韓兆柱　翟文康

（1.燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島066004；2.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

西方公共治理前沿理論述評(píng)

韓兆柱1翟文康2

（1.燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島066004；2.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

治理是一個(gè)復(fù)雜的理論體系和理論叢林，公共治理是治理的一個(gè)分支。公共治理是指在公共事務(wù)領(lǐng)域中，地位平等、相互依賴的治理主體通過合作的策略活動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，并在西方政府治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成了公共治理理論。西方公共治理理論內(nèi)容豐富，其中以新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論、公共價(jià)值管理理論為代表的公共治理五大前沿理論影響最大。西方公共治理五大前沿理論分別在治理的理念、結(jié)構(gòu)、方式、工具、使命或目標(biāo)方面為公共治理理論體系的形成作出了服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作、數(shù)字、公共價(jià)值等理論貢獻(xiàn)，構(gòu)成了西方公共治理理論體系。它們是對(duì)新公共管理理論困境進(jìn)行反思并結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)而進(jìn)行的創(chuàng)新。西方公共治理五大前沿理論之間相互補(bǔ)充，而非替代，一種或一些理論處于前沿，并不意味著傳統(tǒng)理論的消亡，它們是并存與互補(bǔ)的。

公共治理；新公共服務(wù)理論；網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論；整體性治理理論；數(shù)字治理理論；公共價(jià)值管理理論

一、引言

對(duì)于西方公共管理學(xué)理論發(fā)展史的研究，國內(nèi)外學(xué)者投入了大量的時(shí)間和精力，取得了豐碩的成果。對(duì)于西方公共管理學(xué)理論發(fā)展的劃分和研究視角也呈現(xiàn)百家爭鳴、百花齊放的盛況，有階段論、學(xué)派論、范式論、途徑論、譜系論等。筆者通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研究發(fā)現(xiàn)，階段論的觀點(diǎn)影響較大，得到較多學(xué)者的認(rèn)同，筆者也側(cè)重于按照歷史脈絡(luò)對(duì)公共管理學(xué)理論進(jìn)行系統(tǒng)劃分。筆者認(rèn)為，西方公共管理學(xué)理論的發(fā)展大致可以劃分為：傳統(tǒng)公共行政時(shí)期、新公共行政時(shí)期、新公共管理時(shí)期和公共行政的當(dāng)代發(fā)展時(shí)期。前三個(gè)時(shí)期的思想譯介和研究成果較多，人們了解也較多，而21世紀(jì)后西方公共管理理論發(fā)展迅速，特別是西方公共治理理論更是席卷全球，對(duì)我國的影響也較大，而且出現(xiàn)“小叢林”（smalljungle）現(xiàn)象。但是很多西方公共治理前沿理論著作還沒有翻譯成中文，對(duì)于全面了解和深入把握公共管理學(xué)科理論前沿是十分不利的。近年來，筆者更加關(guān)注西方公共管理理論，特別是西方公共治理的前沿理論，并在尚未有譯著可供參考的情況下盡可能地占有和消化英文原著，取得了關(guān)于西方公共治理五大前沿理論，即新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)（化）①治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論和公共價(jià)值管理理論的階段性研究成果。本文也是階段性研究成果之一，對(duì)西方公共治理五大前沿理論進(jìn)行系統(tǒng)概述與評(píng)析，以期引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注與思考。

二、相關(guān)概念界定：治理與公共治理

“概念是學(xué)術(shù)研究由以展開的工具，要促進(jìn)學(xué)術(shù)研究水平的不斷提高，任何學(xué)科都必須對(duì)它的基本概念有著共識(shí)性理解。”[1]在“治理”、“公共治理”等概念界定上，中外學(xué)者們眾說紛紜，莫衷一是，因此，筆者在研究西方公共治理前沿理論之前有必要對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定。

（一）治理的概念

英語中的“治理”一詞原意為控制、引導(dǎo)和操縱，與“統(tǒng)治”交叉使用，含義相似，主要用于國家管理的政治學(xué)領(lǐng)域。20世紀(jì)90年代以來的國際援助機(jī)構(gòu)的發(fā)展研究和福利國家危機(jī)引發(fā)的政府改革運(yùn)動(dòng)賦予了“Governance”新的含義，跨越了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共行政學(xué)等多領(lǐng)域，成為一種新的治理機(jī)制。一般認(rèn)為，1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞標(biāo)志著“新治理”開始流行，1992年世界銀行提出治理就是“為了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式?！盵2]1998年，研究治理問題的專家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）講到：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以致成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的‘時(shí)髦詞語’?！盵3]另外，“治理可以指很多事情，它可以是一個(gè)流行詞匯，一種時(shí)尚，一種框架設(shè)計(jì)，一個(gè)聯(lián)結(jié)各學(xué)科的、傘狀的、描述性的并且模糊的概念，一個(gè)空洞的符號(hào)……”[4]

1.關(guān)于治理定義的爭論

詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）認(rèn)為治理與政府統(tǒng)治存在差別，他將治理定義為“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。換句話說，與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制?！盵5]

羅伯特·羅茨（R.A.W.Rhodes）認(rèn)為“治理至少有6種不同的用法：作為最小國家（the minimal state）的治理；作為公司的治理（corporate governance）；作為新公共管理（the new public management）的治理；作為善治（good governance）的治理；作為社會(huì)控制體系（social-cybernetic system）的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)（self-organization networks）的治理?！盵6]其中，作為最小國家管理活動(dòng)的治理，是指國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；作為公司管理的治理是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；作為新公共管理的治理是將市場激勵(lì)機(jī)制與私人部門的管理手段結(jié)合幫助政府提供公共服務(wù)，充當(dāng)政府治理工具；作為善治的治理強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任、民主等價(jià)值；作為社會(huì)控制體系的治理是指政府與社會(huì)、公共部門與私人部門之間的合作互動(dòng)；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。在2000年，羅茨又提出了7種治理的含義：“公司治理、新公共管理、善治、國際間的相互依賴、社會(huì)控制論的治理、作為新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的治理、網(wǎng)絡(luò)治理。”[7]

聯(lián)合國全球治理委員會(huì)對(duì)治理下了一個(gè)定義：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的綜合。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程?！盵8]它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或符合其利益的各種非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

格里·斯托克（Gerry Stoker）將治理理論概括為五種觀點(diǎn)：“（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；（2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；（4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。”[9]

國內(nèi)學(xué)者毛壽龍等認(rèn)為“治道（治理）是在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府如何界定自己的角色，如何運(yùn)用市場方法管理公共事務(wù)的道理。治道變革指的是西方政府在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行條件下，進(jìn)行市場化改革，并把市場制度的基本觀念引進(jìn)公共領(lǐng)域，建設(shè)開放而有效的公共領(lǐng)域?！盵10]

俞可平認(rèn)為，“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。所以，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。”[11]

徐勇認(rèn)為“治理是對(duì)公共事務(wù)的處理，以支配、影響和調(diào)控社會(huì)。而要達(dá)到治理的目的，必須借助于公共權(quán)力。因此，在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力是最為核心的概念?！盵12]

2.關(guān)于治理階段劃分的爭論

從表1可知，對(duì)治理的理解上，很多學(xué)者在治理階段劃分上有各種不同的觀點(diǎn)，這體現(xiàn)出對(duì)“治理”一詞并不能輕易地下定義，它是一個(gè)復(fù)雜的體系，從不同角度都有不同的理解，不能將其概念簡單化。

3.關(guān)于治理研究途徑的爭論

表2中的研究途徑并未將治理體系中的內(nèi)容全部概括，筆者認(rèn)為，治理的研究途徑應(yīng)該有以下幾種：（1）公司（市場）治理途徑，這一途徑側(cè)重從市場、企業(yè)部門的角度來理解治理，強(qiáng)調(diào)私人領(lǐng)域的治理，市場根據(jù)資源配置情況完全發(fā)揮作用，形成私人治理理論或模式；（2）政府管理途徑，該途徑強(qiáng)調(diào)政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的管理過程中的核心地位，以政府為主導(dǎo)的治理模式，形成政府治理理論或模式；（3）公民社會(huì)途徑，該途徑強(qiáng)調(diào)在治理過程中積極發(fā)揮公民的作用，公民在管理公共事務(wù)中構(gòu)建出自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益?！盵20]形成公民治理理論或模式；（4）公共行政途徑，該途徑是從公共行政學(xué)的角度研究對(duì)公共事務(wù)領(lǐng)域的治理，它是政府與非政府部門（私人部門、第三部門和公民）的合作治理過程，政府起著元治理作用，形成公共治理理論或模式；（5）合作網(wǎng)絡(luò)途徑，這種途徑認(rèn)為“治理是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”[21]，政府與非政府組織是相互依存的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，形成網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論或模式；（6）整體性途徑，該途徑提倡治理過程中各主體間的協(xié)調(diào)、整合與整體化，是為克服“碎片化”問題而進(jìn)行的全觀型治理，形成整體性治理理論或模式；（7）數(shù)字化途徑，該途徑主張?jiān)跀?shù)字時(shí)代背景下治理應(yīng)當(dāng)利用數(shù)字工具，形成數(shù)字治理理論或模式；（8）價(jià)值途徑，治理應(yīng)當(dāng)注重價(jià)值因素，形成公共價(jià)值管理理論或模式；（9）主體關(guān)系途徑，“治理的關(guān)鍵是如何在各行動(dòng)者之間尋求利益與激勵(lì)的平衡，并將包容性、透明性、平等、責(zé)任、效率與效益等價(jià)值和規(guī)范，整合到公私伙伴關(guān)系中來。”[22]在高度復(fù)雜行動(dòng)社會(huì)中，并非只有政府這一個(gè)主體，私營部門、第三部門、社區(qū)、公民等多主體正蓬勃發(fā)展，某一個(gè)單一主體由于資源和知識(shí)有限，并不能獨(dú)自解決問題，需要依靠其他主體力量，多主體協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)多中心的治理，形成多中心治理理論或模式；（10）善治途徑，主要代表人物是萊福特維奇，從系統(tǒng)、政治和行政三個(gè)維度解讀善治，治理在行政上的用法是“一種有效率的、開放的、負(fù)責(zé)的并且被審計(jì)監(jiān)督的公共服務(wù)體系”[23]形成善治治理理論或模式。

