)和行政訴訟業(yè)務(wù)。⑩在只有行政機(jī)關(guān)訴訟代理人出庭應(yīng)訴的情形下，各地對(duì)代理人權(quán)限作出了規(guī)定，如《郴州市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》、《株洲市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》規(guī)定行政機(jī)關(guān)委托律師為訴訟代理人的，委托權(quán)限應(yīng)當(dāng)限定為一般代理，同時(shí)須委托本機(jī)關(guān)涉案業(yè)務(wù)部門(mén)的工作人員為特別授權(quán)代理?！吨楹Ｊ行姓C(jī)關(guān)行政應(yīng)訴工作規(guī)則》規(guī)定委托律師代理的，委托權(quán)限僅限一般代理?！妒仪f市人民政府行政應(yīng)訴辦法》規(guī)定市政府可以委托代理人出庭應(yīng)訴，代理權(quán)限為一般代理。需變更委托權(quán)限的，由行政應(yīng)訴承辦部門(mén)報(bào)經(jīng)市政府特別授權(quán)。由此可知，委托代理人不能僅為律師，必須有一名為被訴行政機(jī)關(guān)工作人員，且對(duì)于律師的代理權(quán)限限定為一般代理。另外，有的規(guī)定被訴機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上政府時(shí)，政府負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托與被訴行政行為直接相關(guān)的政府部門(mén)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但此政府部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)作訴訟代理人對(duì)待，不能認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴負(fù)責(zé)人。并且“被委托部門(mén)主要負(fù)責(zé)人不得就本案進(jìn)行二次委托?！?

5.關(guān)于“法院建議”的問(wèn)題

司法建議的使用是行政訴訟模式變革的一個(gè)重要體現(xiàn)。司法建議的內(nèi)容雖不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，也不能作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，但行政機(jī)關(guān)理應(yīng)重視，并予以回復(fù)?！缎姓V訟法》第66條對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴提出司法建議作了規(guī)定，在樣本1中，有28個(gè)規(guī)范性文件對(duì)“法院提出的司法建議”作出規(guī)定，有的照搬該條規(guī)定，有的進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。其中，有27個(gè)規(guī)范性文件都規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究和辦理法院提出的司法建議，并將處理結(jié)果函告人民法院。未對(duì)司法建議作出處理或不按期進(jìn)行書(shū)面回復(fù)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。?至于回復(fù)法院處理意見(jiàn)的期限，有的確定為在收到司法建議書(shū)45日內(nèi)，?有的為3個(gè)月內(nèi)。?有一個(gè)規(guī)范性文件明確行政機(jī)關(guān)具有選擇處理的權(quán)利，對(duì)于司法建議書(shū)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定處理，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向法院回復(fù)是否接受建議，如不接受建議，應(yīng)告知理由；如接受建議，應(yīng)告知對(duì)相應(yīng)問(wèn)題的處理情況。?另外，有兩個(gè)規(guī)范性文件明確了法院提出建議追究責(zé)任的情形，如《寶雞市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》第10條規(guī)定的5種情形和《石景山區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)則》第22條規(guī)定的6種情形。由此，司法建議對(duì)于規(guī)范行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴和依法行政還是有促進(jìn)意義的。

6.關(guān)于“納入考核”的問(wèn)題

為了保障行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度得到落實(shí)，各地普遍規(guī)定了保障措施和監(jiān)督方式，在樣本1中，有49個(gè)規(guī)范性文件將行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況納入政府依法行政考核或績(jī)效考核的內(nèi)容，占樣本總數(shù)的89%。其中，有的對(duì)未依法履行出庭應(yīng)訴義務(wù)的行政機(jī)關(guān)予以扣分，?有的將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為依法行政工作考評(píng)加分項(xiàng)對(duì)待，以此激勵(lì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。?還有的對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未按規(guī)定出庭應(yīng)訴的，實(shí)行依法行政工作一票否決。?就績(jī)效考核機(jī)制而言，作為上級(jí)地方政府約束轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)地方政府的控制手段，在我國(guó)政治實(shí)踐得以廣泛運(yùn)用，各地政府通過(guò)量化績(jī)效考核手段形成的晉升壓力，也能發(fā)揮一定的激勵(lì)與監(jiān)督效應(yīng)，但不能完全寄希望于此。行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人沒(méi)有出庭應(yīng)訴的后果不僅表現(xiàn)為依法行政考核時(shí)的不利影響，還會(huì)受到責(zé)任追究。在樣本1中，有30個(gè)規(guī)定明確了責(zé)任追究事項(xiàng)，主要有12種情形，具體見(jiàn)表2。

