鄧思清

(最高人民檢察院 檢察理論研究所，北京 100040)

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檢察官權(quán)力清單制度初探

鄧思清

(最高人民檢察院 檢察理論研究所，北京 100040)

制定檢察官權(quán)力清單是當(dāng)前檢察改革的一項重要內(nèi)容。各地制定的檢察官權(quán)力清單有三種模式 ：全列型、員額型、排除型。這三種模式各有特色。制定檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)注意三個主要問題 ：檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置原則、檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的分解和檢察長放權(quán)的力度。根據(jù)實踐情況來看，檢察官權(quán)力清單的設(shè)計應(yīng)當(dāng)采取員額型模式，對一般檢察官應(yīng)當(dāng)給予中度放權(quán)，保證檢察官在權(quán)力清晰的情況下，真正成為獨立的司法辦案主體。具體來說，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)分為三大類，即檢察委員會(檢察官領(lǐng)導(dǎo)集體)的權(quán)力清單、檢察長(副檢察長、檢察委員會專職委員)的權(quán)力清單和一般檢察官的權(quán)力清單。

檢察官權(quán)力清單 員額制 司法責(zé)任制 檢察改革 檢察權(quán)配置

為了落實新一輪司法體制改革“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的要求，2015年最高人民檢察院制定了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，明確規(guī)定“推行檢察官辦案責(zé)任制，實行檢察人員分類管理，落實檢察官員額制。檢察官必須在司法一線辦案，并對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)?！薄?〕根據(jù)黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和四中全會《關(guān)于依法治國若干重大問題的決定》的要求，2015年9月最高人民檢察院制定了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，明確指出實行檢察人員分類管理，試行檢察官員額制。健全司法權(quán)力運行機(jī)制，探索建立突出檢察官辦案主體地位的檢察官辦案責(zé)任制，是本輪檢察體制改革的核心和關(guān)鍵。在檢察官員額制改革的過程中，雖然檢察官員額的確立、員額檢察官的選任、員額檢察官的保障及責(zé)任制等問題都十分重要，但最為重要的是如何設(shè)計好檢察官的權(quán)力清單，以確保員額檢察官能夠依法獨立公正行使檢察權(quán)，有效防止冤假錯案的發(fā)生。

一、檢察官權(quán)力清單的模式探索

從2014年6月開始，最高人民檢察院決定在全國部分檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察官員額制改革試點，先后分三批進(jìn)行了試點。*從2014年6月至2016年6月，最高人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)分三批進(jìn)行員額制檢察官試點改革，共有778個檢察院參與試點。第一批試點單位已完成員額內(nèi)檢察官的入額工作，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌推進(jìn)四項改革(完善檢察人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全檢察人員職業(yè)保障、推動省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理)，其中有6個省份已全面推開試點工作；第二批試點單位均已完成員額內(nèi)檢察官遴選工作，絕大多數(shù)省份制定了落實司法責(zé)任制的實施意見，出臺了檢察官權(quán)力清單；第三批試點單位大部分已啟動試點工作，有些省份已經(jīng)遴選出員額內(nèi)檢察官，制定了檢察官權(quán)力清單。參見周斌 ：《全國778個檢察院試點四項改革首批試點單位完成員額內(nèi)檢察官入額》，《法制日報》，2016-07-19。目前，絕大部分檢察機(jī)關(guān)都在進(jìn)行檢察官員額制改革試點，根據(jù)中央確立的標(biāo)準(zhǔn)和高檢院的要求，各試點單位都進(jìn)行了員額檢察官遴選，各試點省級檢察院還分別制定了檢察官權(quán)力清單，為確立檢察官的辦案主體地位，實現(xiàn)“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”的新一輪司法改革目標(biāo)提供了重要保證。

從目前司法實踐來看，推行檢察官員額制改革十分必要。它不僅有利于克服以前主訴檢察官改革中職權(quán)配置方式存在的弊端，如缺乏法律主體地位、職級晉升不明、責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、職權(quán)配置較小等，而且有利于將司法辦案終身負(fù)責(zé)制落實到個人，保證司法責(zé)任制的實現(xiàn)。*鄧思清 ：《主訴(辦)檢察官制度改革回顧及啟示》，《人民檢察》2013年第14期。同時，通過賦予員額檢察官更大的辦案職權(quán)，確立其辦案主體地位，可以有效減少層層審批程序，極大地提高訴訟效率，解決實踐中案多人少的問題。但是，要有效發(fā)揮這種辦案職權(quán)配置方式的優(yōu)勢，關(guān)鍵在于如何設(shè)計檢察官的權(quán)力清單。對此，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第16條和第17條規(guī)定，檢察長享有10項職權(quán)，副檢察長、檢察委員會專職委員受檢察長委托，可以行使檢察長的職權(quán)；其他檢察官享有8項職權(quán)，檢察官助理享有7項職權(quán)。這里規(guī)定的檢察長、其他檢察官和檢察官助理所享有的職權(quán)，都是目前法律和司法解釋規(guī)定的職權(quán)。最高人民檢察院明確指出，在改革試點過程中，各試點省級檢察機(jī)關(guān)可以制定自己的檢察官權(quán)力清單。根據(jù)高檢院的要求，各試點省級檢察院對員額檢察官的權(quán)力配置都進(jìn)行了積極探索，制定了各自的檢察官權(quán)力清單。*最高人民檢察院司改辦編 ：《部分省區(qū)市檢察官權(quán)力清單匯編(上、下)》，最高人民檢察院2016年4月內(nèi)部印制。通過對各地制定的檢察官權(quán)力清單進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)無論是在檢察職權(quán)的分解上，還是在檢察官權(quán)力的配置以及檢察官權(quán)力清單的設(shè)計方式上，各地做法都存在較大差別，歸納起來可以分為以下三大模式 ：

(一)全列型

全列型，即將法律規(guī)定的所有檢察官，包括檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察員、助理檢察員(檢察官助理)，甚至檢委會的辦案職權(quán)，按照業(yè)務(wù)類別全部列出。采取這種模式的主要有山東省、廣東省、廣西自治區(qū)等檢察院。例如山東省人民檢察院制定的《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》，對檢察官的職權(quán)、主任檢察官的職責(zé)、檢察官助理的職權(quán)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)、檢察長和檢委會的職權(quán)，都進(jìn)行了具體規(guī)定，其具體權(quán)力清單如下 ：