綜上所述，對(duì)于治理的概念界定、階段劃分、研究途徑，國內(nèi)外學(xué)者仁者見仁，智者見智，莫衷一是。因此，筆者得出結(jié)論：治理并不能簡單地以某一個(gè)確定的概念來界定它，它既是一個(gè)體系又是一個(gè)理論叢林，內(nèi)容龐雜。正如克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）考察歐美各國不同的政府改革運(yùn)動(dòng)，尋找其共性而取名“新公共管理”一樣，筆者認(rèn)為作為一個(gè)體系的治理理論，有各種類型，但都具備以下特征：（1）治理目標(biāo)追求善治；（2）主體多元且地位平等；（3）環(huán)境是高度復(fù)雜化、高度不確定的；（4）治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化；（5）治理機(jī)制是靠制度安排；（6）治理過程是上下互動(dòng)；（7）治理方式是互動(dòng)性的協(xié)商合作；（8）治理工具多樣化，包括數(shù)字化技術(shù)、市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。治理在目標(biāo)、主體、環(huán)境、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、過程、方式、工具上構(gòu)成獨(dú)立的理論體系，凡是具備以上特征的理論都屬于治理理論體系。除此之外，治理理論還是一個(gè)理論叢林。正如哈羅德·孔茨（Harold Koontz）考察管理理論學(xué)派林立狀況，而稱其為“管理理論叢林”一樣，治理理論也是一個(gè)理論叢林，治理理論叢林包含了眾多理論，如：多中心治理、善治、全球治理、自組織治理、公司治理、公民治理、公共治理、整體性治理、網(wǎng)絡(luò)（化）治理、數(shù)字治理、公共價(jià)值管理理論等。

表1　關(guān)于治理階段劃分的多元觀點(diǎn)

表2　關(guān)于治理研究途徑的多元觀點(diǎn)

（二）公共治理的概念

“公共治理”（Public Governance）一詞是我國學(xué)者引進(jìn)“治理”概念過程中經(jīng)常交叉使用的一個(gè)概念，但是它并不等同于“治理”，公共治理是治理體系中的一部分，是公共部門對(duì)公共事務(wù)的管理過程，是治理理論叢林中關(guān)于公共行政方面的一種代表性理論。要深入地理解“公共治理”的概念，需要對(duì)治理與公共治理，公共治理與政府治理、私人治理之間的關(guān)系進(jìn)行辨析。他們之間的共同點(diǎn)就是都具有“治理”的特征，他們之間的區(qū)別需要進(jìn)一步探討。

1.公共治理與治理的區(qū)別

在理論范疇方面，治理與公共治理是整體與部分的關(guān)系，治理理論不僅包括公共部門的治理，還包括私人部門的治理，公共治理是治理在公共事務(wù)管理領(lǐng)域中的應(yīng)用，研究的是公共部門如何治理好公共事務(wù)，提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是治理理論叢林中的一支。

在研究層次方面，對(duì)治理理論的研究，可以從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次上進(jìn)行分析，即形成了“國家—社會(huì)—個(gè)人”三個(gè)研究層次。也就是說，治理理論在實(shí)踐中的應(yīng)用可以分為不同的范圍和層次，所具體形成的治理理論也不同。筆者依據(jù)治理理論應(yīng)用的空間范圍不同，可以將其分為全球治理、區(qū)域治理、國家治理、地方治理、社區(qū)治理、組織治理、公民治理。而公共治理在研究層次上側(cè)重于對(duì)國內(nèi)公共事務(wù)的管理，政府、社會(huì)組織、社區(qū)及公民都參與到治理過程中，體現(xiàn)治理過程的公共性，并不涉及國外事務(wù)的管理。

在學(xué)科定位方面，“在世紀(jì)之交，科學(xué)技術(shù)以及社會(huì)科學(xué)在經(jīng)歷了長期的分化和專門化及初步的融合之后，開始了大跨步向整體化、綜合化、雜交化的趨勢發(fā)展，傳統(tǒng)的學(xué)科界限逐步淡化乃至最終消失，社會(huì)科學(xué)雜交化的分支學(xué)科的比重越來越大?！盵24]交叉學(xué)科、跨學(xué)科的現(xiàn)象在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益顯著，治理理論也是一個(gè)跨學(xué)科的產(chǎn)物或現(xiàn)象，有學(xué)者將“治理”比作是各學(xué)科之間的橋梁。治理理論涉及政治學(xué)、公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等各個(gè)學(xué)科，它是綜合地運(yùn)用各學(xué)科知識(shí)實(shí)現(xiàn)良好的治理效果。在政治學(xué)方面，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)民主、法治；在公共行政學(xué)方面，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；在經(jīng)濟(jì)學(xué)方面，實(shí)現(xiàn)3E（經(jīng)濟(jì)、效率和效益）；在管理學(xué)方面，實(shí)現(xiàn)有效的管理，總之，治理的目標(biāo)是善治，正如俞可平總結(jié)道：“善治的基本要素有以下10個(gè)：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。”[25]公共治理的學(xué)科定位于公共行政學(xué)，“我們可以把公共行政領(lǐng)域中的治理界定為公共治理”。[26]公共治理是治理在公共事務(wù)或公共行政領(lǐng)域的應(yīng)用，其公共性體現(xiàn)在：（1）治理領(lǐng)域?yàn)楣彩聞?wù)領(lǐng)域；（2）治理主體為公共部門（政府部門、第三部門和公民）；（3）治理過程為相互依賴的多元主體的參與和協(xié)作，通過公共政策實(shí)現(xiàn)共贏；（4）治理目標(biāo)是公平有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，公共治理是公共行政學(xué)研究的問題，是治理在公共行政學(xué)科的具體體現(xiàn)。

在我國語境下，“國家治理，就是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過政府、市場、社會(huì)之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動(dòng)與過程。”[27]筆者認(rèn)為，治理對(duì)應(yīng)的是國家治理，公共治理對(duì)應(yīng)的是政府與社會(huì)治理。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵28]國家治理是使用一切的力量與手段實(shí)現(xiàn)良好的治理狀態(tài)，國家治理體系包括政府治理、社會(huì)治理和市場治理，公共治理在我國的體現(xiàn)則是政府與社會(huì)的合作治理，對(duì)應(yīng)的是政府治理和社會(huì)治理。

2.公共治理與政府治理、私人治理的區(qū)別

公共治理與政府治理是一對(duì)容易混淆的概念，但二者是不同的。公共治理的主體是公共部門，除了政府外，還有社會(huì)組織和公民，政府與非政府的公共組織同為公共治理主體，地位平等，主體多元，政府發(fā)揮“元治理”作用。政府治理的主體也是多元的，但是突出政府的主導(dǎo)性作用，它沿襲了新公共管理相關(guān)理念，政府掌舵，政府與非政府公共組織的關(guān)系是委托與代理關(guān)系，政府發(fā)揮非政府公共組織的工具性作用，利用其長處實(shí)現(xiàn)治理目的，這是二者最大的區(qū)別。公共治理、政府治理同屬公（公共事務(wù)）領(lǐng)域，而私人治理屬于私領(lǐng)域，是不同領(lǐng)域中的治理形態(tài)的體系。公共治理與政府、私人治理是不同的（見表3），在國家治理體系中公共治理涉及政府與社會(huì)治理，私人治理涉及市場治理。

表3　公共治理與政府治理、私人治理的比較

荷蘭學(xué)者凱克特（Walter.J.M.Kickert）以“公共治理”來界定治理的本質(zhì)。新公共管理主張政府發(fā)揮掌舵作用，認(rèn)為“政府進(jìn)行治理，即‘引導(dǎo)’社會(huì)前進(jìn)，說服各個(gè)利益集團(tuán)接手共同目標(biāo)和策略”。[29]而公共治理理論否認(rèn)政府導(dǎo)航社會(huì)，相信社會(huì)的自我導(dǎo)航和自我組織能力，政府是治理機(jī)制中的參與者，與社會(huì)組織地位平等。“公共治理是復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的管理，政府已經(jīng)無法成為唯一的統(tǒng)治者，它必須與民眾和私人部門共同治理（cogovernance）、共同管理（comanagement）、共同生產(chǎn)（coproduction）和共同配置（coallocation）”[30]。因此這種政府、社會(huì)組織、公民所構(gòu)成的伙伴合作關(guān)系，相互信任、相互學(xué)習(xí)、共同參與、相互依賴，成為公共治理的要件。

綜上所述，通過比較分析，我們可以總結(jié)出：公共治理的學(xué)科定位在公共行政學(xué)，活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)楣彩聞?wù)領(lǐng)域，公共治理主體間是地位平等、相互信任、相互依賴的關(guān)系，采取合作的策略活動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。其中，政府發(fā)揮元治理作用，治理目標(biāo)為公共利益最大化。

三、西方公共治理前沿理論概述

“理論是人類對(duì)某一事物或事物的某一方面提出的一個(gè)系統(tǒng)看法……包括一些特有的定義、抽象構(gòu)建、和通過假設(shè)、觀察、論證而得出來的有關(guān)現(xiàn)象和因果關(guān)系的一系列互相關(guān)聯(lián)的結(jié)論。理論的價(jià)值，在于它對(duì)事物的解釋力和對(duì)未來的指導(dǎo)意義。”[31]本文重點(diǎn)對(duì)西方公共治理前沿理論進(jìn)行概述，通過反思與比較，就前沿理論的緣起與超越、困境與局限以及主要爭論進(jìn)行評(píng)析。