任何制度要想實(shí)施順暢，須有一定的考核手段、監(jiān)督方式和獎(jiǎng)罰措施。正如表2所示，各地對(duì)不出庭應(yīng)訴的前置定語(yǔ)界定和責(zé)任追究事項(xiàng)雖有差異，但相同的是無(wú)故未出庭應(yīng)訴會(huì)受到不利的處理。有的地方還作出其他要求，如《許昌市行政應(yīng)訴工作暫行規(guī)定》要求應(yīng)訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件，確有實(shí)際情況不能出庭應(yīng)訴的，除委托工作人員出庭外，還須向同級(jí)政府法制部門(mén)和案件審理法院說(shuō)明理由。應(yīng)訴人員應(yīng)當(dāng)按時(shí)出庭應(yīng)訴，因特殊情況不能到庭的，應(yīng)當(dāng)提前告知法院并說(shuō)明理由，同時(shí)依法申請(qǐng)法院延期開(kāi)庭。?此外，有些地方還量化規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的次數(shù)或者比例，如《武漢市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》規(guī)定“被訴機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人每年度應(yīng)至少出庭應(yīng)訴一次”，《上海市奉賢區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴和旁聽(tīng)審理實(shí)施辦法》規(guī)定“年度行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件總數(shù)，不得低于該機(jī)關(guān)每年度行政案件總數(shù)的2/3”，《株洲市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)的行政案件一年在5件以上的，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不得少于1件；10件以上的，不得少于2件。同一行政機(jī)關(guān)在一年內(nèi)有多起同類(lèi)型應(yīng)訴案件，且負(fù)責(zé)人當(dāng)年已出庭應(yīng)訴一起以上的，其余案件可以不再出庭應(yīng)訴?！薄稄V州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》規(guī)定“第一審行政訴訟案件一年在5件以上的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不得少于2件；20件以上的，不得少于3件；100件以上的，不得少于4件?！薄妒吧絽^(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)則》規(guī)定“科隊(duì)站所等基層行政機(jī)關(guān)正職或者副職負(fù)責(zé)人，年出庭應(yīng)訴率不得低于本單位被訴行政案件總量的50%?！薄饵S岡市人民政府辦公室關(guān)于做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例不得低于本機(jī)關(guān)年度行政訴訟案件（包括一審和二審）總數(shù)的1/3；如果本機(jī)關(guān)年度行政訴訟案件少于3件的，有關(guān)負(fù)責(zé)人至少出庭應(yīng)訴1件?！薄对S昌市行政應(yīng)訴工作暫行規(guī)定》規(guī)定“以上一年度一審行政應(yīng)訴案件數(shù)量為基數(shù)（不含已移送管轄、指定管轄方式結(jié)案的案件），本機(jī)關(guān)應(yīng)訴案件在10件以下的，應(yīng)訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人本年度合計(jì)出庭應(yīng)訴不少于1件；應(yīng)訴案件在11件以上20件以下的，不少于2件；應(yīng)訴案件在21件以上的，不少于3件。”以上這些看似具體明了的出庭應(yīng)訴指標(biāo)有其局限性和片面性，無(wú)論是對(duì)比例的要求，或是最低數(shù)量的要求，均無(wú)法從法理上去解釋為何一部分案件適用出庭應(yīng)訴，另一部分案件便可以不受該規(guī)定的束縛，并且也難以考核行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審中是否出聲、出彩、出效果。

表2　行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴責(zé)任追究及相關(guān)事項(xiàng)

7.需要注意的兩個(gè)問(wèn)題

（1）審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)或當(dāng)?shù)攸h委聯(lián)合制定規(guī)范性文件有違法治精神。從規(guī)范性文件的制定主體來(lái)說(shuō)，有的由法院與政府聯(lián)合發(fā)布，有的由法院與政府法制部門(mén)聯(lián)合頒行，有的由法院與政府及黨委三方聯(lián)合制定頒行，這有違司法中立原則，不利于法治精神的良好發(fā)展，不利于保證司法的公正性和權(quán)威性，且“司法能動(dòng)主義”有過(guò)度行使之嫌。以樣本1為例，有3個(gè)是由法院和政府共同制定完成，分別為陜西省合陽(yáng)縣人民法院與合陽(yáng)縣人民政府聯(lián)合頒行了《關(guān)于“貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”的實(shí)施意見(jiàn)》（1999年8月），江蘇省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、江蘇省人民法院與江蘇省人民政府法制辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》（2010年12月），天津市人民政府法制辦公室與天津市高級(jí)人民法院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范我市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》（2015年8月）等。（2）有些規(guī)范性文件的部分內(nèi)容有違依法行政原則。如在規(guī)定明確行政機(jī)關(guān)要與法院建立聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，并邀請(qǐng)法院人員到行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)工作和參與考評(píng)等。法院作為審判機(jī)關(guān)，不應(yīng)越出其疆界而活動(dòng)。

