譚　鑫,馬子紅,鄭麗楠

(1.中共云南省委黨校，云南　昆明　650111；2.云南大學(xué)，云南　昆明　650091)

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國(guó)內(nèi)外公共項(xiàng)目公私合作模式的理論述評(píng)

譚鑫1,馬子紅2,鄭麗楠2

(1.中共云南省委黨校，云南昆明650111；2.云南大學(xué)，云南昆明650091)

摘要：隨著對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視，各國(guó)政府在財(cái)政赤字壓力、國(guó)有企業(yè)效率低下和公共服務(wù)體制僵化的情況下，紛紛鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入公共服務(wù)投資領(lǐng)域。英國(guó)等一些西方國(guó)家最早對(duì)公共項(xiàng)目公私合作(Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP)模式進(jìn)行了理論擴(kuò)展和延伸，并對(duì)我國(guó)PPP模式的發(fā)展有一定的啟發(fā)。我國(guó)學(xué)者基于PPP的實(shí)證和應(yīng)用研究數(shù)量也較多，且著重于項(xiàng)目融資、應(yīng)用對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目治理和項(xiàng)目定價(jià)等角度來(lái)闡述和梳理其研究成果，以期更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：公共項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目；PPP模式

隨著我國(guó)快速城市化過(guò)程中社會(huì)公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求越來(lái)越高，政府如不能突破以往傳統(tǒng)的融資模式，那么有限的財(cái)政收入將難以適應(yīng)高額基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。在此背景下，PPP(公共項(xiàng)目公私合作模式)日益成為重要投融資手段，不僅能減輕政府投資所帶來(lái)的壓力，而且能拓寬企業(yè)投資領(lǐng)域，分散企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)和提高資本運(yùn)作效率。早在17世紀(jì)，英國(guó)就率先在公共部門建設(shè)中探索開展了公私合作模式，之后，該模式在西方資本主義國(guó)家被大量采用和推廣。1984年，我國(guó)以BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)方式建設(shè)深圳市沙頭角B電廠，這標(biāo)志著公共項(xiàng)目公私合作模式在中國(guó)發(fā)端。近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越多的學(xué)者加入到PPP模式的研究中來(lái)，但是存在時(shí)效性差、規(guī)范性弱等問(wèn)題。因此，本文主要是對(duì)國(guó)內(nèi)外公共項(xiàng)目公私合作模式進(jìn)行理論綜述，以更好地推進(jìn)我國(guó)PPP模式的理論研究和制度創(chuàng)新。

一、關(guān)于項(xiàng)目融資的研究

PPP項(xiàng)目一般用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，投資規(guī)模相對(duì)較大、融資結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜、不確定性因素眾多，因此，國(guó)外學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目的融資和再融資進(jìn)行大量的研究。Ezulike et al.和Asenova指出與股票相比，若債務(wù)比例較高，則對(duì)主要債務(wù)持有人來(lái)說(shuō)存在較高的風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)該在項(xiàng)目一開始就讓承包商投資股票，這樣就降低高級(jí)債務(wù)提供者的風(fēng)險(xiǎn)。[1]Dixon、Pottinger、Jordan 認(rèn)為，為了保證PPP項(xiàng)目基本的資金可以滿足需要，融資方應(yīng)在PPP項(xiàng)目的早期階段就參與進(jìn)來(lái)。[1]Dixon et al.指出因?yàn)槊媾R風(fēng)險(xiǎn)的金融家與借款人在由SPV(special purpose vehicle,特殊目的機(jī)構(gòu))設(shè)想的PFI(民間主動(dòng)融資)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與融資成本之間存在密切的關(guān)系，又由于SPV具有有限的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，同時(shí)對(duì)債務(wù)融資的存在依賴，因此其主要目標(biāo)之一是減少風(fēng)險(xiǎn)以減少融資成本。[1]Lamb強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目再融資必須是債務(wù)和權(quán)益資金比例不變時(shí)，融資條件和融資工具的改變。[2]英國(guó)國(guó)家審計(jì)署(NAO)給出了7類PPP項(xiàng)目再融資方式，其中項(xiàng)目債務(wù)和權(quán)益資金的比例(貸本比)需要變化的方式有償還私營(yíng)部門全部或部分股份或次級(jí)債務(wù)、取消或減弱股息支付的限制和改變?nèi)谫Y安排，減少或取消儲(chǔ)備金賬戶，貸本比不需要變化的是延長(zhǎng)還款期限、資金提供者變更、減少?zèng)Q定應(yīng)付利息的息差、確定一個(gè)比合同簽訂時(shí)預(yù)期利率更低的固定利率來(lái)降低借款成本。Steven Tomsa認(rèn)為未來(lái)再融資所產(chǎn)生利益的分配將逐漸成為私人部門和政府部門之間產(chǎn)生矛盾的原因之一，私人部門說(shuō)服政府對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，更有利于獲取再融資收益和風(fēng)險(xiǎn)分配。[3]

隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)顯現(xiàn)出越來(lái)越明顯的特征，加之我國(guó)提出“一帶一路”的建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于PPP項(xiàng)目融資的研究，成為了金融界和各界學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于初次融資，學(xué)者的研究數(shù)量較多，石宗英、楊碩淼、李蔚提出，政府對(duì)投資人和社會(huì)資本的補(bǔ)償方式不能一概而論，應(yīng)根據(jù)不同的交易形式和項(xiàng)目收入類型來(lái)確定，分為前期補(bǔ)償和后期補(bǔ)償，前者就是利用前期的資金或資產(chǎn)在項(xiàng)目的建設(shè)階段進(jìn)行補(bǔ)償，后者即在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段利用財(cái)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)價(jià)格補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免等補(bǔ)貼形式進(jìn)行補(bǔ)貼。[4]玉方堅(jiān)、李文明認(rèn)為要不斷提高PPP項(xiàng)目透明度，創(chuàng)新PPP模式融資渠道，并指出國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，PPP項(xiàng)目可以從養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)中籌集長(zhǎng)期低息資金。[5]趙曉健指出，在PPP融資過(guò)程中，政府的主要職責(zé)表現(xiàn)在三個(gè)方面：股權(quán)投資支出責(zé)任、財(cái)政補(bǔ)貼和可行性缺口補(bǔ)助。其中政府投資應(yīng)合理確定價(jià)值，財(cái)政補(bǔ)貼要充分考慮成本、收益因素，可行性缺口補(bǔ)助為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，直接對(duì)政府應(yīng)該承擔(dān)的部分付費(fèi)。[6]對(duì)于PPP項(xiàng)目再融資的研究主要有，宋金龍認(rèn)為在維持項(xiàng)目貸本比不變的基礎(chǔ)上對(duì)PPP項(xiàng)目融資條件和融資工具的任何改變與調(diào)整都可以被稱作PPP項(xiàng)目的再融資，其目的除了是為避免項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的失敗之外，還包括提升項(xiàng)目的現(xiàn)金流，使得項(xiàng)目利益相關(guān)者獲得額外的收益。[7]龍建波認(rèn)為PPP項(xiàng)目再融資的主體有私營(yíng)部門、公共部門和金融機(jī)構(gòu)。其中私營(yíng)部門尋求最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)的目的是獲取到最優(yōu)的項(xiàng)目，公共部門最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)的目的是降低資產(chǎn)負(fù)債率，最大限度的降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而金融機(jī)構(gòu)最優(yōu)資本結(jié)構(gòu)的目的是尋求債務(wù)收益最大化和回報(bào)率最高。[8]程先東、閏貽志從BT(建設(shè)—移交)項(xiàng)目再融資資金計(jì)劃的特點(diǎn)出發(fā)，闡述“進(jìn)度控制—資金計(jì)劃”的關(guān)系，提出了編制資金計(jì)劃的方法，實(shí)施計(jì)劃導(dǎo)致的偏差分析和相對(duì)應(yīng)的糾正措施。[9]