20世紀(jì)70年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，在公共管理理論領(lǐng)域形成了新公共管理理論，但是20世紀(jì)末，新公共管理的市場化、分權(quán)化和民營化改革在重塑政府的同時(shí)，也使得政府治理陷入困境，新公共管理理論日漸式微。為規(guī)避新公共管理改革帶來的弊端，西方各國的政府官員和公共管理學(xué)者們另辟途徑，尋找第三條道路，開始探索對(duì)公共治理理論的研究，形成了西方公共治理五大前沿理論：一是美國學(xué)者賴特（Light）、登哈特（Denhardnt）夫婦等為代表的新公共服務(wù)理論，提倡民主、公民權(quán)和公共利益，從管理理念層面批判新公共管理理論缺乏對(duì)民主價(jià)值的關(guān)注；二是美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）為代表的網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論，從政府與其他公共管理主體的關(guān)系的角度，批判新公共管理在面對(duì)多元、異質(zhì)的管理主體時(shí)失效；三是英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）等為代表的整體性治理理論，主張協(xié)調(diào)、整合與緊密化，從組織結(jié)構(gòu)的層面批判新公共管理理論的分權(quán)化和分散化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)的碎片化；四是英國學(xué)者帕卻克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）等為代表的數(shù)字治理理論，以重新整合、需求為基礎(chǔ)的整體主義和數(shù)字化變革為主題，批判新公共管理理論主張分權(quán)與效率的過度運(yùn)用導(dǎo)致的政府治理碎片化、職責(zé)同構(gòu)的管理亂象；五是美國學(xué)者馬克·穆爾（Mark H.Moore）等為代表的公共價(jià)值管理理論，認(rèn)為公共管理者的目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，整合效率與民主的關(guān)系，而非對(duì)立，實(shí)現(xiàn)效率為基礎(chǔ)的民主，批判新公共管理理論對(duì)規(guī)范性價(jià)值的忽視，是價(jià)值理想與工具理性的融合。

為什么說這五大理論屬于西方公共治理前沿理論？《辭?！分袑?duì)“前沿”的解釋是“防御陣地最前面的靠邊沿的部分，泛指斗爭的第一線?！迸c公共管理學(xué)科相結(jié)合，“前沿”即公共治理理論研究的第一線。筆者認(rèn)為，在公共治理的理論體系中，前沿理論應(yīng)當(dāng)是：（1）時(shí)效性，對(duì)于我國而言，所謂的西方理論前沿性體現(xiàn)在時(shí)間上就是近10余年左右的理論；（2）創(chuàng)新性，是理論觀點(diǎn)上的“新”，理論層面相對(duì)于之前盛行理論的創(chuàng)新與超越，實(shí)踐層面能夠有效地指導(dǎo)實(shí)踐并解決問題；（3）適用性，適用于解決我國現(xiàn)實(shí)問題。在西方公共治理理論中，“新公共服務(wù)通過對(duì)公民權(quán)的強(qiáng)調(diào)和對(duì)公民教育的重視，對(duì)人的價(jià)值特別是公民道德的宣揚(yáng)，使其具有鮮明的公共治理理論的特點(diǎn)，是政府行政向公共行政尤其是公共治理轉(zhuǎn)變的重要指導(dǎo)理論?！盵32]陳剩勇認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)化治理作為一種有別于等級(jí)制和市場化的新型公共治理模式，強(qiáng)調(diào)政府、私營部門、市民社會(huì)和個(gè)人作為社會(huì)多元治理主體，在制度化的治理結(jié)構(gòu)中為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值而采取聯(lián)合行動(dòng)。”[33]網(wǎng)絡(luò)化治理理論之所以屬于西方公共治理前沿理論之一，是因?yàn)樗染哂泄仓卫砝碚摰奶卣?，而且還具有理論上的前沿性、創(chuàng)新性。整體性治理理論與數(shù)字治理理論是屬于姊妹關(guān)系的理論，數(shù)字治理理論是在整體性治理理論基礎(chǔ)上結(jié)合數(shù)字時(shí)代而建構(gòu)的一種理論，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展、合作、數(shù)字的主旋律，是新型的兩種公共治理前沿理論。公共價(jià)值管理理論興起于20世紀(jì)90年代末，重塑了公共管理者的使命，即創(chuàng)造公共價(jià)值，為公共治理的目標(biāo)作出了理論貢獻(xiàn)。

1.新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)（New Public Service）的概念最早由美國學(xué)者帕特里夏·英格拉姆（Patricia Ingraham）和戴維·羅森布魯姆（David Bosenbloom）在1989年The New Public Personneland the New Public Service一文中提出，但是在當(dāng)時(shí)影響較小，直到2000年登哈特夫婦的The New Public Service：Serving Rather than Steering一文的發(fā)表，在學(xué)術(shù)理論界及實(shí)踐中掀起了一場新公共服務(wù)浪潮。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于新公共服務(wù)理論的研究始于2002年，劉俊生在《中國行政管理》雜志上發(fā)表的譯文《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，正式將新公共服務(wù)理論引入中國。新公共服務(wù)理論主張民主、公民權(quán)和公共利益，并提出了七大原則：“（1）服務(wù)于公民，而不是顧客；（2）追求公共利益；（3）重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；（4）思考要有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要有民主性；（5）承認(rèn)責(zé)任并不簡單；（6）服務(wù)，而不是掌舵；（7）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率?！盵34]2015年，登哈特夫婦又發(fā)文再審視新公共服務(wù)理論發(fā)展現(xiàn)狀，著力探討如下四大問題：“（1）公民參與起作用嗎？（2）公共利益和協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值在實(shí)踐中是如何體現(xiàn)的？（3）企業(yè)化和私人化的市場模式聯(lián)盟是否減弱了？（4）我們的政府是劃槳、掌舵還是服務(wù)？”[35]他們指出新公共服務(wù)理論在過去15年的發(fā)展中日益顯著，在學(xué)術(shù)界與實(shí)踐領(lǐng)域中的作用越來越明顯，新公共服務(wù)理論所提出的民主、公民權(quán)、公共利益、公民參與治理、共同領(lǐng)導(dǎo)等理念也日益顯著。

2.網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論

網(wǎng)絡(luò)（化）治理（Network Governance）的概念最早是在2002年由伊娃·索倫森（Eva Sorensen）在Democratic Theory and Network Governance一文中明確提出，集大成者是史蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯。網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論是針對(duì)科層治理導(dǎo)致效率低下和市場治理忽視民主價(jià)值等弊端而提出的適應(yīng)高度復(fù)雜化和高度不確定性環(huán)境的一種治理理論，目前有私人網(wǎng)絡(luò)、政策網(wǎng)絡(luò)和治理理論三種語境下的網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論，本文重點(diǎn)探討后兩者語境下的網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論，伊娃·索侖森（Eva Sorensen）和雅各布·托風(fēng)（Jacob Torfing）在Network Governance and Post-Liberal Democracy中建議將治理網(wǎng)絡(luò)定義為：“（1）在水平方向上的連結(jié)是相關(guān)的、穩(wěn)定的并且相互依賴的，但是在運(yùn)作中是相互自治的行動(dòng)者們；（2）通過談判相互作用；（3）發(fā)生在一個(gè)管制的、規(guī)范的、認(rèn)知的、理想的框架中；（4）在某種意義上是自律的；（5）在某些特殊的政策領(lǐng)域致力于公共目的的產(chǎn)出?！盵36]瓦爾特（Walter）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)包含三個(gè)基本內(nèi)容：“（1）由各種各樣的行動(dòng)者構(gòu)成的，每個(gè)行動(dòng)者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的；（2）網(wǎng)絡(luò)之所以存在是因?yàn)樾袆?dòng)者之間的相互依賴；（3）網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者采取合作的策略活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)?！盵37]在網(wǎng)絡(luò)中每個(gè)行動(dòng)者為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，利益相關(guān)的行動(dòng)者就構(gòu)成了治理的網(wǎng)絡(luò)，打破了層級(jí)節(jié)制的科層體系，行動(dòng)者之間相互作用，平等交流，信息溝通有效，能夠迅速地作出反應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)（化）治理為公共治理提供了一個(gè)結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，正是在這種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中，政府可以綜合自身、社會(huì)組織、社區(qū)、公民等眾多主體的力量實(shí)現(xiàn)良好的治理。

3.整體性治理理論

整體性治理（Holistic Governance）的概念最早是在1990年由英國約克大學(xué)的安德魯·鄧西爾（Andrew Dunsire）在Holistic Governance一文中提出，但是當(dāng)時(shí)對(duì)整體性治理的認(rèn)識(shí)并不系統(tǒng)，隨后由英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）于1997年出版的Holistic Government一書進(jìn)行了系統(tǒng)論證。我國臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬于2005年出版《全觀型治理：理論與制度化策略》首先將整體性治理理論介紹到我國，他講到：“不論從理論層面或?qū)崉?wù)層面來加以衡量，全觀型治理（holistic governance）的理論可望成為二十一世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論，值得行政學(xué)者廣泛加以研究?！盵38]我國大陸學(xué)者竺乾威于2008年發(fā)表《從新公共管理到整體性治理》一文，將整體性治理理論介紹到國內(nèi)。?？怂怪赋觥罢畽C(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)和整合，不管它被叫作‘協(xié)同性的、整體性的還是整合的或協(xié)調(diào)的，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標(biāo)”。[39]因此，整體性治理理論的核心主張就是協(xié)調(diào)、整合、緊密化與整體主義，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)、政府功能的整合、行動(dòng)的緊密化和提供整體性的公共服務(wù)。?？怂惯€論述到了整體性治理理論的基本要素包括信任、信息系統(tǒng)、責(zé)任感和預(yù)算等幾個(gè)功能性因素。整體主義的對(duì)立面是碎片化，而不是專業(yè)主義，整體性治理理論正是為了解決公共服務(wù)的“碎片化”問題而提出的，如：（1）部門之間轉(zhuǎn)嫁問題和成本；（2）相互沖突的項(xiàng)目；（3）重復(fù)建設(shè)；（4）相互沖突的目標(biāo)；（5）缺乏溝通；（6）回應(yīng)需求時(shí)各自為政；（7）公眾無法獲得或不知道怎樣恰當(dāng)?shù)姆?wù)?！罢w性治理的關(guān)鍵在于結(jié)合公民的回應(yīng)性、層級(jí)和公私部門整合、網(wǎng)絡(luò)簡化、程序統(tǒng)一以及組織協(xié)調(diào)，這也正是碎片化問題的解決之道?！盵40]整體性治理理論為公共治理提供了一種策略性活動(dòng)，即合作，它所主張的協(xié)調(diào)、整合、緊密化和整體主義，就是提倡多主體以合作的方式聯(lián)合起來，組成緊密化的共同體，集體行動(dòng)。理論應(yīng)用層面，“整體性治理的理念在一些西方發(fā)達(dá)國家的政府改革中得以成功實(shí)踐。英國的協(xié)同型政府很好地解決了英國政府‘空心化’的局面。”[41]對(duì)于我國來說，“它所提倡的協(xié)調(diào)、整合和網(wǎng)絡(luò)化的治理理念對(duì)我國行政區(qū)內(nèi)橫向政府組織跨界治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化尤其是京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問題也有著重要的啟發(fā)和應(yīng)用價(jià)值。”[42]