綜上，通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行分析，可知行政機(jī)關(guān)對(duì)出庭應(yīng)訴在形式上持支持態(tài)度，并以績(jī)效考核、責(zé)任追究等方式督促行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴。出庭應(yīng)訴不僅是法律確定的原則和義務(wù)，更在行政實(shí)踐中演化為一種政治任務(wù)。行政實(shí)踐對(duì)此規(guī)定是混亂不一的，各地確定了不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求。行政機(jī)關(guān)自我設(shè)定的被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定并非針對(duì)所有行政案件，只有部分案件才是應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的，案件類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)也存在地區(qū)差異，且很少規(guī)定法定代表人或正職負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴責(zé)任，多數(shù)規(guī)定由分管副職負(fù)責(zé)人或行政機(jī)關(guān)工作人員代為出庭應(yīng)訴。對(duì)于負(fù)責(zé)人未出庭的案件，規(guī)定不能只有律師代理人出庭，須與機(jī)關(guān)工作人員一起出庭應(yīng)訴，且工作人員為特別授權(quán)，律師只能為一般代理，若變更代理權(quán)限需批準(zhǔn)。

（二）裁判文書(shū)分析

以“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”為在裁判文書(shū)網(wǎng)檢索到裁判文書(shū)215份，文書(shū)生效時(shí)間在《行政訴訟法》實(shí)施后，除去原告申請(qǐng)撤訴、二審書(shū)面審及同一被告不同原告的裁判文書(shū)，共有符合條件的裁判文書(shū)201份作為樣本2。其中二審案件66件，一審案件135件。

1.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況分析

在樣本2中，有140件案件中的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，另有70件案件的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，其中有9件案件存在著共同被告中有的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有的負(fù)責(zé)人未出庭的情形。故行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的情形占了33%。

在出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人中，絕大部分是該機(jī)關(guān)的副職負(fù)責(zé)人，行政機(jī)關(guān)的法定代表人極少出庭。如在這140件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到庭的案件中，有82件案件中出庭的負(fù)責(zé)人為該機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)人（如：副局長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)或黨委副書(shū)記等）；有13件案件中出庭的負(fù)責(zé)人既不是該機(jī)關(guān)的正職也不是副職負(fù)責(zé)人，而是其他職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，如紀(jì)檢組長(zhǎng)，規(guī)劃局總規(guī)劃師，副調(diào)研員，110指揮中心主任，社保科科長(zhǎng)，行政審批主管等，而受訴法院也認(rèn)同他們?yōu)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，并寫(xiě)明在裁判文書(shū)中，這也表明部分法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的認(rèn)識(shí)并不清楚。此外，在李久林訴鐵嶺市銀州區(qū)政府房屋征收補(bǔ)償決定一案中，被告為區(qū)政府，出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不是正副區(qū)長(zhǎng)，而是該區(qū)政府某部門(mén)的局長(zhǎng)，?這顯然有違規(guī)定。另有41份裁判文書(shū)未寫(xiě)明行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的職務(wù)和身份；而行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件僅有7件，僅占負(fù)責(zé)人出庭總數(shù)的5%。需要說(shuō)明的是，在負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的140件案件中，有3件案件有兩個(gè)被告，其中一個(gè)被告的法定代表人出庭，另一個(gè)被告的副職負(fù)責(zé)人即非法定代表人出庭，具體如圖1。

在樣本2中有5件訴省政府，1件訴省國(guó)土資源廳，1件訴國(guó)家部委的案件，在這些以省級(jí)政府及其部門(mén)、部委為被告的案件中，僅有一個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到庭應(yīng)訴。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未到庭的案件來(lái)看，被訴行政機(jī)關(guān)級(jí)別越高，負(fù)責(zé)人到庭率就越低。被告行政機(jī)關(guān)的級(jí)別問(wèn)題也是影響負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的重要因素之一。