檢察官的權(quán)力清單包括一般職權(quán)、各業(yè)務(wù)職權(quán)兩方面內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第6條規(guī)定，檢察官的一般職權(quán)包括以下內(nèi)容 ：(1)訊問犯罪嫌疑人、被告人；(2)詢問案件當(dāng)事人、關(guān)鍵證人和對訴訟活動具有重要影響的其他訴訟參與人；(3)許可律師以外的辯護(hù)人和訴訟代理人查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料；許可律師以外的辯護(hù)人同犯罪嫌疑人會見和通信；許可辯護(hù)律師向被害人或者近親屬、被害人提供的證人調(diào)查取證；(4)受理涉嫌犯罪線索；(5)對重大案件組織現(xiàn)場勘驗、檢查，組織實施搜查，組織實施查封、扣押物證、書證，決定進(jìn)行鑒定；(6)組織收集、調(diào)取、審核證據(jù)；(7)排除非法證據(jù)；(8)主持公開審查；(9)對符合和解條件、當(dāng)事人擬達(dá)成和解的案件，對和解的自愿性、合法性進(jìn)行審查；(10)依法出席法庭；(11)代表檢察機(jī)關(guān)口頭提出法律監(jiān)督意見；(12)開展檢察宣告；(13)對案件進(jìn)行備案審查；(14)建議召開部門檢察官聯(lián)席會議；(15)建議提請檢察委員會研究案件、事項；(16)執(zhí)行檢察長(分管副檢察長)和檢察委員會的決定；(17)其他經(jīng)檢察長授權(quán)的辦案事項。除了上述一般職權(quán)外，各業(yè)務(wù)部門的檢察官還享有相應(yīng)的業(yè)務(wù)職權(quán)。如《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第14條規(guī)定，偵查監(jiān)督部門的檢察官還享有以下職權(quán) ：(1)批準(zhǔn)逮捕、決定逮捕，重大、疑難、復(fù)雜案件除外；(2)對不具備社會危險性的犯罪嫌疑人不批準(zhǔn)逮捕或者決定不予逮捕；(3)對下級人民檢察院報請重新審查逮捕案件作出決定；(4)建議追加逮捕犯罪嫌疑人；(5)批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)偵查機(jī)關(guān)(部門)延長偵查羈押期限；(6)批準(zhǔn)偵查部門重新計算偵查羈押期限；(7)建議對犯罪嫌疑人采取監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施；(8)要求偵查機(jī)關(guān)(部門)書面說明不立案或者立案理由；(9)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件；(10)對偵查機(jī)關(guān)提出的不服人民檢察院書面糾正違法意見的案件進(jìn)行復(fù)查，向上級人民檢察院報告；(11)對立案、偵查活動實行監(jiān)督；(12)其他經(jīng)檢察長授權(quán)的事項。

根據(jù)《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第7條規(guī)定，主任檢察官除享有檢察官的一般職權(quán)外，還享有以下職權(quán) ：(1)組織、指揮、協(xié)調(diào)本辦案組其他檢察官辦理本組案件；(2)在職權(quán)范圍內(nèi)對本辦案組辦案事項作出處理決定或者提出處理意見；(3)建議變更辦案組成員；(4)承擔(dān)對本組案件的管理工作。

根據(jù)《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第9條規(guī)定，檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)下，履行以下職責(zé) ：(1)訊問犯罪嫌疑人、被告人；(2)詢問案件當(dāng)事人、證人和其他訴訟參與人；(3)接待律師及案件相關(guān)人員；(4)現(xiàn)場勘驗、檢查，實施搜查、查封、扣押物證、書證；(5)收集、調(diào)取、核實證據(jù)；(6)草擬案件審查報告；(7)草擬法律文書；(8)協(xié)助檢察官出席法庭；(9)完成檢察官交辦的其他辦案事項。

根據(jù)《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第10條規(guī)定，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人除享有檢察官的一般職權(quán)外，還承擔(dān)以下職責(zé) ：(1)對本部門案件提出分案調(diào)整建議；(2)協(xié)調(diào)、督促檢察官按時限要求辦理案件；(3)組織研究涉及本部門業(yè)務(wù)的法律適用問題；(4)組織對下級檢察院相關(guān)業(yè)務(wù)部門辦案工作的指導(dǎo)；(5)變更辦案組成員；(6)召集部門檢察官聯(lián)席會議；(7)負(fù)責(zé)本部門司法行政管理工作；(8)應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人履行的其他職責(zé)。

檢察長的權(quán)力清單包括一般職權(quán)、各業(yè)務(wù)職權(quán)兩方面內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第11條規(guī)定，檢察長的一般職權(quán)包括 ：(1)將案件移送管轄、報送上級人民檢察院指定管轄或者改變管轄；(2)辦案人員的回避；(3)對于重大、疑難、復(fù)雜案件，提前介入引導(dǎo)偵查取證；(4)組織辦理上級人民檢察院交辦、督辦的案件；(5)以人民檢察院名義向相關(guān)單位提出書面糾正違法意見、檢察建議；(6)向相關(guān)機(jī)關(guān)(部門)移送涉嫌犯罪線索；(7)對涉案財物作出處理；(8)將案件提請檢察委員會審議；(9)列席本級人民法院審判委員會會議；(10)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長履行的其他職責(zé)。分管副檢察長、檢察委員會專職委員受檢察長委托，可以履行上述職權(quán)。除了上述一般職權(quán)外，檢察長(分管副檢察長)在各業(yè)務(wù)方面還享有相應(yīng)的業(yè)務(wù)職權(quán)，例如在偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)方面，根據(jù)《關(guān)于檢察官辦案職權(quán)的指導(dǎo)意見》第15條規(guī)定，檢察長(分管副檢察長)還享有以下職權(quán) ：(1)對重大、疑難、復(fù)雜案件的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕或者決定逮捕；(2)對不具有社會危險性之外情形的犯罪嫌疑人不批準(zhǔn)逮捕或者決定不予逮捕；(3)認(rèn)為上一級人民檢察院決定有錯誤報請重新審查逮捕案件；(4)對偵查機(jī)關(guān)提請復(fù)議、復(fù)核的不批捕案件或者撤銷案件作出決定；(5)撤銷批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)逮捕決定，撤銷逮捕或者不予逮捕決定；(6)通知偵查機(jī)關(guān)立案或者撤銷案件；(7)經(jīng)復(fù)查決定撤銷對偵查機(jī)關(guān)提出的書面糾正違法意見；(8)其他需要由檢察長(分管副檢察長)決定的事項。

檢察委員會有權(quán)審議并決定以下事項 ：(1)本級人民檢察院檢察長、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避；(2)對公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大犯罪案件，下級人民檢察院提請省人民檢察院批準(zhǔn)直接立案偵查；(3)對偵查機(jī)關(guān)報請核準(zhǔn)追訴的案件，層報最高人民檢察院核準(zhǔn)；(4)按照刑事審判監(jiān)督程序提出抗訴或者提請上一級人民檢察院抗訴；(5)對人民法院已經(jīng)生效的民事、行政判決、裁定、調(diào)解書提出再審檢察建議，對民事行政執(zhí)行活動提出檢察建議；(6)對不服人民檢察院處理決定的重大、疑難、復(fù)雜或者意見分歧較大的刑事申訴案件，作出復(fù)查決定；(7)對重大、疑難、復(fù)雜的國家賠償案件、國家賠償復(fù)議案件和國家賠償監(jiān)督案件，作出審查終結(jié)決定；(8)不服省級及省級以下人民檢察院生效處理決定的信訪案件，報請省人民檢察院審查終結(jié)；(9)本級人民檢察院檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的案件；(10)檢察長認(rèn)為需要提請檢察委員會審議的其他事項。

(二)員額型

員額型，即只對進(jìn)入員額內(nèi)的檢察官(包括檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察員)的辦案職權(quán)予以明確規(guī)定，不規(guī)定未進(jìn)入員額內(nèi)的檢察官助理的辦案職權(quán)。采取這種模式的主要有上海市、福建省、江蘇省、湖北省、云南省、寧夏自治區(qū)等檢察院。例如上海市人民檢察院制定的《上海市各級人民檢察院檢察官權(quán)力清單》，只對三級院(市院、分院、基層院)員額內(nèi)的檢察官(包括檢察長、副檢察長、一般檢察官)在各個檢察業(yè)務(wù)方面的權(quán)力清單作出明確規(guī)定，沒有具體規(guī)定檢察官助理的辦案職權(quán)。比如上海市院員額檢察官在反貪業(yè)務(wù)方面的權(quán)力清單如下 ：