4.數(shù)字治理理論

數(shù)字治理（Digital Governance）的理念最早是在美國南加州大學(xué)傳播學(xué)院的曼紐爾·卡斯特（Manuel Castell）于1996年出版的《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》一書中提出，1997年英國倫敦國王學(xué)院的佩里·?？怂乖凇墩w性治理：新的改革議程》一書中探討了數(shù)字治理產(chǎn)生的必要性，并在其1999年和2002年的專著中具體闡釋其思想。而帕卻克·鄧?yán)S于2006年在其Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and E-Government一書中系統(tǒng)地闡述了數(shù)字治理理論，奠定了其理論主要倡導(dǎo)者的地位。數(shù)字治理理論是在整體性治理理論基礎(chǔ)上結(jié)合數(shù)字時(shí)代而提出的一種治理理論，鄧力維認(rèn)為，“數(shù)字時(shí)代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化?！盵43]“數(shù)字時(shí)代的到來使得信息技術(shù)成為重要的治理工具，數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)的應(yīng)用打破了公私部門之間以及私人部門之間縱向和橫向的信息壁壘，促進(jìn)了治理主體之間信息和知識(shí)共享。”[44]數(shù)字治理理論為公共治理提供了數(shù)字化的治理工具，它較前幾種治理理論相比更加結(jié)合時(shí)代性背景，利用互聯(lián)網(wǎng)或大數(shù)據(jù)技術(shù)助力治理理論。

5.公共價(jià)值管理理論

2012年美國《公共行政評(píng)論》第1期雜志刊發(fā)了關(guān)于公共價(jià)值研究的?？鞲鍐⑹尽狢all for Papers for a Conference and Special Issue of Public Administration Review on Creating Public Value in a Multi-Sector,Shared-Power World。征稿主題涉及兩個(gè)領(lǐng)域：“一是關(guān)于強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值如何被創(chuàng)造或不被創(chuàng)造的研究；二是關(guān)于識(shí)別、測量和評(píng)估公共價(jià)值的路徑及公共價(jià)值的創(chuàng)造方式的研究?！盵45]這是國際學(xué)術(shù)雜志首次刊發(fā)以“公共價(jià)值”為主題的征稿，標(biāo)志著“公共價(jià)值”正式進(jìn)入國際公共行政研究的學(xué)術(shù)領(lǐng)域。其實(shí)早在1995年，公共價(jià)值管理理論就已最開始受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。1995年，哈弗大學(xué)馬克·穆爾出版了Creating Public Value：Strategic Management in Government一書，率先提出了“公共價(jià)值這一概念，“公共部門管理工作的目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，就像私人部門管理工作的目標(biāo)是創(chuàng)造私人價(jià)值一樣?！盵46]這本書的出版標(biāo)志著公共價(jià)值管理理論的誕生。公共價(jià)值管理理論認(rèn)為公共管理者的使命就是創(chuàng)造公共價(jià)值，而“認(rèn)知公共價(jià)值是創(chuàng)造公共價(jià)值的關(guān)鍵一步?！盵47]“在認(rèn)知政府和其他組織何時(shí)并創(chuàng)造了多大的公共價(jià)值方面，我們很有必要做大量的工作來形成公共價(jià)值產(chǎn)出的概念和展開績效測量?！盵48]公共價(jià)值管理理論重新論述了政治與行政的關(guān)系，重新定位了民主與效率的關(guān)系，更具重視政治的作用。同時(shí)，公共價(jià)值管理理論不認(rèn)為民主與效率是獨(dú)立的關(guān)系，而是伙伴關(guān)系，在公共價(jià)值管理過程中，民主與效率應(yīng)當(dāng)兼?zhèn)?，是在民主的環(huán)境與過程中追求效率，以民主為基礎(chǔ)的效率，從而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。公共價(jià)值管理理論為公共治理理論體系貢獻(xiàn)了“使命”，即追求和創(chuàng)造公共價(jià)值，并在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，以合作、協(xié)商的方式尋求公眾的集體偏好，通過經(jīng)常性的互動(dòng)溝通實(shí)現(xiàn)共同利益和價(jià)值。

綜上所述，新公共服務(wù)理論提倡民主、公民權(quán)、公共利益、共同領(lǐng)導(dǎo)和公民參與治理，在治理理念上，為公共治理理論提供了“服務(wù)”理念；網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論提倡在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中多元主體共同參與治理，在治理結(jié)構(gòu)上，為公共治理理論提供了治理性的“網(wǎng)絡(luò)”狀結(jié)構(gòu)；整體性治理理論提倡協(xié)調(diào)、整合、緊密化和整體主義，體現(xiàn)出合作的策略活動(dòng)，在治理方式上，為公共治理理論提供了“合作”的策略；數(shù)字治理理論提倡重新整合、數(shù)字化過程，與時(shí)代背景相結(jié)合，因此，在治理工具上，為公共治理理論提供了“大數(shù)據(jù)技術(shù)”；公共價(jià)值管理理論提倡公共管理者的使命和目標(biāo)是再造公共價(jià)值，在治理使命上，為公共治理理論提供了“公共價(jià)值”的目標(biāo)。面都日益復(fù)雜的社會(huì)和變革的時(shí)代，單一的理論難以系統(tǒng)地解決某一個(gè)問題，以上五大前沿理論相輔相成、優(yōu)劣互補(bǔ)，在治理理念、結(jié)構(gòu)、方式、工具和使命上提供了“服務(wù)”、“網(wǎng)絡(luò)”、“合作”、“大數(shù)據(jù)技術(shù)”、“公共價(jià)值”等主張，共同構(gòu)成了公共治理理論群（見表4），我們可以借鑒其“理論群”優(yōu)勢，應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜化、高度不確定性的社會(huì)。

表4　西方公共治理理論群

四、西方公共治理前沿理論評(píng)析

“每一種理論的提出，都是針對(duì)先前理論自身難以解決的問題或本身不能很好地解釋社會(huì)現(xiàn)實(shí)，它會(huì)有自身的價(jià)值基點(diǎn)，并聲明能夠提供更好的解決方案或更具解釋力的認(rèn)識(shí)路徑，以彰顯其運(yùn)用的普適性?！盵49]西方公共治理前沿理論緣起于對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的反思與批判，它在前兩大理論體系的基礎(chǔ)上，既有批判地繼承，也有發(fā)展和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了公共治理理論的一種超越。但是公共治理理論畢竟是處于發(fā)展中的理論，也面臨著許多的理論和現(xiàn)實(shí)困境。筆者將就西方公共治理前沿理論的超越與限度、現(xiàn)存的理論爭論進(jìn)行評(píng)析，以期引起大家重視對(duì)西方公共治理前沿理論的研究。

（一）西方公共治理前沿理論的緣起與超越

1.西方公共治理前沿理論緣起

西方公共治理前沿理論緣起于兩方面：一是新公共管理理論陷入困境，日益式微。新公共管理理論提倡市場化、民營化和分權(quán)化改革，不僅忽視了規(guī)范性價(jià)值，而且造成機(jī)構(gòu)裂化、公共服務(wù)的碎片化等一系列問題，政府改革需要新的理論作為指導(dǎo)，突破困境；二是社會(huì)環(huán)境的變化發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜化與不確定性和信息技術(shù)的發(fā)展。后新公共管理或公共治理時(shí)代的社會(huì)是高度復(fù)雜化和高度不確定性社會(huì)，組織或個(gè)人由于資源有限，無法獨(dú)立解決問題，需要借助其他力量解決復(fù)雜性的問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活方式日益發(fā)生變化，社會(huì)治理同樣也在這種信息技術(shù)中日漸革新。這兩個(gè)因素就決定了西方公共治理前沿理論必然在反思新公共管理理論基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了超越，這種超越性一是體現(xiàn)在新公共管理的困境之所在，二是體現(xiàn)在結(jié)合新時(shí)代背景。

（1）新公共管理理論的困境

公共性的喪失。新公共管理的理論與實(shí)踐改革導(dǎo)致公共性的喪失，主要體現(xiàn)在價(jià)值追求、顧客關(guān)系和工具層面上。在價(jià)值追求層面，新公共管理理論倡導(dǎo)3E（Economy、Efficiency、Effectiveness）目標(biāo)，而忽視了公平正義等規(guī)范性價(jià)值，造成公共價(jià)值的缺失。喬治·弗雷德里克森認(rèn)為“廣義的公共行政，除了重視管理的價(jià)值之外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛國主義等的價(jià)值。”[50]不能顧此失彼，而應(yīng)兩者兼顧。登哈特夫婦在批判新公共管理理論忽視民主價(jià)值、公民權(quán)等因素時(shí)講到：“在被新公共管理理論家奉為圣經(jīng)的奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》那本書中，如果你去查閱它的索引，你將不會(huì)找到諸如‘公民’和‘公民資格’這樣的概念?！盵51]因此在價(jià)值追求上，新公共管理理論所倡導(dǎo)的主張嚴(yán)重傾向于工具理性層面，而非價(jià)值理性層面。在顧客關(guān)系層面上，德利昂和登哈特認(rèn)為“無論從一般人對(duì)政府和公共服務(wù)的看法，還是從民主的公民權(quán)利理論來講，顧客關(guān)系的局限性都是顯而易見的。”[52]新公共管理理論主張顧客導(dǎo)向，政府為顧客的消費(fèi)需求提供服務(wù)，這種顧客關(guān)系弱化了公民精神和權(quán)利。公共領(lǐng)域中的公民變?yōu)轭櫩?，公私性質(zhì)模糊，公共性明顯弱化。在工具層面上，新公共管理理論倡導(dǎo)借鑒私營部門管理經(jīng)驗(yàn)，將市場化手段和工商管理技術(shù)作為政府工具。這種在行政執(zhí)行階段引入市場化手段的行為模糊了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域邊界，容易導(dǎo)致政府的公共行為私利化。