圖1　出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的職務(wù)占比

2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭之效果分析

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能發(fā)揮何作用，起到何種效果，現(xiàn)以丁加強(qiáng)訴貴州省人民政府行政復(fù)議一案為例進(jìn)行說(shuō)明。2016年4月11日，該案在貴州市中級(jí)法院開(kāi)庭審理，被告省政府分管法制工作的副省長(zhǎng)陳鳴明作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，被稱為全國(guó)首位副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件。據(jù)報(bào)道可知，陳鳴明出席該案件的審理，具有一定的偶然性，是碰巧抽中的一個(gè)案件。在案件開(kāi)庭審理前，案件具體經(jīng)辦人員向陳鳴明作了兩次簡(jiǎn)短的案情匯報(bào)，確定庭上分工和庭前細(xì)節(jié)工作。在案件開(kāi)庭過(guò)程中，有社會(huì)媒體記者與省直部門(mén)、市州分管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)旁聽(tīng)，陳鳴明在庭上面色嚴(yán)肅，認(rèn)真記錄，總共發(fā)言兩次，即開(kāi)始時(shí)宣讀答辯狀，結(jié)束時(shí)總結(jié)陳述。這兩個(gè)環(huán)節(jié)可以是事先準(zhǔn)備好的文字材料，庭審時(shí)宣讀即可，并沒(méi)有涉及庭審中的舉證質(zhì)證等核心環(huán)節(jié)。那么陳鳴明的出庭作用為何，如其所言，出庭在于表明一個(gè)態(tài)度，工作要接受群眾、輿論和司法的監(jiān)督。表態(tài)的用意已經(jīng)超過(guò)了本案的審理，目的在于告誡各行政機(jī)關(guān)要尊重行政審判，接受司法監(jiān)督，依法行使公權(quán)力。出庭的效果并非在于案件的實(shí)體審理方面，被訴行政行為的合法與否不會(huì)因主要領(lǐng)導(dǎo)的出庭有所改變，出庭應(yīng)訴也許更多的是形式意義和示范效果，是為了帶動(dòng)更多的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，更在于影響行政機(jī)關(guān)今后的行政執(zhí)法活動(dòng)，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)。不過(guò)對(duì)于原告丁加強(qiáng)而言，其并不太關(guān)心是副省長(zhǎng)或誰(shuí)出庭應(yīng)訴，他所念想的是自己的被工程隊(duì)推掉的紫薇苗木，最關(guān)心的是問(wèn)題能得以解決，權(quán)益能得到維護(hù)，只是覺(jué)得出庭應(yīng)訴的官員級(jí)別越高，問(wèn)題解決的可能性就越大。通過(guò)該案可以得出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度的宣示性作用才是主要的。

當(dāng)然，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也可能因缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)、辯論藝術(shù)、溝通技巧乃至應(yīng)變能力，或出于面子考慮，應(yīng)付者居多，在法庭上傾向于少說(shuō)話為佳。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“出庭不出聲”、“出聲不出彩”的種種怪象彰顯了該制度形式化的傾向，與最初的目的幾乎完全是背道而馳。[11]

3.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭之原因分析

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭的案件中，僅有3份裁判文書(shū)寫(xiě)明了負(fù)責(zé)人未到庭的原因，如在崔可翔、周美華訴衢州市人民政府一案中，未到庭的原因是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以工作均已安排，無(wú)法到庭應(yīng)訴；?在李山寶訴孝義市公安局一案中，判決文書(shū)上僅簡(jiǎn)單寫(xiě)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因正當(dāng)事由不能到庭，并未寫(xiě)明具體是何正當(dāng)事由；?同樣在毛安東訴岳池縣國(guó)土資源局一案中，判決書(shū)也是“法定代表人因故請(qǐng)假”一筆帶過(guò)，未寫(xiě)明具體因何事請(qǐng)假不到庭參加訴訟。?毋庸置疑，工作太忙、有工作安排等原因不能成為正當(dāng)事由。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的理由應(yīng)該具體明白，不能籠統(tǒng)概述，并在裁判文書(shū)中交代清楚。此外，部分法院還在裁判文書(shū)結(jié)尾處指出“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，本院依法予以指正?！?/p>