二、關(guān)于應(yīng)用對(duì)象變化的研究

公私合作制主要適用于具有一定可銷售性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。聯(lián)合國(guó)發(fā)展署(UNDP)對(duì)PPP項(xiàng)目是按照下列范圍進(jìn)行分類：供水與水處理、固體廢物處理、能源、市政工程、公園與娛樂(lè)設(shè)施、公共交通、橋梁與道路、地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)、公共房屋建筑、通訊服務(wù)、醫(yī)療保健、教育服務(wù)、其他市政服務(wù)。[10]Engel等對(duì)PPP應(yīng)用于高速公路進(jìn)行研究，認(rèn)為特許的固定條款合同不能最優(yōu)分配需求風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而分析了最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配合同特征，證明它可以通過(guò)LPVR(特許)拍賣得以實(shí)施，但LPVR拍賣的是競(jìng)標(biāo)變量用戶費(fèi)收入的現(xiàn)值，證明LVPR所帶來(lái)的福利收益非常顯著。[11]Guasch通過(guò)對(duì)PPP在衛(wèi)生事業(yè)中應(yīng)用的完整分析和細(xì)致學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)要防止不合意的再談判，認(rèn)為如果沒(méi)有考慮核心參與人的策略行為，設(shè)計(jì)階段的最優(yōu)目的反而是無(wú)效率的。[12]63-95Jamali 和 Beirut通過(guò)對(duì)黎巴嫩電信行業(yè)PPP的案例分析，澄清了PPP的相關(guān)概念，指出了實(shí)施PPP中關(guān)鍵的成功要素和政策需要。[13]Repo,Enkenberg和Sjoblom在ICT信息擴(kuò)散模型的背景下研究了PPP合作中信息傳播的方式和演化。[14]322-325Estache研究了交通運(yùn)輸行業(yè)15年P(guān)PP實(shí)踐演變，特別是相關(guān)的政策問(wèn)題，包括PPP政策執(zhí)行過(guò)程中項(xiàng)目融資的重要作用，以及PPP設(shè)計(jì)中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配的爭(zhēng)論，并討論了關(guān)于公共部門在交通中的剩余作用。[15]Nussbaum研究了歐洲自然災(zāi)害預(yù)防和承擔(dān)保險(xiǎn)的PPP模式。[16]Sharma通過(guò)案例探討了電子政務(wù)中PPP合作的最佳實(shí)踐。[17]Taylor研究了PPP合作模式在商業(yè)物流中的應(yīng)用。[18]不管是在PPP項(xiàng)目應(yīng)用的常規(guī)領(lǐng)域還是涉及到的重點(diǎn)領(lǐng)域，不同國(guó)家和地區(qū)的規(guī)定都不是完全相同，個(gè)別國(guó)家和地區(qū)甚至將PPP模式應(yīng)用在警察訓(xùn)練、軍事訓(xùn)練服務(wù)、國(guó)家軍事行動(dòng)、監(jiān)獄管理以及軍隊(duì)后勤的建設(shè)和管理中。

在我國(guó)，最先應(yīng)用PPP模式的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。以此為基點(diǎn)，擴(kuò)展到了其他更加廣泛的領(lǐng)域。王灝研究了在我國(guó)如何將PPP模式引進(jìn)城市軌道交通系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上提出了城市軌道交通BT模式、“軌道+土地”綜合開發(fā)融資模式、ABS融資模式等。[19]37-140周紅軍不但研究了PPP協(xié)議，還根據(jù)POS卡的作用及特點(diǎn)，較為深刻地研究其如何在POS卡中進(jìn)行應(yīng)用，并針對(duì)性地測(cè)試了PPP協(xié)議應(yīng)用在POS卡中的效果。[20]潘高對(duì)PPP模式在我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行了詳細(xì)的研究，指出在醫(yī)藥領(lǐng)域引入PPP模式將有利于我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域合理解決資金匱乏和管理不科學(xué)等問(wèn)題，但是PPP模式在我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域中的政策規(guī)制及合同規(guī)范還有待進(jìn)一步研究。[21]李俊杰在論證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入PPP模式的優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，對(duì)基于PPP的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理、定價(jià)以及政府補(bǔ)貼等問(wèn)題進(jìn)行了研究。[22]王琨、胡總、蘇媛通過(guò)對(duì)重慶、深圳、廣州保障性住房引入PPP模式的應(yīng)用實(shí)例進(jìn)行研究，他們認(rèn)為面對(duì)我國(guó)政府在遇到的建設(shè)保障性住房時(shí)資金短缺的困難，PPP模式是一個(gè)非常有效的手段，不但能夠有效地解決該問(wèn)題，還可以降低開支，減少建設(shè)周期，從而實(shí)現(xiàn)多贏的目標(biāo)。[23]章文晉、陳堯通過(guò)對(duì)北京地鐵四號(hào)線引入PPP模式的研究，對(duì)PPP模式在公交運(yùn)營(yíng)和公交場(chǎng)站建設(shè)進(jìn)行了探索。[24]莊楚劍結(jié)合重慶市同興垃圾焚燒發(fā)電廠PPP模式的成功案例，指出采用 PPP 模式提供城市生活垃圾處理服務(wù)，通過(guò)有效地結(jié)合公私部門的各自優(yōu)勢(shì)，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾治理的社會(huì)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益。[25]在宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目PPP模式的研究中，成嘉舟以層次分析法為基礎(chǔ)，詳細(xì)講述了在環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中引入PPP模式，進(jìn)而分析了PPP模式未來(lái)期間可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)對(duì)策。[26]