公共服務(wù)的碎片化。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中的分權(quán)化改革導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)裂化，公共服務(wù)碎片化。碎片化問題體現(xiàn)在“（1）轉(zhuǎn)嫁問題；（2）互相沖突的項(xiàng)目；（3）重復(fù)；（4）互相沖突的目標(biāo)；（5）由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；（6）在對(duì)需求作出反應(yīng)時(shí)各自為戰(zhàn)（7）無法得到服務(wù)，對(duì)得到的服務(wù)感到困惑；（8）服務(wù)提供或干預(yù)中的遺漏或差距。”[53]關(guān)于導(dǎo)致“碎片化”因素，?？怂箯捏w制性和功能性兩個(gè)方面找到了答案。費(fèi)利耶探討了四種新公共管理模式，其中小型化與分權(quán)模式，筆者認(rèn)為，是公共服務(wù)“碎片化”的直接原因。新公共管理理論指導(dǎo)下的政府改革倡導(dǎo)分權(quán)化改革，權(quán)力下放，大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)建立，部門日益小型化的同時(shí)數(shù)量日益增多，導(dǎo)致政府無法為公民提供整體性的服務(wù)。而且政府部門自利性的傾向和組織結(jié)構(gòu)分散化導(dǎo)致了公共服務(wù)碎片化。

因此，新公共管理理論所面臨的公共性喪失問題，需要在理念和目標(biāo)追求上重視規(guī)范性價(jià)值，正如新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的“服務(wù)”理念，公共價(jià)值管理理論倡導(dǎo)的“創(chuàng)造公共價(jià)值”的目標(biāo)，正是對(duì)新公共管理理論在公共性喪失問題上的反思與超越。新公共管理理論所面臨的公共服務(wù)碎片化困境，需要在方式上用協(xié)調(diào)、整合的手段予以整體化，在這一方面，整體性治理理論正是對(duì)碎片化問題的回應(yīng)。

（2）社會(huì)環(huán)境的變遷

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨?！斑M(jìn)入21世紀(jì)后，人類突然發(fā)現(xiàn)自己陷入到危機(jī)事件頻發(fā)的泥淖之中了，時(shí)時(shí)處處受到危機(jī)事件的困擾。其實(shí)，大致從20世紀(jì)70年代開始，人類就進(jìn)入了一個(gè)高度風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。”[54]德國學(xué)者貝克將這種高度復(fù)雜化、高度不確定性的時(shí)代稱之為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨的典型特征是公共事務(wù)日益復(fù)雜化，在公共領(lǐng)域中單一的組織或個(gè)人由于資源的限制無法依靠自身力量去解決復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、不確定性的問題。吉登斯（Giddes）說，“風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)致力于變化的社會(huì)的推動(dòng)力”[55]，因此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的推動(dòng)下，主體的單一性逐步轉(zhuǎn)為多中心的特征，單一主體難以解決的復(fù)雜問題，需要多元主體合作解決。這樣，在治理主體中就構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)，多元主體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中通過相互交換資源、共享信息、共同學(xué)習(xí)，不斷提升自身能力，共同解決復(fù)雜性的問題。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的推動(dòng)下，去中心化的多元主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)日益發(fā)展，成為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)選策略。

數(shù)字時(shí)代的來臨?！皬?0世紀(jì)60年代微電子技術(shù)開始在生產(chǎn)制造業(yè)中得到廣泛應(yīng)用、80年代初個(gè)人計(jì)算機(jī)出現(xiàn)并迅速普及、90年代電信技術(shù)因?yàn)閿?shù)字化而出現(xiàn)革命性變化、到互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和爆炸式增長模式，這些徹底改變了人類信息交流的手段和環(huán)境，把人類社會(huì)帶入了信息時(shí)代。”[56]在21世紀(jì)的今天，信息化、市場化和全球化所引起的組織變遷和社會(huì)變革正方興未艾，開始重塑個(gè)人、企業(yè)、政府之間的依存、互動(dòng)關(guān)系，正將人類帶入一個(gè)需要多方探索、全面創(chuàng)新的時(shí)代。鄧力維認(rèn)為，“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。這不僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要的作用，還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置?！盵57]

因此，社會(huì)環(huán)境的變化也引起了新公共管理理論的革新，這種革新是在反思的基礎(chǔ)上適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展起來的，就是公共治理理論的興起。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，需要多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)（化）治理；面對(duì)信息技術(shù)的發(fā)展，“公共治理及其變革要吸收互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和其他科技成果，以信息化治理作為重要治理手段，提高基于信息資源和信息能力的治理能力?！盵58]在公共治理中需要利用上大數(shù)據(jù)技術(shù)，促進(jìn)治理能力提升，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理。

2.西方公共治理前沿理論對(duì)先前理論的超越

西方公共治理前沿理論的前沿性之一就體現(xiàn)在它的創(chuàng)新性，這種創(chuàng)新性是對(duì)先前主流理論批判與反思的基礎(chǔ)上的超越。這種超越性的存在是因?yàn)闀r(shí)代背景、社會(huì)環(huán)境已經(jīng)變遷，但是社會(huì)治理方案的建構(gòu)卻沒有隨之調(diào)整，西方公共治理五大理論的前沿性正是體現(xiàn)出隨著時(shí)代變遷而建構(gòu)的新穎的社會(huì)治理方案。筆者通過比較研究，發(fā)現(xiàn)公共治理前沿理論在價(jià)值層面、工具層面、治理主體方面進(jìn)行了變革，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的超越（見表5）。

表5　公共治理前沿理論較傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的超越

（1）價(jià)值層面

新公共管理理論所倡導(dǎo)的“顧客導(dǎo)向”、“企業(yè)家精神”等主張使得公共性喪失，價(jià)值因素被忽視，并在“逐步腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價(jià)值”[59]。因此，公共治理前沿理論反思價(jià)值理性和公共性弱化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)在治理理念和治理目標(biāo)上的超越。在治理理念上，新公共服務(wù)理論主張民主、公民權(quán)和公共利益，倡導(dǎo)政府的職能是服務(wù)而不是掌舵，公共管理者是為公民服務(wù)，而不是顧客，治理主體應(yīng)具有服務(wù)的理念，提供讓公民滿意的服務(wù)。正如登哈特夫婦所言“在一個(gè)民主社會(huì)里，對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注在我們思考治理系統(tǒng)方面應(yīng)該居于首要位置。盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被拋棄，但是它們卻應(yīng)該被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。”[60]在治理目標(biāo)上，公共價(jià)值管理理論認(rèn)為公共管理者的目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)、效率和效益，更加關(guān)注公平，并整合效率與民主的關(guān)系，在民主的基礎(chǔ)上提高效率。“公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石、強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值的?！盵61]因此，公共治理前沿理論針對(duì)新公共管理理論忽視價(jià)值因素的狀況在治理理念與目標(biāo)兩方面實(shí)現(xiàn)了價(jià)值因素與工具因素的平衡和超越，在這兩方面，新公共服務(wù)理論與公共價(jià)值管理理論作出了突出的貢獻(xiàn)，更加注重服務(wù)與公共價(jià)值。

（2）工具層面

西方公共治理前沿理論在工具理性層面上的超越主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)、方式、流程和治理工具方面的創(chuàng)新上。在治理的外部機(jī)構(gòu)上，是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)超越市場結(jié)構(gòu)；在組織機(jī)構(gòu)上，是組織的整體性超越組織機(jī)構(gòu)的碎片化；在治理方式上，是合作性治理超越競爭性治理；在治理流程上，是上下互動(dòng)模式超越了單一的自上而下或自下而上模式；在治理工具上，是多元工具結(jié)合超越單一的市場化手段。

為什么西方公共治理前沿理論在工具理性層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)先前理論的超越？筆者認(rèn)為，一是因?yàn)樾鹿补芾砝碚撝笇?dǎo)下的政府改革導(dǎo)致公共服務(wù)碎片化，政府改革陷入困境；二是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨和信息技術(shù)的發(fā)展，改變了組織結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)或組織形成，使得社會(huì)治理需要更契合的工具實(shí)現(xiàn)良好的治理。

如前所述，在高度復(fù)雜性、高度不確定性的環(huán)境中，公共治理在工具理性層面所做出的革新必須能夠解決復(fù)雜性的問題。在治理的外部結(jié)構(gòu)方面，各大治理主體呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)狀形態(tài)分布，形成“政策網(wǎng)絡(luò)”和“治理網(wǎng)絡(luò)”?！拔覀兊纳?，正在被全球化和認(rèn)同的對(duì)立趨勢所塑造，信息技術(shù)革命和資本主義的重構(gòu)，已經(jīng)誘發(fā)了一種新的社會(huì)形式——網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，它的典型特征是戰(zhàn)略決策性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球化、組織形式的網(wǎng)絡(luò)化、工作的彈性與不穩(wěn)定性、勞動(dòng)的個(gè)體化”[62]。傳統(tǒng)單一主體統(tǒng)治或管理的方式已經(jīng)落后，需要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，進(jìn)行多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)（化）治理；在治理的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)方面，新公共管理的分權(quán)化改革造成機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)“碎片化”，英國政府率先進(jìn)行了“整體政府”改革，提出整體性治理理論，用整體性策略去解決“碎片化”問題；在治理方式與流程方面，公共治理所面臨的是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，因此在這一平臺(tái)上，治理主體往往采取合作的策略活動(dòng)，上下互動(dòng)、彼此溝通，進(jìn)行信息等資源的交換，實(shí)現(xiàn)有效的治理。在治理工具方面，面對(duì)信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字治理理論提出在整體性治理的基礎(chǔ)上借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理。