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立，給予了原告相對(duì)人美好的愿望，期待能與被告的“領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)簿公堂，以求能更好地解決自己的問(wèn)題，但發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭情況未如預(yù)期，愿望落空之時(shí)，難免又會(huì)產(chǎn)生新的矛盾，帶來(lái)更多的沖突。當(dāng)原告對(duì)被告出庭人員的資格提出異議，要求被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴，并表示如果被告負(fù)責(zé)人不出庭，將不再參加后續(xù)的庭審活動(dòng)時(shí)，受訴法院認(rèn)為負(fù)責(zé)人不是必須到庭，原告以此拒絕審判無(wú)異于自動(dòng)退庭，按撤訴處理。?當(dāng)原告提出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭違法時(shí)，法院則表示“雖然負(fù)責(zé)人未到庭，但其委托具體負(fù)責(zé)本案的工作人員到庭，出庭人員完全符合法律的規(guī)定”。25○行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定在行政訴訟法總則部分，屬于原則條款和強(qiáng)制性條款，具有倡導(dǎo)意義，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人而言是其義務(wù)，但原告并具有要求被告負(fù)責(zé)人出庭的權(quán)利，其要求被告負(fù)責(zé)人出庭的請(qǐng)求很難得到法院的支持。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不到庭，只要被告委托了工作人員或代理人，對(duì)于行政審判的正常進(jìn)行影響不大。法院作為中立的裁判者，不能強(qiáng)迫被告負(fù)責(zé)人出庭，但倡導(dǎo)、敦促其出庭是可以的。法院的作用也是有限的，主要還是要依靠制度健全與行政機(jī)關(guān)的自我覺(jué)醒和內(nèi)在激勵(lì)。

4.委托代理人分析

（1）委托代理人樣態(tài)

在樣本2中（包括一個(gè)案件中有多個(gè)被告的），被訴行政機(jī)關(guān)的委托代理人是兩個(gè)普通工作人員的案件為48件，一個(gè)普通工作人員一個(gè)律師的案件為61件，委托兩個(gè)律師的案件為13件，僅僅只委托一個(gè)普通工作人員為代理人的案件為17件，只委托一個(gè)律師的案件為28件，?委托代理人身份不明的有49件案件，具體如圖2。

此外，還有25件案件中的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同時(shí)作為訴訟代理人出庭應(yīng)訴，一人兼具雙重身份，?令人驚奇的是在“山西鴻福海煙花爆竹有限公司訴運(yùn)城市鹽湖區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰一案”中，被告除法定代表人外竟出現(xiàn)了3名委托代理人，一名是該局副局長(zhǎng)，一名該局工作人員，一名是律師。這種情況的出現(xiàn)，可能與行政機(jī)關(guān)對(duì)于《適用解釋》的理解有關(guān)，副職負(fù)責(zé)人出庭，還可以委托兩個(gè)代理人。副職出庭，雖然是作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，但不是代表行為，仍然是代理行為，在其之外另委托2人，便出現(xiàn)了3個(gè)代理人的情況。最高法院此項(xiàng)規(guī)定似乎不太妥當(dāng)?？傊?，實(shí)踐中負(fù)責(zé)人和代理人常混為一體，較為錯(cuò)亂。

圖2　委托代理人類(lèi)型占比

（2）對(duì)代理權(quán)限為特別授權(quán)的分析

在樣本2中，委托代理人被特別授權(quán)的案件有28件，其中因被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭而特別授權(quán)的有4件，負(fù)責(zé)人出庭而特別授權(quán)的有19件，負(fù)責(zé)人出庭且作為委托代理人被特別授權(quán)的有5件，具體如表3。

由表3可知，代理人被給予特別授權(quán)的情況不僅存在于被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭時(shí)，還存在于負(fù)責(zé)人出庭的案件，且負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)給予代理人特別授權(quán)還占多數(shù)，達(dá)到68%。被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼具代理人身份時(shí)獲得特別授權(quán)權(quán)限的情形值得推敲。在上述案件中，律師特別授權(quán)代理出現(xiàn)10次，占比36%，并未如規(guī)范性文件規(guī)定一樣，可見(jiàn)律師在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴中的作用不小。

綜上，通過(guò)對(duì)裁判文書(shū)進(jìn)行分析可知，出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人很少是正職負(fù)責(zé)人，基本上由副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，出庭的效果主要是宣示性的。法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭的案件持包容態(tài)度，認(rèn)為對(duì)案件審理不會(huì)產(chǎn)生影響，對(duì)于原告提出的被告負(fù)責(zé)人未出庭的異議不予支持，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審理，或按原告撤訴處理，且行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率隨行政機(jī)關(guān)級(jí)別增高而減少。法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)提出的“正當(dāng)理由”缺乏審查判斷權(quán)，只能聽(tīng)之任之，無(wú)可奈何。在被告委托代理人中，種類(lèi)較多，主要由兩名工作人員或一名工作人員和一名律師來(lái)共同代理，在代理權(quán)限上面，似乎比較任意，沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，不論負(fù)責(zé)人有沒(méi)有出庭應(yīng)訴，代理人都可被特別授權(quán)，不論是否只有律師為代理人，都可以特別授權(quán)代理。