市院檢察長(副檢察長)享有以下職權(quán) ：(1)指定承辦線索和案件的主任檢察官；(2)決定啟動、暫緩、延長、中止、恢復(fù)、終結(jié)線索的初查，決定初查方案或者決定接觸涉案對象；(3)決定立案、不立案、移送起訴、移送不起訴；(4)審核并提請上級院撤銷本院查辦的職務(wù)犯罪案件；(5)決定采取或者變更拘傳、刑拘、取保候?qū)?、監(jiān)視居住措施；(6)決定開展搜查、勘驗、檢查、鑒定、辨認(rèn)、技術(shù)偵查等偵查措施；(7)決定訊問犯罪嫌疑人、詢問證人或者調(diào)取、扣押物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等；(8)決定查詢、扣押、凍結(jié)、移送或者處理涉案財物；(9)決定通緝追捕、采取邊控措施、赴外省市或者境外調(diào)查取證；(10)審核初查終結(jié)報告、立案請示、偵查終結(jié)報告等案件請示報告和偵查計劃、檢察建議等；簽署對外制發(fā)的法律文書；(11)決定本院檢察人員、書記員、司法警察和本院聘請或者指派的翻譯人員、鑒定人的回避；(12)必要時可以決定直接初查、立案偵查或者組織、指揮、參與初查、偵查下級院管轄的案件，也可以決定將本院管轄、管轄不明或者需要改變管轄的案件指定下級院初查或者立案偵查；(13)對下級院的個案請示(含撤案)作出批復(fù)；(14)檢察長對本院主任檢察官、檢察官作出的案件處理決定有不同意見的，可以直接變更其處理決定或者提交檢委會討論決定，也可以將案件移轉(zhuǎn)至其他主任檢察官、檢察官辦理；(15)檢察長對下級院檢委會作出的決定，有權(quán)提請市院檢委會撤銷或者變更；發(fā)現(xiàn)下級院辦理的案件有錯誤的，有權(quán)指令下級院予以糾正；(16)檢察長(副檢察長)需要決定的其他辦案事項。

市院檢察官享有以下職權(quán) ：(1)參與線索、案件的評估研判，參與線索的核查、初查和案件的偵查工作，提出工作意見或建議；(2)根據(jù)初查方案、偵查計劃等，執(zhí)行初查措施、偵查措施；(3)負(fù)責(zé)訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、調(diào)查和調(diào)取證據(jù)，扣押、凍結(jié)、處理涉案財物等，并收集和固定有關(guān)證據(jù)材料；(4)執(zhí)行和宣布立案、不立案、撤銷案件、移送起訴、移送不起訴等偵查階段的訴訟決定；(5)送交執(zhí)行強(qiáng)制措施，負(fù)責(zé)操作變更、解除、撤銷強(qiáng)制措施、案件移送及其銜接工作；(6)撰寫案件請示報告，制作偵查階段法律文書；(7)負(fù)責(zé)接待律師及案件相關(guān)人員；對承辦案件線索開展釋法說理、答復(fù)工作；(8)協(xié)助主任檢察官和指導(dǎo)檢察官助理開展司法辦案工作；(9)完成主任檢察官交辦的其他辦案事項。

(三)排除型

排除型，即只列舉檢察長、副檢察長和檢察委員會的職權(quán)，其他沒有列舉的職權(quán)都由檢察官行使。采取這種模式的主要有安徽省、貴州省等檢察院。例如安徽省人民檢察院制定的《檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)清單》明確規(guī)定，“本清單對檢察委員會、檢察長、分管副檢察長的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，沒有列舉的其他權(quán)力授權(quán)檢察官(主任檢察官)行使”，并按照職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行、民事行政、控告申訴等檢察業(yè)務(wù)，分別規(guī)定了檢察委員會、檢察長、副檢察長的辦案職權(quán)。其具體權(quán)力清單如下 ：

檢察委員會的權(quán)力清單 ：在職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)方面，檢察委員會有權(quán)審議決定重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的偵查終結(jié)。在偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)方面，檢察委員會有權(quán)審議決定下列事項 ：(1)檢察長決定提交的重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件；(2)下級檢察院提請復(fù)議的案件和提請上級檢察院復(fù)議的案件；(3)需要向上級檢察院請示法律適用的案件；(4)需要層報最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴的案件；(5)擬撤銷、改變下級檢察院處理決定的案件。在公訴業(yè)務(wù)方面，檢察委員會有權(quán)審議決定下列事項 ：(1)檢察長決定提交的重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件；(2)擬按照審判監(jiān)督程序提請、提出抗訴的刑事案件；(3)下級檢察院提請復(fù)議的案件和提請上級檢察院復(fù)議的案件；(4)需要向上級檢察院請示法律適用的案件；(5)擬撤銷、改變下級檢察院處理決定的案件。

檢察長的權(quán)力清單 ：在職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)方面，檢察長有權(quán)決定或者批準(zhǔn)下列事項 ：(1)是否立案；(2)指定管轄；(3)采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住強(qiáng)制措施，采取技偵、邊控等特殊偵查措施，傳訊領(lǐng)導(dǎo)干部和同級、上級人大代表；(4)重大案件線索的初查及接觸初查對象，對辦案中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部舉報線索和其他人員涉嫌犯罪線索的處置；(5)重大案件偵查終結(jié)、移送審查起訴，案件撤銷；(6)其他需要由檢察長決定或者批準(zhǔn)的事項。在偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)方面，檢察長有權(quán)決定或者批準(zhǔn)下列事項 ：(1)重大、疑難、復(fù)雜、敏感職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人逮捕、不逮捕；(2)偵查機(jī)關(guān)提請復(fù)議、復(fù)核的案件；(3)犯罪線索的移送；(4)其他需要由檢察長決定或者批準(zhǔn)的事項。在公訴業(yè)務(wù)方面，檢察長有權(quán)決定或者批準(zhǔn)下列事項 ：(1)指定管轄；(2)重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的不起訴、撤回起訴、變更起訴；(3)按照第二審程序提出抗訴的；(4)偵查機(jī)關(guān)提請復(fù)議、復(fù)核的案件；(5)舉報線索的移送與犯罪線索的查辦；(6)對職務(wù)犯罪案件不起訴、撤訴、抗訴時，需要建議相關(guān)單位對不起訴人作出黨紀(jì)政紀(jì)處理或者沒收非法所得的；(7)其他需要由檢察長決定或者批準(zhǔn)的事項。