（3）治理主體

在公共治理中，治理主體發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，西方公共治理前沿理論在治理主體方面的革新也是具有創(chuàng)新性的，因此筆者將從主體關(guān)系、政府角色、政府作用三個(gè)層面對(duì)治理主體的創(chuàng)新進(jìn)行單獨(dú)論述。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為社會(huì)治理的主體只有政府，政府與非政府組織是命令-控制的關(guān)系，政府是國家意志的執(zhí)行者，承擔(dān)著“劃槳”的作用。但是隨著公共事務(wù)日益繁雜，政府難以面面俱到，財(cái)政赤字日益嚴(yán)重，需要分散部門權(quán)力給非政府組織。在這種背景下，新公共管理理論主張政府應(yīng)當(dāng)利用非政府部門承擔(dān)部門職能，它們之間的關(guān)系就構(gòu)成了合約型的雇傭關(guān)系，政府發(fā)揮著“掌舵”的作用，不用事必躬親。但是隨著新公共管理陷入困境和社會(huì)環(huán)境的變化，在高度復(fù)雜性和高度不確定性社會(huì)中，政府只是眾多治理主體中的一員，政府與非政府部門的關(guān)系是平等的，政府扮演著協(xié)調(diào)、仲裁的元治理的角色，防止治理失靈，提供令公民滿意的公共服務(wù)。在治理主體層面實(shí)現(xiàn)的超越將影響公共治理的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

（二）西方公共治理前沿理論的困境與局限

1.西方公共治理前沿理論面臨的困境

正如市場失靈和政府失敗一樣，公共治理也會(huì)失靈，關(guān)于公共治理面臨的困境或挑戰(zhàn)我國學(xué)者進(jìn)行了深入研究。陳振明提出四重困境：“（1）可治理問題；（2）合法性問題；（3）有效性問題；（4）責(zé)任性問題”[63]。韋深涉提出五種困境：“（1）直接民主與間接民主的困境；（2）官僚制與后官僚制的困境；（3）合法性與責(zé)任性的困境；（4）可行性與有效性的困境；（5）‘全球治理’的困境?！盵64]錢海梅提出六種挑戰(zhàn)：“（1）公共治理主體的多元化對(duì)責(zé)任心問題構(gòu)成的挑戰(zhàn)；（2）‘國家空心化’對(duì)于政府調(diào)控能力以及行為方式的挑戰(zhàn)；（3）公共治理對(duì)于非政府組織自身能力的挑戰(zhàn)；（4）對(duì)政府理念的挑戰(zhàn)；（5）有關(guān)治理理論的意識(shí)形態(tài)背景問題的挑戰(zhàn)；（6）關(guān)于治理機(jī)制（自組織式的管理）取代市場、政府機(jī)制的理論依據(jù)的挑戰(zhàn)?！盵65]筆者在此基礎(chǔ)上分析了公共治理理論，認(rèn)為公共治理還面臨阿羅悖論和集體行動(dòng)的困境兩大挑戰(zhàn)。

（1）公共治理中的阿羅悖論

阿羅悖論是在方案決策時(shí)，按照過半數(shù)規(guī)則進(jìn)行投票出現(xiàn)了悖論現(xiàn)象，又稱阿羅不可能性定理。該定理是1972年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·J.阿羅（K·J.Arrow）提出的，他認(rèn)為，如果眾多的社會(huì)成員具有不同的偏好，而社會(huì)又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都滿意的結(jié)果。阿羅對(duì)多數(shù)票規(guī)則往往導(dǎo)致投票悖論進(jìn)行了研究，意在證明是否存在一種政治機(jī)制或社會(huì)決策規(guī)則，能夠消除這種投票悖論現(xiàn)象，他得出結(jié)論：“如果我們排除了人際效用的可比性，而且在一個(gè)相當(dāng)廣的范圍內(nèi)對(duì)任何個(gè)人偏好排序集合都有定義，那么把個(gè)人偏好總和為社會(huì)偏好的最理想的方法，要么是強(qiáng)加的，要么是獨(dú)裁的?！盵66]即不可能存在一種社會(huì)選擇機(jī)制，能夠使個(gè)人偏好通過多數(shù)票規(guī)則轉(zhuǎn)換成社會(huì)偏好。這一定理在公共治理中也是成立的，構(gòu)成公共治理理論所面臨的一種困境。公共治理的主體是多元的，多中心的主體通過對(duì)話、協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值和公共利益。那么在公共價(jià)值和公共利益的協(xié)商過程中，如何將多主體的個(gè)人利益整合成為公共利益，如何選擇出令所有人滿意的公共價(jià)值或利益，成為公共治理應(yīng)當(dāng)解決的一大問題?！肮矁r(jià)值關(guān)注的是集體的偏好，集體偏好的達(dá)成并不是通過個(gè)人偏好的加總，而需要在基于主體間的審慎協(xié)商與復(fù)雜互動(dòng)的過程中達(dá)成?！盵67]根據(jù)阿羅悖論，“不存在一種可能把個(gè)人偏好總合為理想的社會(huì)偏好的政治機(jī)制或集體決策體制”[68]，那么一般性的個(gè)人偏好形成集體偏好的過程就具有被操縱的可能性。

（2）公共治理中存在集體行動(dòng)的困境

關(guān)于集體行動(dòng)的困境的研究，曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）和羅伯特·帕特南（Robert D.Putnam）是兩位關(guān)鍵的代表人物。奧爾森認(rèn)為“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，（否則）有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。[69]帕特南認(rèn)為“如果行動(dòng)者無法相互作出可信的承諾，他們只好放棄眾多可以共同獲利的機(jī)會(huì)，很可悲，但很合理?！盵70]集體行動(dòng)的困境，描述的是現(xiàn)實(shí)生活中即使人們知道某種合作或集體行動(dòng)對(duì)個(gè)人利益有利，但個(gè)人仍會(huì)選擇背叛、投機(jī)等不為獲得集體利益的行動(dòng)，最終導(dǎo)致了個(gè)人和集體利益都喪失的情況。奧爾森從經(jīng)濟(jì)人的角度論述了個(gè)人利益與集體利益關(guān)系，帕特南指出構(gòu)建信任對(duì)一致性的集體行動(dòng)的重要性。同樣，在公共治理中，也存在集體行動(dòng)的困境。多元化的主體參與到治理過程中，每個(gè)主體都有自己的利益，同時(shí)多元主體還要通過合作實(shí)現(xiàn)集體或公共利益，那么在這個(gè)協(xié)商過程中如何實(shí)現(xiàn)每個(gè)參與主體意見一致，集體行動(dòng)如何建立彼此之間的信任機(jī)制，是公共治理所面臨的一大挑戰(zhàn)。

2.西方公共治理前沿理論各自的局限

新公共服務(wù)理論的可操作性差。從“鐘擺”的視角看西方公共行政學(xué)理論的發(fā)展脈絡(luò)，新公共服務(wù)理論僅是一種價(jià)值轉(zhuǎn)向，從工具理性一側(cè)擺向了價(jià)值理性一側(cè)。新公共服務(wù)理論并未提出明確的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，沒有具體的策略活動(dòng)用來實(shí)現(xiàn)新公共服務(wù)的理想。正如登哈特夫婦所言“本書有兩個(gè)基本目的。其一是要對(duì)公共行政領(lǐng)域的種種想法和呼聲進(jìn)行綜合，這些想法和呼聲要求將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)。其二是要為圍繞著一些原則而組織這些想法提供一個(gè)框架，今兒為它們提供一個(gè)我們認(rèn)為一直都缺少的名稱、外殼和表達(dá)方式?！盵71]新公共服務(wù)理論是一種口號(hào)、名稱和表達(dá)方式，它的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義十分有限，對(duì)于公民以何種途徑參與、建立何種組織機(jī)構(gòu)保證參與、建立何種權(quán)力共享機(jī)制問題并沒給出明確的指導(dǎo)意見。

網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論問責(zé)機(jī)制的復(fù)雜性。網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論主張治理主體的多元化，多元主體在政策網(wǎng)絡(luò)中，通過協(xié)商交流信息、共享資源、增進(jìn)合作。相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政理論主張政府單一主體進(jìn)行管理相比，網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論所提出的治理主體除了政府之外還有社會(huì)組織、私營部門、社區(qū)公民，這就意味著政府要讓渡一部分權(quán)力給其他治理主體，有權(quán)就有責(zé)，非政府組織在行使權(quán)力過程中也必須受到監(jiān)督和問責(zé)，特別是以盈利為目的的私營部門更要設(shè)計(jì)健全的問責(zé)機(jī)制，防止其在與政府協(xié)同增進(jìn)公共利益的同時(shí)尋租或獲取自身利益。因此，網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論在實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理過程中也客觀地面臨問責(zé)困難等問題。

整體性治理理論的制度化未完成。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理制度化需要的條件有：“（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景；（2）認(rèn)知或想法；（3）利益；（4）組織；（5）情感依附；（6）實(shí)踐”[72]，用這6個(gè)條件衡量英國狀況，?？怂拐J(rèn)為“從原則上講，沒有理由說利益不能塑造，新工黨在這方面并不成功；整體責(zé)任結(jié)構(gòu)有顯著的差距，組織間關(guān)系在這方面是個(gè)例外，它反映了一種傳統(tǒng)的整合；對(duì)情感和禮儀或習(xí)慣問題幾乎沒有關(guān)注，這反映了英國整體性治理的制度化的激勵(lì)基礎(chǔ)還很薄弱?？傮w而言，英國的整體性治理還沒有完全制度化”。[73]竺乾威認(rèn)為，“整體性治理還是一種成長中的理論，因?yàn)檎w性治理所需要的制度化正如希克斯自己所說的還沒有完成?！盵74]整體性治理的基本要素有信任和責(zé)任感，“這一理論的實(shí)行需要建立在二者之上，但是我國目前社會(huì)誠信危機(jī)嚴(yán)重，社會(huì)不信任感較強(qiáng)，我們必須認(rèn)清這一現(xiàn)實(shí)，否則直接借鑒不加以本土化會(huì)適得其反?！盵75]它所需要的特殊組織結(jié)構(gòu)、良好的信用體系、公務(wù)員良好的素質(zhì)和高度的責(zé)任感等都是進(jìn)行時(shí)，而不是完成時(shí)，整體性治理理論的確還是一個(gè)正在發(fā)展的理論。