表3　特別授權(quán)的代理人情況分析

四、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度之展望

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為一項(xiàng)制度創(chuàng)舉，確實(shí)對(duì)于推進(jìn)行政審判發(fā)揮了一定作用，被告漠視行政審判的情況已為少見(jiàn)。依法行政觀念的養(yǎng)成及能力的提升，有賴于法律教育、行政程序、考核機(jī)制、責(zé)任追究等制度體系的規(guī)范、完善與落實(shí)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴或可發(fā)揮示范效應(yīng)，但這種以其個(gè)人的重視、偏好為基礎(chǔ)的價(jià)值定位，很大程度上帶有人治色彩，偏離依法行政本意。[12]故而存在許多問(wèn)題需要面對(duì)和完善，穩(wěn)步革新才是最好的態(tài)度。

（一）建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法裁量機(jī)制

行政訴訟具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的功能，也正是功能的差異，決定了行政訴訟既不能像民事訴訟一樣充分賦予當(dāng)事人選擇是否親自出庭的自由，也不能像刑事訴訟一樣嚴(yán)格要求被告必須出庭。[13]在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的運(yùn)行過(guò)程中，要求負(fù)責(zé)人對(duì)所有的案件都出庭應(yīng)訴也是不現(xiàn)實(shí)的，會(huì)給其造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)，但負(fù)責(zé)人不出庭或漠視訴訟也是不可以的。故需要解決哪些行政案件需要被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的問(wèn)題。在行政實(shí)踐中，部分規(guī)范性文件對(duì)案件類(lèi)型和具體出庭的被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出了一般性規(guī)定，明確了哪些案件必須由正職負(fù)責(zé)人出庭，那些案件可以由其他負(fù)責(zé)人出庭，甚或可以委托代理人出庭，但這是行政機(jī)關(guān)單方面作出的自我約束的規(guī)定，對(duì)于法院而言，僅可做參考。法院應(yīng)該具有對(duì)哪些案件應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的裁量權(quán)力，法院通過(guò)對(duì)于案件的全面審查后認(rèn)為被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴更利于爭(zhēng)議解決和依法行政的推進(jìn)時(shí)，發(fā)出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書(shū)，必要時(shí)發(fā)出司法建議告知被告指派何人出庭應(yīng)訴。雖然建議沒(méi)有強(qiáng)制性，也不是必須履行之義務(wù)，但是各地規(guī)范性文件都要求認(rèn)真研究對(duì)待司法建議，及時(shí)辦理并報(bào)法制機(jī)構(gòu)備案，而且還制定了保障措施。

（二）完善行政機(jī)關(guān)訴訟代理人制度

《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定有兩個(gè)方面，一是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴；二則要求委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，指在負(fù)責(zé)人未出庭的情況下必須委托有工作人員為代理人出庭，若只委托律師出庭則不被允許，此實(shí)為訴訟代理的規(guī)定，應(yīng)置于代理部分規(guī)定，現(xiàn)置于總則部分，突出了立法者的重視和較高的期待。《行政訴訟法》第31條規(guī)定法定代表人可以委托1～2人作為訴訟代理人，并有具體代理人員的列明。被訴行政機(jī)關(guān)法定代表人以外的其他負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也要得到法定代表人的委托，實(shí)際上也是以委托代理人的身份出庭的。[14]法定代表人自可納入行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍，與行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、主持工作的負(fù)責(zé)人或臨時(shí)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)視為一體，而非主持工作的副職負(fù)責(zé)人應(yīng)作為行政機(jī)關(guān)主要工作人員對(duì)待。副職負(fù)責(zé)人作為代理人出庭應(yīng)訴在司法實(shí)踐也有體現(xiàn)，故可建立被訴機(jī)關(guān)工作人員強(qiáng)制代理制度，工作人員可以區(qū)分為主要工作人員和普通工作人員，再輔之以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法裁量機(jī)制和行政相對(duì)人啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的請(qǐng)求機(jī)制，以改革行政訴訟代理人制度。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴只能作為短暫的應(yīng)景之舉，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考察，該款規(guī)定將融入更為完善的行政訴訟被告代理人制度之中?？紤]到訴訟活動(dòng)的專業(yè)性、程序化，委托代理人參與訴訟才是長(zhǎng)久之計(jì)。國(guó)外確立了行政訴訟被告律師強(qiáng)制代理制度，專業(yè)的行政訴訟律師參與行政審判，取得了較好的效果，我國(guó)也可參考。