分管副檢察長的權(quán)力清單 ：在職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)方面，分管副檢察長有權(quán)決定或者批準(zhǔn)下列事項 ：(1)傳喚犯罪嫌疑人或者采取、變更、撤銷拘傳、拘留等強(qiáng)制措施；(2)一般案件偵查終結(jié)、移送審查起訴；(3)延長案件偵查期限；(4)搜查；(5)涉案財物的查封、扣押、凍結(jié)、處置；(6)不許可律師會見；(7)檢察長授權(quán)的其他事項。在偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)方面，分管副檢察長有權(quán)決定或者批準(zhǔn)下列事項 ：(1)一般職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人的逮捕、不逮捕；(2)變更強(qiáng)制措施不當(dāng)需要糾正的；(3)通知偵查機(jī)關(guān)(部門)立案或者撤銷案件的；(4)偵查機(jī)關(guān)(部門)對建議立案偵查、撤銷案件以及逮捕犯罪嫌疑人意見不采納的處理；(5)對偵查活動中重大違法行為提出書面糾正違法意見的；(6)檢察長授權(quán)的其他事項。在公訴業(yè)務(wù)方面，分管副檢察長有權(quán)決定或者批準(zhǔn)下列事項 ：(1)重大、疑難、復(fù)雜、敏感案件的起訴，一般案件的不起訴、撤回起訴、變更起訴；(2)支持抗訴；(3)辦案組內(nèi)存在重大意見分歧案件的處理；(4)二審上訴案件需要建議依法改判的；(5)采取、變更、解除強(qiáng)制措施，解除查封、扣押、凍結(jié)；(6)向偵查、審判機(jī)關(guān)提出書面糾正違法意見的；(7)檢察長授權(quán)的其他事項。

上述三種模式各有利弊。具體來說，全列型的優(yōu)點在于明確了各類檢察人員的辦案職權(quán)，以便各類檢察人員各行其職、各盡其責(zé)，其缺點是各類檢察人員之間存在交叉(因為檢察官也包括檢察長、副檢察長等)、配置各類檢察人員的辦案職權(quán)也存在一定的交叉等問題。員額型的優(yōu)點是只明確員額檢察官(包括檢察長、副檢察長、一般檢察官等)的辦案職權(quán)，不具體規(guī)定檢察官助理的辦案職權(quán)，有利于員額檢察官對檢察官助理的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，確保員額檢察官的辦案主體地位，其不足是對檢察長、副檢察長的辦案職權(quán)配置中沒有涵蓋一般檢察官的辦案職權(quán)，顯然是不合理的。排除型的優(yōu)點是只規(guī)定檢察長(副檢察長)的辦案職權(quán)，其他辦案職權(quán)由一般檢察官行使，這種規(guī)定比較簡潔，便于理解和操作，但存在的問題是對檢察長(副檢察長)辦案職權(quán)的規(guī)定有兜底條款(如其他需要由檢察長決定或者批準(zhǔn)的事項)，存在權(quán)力劃分不清楚的問題，一般檢察官也難以知曉哪些屬于“其他事項”，需要由檢察長決定或者批準(zhǔn)。同時，一般檢察官也沒有明確的權(quán)力清單，因而不利于一般檢察官依法獨立行使辦案職權(quán)。此外，上述三種模式都還存在對檢察權(quán)分解不一致、不規(guī)范等問題。

通過上述比較分析，我們認(rèn)為，在目前檢察官權(quán)力清單的三種模式中，全列型比較復(fù)雜，因為檢察官助理不是員額檢察官，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)在檢察官權(quán)力清單中列出檢察官助理的辦案職權(quán)。排除型比較簡單，沒有列出一般檢察官的辦案職權(quán)，不符合檢察官權(quán)力清單的要求。員額型比較適中，它列出了所有員額檢察官的辦案職權(quán)，符合權(quán)力明晰的要求，也便于檢察官準(zhǔn)確掌握和正確行使職權(quán)，因而是比較理想的檢察官權(quán)力清單模式。

二、檢察官權(quán)力清單的理論問題

檢察官權(quán)力清單的設(shè)計不僅是一個實踐問題，而且也是一個理論問題。從目前各地試點探索的情況看，一些檢察機(jī)關(guān)并沒有理解和處理好檢察官權(quán)力清單設(shè)計中涉及到的相關(guān)理論問題，其所設(shè)計的檢察官權(quán)力清單并不能讓人滿意，也難以達(dá)到“權(quán)力明晰”、“有效放權(quán)檢察官”、“可復(fù)制”的目的。因此，我們認(rèn)為，要設(shè)計好檢察官權(quán)力清單，應(yīng)當(dāng)深入研究和處理好檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置原則、檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的分解、檢察長放權(quán)的力度等三方面問題。

(一)檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置原則

檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置原則，是指檢察機(jī)關(guān)在將辦案職權(quán)配置給檢察官或者檢察官辦案組織時，應(yīng)當(dāng)遵循的基本要求或者準(zhǔn)則。檢察官權(quán)力清單的設(shè)計必須遵循檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置原則，否則，就可能違法或者難以保證檢察職權(quán)的正確行使。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置原則，學(xué)者們進(jìn)行了很多研究，提出了許多觀點，如有的學(xué)者認(rèn)為，優(yōu)化檢察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)堅持以下三個原則 ：有利于保障檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能原則、有利于保障司法公正原則、有利于保障對權(quán)力進(jìn)行制約原則。*朱孝清、張智輝 ：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第328-333頁。有的學(xué)者認(rèn)為，檢察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)遵循四大原則，即合憲性原則、相對的權(quán)力分立原則、權(quán)力制衡原則和權(quán)力結(jié)構(gòu)完整原則。*邊學(xué)文、施長征 ：《重構(gòu)檢察權(quán)配置原則的法律思考》，《天津法學(xué)》2013年第3期。但是我們認(rèn)為，基于我國檢察權(quán)具有司法性和行政性的雙重屬性，檢察機(jī)關(guān)在給檢察官配置辦案職權(quán)時，除了應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律外，還應(yīng)當(dāng)堅持檢察一體化、檢察官相對獨立性和權(quán)力可救濟(jì)性三項基本原則。

一是檢察一體化原則。檢察一體化，是指檢察機(jī)關(guān)在司法辦案過程中，上下一體、協(xié)同配合、職能統(tǒng)一的檢察權(quán)運行方式。*同前注[5]，第458頁。檢察一體化反映了由檢察權(quán)的特殊性所決定的檢察權(quán)運行的內(nèi)在規(guī)律，是行使檢察職權(quán)時必須遵循的基本原則。我國《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作，各級人民檢察院的檢察長領(lǐng)導(dǎo)本級人民檢察院的工作。可見，檢察一體化原則是我國憲法和法律確定的檢察權(quán)運行的基本原則。在檢察活動中堅持檢察一體化原則，有利于檢察機(jī)關(guān)整體對抗外部勢力對檢察權(quán)獨立運行的干擾，有利于檢察機(jī)關(guān)集中力量辦理重大、復(fù)雜、疑難案件，有利于檢察機(jī)關(guān)整合有限的司法資源，彌補當(dāng)前檢察官素質(zhì)和能力不足的問題。因此，在新一輪的司法改革中，要科學(xué)有效配置檢察機(jī)關(guān)的辦案職權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)各辦案主體特別是檢察官的權(quán)力清單制度，就必須在憲法和法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行探索，堅持檢察一體原則，確立和尊重上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)、檢察長對本級檢察機(jī)關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。具體而言，在整個檢察系統(tǒng)，要以最高人民檢察院作為檢察職權(quán)行使的最高機(jī)關(guān)，在各級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，要以本院檢察長和檢察委員會作為檢察職權(quán)行使的最高決策機(jī)構(gòu)，堅持“上命下從”的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保證檢察長對各項檢察業(yè)務(wù)工作享有指令權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、職務(wù)收取權(quán)、職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)等領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。當(dāng)然，“檢察一體化在倡導(dǎo)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的同時，使得上級干預(yù)下級權(quán)力行使具有了正當(dāng)理由，從而為上級通過合法的手段達(dá)到非法的目的提供了可能?！?陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎 ：《檢察一體化與檢察官獨立》，《法學(xué)研究》2006年第1期。因此，在檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的配置過程中，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)定檢察官和檢察長或者檢察委員會的職權(quán)范圍，以從制度設(shè)計上防止檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的濫用，確保檢察官成為真正的辦案主體。