數(shù)字治理理論工具選擇的局限性。這種局限性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是關(guān)注焦點(diǎn)的局限，二是應(yīng)用工具的局限。帕卻克·鄧力維在2005年發(fā)表一篇名為《新公共管理已壽終正寢——數(shù)字時(shí)代的治理萬歲》的文章，從文章題目就可以看出，鄧力維過分關(guān)注這個(gè)時(shí)代的數(shù)字化特征，似乎可以替代新公共管理。數(shù)字時(shí)代的治理打造的是電子化或數(shù)字化政府，展示的是“一個(gè)政府巨大的信息功能及其與全球服務(wù)提供商和其他的信息技術(shù)的公司的關(guān)系的新世界”[76]，但是政府改革或公共管理的領(lǐng)域是全方位的，信息技術(shù)只是其中的一部分，并不能概括公共管理的全部，所以就容易造成數(shù)字治理理論關(guān)注焦點(diǎn)的局限。治理主體進(jìn)行公共治理可供選擇的工具很多，包括市場化手段、工商管理技術(shù)、社會(huì)化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù)，而數(shù)字治理理論僅將信息技術(shù)作為可供利用的工具，忽視了對(duì)其他有效工具的關(guān)注。

公共價(jià)值管理理論在技術(shù)上的困惑。亞當(dāng)·達(dá)爾（Adam Dahl）和喬·索斯（Joe Soss）指出“公共價(jià)值管理沒有能夠成功面對(duì)在最近幾十年削弱了美國民主的那些力量。目前的研究幾乎沒有涉及這些事實(shí)，即權(quán)力和政治不平等的存在；也沒涉及如何來克服這些民主化的障礙。”[77]公共價(jià)值管理理論在實(shí)踐中的應(yīng)用還存在一定的障礙，真正的公共價(jià)值難以達(dá)成。雅各布斯（Lawrence R.Jacobs）指出，“穆爾將‘價(jià)值’看作是政府生產(chǎn)的……遠(yuǎn)離了這一事實(shí)，即存在不平等的（政治）資源分配，使得相對(duì)少數(shù)的人能夠?qū)残拍?、公共政策和政府選擇施加不均衡的影響?！盵78]公共價(jià)值管理理論在現(xiàn)實(shí)中遇到的障礙是公共價(jià)值管理理論的主張與民主政治現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。

（三）西方公共治理前沿理論的爭論

作為繼新公共管理理論之后的一大理論體系，公共治理理論受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，關(guān)于西方公共治理前沿理論的爭論也是豐富多彩的。筆者選取了每個(gè)理論中爭議性較大的問題進(jìn)行論述。

1.新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理理論是替代還是整合？（見表6）關(guān)于新公共服務(wù)的理論地位，學(xué)者們眾說紛紜，有學(xué)者認(rèn)為新公共服務(wù)理論是新公共管理理論的一種替代模式，成為一種全新的理論范式；也有學(xué)者認(rèn)為“盡管新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，但是，這并不意味著它是對(duì)新公共管理理論的全盤否定。從理論視角來看，它本質(zhì)上是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄”[79]。筆者認(rèn)為，新公共服務(wù)理論與新公共管理理論是相生的而非相克，新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論價(jià)值層面的一種補(bǔ)充，是一種價(jià)值轉(zhuǎn)向，從忽視規(guī)范性價(jià)值因素到實(shí)現(xiàn)價(jià)值層面與工具層面的平衡。新公共服務(wù)理論并不否定新公共管理理論中積極有效的一些主張，是在批判中繼承，是對(duì)新公共管理理論的一種整合，“我們對(duì)新公共管理的成果是批判繼承而不是拋棄……新公共管理的許多措施諸如市場化、顧客選擇、戰(zhàn)略管理、政策分析等,在加入公民精神、公共利益的考慮后,就能在原有效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更多的公平公正的價(jià)值目標(biāo)?！盵80]用整合或互補(bǔ)的思維看到新公共服務(wù)與新公共管理的關(guān)系則更為合適。

2.網(wǎng)絡(luò)（化）治理是否等同于治理？陳振明指出，“網(wǎng)絡(luò)化治理理論強(qiáng)調(diào)的合作網(wǎng)絡(luò)途徑既考慮了政府層面也考慮了非政府層面關(guān)于治理的用法，對(duì)當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢具有很強(qiáng)的解釋能力，大有成為主導(dǎo)范式的趨勢……治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程?！盵81]但是也有學(xué)者指出網(wǎng)絡(luò)（化）治理是一種新型的治理模式，如鄞益奮指出，“網(wǎng)絡(luò)治理無論在理論主張、治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制方面都與傳統(tǒng)的市場（自愿）和科層（強(qiáng)制）的治理模式不同，因此網(wǎng)絡(luò)治理是公共管理的一種新框架?！盵82]孫柏英、李卓青認(rèn)為，“20世紀(jì)90年代以來,政策網(wǎng)絡(luò)的研究重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)至公共治理，就是與治理理論研究結(jié)合起來，形成了政策網(wǎng)絡(luò)治理流派，成為一種公共治理的新框架和新模式。”[83]筆者認(rèn)為治理理論是一個(gè)龐大的理論體系，它在治理結(jié)構(gòu)上的體現(xiàn)就是網(wǎng)絡(luò)（化）治理，他們之間的關(guān)系是包含與被包含，治理理論的范疇更廣。網(wǎng)絡(luò)（化）治理是隨著社會(huì)環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)的變遷而產(chǎn)生的一種新型的公共治理分析框架，是治理理論的新發(fā)展、新型態(tài)。

3.整體性治理和數(shù)字治理是否形成一種不同于新公共管理的新范式？朱玉知的《整體性治理與分散性治理：公共治理的兩種范式》和胡象明、唐波勇的《整體性治理：公共管理的新范式》都將整體性治理當(dāng)作公共管理中的新范式。陳水生《新公共管理的終結(jié)與數(shù)字時(shí)代治理的興起》也將數(shù)字治理看作是對(duì)新公共管理的替代。但是Patrick Dunleavy認(rèn)為“范式理論在社科領(lǐng)域中并不完全適用，因?yàn)樗坪鯖]有那么‘科學(xué)’，所以數(shù)字治理理論只能算作一種準(zhǔn)范式（quasi-paradigm）?！盵84]“數(shù)字治理理論不能稱之為一種理論范式，應(yīng)稱為一種具有互補(bǔ)關(guān)系的社會(huì)治理模式?！盵85]竺乾威認(rèn)為“在相當(dāng)程度上,整體性治理是對(duì)新公共管理的一種修正。盡管在一些治理的方式上兩者有所不同（事實(shí)上我們也完全可以設(shè)想整體性治理的一些方法也會(huì)隨著情況的變化而發(fā)生變化），但兩者在終極目標(biāo)上是一致的，即都是追求更快、更好、成本更低地為公眾提供公共服務(wù)。整體性治理恰恰順應(yīng)的是新公共管理的邏輯?！盵86]因此，整體性治理與數(shù)字治理并非構(gòu)成一種不同于新公共管理的新范式，而是對(duì)新公共管理的修正或補(bǔ)充，是在繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。

表6　新公共服務(wù)與新公共管理關(guān)系研究的國內(nèi)文獻(xiàn)比較

4.公共價(jià)值是目標(biāo)還是規(guī)范？“現(xiàn)有文獻(xiàn)中公共價(jià)值的定義主要包括：（1）公共價(jià)值是公民對(duì)政府期望的集合；（2）公共價(jià)值是政府通過服務(wù)、法律規(guī)范和其他行為創(chuàng)造的價(jià)值；（3）公共價(jià)值是公民集體偏好的政治協(xié)調(diào)表達(dá)；（4）公共價(jià)值是由公民決定的價(jià)值；（5）公共價(jià)值是關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范形成的共識(shí)?！盵87]前四種定義認(rèn)為公共價(jià)值應(yīng)該是公共行政的使命或追求的目標(biāo)，比如生態(tài)良好、社會(huì)公平、公民幸福等都屬于公共價(jià)值。第五種定義認(rèn)為公共價(jià)值是一種規(guī)范性的共識(shí)，例如合法、責(zé)任、民主、公民權(quán)等都屬于公共價(jià)值。對(duì)于這兩種公共價(jià)值概念的解讀，筆者認(rèn)為不是沖突而應(yīng)并存，是不同學(xué)派的不同研究視角，都是對(duì)公共價(jià)值的正確解讀。“公共價(jià)值研究根據(jù)路徑不同可以分為生成路徑和制度路徑，生成路徑認(rèn)為公共價(jià)值主要來源于公共過程，而制度路徑則試圖通過對(duì)核心和衍生價(jià)值的分類來勾勒價(jià)值地圖”[88]生成路徑和制度路徑是并存的，公共價(jià)值既是目標(biāo)（使命）也是規(guī)范性共識(shí)。

西方公共治理前沿理論中存在較多的爭論，這是因?yàn)樗钦诎l(fā)展中的理論，需要概念界定、反思比較、實(shí)踐檢驗(yàn)等才能走向成熟。這種爭論并非壞事，反而會(huì)促進(jìn)西方公共治理前沿理論的發(fā)展，正如?？怂顾浴皩W(xué)術(shù)界圍繞著治理產(chǎn)生的爭論，提高了該理論的分析性與解釋力?！盵89]