（三）健全行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴情況公開(kāi)機(jī)制

公開(kāi)是最好的監(jiān)督利器。行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴包括答辯、舉證質(zhì)證、應(yīng)訴、出庭等一系列訴訟活動(dòng)，法院通過(guò)公開(kāi)機(jī)制將上述情況告知社會(huì)，既可給行政機(jī)關(guān)形成壓力，也能尋求全社會(huì)對(duì)行政審判的關(guān)注，增強(qiáng)司法權(quán)威。公開(kāi)的方式有多種，可以是行政審判白皮書(shū)、法院工作報(bào)告、法制新聞播報(bào)、新媒體網(wǎng)上公示、當(dāng)?shù)攸h委或人大常委會(huì)專題匯報(bào)會(huì)等渠道，與政府法制機(jī)構(gòu)建立定期溝通機(jī)制，重點(diǎn)公開(kāi)出庭率、庭審表現(xiàn)和答辯、舉證情況，以此促進(jìn)行政應(yīng)訴的良性運(yùn)行和行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

（四）賦予行政相對(duì)人啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的請(qǐng)求權(quán)

在行政機(jī)關(guān)訴訟代理人機(jī)制完善的情況下，可以規(guī)定行政相對(duì)人有申請(qǐng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的權(quán)利，在提起訴訟時(shí)單獨(dú)提出，與起訴狀同時(shí)遞交，由法院結(jié)合具體案情予以審查后于送達(dá)起訴書(shū)給被告前作出決定。原告提出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的請(qǐng)求權(quán)只是一項(xiàng)程序性的權(quán)利，在提出申請(qǐng)時(shí)，也要給出一定的理由，供法院在裁量決定時(shí)考慮。因不涉及實(shí)體利益的判斷，法院只需經(jīng)過(guò)低密度的審查標(biāo)準(zhǔn)即可。被告法定代表人或者副職負(fù)責(zé)人是否需要出庭與原告對(duì)簿公堂，通過(guò)賦予原告請(qǐng)求權(quán)，可以讓原告表明自身的態(tài)度，增強(qiáng)對(duì)原告訴訟權(quán)利的保障。

注釋：

①信春鷹于2013年12月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上作的“關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》的說(shuō)明”。

②因本文有兩個(gè)樣本，此處樣本1指代。在裁判文書(shū)部分，以樣本2指代。

③《寶雞市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》（寶政發(fā)［2015］2號(hào)）、《龍巖市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》（龍政綜［2015］191號(hào)）、《烏海市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（烏海政發(fā)［2014］54號(hào)）、《榆林市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》（榆政發(fā)［2015］8號(hào)）、《廣州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》（穗府辦［2014］46號(hào)）。

④《葫蘆島市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》（葫蘆島市人民政府令第174號(hào)）。

⑤《東營(yíng)市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》（東政辦發(fā)［2015］20號(hào)）、《固原市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（固政辦發(fā)［2015］69號(hào)）、《賀州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作暫行規(guī)定》（賀政辦發(fā)［2015］13號(hào)）、《商丘市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（商政辦［2015］123號(hào)）、《邵陽(yáng)市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（市政辦發(fā)［2015］9號(hào)）、《唐山市豐南區(qū)人民法院、唐山市豐南區(qū)人民政府法制辦公室關(guān)于落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度,進(jìn)一步做好行政應(yīng)訴工作的通知》（［2014］86號(hào)）、《寧夏回族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（寧政辦發(fā)［2015］11號(hào)）、《周口市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（周政辦［2015］119號(hào)）。

⑥《天水市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴規(guī)定》（天政辦發(fā)［2015］142號(hào)）、《包頭市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》（包府發(fā)［2016］65號(hào)）。

⑦《張家界市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（張政發(fā)［2015］5號(hào)）、《濟(jì)南市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法》（濟(jì)政辦字［2015］36號(hào)）。

⑧《烏海市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（烏海政發(fā)［2014］54號(hào)）、《周口市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（周政辦［2015］119號(hào)）、《商丘市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴暫行辦法》（商政辦［2015］123號(hào)）。

⑨《石景山區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)則》（石政發(fā)［2015］29號(hào)）。

⑩《郴州市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》（郴政辦發(fā)［2015］8號(hào)）、《株洲市行政應(yīng)訴工作規(guī)定》（2015.04.15）。

?《遼陽(yáng)市政府辦公室關(guān)于全面推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》（遼市政辦發(fā)［2014］33號(hào)）。

?《江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》（蘇政辦發(fā)［2016］52號(hào)）。

?《固原市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》（固政辦發(fā)［2015］69號(hào)）、《天津市高級(jí)人民法院、天津市政府法制辦公室<關(guān)于規(guī)范我市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見(jiàn)>》（津高法［2015］78號(hào)）。

?《河北省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》（河北省人民政府令［2014］15號(hào)）。

??《臺(tái)州市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》（臺(tái)政發(fā)［2016］6號(hào)）。