二是檢察官相對獨立性原則。相對獨立性，是指檢察官在檢察辦案過程中，除了受上級指令權(quán)約束之外，依法獨立行使各項檢察職權(quán)。在我國，檢察官具有司法官和行政官的雙重屬性。其中，檢察官作為司法官的性質(zhì)決定了檢察官應(yīng)當(dāng)與法官一樣具有獨立性；檢察官作為行政官的性質(zhì)又決定了檢察官應(yīng)當(dāng)服從“上級”，體現(xiàn)“上下一體”的特征。檢察官兼具司法官和行政官的雙重屬性，決定了檢察官既不完全獨立，也不完全服從，而是具有相對獨立的地位。馬克思指出 ：“法官除了法律就沒有別的上司”*《馬克思恩格斯選集(第一卷)》，人民出版社1972年版，第76頁。，而檢察官卻有上司，這個“上司”包括主管領(lǐng)導(dǎo)和本檢察院檢察長，因而檢察官不像法官那樣完全獨立，而是在“檢察一體”下的相對獨立。檢察官的獨立與檢察一體是統(tǒng)一的，“沒有檢察官獨立的‘檢察一體’就是一種純粹的行政體制，沒有‘檢察一體’的檢察官獨立就是一種純粹的司法體制?！?謝鵬程 ：《論檢察官的獨立與檢察一體》，《法學(xué)雜志》2003年第3期。因此，在新一輪的司法改革中，要對檢察機(jī)關(guān)的辦案職權(quán)進(jìn)行科學(xué)分類和有效配置，就應(yīng)當(dāng)考慮到我國檢察官具有相對獨立性的特性，在給檢察官配置辦案職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)堅持維護(hù)檢察官相對獨立性原則，將一些具有司法特性的辦案職權(quán)配置給檢察官，一些具有行政特性的辦案職權(quán)配置給檢察長或者檢察委員會，尋求檢察長負(fù)責(zé)制與檢察官負(fù)責(zé)制之間的合理平衡點，實現(xiàn)檢察長適度放權(quán)、檢察官真正有權(quán)、雙方正確用權(quán)的目標(biāo)。

三是權(quán)力可救濟(jì)性原則。權(quán)力可救濟(jì)性，是指檢察官在行使辦案職權(quán)的過程中，該權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到其他權(quán)力的制約或監(jiān)督，且一旦被濫用時可以得到及時的糾正。由于權(quán)力具有擴(kuò)張性，任何權(quán)力都容易被濫用，因而當(dāng)權(quán)力一旦被濫用時，就可能對公民權(quán)利造成侵害，損害黨和國家的權(quán)威和形象。檢察機(jī)關(guān)的辦案職權(quán)作為一種國家權(quán)力，也具有擴(kuò)張性，也可能被濫用。一旦被濫用，就會造成司法不公，影響檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力，因而要保證檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的正確行使，就必須考慮檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的可救濟(jì)性，即必須對該權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。正是基于權(quán)力可救濟(jì)性考慮，我國傳統(tǒng)的辦案模式采取層層審批把關(guān)的方式，這種方式有利于保證辦案職權(quán)的正確行使，保證辦案質(zhì)量和維護(hù)司法權(quán)威。在檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之后的一段時期，在法律制度不完善、檢察官隊伍素質(zhì)還不高的情況下，這種辦案方式具有其合理性。但是，隨著中國特色社會主義法律體系的建立，基本訴訟制度和人權(quán)司法保障制度日臻完善，檢察官隊伍素質(zhì)和能力普遍提高的情況下，檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的正確行使有了更有效的保障，也有了多種救濟(jì)途徑，因而傳統(tǒng)的辦案模式和職權(quán)配置方式不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求。因此，在新一輪的司法改革中，對檢察機(jī)關(guān)的辦案職權(quán)應(yīng)當(dāng)采取新的配置和監(jiān)督方式，即應(yīng)當(dāng)在堅持權(quán)力可救濟(jì)性原則的前提下，將司法性較強(qiáng)的、受監(jiān)督制約程度高的、可救濟(jì)力度強(qiáng)的辦案職權(quán)，配置給具體辦案的檢察官，行政性特征明顯的、程序上具有終局性的權(quán)力或者需要通過強(qiáng)化救濟(jì)手段來保障的重大辦案職權(quán)，配置給檢察長或者檢察委員會。正如有學(xué)者所指出的，“檢察官與檢察長的分權(quán)，可大體上按照大小和上下的原則處理。所謂大小，是指大事情由檢察長決定，一般事情由主任檢察官決定。所謂上下，是指案件按正常程序順向發(fā)展的時候主任檢察官說了算，按逆向發(fā)展的時候，如不起訴、撤案等由檢察長來決定?！?龍宗智 ：《加強(qiáng)司法責(zé)任制 ：新一輪司法改革及檢察改革的重心》，《人民檢察》2014年第12期。

(二)檢察機(jī)關(guān)辦案職權(quán)的分解

在設(shè)計檢察官權(quán)力清單之前，各試點單位應(yīng)當(dāng)了解我國檢察機(jī)關(guān)依法享有哪些辦案職權(quán)。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有廣泛的職權(quán)，即檢察權(quán)是一種包括許多具體職權(quán)的復(fù)合性權(quán)力，因而在給檢察官配置職權(quán)時，必須對檢察權(quán)進(jìn)行分解。關(guān)于如何分解我國的檢察權(quán)，目前理論界存在不同的觀點。有的學(xué)者將檢察權(quán)分為三大類職權(quán)，即檢察偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。*鄧思清 ：《檢察權(quán)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第47頁。有的學(xué)者則將檢察權(quán)分為四大類職權(quán)，即調(diào)查權(quán)、追訴權(quán)、建議權(quán)、法律話語權(quán)。*張智輝 ：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第111-113頁。有的學(xué)者將檢察權(quán)分為五大類職權(quán)，即檢察偵查權(quán)(職務(wù)犯罪偵查權(quán))、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、刑事公訴權(quán)(公訴權(quán))、訴訟監(jiān)督權(quán)、其他職權(quán)。*參見朱孝清、張智輝 ：《檢察學(xué)》，中國檢察出版社2010年版，第325頁；孫謙 ：《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第152頁。還有的學(xué)者將檢察權(quán)分為八類，即職務(wù)犯罪偵查權(quán)、審查逮捕與偵查監(jiān)督權(quán)、公訴與刑事審判監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、民事訴訟監(jiān)督權(quán)、行政公訴與行政訴訟監(jiān)督權(quán)、法律話語權(quán)。*向澤選 ：《新時期檢察改革的進(jìn)路》，《中國法學(xué)》2013年第5期。