五、結(jié)論與展望

本文對(duì)治理、公共治理的概念進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理與研究，重點(diǎn)述評(píng)了西方公共治理前沿理論。治理體系中的這五大前沿理論的緣起和理論貢獻(xiàn)不盡相同，但是它們在新世紀(jì)對(duì)公共管理的學(xué)術(shù)界和實(shí)踐產(chǎn)生了較大影響，我國的理論與實(shí)踐層面也都應(yīng)當(dāng)關(guān)注到這些理論，對(duì)我國現(xiàn)階段公共管理的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)將有著重要的借鑒意義。

1.治理既是一個(gè)理論體系又是一個(gè)理論叢林。治理是一個(gè)復(fù)雜的體系，我們難以用一個(gè)單一的標(biāo)準(zhǔn)或話語來定義它。治理的目標(biāo)是追求善治；它的主體多元且地位平等；治理的環(huán)境是高度復(fù)雜化、高度不確定的；治理結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)化的；治理機(jī)制是靠制度安排；治理過程是上下互動(dòng)；治理方式是互動(dòng)性的協(xié)商合作；治理的工具多樣化，包括數(shù)字化技術(shù)、市場化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。治理在目標(biāo)、主體、環(huán)境、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、過程、方式、工具上構(gòu)成獨(dú)立的理論體系。治理理論還是一個(gè)“理論叢林”，但是它并非像孔茨筆下的“管理理論叢林”那樣的“茂盛”與“成熟”，治理理論叢林是正在發(fā)展中的、茁壯成長的“叢林”。治理理論叢林包含了眾多理論，如：多中心治理、善治、全球治理、自組織治理、公司治理、公民治理、公共治理、整體性治理、網(wǎng)絡(luò)（化）治理、數(shù)字治理、公共價(jià)值管理理論等。

2.公共治理是治理的一個(gè)分支。治理涉及多個(gè)領(lǐng)域與學(xué)科，是各大學(xué)科之間的橋梁。公共治理是治理在公共事務(wù)領(lǐng)域與公共行政學(xué)科的具體體現(xiàn)，它是治理的一個(gè)分支或一個(gè)部分。公共治理與政府治理在政府角色方面存在較大的差異，公共治理中政府扮演著調(diào)解者或仲裁者的角色，起著元治理的作用，防止治理失靈。公共治理與私人治理在治理領(lǐng)域方面存在較大的不同，公共治理涉及的是公共事務(wù)領(lǐng)域，解決的是公共問題，為公民提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益并創(chuàng)造公共價(jià)值。

3.西方公共治理五大前沿理論構(gòu)成了公共治理理論群。公共治理包含較多的理論，但是在實(shí)踐中應(yīng)用并總結(jié)、理論層面的分析中呈現(xiàn)出五種較為創(chuàng)新與前沿的理論，即新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論和公共價(jià)值管理理論。這五大前沿理論分別在治理的理念、結(jié)構(gòu)、方式、工具、使命或目標(biāo)方面為公共治理理論體系的形成作出了理論貢獻(xiàn)。新公共服務(wù)理論為公共治理貢獻(xiàn)了治理理念，即服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論為公共治理貢獻(xiàn)了治理的結(jié)構(gòu)，即網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)；整體性治理理論為公共治理貢獻(xiàn)了治理的方式，即合作治理或整體行動(dòng)；數(shù)字治理為公共治理貢獻(xiàn)了治理的工具，即大數(shù)據(jù)技術(shù)；公共價(jià)值管理理論為公共治理貢獻(xiàn)了治理的使命或目標(biāo)，即公共治理是為了創(chuàng)造公共價(jià)值。

4.反思與變革是西方公共治理五大前沿理論緣起的特征。西方公共治理前沿理論的形成都是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論困境的反思基礎(chǔ)上結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)、社會(huì)環(huán)境變遷而作出的理論創(chuàng)新式的變革。新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論強(qiáng)調(diào)工具理性而造成價(jià)值理性欠缺的一種理論回應(yīng)，并結(jié)合了美國公務(wù)員“救火隊(duì)員”精神而提出的一種平衡性理論，是對(duì)價(jià)值因素與工具因素的平衡，與新公共管理理論是互為補(bǔ)充的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論是對(duì)科層制、市場制失靈的一種治理結(jié)構(gòu)的反思，并結(jié)合了高度復(fù)雜化、高度不確定性社會(huì)環(huán)境而提出的一種多元性結(jié)構(gòu)的治理理論，有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜的環(huán)境。整體性治理理論是英國針對(duì)民營化、分權(quán)化政府改革造成公共服務(wù)“碎片化”問題與競爭性政府進(jìn)行反思并結(jié)合了實(shí)踐中“整體政府”和時(shí)代發(fā)展、合作、協(xié)同等主題的新型治理理論。數(shù)字治理理論與整體性治理理論可謂是姊妹關(guān)系，數(shù)字治理理論在整體性治理理論基礎(chǔ)上結(jié)合了數(shù)字時(shí)代的背景與大數(shù)據(jù)技術(shù)而提出的一種應(yīng)用數(shù)字工具的治理理論。公共價(jià)值管理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政、新公共管理對(duì)價(jià)值因素忽視的反思以及對(duì)公共行政使命的重塑，而提出的一種旨在創(chuàng)造公共價(jià)值的治理理論?？傊鞣焦仓卫砬把乩碚撌菍?duì)先前理論困境的反思與回應(yīng)，結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)，進(jìn)行的創(chuàng)新變革。但這種變革并非替代，而是一種補(bǔ)充。

5.補(bǔ)充而非替代是公共管理理論發(fā)展的基本特征。西方公共治理前沿理論的產(chǎn)生并非對(duì)先前理論的否定，是針對(duì)先前理論困境而提出的一種完善或補(bǔ)充性的理論主張。例如，新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論中對(duì)價(jià)值因素的忽視而作出的回應(yīng)，主張公共管理者應(yīng)當(dāng)重視價(jià)值因素，正是對(duì)新公共管理理論的補(bǔ)充。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生也不意味著科層制的消失，科層制仍有必要存在，網(wǎng)絡(luò)制只是一種完善性結(jié)構(gòu)。在爭論中發(fā)展，一種理論或一個(gè)學(xué)科的發(fā)展，都是在爭論中前進(jìn)的，對(duì)一個(gè)理論爭論的判定，正是對(duì)這一理論的發(fā)展與革新。公共管理理論在理論內(nèi)涵與實(shí)踐主張上對(duì)先前理論既有超越和創(chuàng)新，也有繼承和回歸，但總結(jié)起來，各種理論爭論的焦點(diǎn)在于憲政主義和管理主義之爭。公共行政學(xué)的百年?duì)幷撘泊龠M(jìn)了它的百年發(fā)展，“鐘擺”沒有停止，憲政主義與管理主義的爭論仍將繼續(xù)。但是公共行政學(xué)中的這些理論都未曾完全退出歷史舞臺(tái)，都在其相應(yīng)的時(shí)代產(chǎn)生了積極影響，前沿理論是“站在巨人的肩膀上”對(duì)先前理論的反思、回應(yīng)、補(bǔ)充、完善與融合。

6.展望：中國治理研究的未來方向。（1）工具理性與價(jià)值理性的融合是理論研究的未來趨勢。從“鐘擺”運(yùn)動(dòng)的角度看，西方公共行政學(xué)理論演變體現(xiàn)出工具理性與價(jià)值理性融合的趨勢，在效率與公平之間不是非此即彼，而是二者的折中。我國治理理論的發(fā)展也將體現(xiàn)這一規(guī)律，在價(jià)值取向上不依靠單一的理性價(jià)值，而是將工具理性與價(jià)值理性融合在一起。（2）關(guān)注以公共價(jià)值為主導(dǎo)的多元價(jià)值理念。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2003年以來我國居民收入基尼系數(shù)一直大于0.4，收入差距較大問題一直持續(xù)，公平問題將成為我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共治理的重點(diǎn)問題。改革開放以來我國社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與效率導(dǎo)向，如今，我們需要更加注重公平，同時(shí)更加注重公共價(jià)值、服務(wù)、合作發(fā)展等多元理念，這將是我國治理研究未來關(guān)注的重點(diǎn)理念。（3）注重多元理論的協(xié)同治理，特別是理論群的構(gòu)建。社會(huì)的高度復(fù)雜化、高度不確定性將在未來更加明顯，面對(duì)多元復(fù)雜的社會(huì)問題，社會(huì)治理方案的構(gòu)建當(dāng)然不能單一化，而應(yīng)在多元理論指導(dǎo)下進(jìn)行，并需要不同理論的互補(bǔ)，正如西方公共治理五大前沿理論一樣，互補(bǔ)并進(jìn)，我國治理研究的未來方向?qū)⒏又匾暲碚撊旱臉?gòu)建，多元理論的協(xié)同合作是解決復(fù)雜問題的出路之一。（4）以本土問題為導(dǎo)向有選擇地吸收西方公共治理理論。隨著我國工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)問題日益復(fù)雜，中國問題更加體現(xiàn)本土色彩，西方理論并不能回應(yīng)所有問題。如果說公共管理學(xué)科最初引進(jìn)西方理論是為了學(xué)術(shù)發(fā)展、理論借鑒，那么在未來以本土問題為導(dǎo)向的中國治理理論將崛起，并且在“他山之石”方面只是有選擇地借鑒西方治理理論。

注釋：

①筆者在研究這一理論時(shí)發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者對(duì)該理論有不同的稱謂，即“網(wǎng)絡(luò)化論理”和“網(wǎng)絡(luò)治理”，因此，筆者在本文中對(duì)“化”字加了括號(hào)，囊括“網(wǎng)絡(luò)化論理”與“網(wǎng)絡(luò)論理”這兩種稱謂。

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（編輯：羅梁波）

D035

A

1009-4997（2016）04-0023-17

2016-08-23

1.韓兆柱（1965-），男，河南沈丘人，管理學(xué)博士，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐；2.翟文康（1993-），男，湖北棗陽人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)研究生。

本文為國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“京津冀生態(tài)治理中的府際關(guān)系研究：基于整體性治理的分析框架”（16BZZ076）的階段性成果。