?《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府法制辦公室關(guān)于開(kāi)展2015年度依法行政考核工作的通知》（內(nèi)依法行政辦發(fā)［2015］4號(hào)）和《烏海市人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展2015年度依法行政考核工作的通知》（烏海政辦字［2015］58號(hào)）等都明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的加1分。

?《通遼市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定（試行）》（通政字［2015］144號(hào)）。

?《珠海市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴工作規(guī)則》（珠府［2015］78號(hào)）、《天津市人民政府行政應(yīng)訴工作辦法（試行）》（津政發(fā)［2015］24號(hào)）也作出了此項(xiàng)規(guī)定。

?遼寧省昌圖縣人民法院（2015）昌行初字第00028號(hào)行政判決書(shū)。

?浙江省衢州市中級(jí)人民法院（2015）浙衢行初字第3號(hào)行政裁定書(shū)。

?山西省呂梁市中級(jí)人民法院（2015）呂行終字第47號(hào)行政判決書(shū)。

?四川省武勝縣人民法院（2015）武勝行初字第13號(hào)行政判決書(shū)。

?程國(guó)英等五人要求確認(rèn)被告濟(jì)南市人民政府、濟(jì)南市公安局不履行法定職責(zé)行為違法一案，山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2015）濟(jì)行初字第224號(hào)行政裁定書(shū)；劉東秀訴市政府行政強(qiáng)制一案，山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2015）濟(jì)行初字第227號(hào)行政裁定書(shū)。

?盛秀峰、宋麗紅、種永福、段娟訴被告三門(mén)峽市人民政府不履行信息公開(kāi)職責(zé)一案，河南省焦作市中級(jí)人民法院（2015）焦行初字第00040號(hào)行政裁定書(shū)；孫榮慶訴岳陽(yáng)市人民政府、臨湘市人民政府土地行政征用一案，湖南省岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2015）岳中行初字第12號(hào)行政裁定書(shū)。

?但是在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭而委托代理人出庭應(yīng)訴的案件中，只有1件的代理人僅為律師，其他都是律師和工作人員共同代理。

?如在“江蘇省揚(yáng)州市中級(jí)人民法院（2015）揚(yáng)行終字第00056號(hào)行政判決書(shū)”中專門(mén)列明揚(yáng)州市城市管理行政執(zhí)法局的委托代理人王琴（同時(shí)作為被上訴人出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人）到庭參加訴訟，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)人民法院（2015）武行初字第33號(hào)行政判決書(shū)中列明行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人即被告的委托代理人到庭參加訴訟。

［1］湛中樂(lè).《行政訴訟法》的“變革”與“踟躕”［J］.法學(xué)雜志，2015，（3）：26.

［2］何海波.《行政訴訟法》修改的理想與現(xiàn)實(shí)［J］.中國(guó)法律評(píng)論，2014，（4）：142.

［3］江必新.積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作［N］.人民法院報(bào)，2011-7-13.

［4］姜明安.論新《行政訴訟法》的若干制度創(chuàng)新［J］.行政法學(xué)研究，2015，（4）：18.

［5］應(yīng)松年.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改條文釋義與點(diǎn)評(píng)［M］.北京：人民法院出版社，2015：19.

［6］薛剛凌.行政訴權(quán)研究［M］.北京：華文出版社，1999：9.

［7］江必新，邵長(zhǎng)茂.新行政訴訟法修改條文理解與適用［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2014：39.

［8］王春業(yè).新行政訴訟法修改評(píng)析［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015：13.

［9］田勇軍.《行政訴訟法》中“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”之理論分析［J］.西部法學(xué)評(píng)論，2015，（6）：9-15.

［10］盧超.行政訴訟行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度：司法政治學(xué)的視角［J］.北方法學(xué)，2015，（4）：118.

［11］章志遠(yuǎn).行政訴訟中的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度研究［J］.法學(xué)雜志，2013，（3）：101.

［12］高春燕.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴：價(jià)值重估與技術(shù)改良——以浙江66個(gè)規(guī)范文本為基點(diǎn)的分析［J］.行政法學(xué)研究，2015，（2）：102.

［13］王敬波.基于公共選擇理論分析《行政訴訟法》的修改［J］.法學(xué)雜志，2015，（3）：37.

［14］林莉紅.行政訴訟法學(xué)［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2015：118.

（編輯：井虹）

D912.1

A

1009-4997（2016）03-0114-12

2016-08-03

李淮（1992-），湖北建始人，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政訴訟法、行政救濟(jì)法。

本文系國(guó)家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果（教技函2013［26］）。