上述觀點都具有一定的合理性，但是比較而言，將檢察權(quán)分解為五大類職權(quán)的觀點更為合理，因為這種分類不僅具有法律依據(jù)，而且符合訴訟程序的階段性和檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門設(shè)置的要求。但是，上述觀點都是針對檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)方面的職權(quán)進(jìn)行分解的，而沒有包括與檢察業(yè)務(wù)職權(quán)密切相關(guān)的一些職權(quán)，如檢察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(檢察指令權(quán))、案件管理權(quán)等，因而是不全面的。同時，上述對檢察權(quán)的分解只是種類上的劃分，沒有涉及檢察權(quán)的具體內(nèi)容，因而不能作為設(shè)計檢察官權(quán)力清單的依據(jù)，但是可以作為對員額檢察官進(jìn)行種類劃分的依據(jù)。我們認(rèn)為，只有對檢察權(quán)進(jìn)行全面、具體的分解，才能更好地設(shè)計檢察官權(quán)力清單。根據(jù)目前我國法律規(guī)定，我們可以對檢察機(jī)關(guān)的辦案職權(quán)進(jìn)行以下具體分解 ：

專門調(diào)查權(quán)(訊問權(quán)、詢問權(quán)、勘驗檢查權(quán)、搜查權(quán)、查封扣押權(quán)、查詢凍結(jié)權(quán)、鑒定決定權(quán)、偵查實驗權(quán)、通緝權(quán)等)、檢察偵查權(quán)、采取強(qiáng)制措施權(quán)(拘傳權(quán)、取保候?qū)彊?quán)、監(jiān)視居住權(quán)、拘留權(quán))、技術(shù)偵查權(quán)(記錄監(jiān)控權(quán)、行蹤監(jiān)控權(quán)、通信監(jiān)控權(quán)、場所監(jiān)控權(quán)等)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)(批準(zhǔn)逮捕權(quán)、撤銷批準(zhǔn)逮捕權(quán)、不批準(zhǔn)逮捕權(quán)、撤銷不批準(zhǔn)逮捕權(quán))、決定逮捕權(quán)(決定逮捕權(quán)、決定不逮捕權(quán)、撤銷逮捕決定權(quán)、撤銷不逮捕決定權(quán))、刑事起訴權(quán)(提起公訴權(quán)、出庭支持公訴權(quán)、公訴變更權(quán)、量刑建議權(quán))、刑事不起訴權(quán)(法定不起訴權(quán)、酌定不起訴權(quán)、證據(jù)不足不起訴權(quán)、附條件不起訴權(quán)、撤銷不起訴決定權(quán))、刑事抗訴權(quán)(一審抗訴權(quán)、二審抗訴權(quán)、撤回抗訴權(quán))、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)(檢察建議權(quán)、糾正違法權(quán))、民事訴訟監(jiān)督權(quán)(民事抗訴權(quán)、民事提請抗訴權(quán)、檢察建議權(quán))、行政訴訟監(jiān)督權(quán)(行政抗訴權(quán)、行政提請抗訴權(quán)、檢察建議權(quán))、司法解釋權(quán)、其他職權(quán)(立法建議權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、檢察指令權(quán)、檢察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、職務(wù)收取權(quán)、職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán))。

(三)檢察長放權(quán)的力度

在我國，根據(jù)法律規(guī)定，檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，檢察長作為檢察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)者，檢察實踐中一般檢察官的辦案職權(quán)都來源于檢察長的授權(quán)，檢察官辦案職權(quán)的多少則取決于檢察長放權(quán)的大小，因而我們在研究檢察官權(quán)力清單時，檢察長放權(quán)的力度是必須解決的又一重要問題。從檢察實踐看，檢察長放權(quán)的力度大小不僅與檢察官整體素質(zhì)高低有關(guān)，而且與是否具備完善的監(jiān)督制度具有密切關(guān)系。只有建立了權(quán)責(zé)明晰、辦案尺度統(tǒng)一、完善的信息化監(jiān)督體系，才能確保檢察官“以至公無私之心，行正大光明之事”，實現(xiàn)檢察權(quán)放權(quán)而不放任。*蔡長春 ：《檢察改革進(jìn)行時 ：如何實現(xiàn)司法權(quán)放權(quán)不放任？》，《法制日報》，2016-07-23。在檢察官員額制改革試點過程中，由于各地情況不同，因而檢察長向檢察官放權(quán)的力度也存在一定差別。我們認(rèn)為，檢察長向檢察官放權(quán)的力度主要有以下三種情況 ：

一是高度放權(quán)。即檢察長除了將法律沒有明確規(guī)定由檢察委員會、檢察長、上一級檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，全部放權(quán)給一般檢察官外，還將法律明確規(guī)定由檢察長行使的某些職權(quán)(如批準(zhǔn)逮捕權(quán)等)放權(quán)給一般檢察官。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察長和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人回避的決定權(quán)、重大案件的批準(zhǔn)逮捕權(quán)，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會行使；檢察人員回避的決定權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)，應(yīng)當(dāng)由檢察長行使；特別重大賄賂犯罪案件的指定居所監(jiān)視居住權(quán)、不批準(zhǔn)逮捕決定的復(fù)核權(quán)、偵查羈押期限延長權(quán)、不起訴決定的復(fù)核權(quán)，應(yīng)當(dāng)由上一級人民檢察院行使。除此之外的其他辦案職權(quán)，檢察長都可以放權(quán)給一般檢察官，而且可以將一般案件的批準(zhǔn)逮捕權(quán)放權(quán)給一般檢察官。

二是中度放權(quán)。即除了法律明確規(guī)定由檢察委員會、檢察長、上一級檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)外，檢察長將其他職權(quán)中的全部或者絕大部分放權(quán)給一般檢察官。具體來說，在其他職權(quán)中，除了少數(shù)特別重要的職權(quán)外，如初查決定權(quán)、立案(不立案)決定權(quán)、搜查決定權(quán)、查封扣押凍結(jié)決定權(quán)、采取技術(shù)偵查措施決定權(quán)、拘留決定權(quán)、通緝決定權(quán)、撤銷職務(wù)犯罪案件的決定權(quán)、不起訴或撤銷不起訴決定權(quán)、糾正違法通知決定權(quán)、一般案件的抗訴權(quán)等，其他職權(quán)都可以放權(quán)給一般檢察官。在案多人少的檢察院，檢察長也可以將上述特別重要的職權(quán)(如搜查決定權(quán)、拘留決定權(quán)等)放權(quán)給一般檢察官。

三是低度放權(quán)。即除了法律明確規(guī)定由檢察委員會、檢察長、上一級檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)外，檢察長將其他職權(quán)的少部分或者大部分放權(quán)給一般檢察官。具體來說，在其他職權(quán)中，檢察長將一些不太重要的職權(quán)，主要是一些程序性的職權(quán)，如訊問(詢問)權(quán)、證據(jù)的調(diào)查收集權(quán)、強(qiáng)制性措施的執(zhí)行權(quán)、起訴或不起訴建議權(quán)、出庭支持公訴權(quán)、公訴變更建議權(quán)、一般案件抗訴建議權(quán)、重要事項報告權(quán)、違法行為糾正建議權(quán)等，放權(quán)給一般檢察官。檢察長也可以將部分案件的決定權(quán)，如起訴權(quán)或撤回起訴權(quán)、公訴變更權(quán)、量刑建議權(quán)等，放權(quán)給一般檢察官。

上述三種放權(quán)模式表面上體現(xiàn)了檢察長放權(quán)的力度大小，但卻內(nèi)在地反映了檢察長對檢察官整體業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)的認(rèn)可程度和信賴程度以及對檢察官司法相對獨立重要性的認(rèn)識程度。隨著我國司法改革的不斷深入推進(jìn)，司法辦案的獨立性越來越得到普遍的認(rèn)同和重視，而作為檢察改革重要內(nèi)容的檢察官員額制改革，是在主訴(辦)檢察官改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展，是增強(qiáng)檢察官司法辦案獨立性的又一重要措施。如果說在實行主訴(辦)檢察官改革時可以給予其低度放權(quán)的話，那么在實行檢察官員額制改革時就可以向員額檢察官進(jìn)行中度放權(quán)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)和檢察官素質(zhì)很高的地區(qū)，檢察長也可以向員額檢察官進(jìn)行高度放權(quán)，以有效提高檢察官的司法獨立性。

三、檢察官權(quán)力清單的設(shè)計建議

根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察長幾乎可以行使檢察機(jī)關(guān)的各項檢察職權(quán)，是完整掌握檢察權(quán)的唯一主體。但在具體的檢察實踐中，檢察長將檢察職權(quán)委托給副檢察長、部門負(fù)責(zé)人和案件承辦人，通過這三層結(jié)構(gòu)的審查把關(guān)來保障檢察權(quán)的依法運行，我們可以將其概括為“檢察長辦案責(zé)任制”。新一輪檢察改革的重點是把“檢察長辦案責(zé)任制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺z察官辦案責(zé)任制”，如同把集體生產(chǎn)責(zé)任制轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即逐步地把檢察長的權(quán)力下放給一般檢察官，讓一般檢察官成為檢察權(quán)的行使主體而不是檢察長行使檢察權(quán)的工具。因此，檢察官權(quán)力清單的設(shè)計就成為本輪檢察改革的關(guān)鍵。根據(jù)上述分析，我們認(rèn)為，在檢察官權(quán)力清單的設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)采取員額型的設(shè)計模式，對一般檢察官應(yīng)當(dāng)給予中度放權(quán)，保證檢察官在權(quán)力清晰的情況下，真正成為獨立的司法辦案主體。具體來說，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)分為三大類，即檢察委員會(檢察官領(lǐng)導(dǎo)集體)的權(quán)力清單、檢察長(副檢察長、檢察專委)的權(quán)力清單和一般檢察官的權(quán)力清單。

(一)檢察委員會(檢察官領(lǐng)導(dǎo)集體)的權(quán)力清單

檢察委員會(檢察官領(lǐng)導(dǎo)集體)的權(quán)力清單，是指檢察委員會作為員額檢察官的領(lǐng)導(dǎo)集體，在檢察官司法辦理案件過程中，依法應(yīng)當(dāng)享有的案件決定權(quán)。在我國，檢察委員會是人民檢察院的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，是人民檢察院實行集體領(lǐng)導(dǎo)的一種組織形式，依法享有重要的業(yè)務(wù)決定權(quán)，因而檢察委員會的權(quán)力清單是檢察官權(quán)力清單中的一項重要內(nèi)容。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察委員會的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包括以下兩方面內(nèi)容 ：

1.提請權(quán)。即檢察委員會對法律和司法解釋明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上一級人民檢察院行使的職權(quán)，依法享有提請其行使的權(quán)力。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，特別重大賄賂犯罪案件的指定居所監(jiān)視居住權(quán)(第73條)、不批準(zhǔn)逮捕決定的復(fù)核權(quán)(第90條)、偵查羈押期限延長權(quán)(第154條)、不起訴決定的復(fù)核權(quán)(第175條)，應(yīng)當(dāng)由上一級人民檢察院行使。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》)的規(guī)定，職務(wù)犯罪案件的決定逮捕權(quán)、不起訴決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)由上一級人民檢察院行使。對于這些辦案職權(quán)，檢察委員會享有提請上一級檢察院行使的權(quán)力。

2.專屬職權(quán)。即我國法律和司法解釋明確規(guī)定由檢察委員會行使的職權(quán)。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察長和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人回避的決定權(quán)(第30條)、重大案件的批準(zhǔn)逮捕權(quán)(第87條)，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會行使；案情重大、疑難、復(fù)雜案件的抗訴權(quán)，也由檢察委員會行使。這些辦案職權(quán)都屬于檢察委員會的專屬職權(quán)，必須由檢察委員會來行使，任何檢察官個人都無權(quán)行使。

(二)檢察長(副檢察長、檢察專委)的權(quán)力清單

檢察長(副檢察長、檢察專委)的權(quán)力清單，是指檢察長(副檢察長、檢察專委)作為員額檢察官辦理案件時，依法應(yīng)當(dāng)享有的全部辦案職權(quán)。在我國，由于檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作，法律規(guī)定檢察院行使的所有權(quán)力，檢察長都可以行使，因而檢察長享有廣泛的權(quán)力。同時，檢察長在必要時可以將其職權(quán)委托副檢察長、檢察專委行使，據(jù)此可以將檢察長、副檢察長、檢察專委的權(quán)力清單作為一類。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察長(副檢察長、檢察專委)的權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包括以下三個方面 ：

1.提請權(quán)。即依法應(yīng)當(dāng)由檢察委員會、上一級檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，檢察長(副檢察長、檢察專委)享有依法提請其行使的權(quán)力。根據(jù)我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察長和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人回避的決定權(quán)(第30條)、重大案件的批準(zhǔn)逮捕權(quán)(第87條)，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會行使，特別重大賄賂犯罪案件的指定居所監(jiān)視居住權(quán)(第73條)、不批準(zhǔn)逮捕決定的復(fù)核權(quán)(第90條)、偵查羈押期限延長權(quán)(第154條)、不起訴決定的復(fù)核權(quán)(第175條)，應(yīng)當(dāng)由上一級人民檢察院行使。根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，職務(wù)犯罪案件的決定逮捕權(quán)、不起訴決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)由上一級人民檢察院行使，案情重大、疑難、復(fù)雜案件的抗訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)由檢察委員會行使。對于這些辦案職權(quán)，檢察長享有提請本院檢察委員會討論決定的權(quán)力。

2.專屬決定權(quán)。即辦案過程中遇到的重大問題或者事項，依法應(yīng)當(dāng)由檢察長進(jìn)行決定的職權(quán)，必要時，檢察長也可以將其委托給副檢察長、檢察專委行使。根據(jù)我國《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察人員回避的決定權(quán)(第30條)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)(第87條)應(yīng)當(dāng)由檢察長行使。根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，書記員(司法警察、翻譯人員和鑒定人)回避的決定權(quán)、特別重大賄賂犯罪案件偵查階段的律師會見權(quán)、檢察人員違法行為的糾正權(quán)、不批準(zhǔn)逮捕權(quán)、撤銷逮捕(不逮捕)決定權(quán)、解除或變更逮捕措施決定權(quán)、拘留決定權(quán)、初查決定權(quán)、立案(不立案)決定權(quán)、職務(wù)犯罪案件偵查實驗決定權(quán)、搜查決定權(quán)、查封扣押凍結(jié)決定權(quán)、采取技術(shù)偵查措施決定權(quán)、通緝決定權(quán)、派員介入偵查決定權(quán)、偵查終結(jié)決定權(quán)、撤銷職務(wù)犯罪案件的決定權(quán)、審查起訴期限延長的決定權(quán)、不起訴或撤銷不起訴決定權(quán)、要求公安機(jī)關(guān)說明不立案或立案理由的決定權(quán)、通知公安機(jī)關(guān)立案或者撤銷案件、糾正違法通知決定權(quán)、一般案件的抗訴權(quán)、撤回抗訴決定權(quán)、提出民行再審檢察建議權(quán)、國家賠償決定權(quán)、不予國家賠償決定權(quán)等，應(yīng)當(dāng)由檢察長行使。

3.具體辦案權(quán)。即檢察長、副檢察長和檢察專委作為案件的承辦人，除了享有上述職權(quán)外，在辦案過程中還應(yīng)當(dāng)享有的具體職權(quán)。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察長等辦理具體案件時，還享有許多具體的辦案職權(quán)，如訊問(詢問)權(quán)、傳喚決定權(quán)、補充鑒定決定權(quán)、案件起訴決定權(quán)、提起附帶民事訴訟決定權(quán)、適用簡易程序建議權(quán)、許可律師以外辯護(hù)人閱卷會見通信決定權(quán)、提出量刑建議權(quán)、抗訴請求答復(fù)權(quán)、偵查活動和審判活動及刑罰執(zhí)行活動違法行為口頭糾正權(quán)等。

此外，檢察長還享有檢察指令權(quán)、職務(wù)收取和轉(zhuǎn)移權(quán)，即檢察長認(rèn)為一般檢察官在辦案過程中作出的決定錯誤時，有權(quán)指令其糾正；如果不糾正，檢察長有權(quán)親自辦理該案件，也有權(quán)將該案件交由其他檢察官辦理。

(三)一般檢察官的權(quán)力清單

一般檢察官的權(quán)力清單，是指員額內(nèi)的一般檢察官在辦理案件時，依法應(yīng)當(dāng)享有的全部辦案職權(quán)。在我國，一般檢察官作為辦理案件的重要主體，應(yīng)當(dāng)享有較大的職權(quán)。根據(jù)目前改革和實踐的需要，檢察長可以對一般檢察官實行中度放權(quán)，以保證一般檢察官享有以下三方面的辦案職權(quán) ：

1.提請權(quán)。即一般檢察官在辦案過程中，對于依法應(yīng)當(dāng)由檢察委員會、檢察長、上級檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，享有提請檢察長審查的權(quán)力。根據(jù)我國法律規(guī)定，一般檢察官在辦理案件中，如果遇到法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察委員會、檢察長、上級檢察機(jī)關(guān)行使的職權(quán)，只能行使提請權(quán)，報請檢察長審查決定。

2.具體辦案權(quán)。即一般檢察官作為案件的承辦人，根據(jù)檢察長授權(quán)，在辦案過程中應(yīng)當(dāng)享有的具體職權(quán)。按照檢察長中度放權(quán)的原則，一般檢察官可以行使以下幾方面的具體辦案職權(quán) ：(1)職務(wù)犯罪偵查權(quán)。主要包括初查工作方案決定權(quán)、公開初查和接觸初查對象決定權(quán)、傳喚決定權(quán)、提押犯罪嫌疑人出所辨認(rèn)和追繳財物決定權(quán)、查詢(查封)扣押凍結(jié)財物文件及郵件電報決定權(quán)、扣押凍結(jié)財物先行出售或變現(xiàn)決定權(quán)、鑒定(補充或重新鑒定)決定權(quán)、拘傳決定權(quán)、監(jiān)視居住和取保候?qū)彌Q定權(quán)、對犯罪嫌疑人進(jìn)行辨認(rèn)決定權(quán)、批準(zhǔn)延長或重新計算偵查羈押期限決定權(quán)、是否許可律師會見決定權(quán)等。(2)審查批準(zhǔn)(決定)逮捕權(quán)。主要包括不逮捕異議的處理決定權(quán)、追加逮捕建議權(quán)、批準(zhǔn)(不批準(zhǔn))延長偵查羈押期限決定權(quán)、重新計算偵查羈押期限不當(dāng)糾正決定權(quán)等。(3)審查起訴權(quán)。主要包括一般案件起訴決定權(quán)、變更起訴決定權(quán)、追加起訴決定權(quán)、撤回起訴決定權(quán)、補充起訴決定權(quán)、提起附帶民事訴訟決定權(quán)、適用簡易程序建議權(quán)、不服不起訴決定異議處理決定權(quán)、許可律師以外辯護(hù)人閱卷會見通信決定權(quán)、辯護(hù)人妨害作證行為調(diào)查處理決定權(quán)、提出量刑建議權(quán)、抗訴請求答復(fù)權(quán)、精神病人強(qiáng)制醫(yī)療申請決定權(quán)、沒收違法所得申請決定權(quán)等。(4)刑事訴訟監(jiān)督權(quán)。主要包括對偵查人員違法行為進(jìn)行調(diào)查核實的啟動權(quán)、偵查活動違法行為提出建議糾正權(quán)、非法取證行為調(diào)查核實處理決定權(quán)、不服原機(jī)關(guān)處理決定再次申訴控告的處理決定權(quán)、審判活動違法行為提出建議糾正權(quán)、超期羈押違法行為提出建議糾正權(quán)、看守所執(zhí)法活動違法行為和刑罰執(zhí)行不當(dāng)行為提出建議糾正權(quán)、強(qiáng)制醫(yī)療決定錯誤重新審查決定權(quán)等。(5)民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)。主要包括支持起訴決定權(quán)、督促起訴決定權(quán)、建議更換辦案人員決定權(quán)、審判活動違法行為提出檢察建議權(quán)、調(diào)查核實情況決定權(quán)、采取相關(guān)調(diào)查核實措施決定權(quán)、對執(zhí)行活動提出檢察建議權(quán)、撤回監(jiān)督意見決定權(quán)等。

3.其他職權(quán)。即一般檢察官在行使辦案職權(quán)的過程中，享有的一些派生權(quán)力。從檢察實踐看，一般檢察官在辦案過程中，還應(yīng)當(dāng)享有以下派生性職權(quán) ：(1)重大事項報告權(quán)。即一般檢察官在司法辦案過程中，遇到重大情況或重大問題，可能對檢察工作產(chǎn)生重要影響，不能自主決斷或者認(rèn)為自主決斷不合適時，可以書面向檢察長報告，請求檢察長決定或指令。(2)請求提供幫助權(quán)。即一般檢察官在辦案中遇到疑難問題自己不能獨立作出判斷時，可以申請部門負(fù)責(zé)人組織檢察官聯(lián)席會議提供幫助，也可以報請檢察長將案件提請檢察委員會討論決定。(3)錯誤指令申辯抗辯權(quán)。即檢察長對一般檢察官承辦的案件，可以發(fā)出書面指令，發(fā)出口頭指令時一般檢察官可以不接受。一般檢察官根據(jù)對案件事實和法律的內(nèi)心確信，認(rèn)為檢察長的書面指令錯誤或者違法時，可以依照程序向檢察長提出抗辯、陳述理由，也可以向上一級檢察長申訴。(4)職務(wù)收取和移轉(zhuǎn)請求權(quán)。即一般檢察官認(rèn)為檢察長的指令明顯錯誤或者違法時，經(jīng)申辯和抗辯后，其意見不被檢察長采納且拒絕撤銷指令時，一般檢察官可以要求檢察長直接承辦該案件，也可以要求檢察長將該案件交由其他檢察官辦理。

(責(zé)任編輯 ：付 磊)

鄧思清，最高人民檢察院檢察理論研究所研究員。

* 本文系最高人民檢察院李如林副檢察長主持的國家社科基金2014年度重大委托項目“依法獨立行使檢察權(quán)保障機(jī)制研究”(14@ZH030)的階段性成果。

D916.3

A

1004-9428(2016)06-0048-14

檢察專論