三、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的研究

各國(guó)學(xué)者對(duì)PPP的研究進(jìn)一步擴(kuò)展到有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并主要圍繞 PPP 模式下的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)方面展開探索。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面，Peter Moles和Geoffrey Williams對(duì)英國(guó) Skye Bridge PPP項(xiàng)目進(jìn)行了與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的研究，認(rèn)為私人投資者面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)能否達(dá)到預(yù)期的收益率以及政府能否實(shí)現(xiàn)事先承諾的回報(bào)率，對(duì)于銀行等金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，其面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)則是當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)是否會(huì)影響到銀行等金融機(jī)構(gòu)的信用。[27]Martinus認(rèn)為項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要分為建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、法律及合同風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力；[28]在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，Grimsey和Lewis通過(guò)對(duì)蘇格蘭AV&S項(xiàng)目進(jìn)行分析研究，從采購(gòu)方、投資方、借款方三個(gè)利益主體出發(fā)，指出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)主要有凈現(xiàn)值、股權(quán)內(nèi)部收益率和還本付息期回收率，進(jìn)一步指出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法主要有期望成本法、敏感性分析法、蒙特卡洛模擬法和現(xiàn)金流敏感性分析法。[29]Xu et al.采用模糊綜合評(píng)價(jià)模型評(píng)估出17個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，并通過(guò)對(duì)中國(guó)高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)證研究得出，將PPP模式應(yīng)用在高速公路的建設(shè)中，其整體風(fēng)險(xiǎn)處于“中度風(fēng)險(xiǎn)”和“高度風(fēng)險(xiǎn)”之間，其中政府干預(yù)和腐敗極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。[30]K.C.Iyer和Mohammed Sagheer認(rèn)為，對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理來(lái)說(shuō)，基于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率與風(fēng)險(xiǎn)影響的風(fēng)險(xiǎn)排序非常重要，其采用ISM(Interpretative Structural Modeling)模型來(lái)建立一個(gè)綜合了風(fēng)險(xiǎn)間相互關(guān)系的分級(jí)結(jié)構(gòu)，并運(yùn)用MACMIC方法判斷風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性的大小，得出成本超支風(fēng)險(xiǎn)和工期風(fēng)險(xiǎn)受 PPP 項(xiàng)目其他風(fēng)險(xiǎn)的影響程度最大；[31]在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，澳大利亞學(xué)者A．Ng和Martin Loosemore以悉尼新南部鐵路工程的案例為例，在深入分析公共和私人部門風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原理的基礎(chǔ)之上，說(shuō)明了私人部門在參與公共項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，面臨著復(fù)雜和模糊的風(fēng)險(xiǎn)，以及風(fēng)險(xiǎn)分配在實(shí)際實(shí)施時(shí)存在著較大的困難，論文最后給出了風(fēng)險(xiǎn)管理的一些建議。[32]Lam等人提出了7個(gè)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制力的指標(biāo)，指出在決定風(fēng)險(xiǎn)是由哪一參與者承擔(dān)或者是由雙方共同承擔(dān)時(shí)，可以通過(guò)評(píng)價(jià)參與者對(duì)于當(dāng)前及未來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)的控制力來(lái)實(shí)現(xiàn)。[33]

由于我國(guó)PPP模式的起步較晚。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究上，劉繼才等通過(guò)對(duì)影響我國(guó)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)概率與危害程度調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹、運(yùn)營(yíng)成本增加、運(yùn)營(yíng)期間的長(zhǎng)時(shí)間停工、完工風(fēng)險(xiǎn)是在一定時(shí)期影響我國(guó)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。[34]那丹紅、張少波、孫雨辰構(gòu)建了識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)與銀行貸款安全回收間關(guān)系的結(jié)構(gòu)方程模型，發(fā)現(xiàn)銀行收回PPP項(xiàng)目貸款的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)是政府風(fēng)險(xiǎn)、銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目特征風(fēng)險(xiǎn)。[35]孫彬彬、涂波指出金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)需要考慮項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、增信措施落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險(xiǎn)等并進(jìn)行積極地應(yīng)對(duì)；[36]在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究上，趙磊、屠文娟在建立指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出一種集成 FAHP/FCE的中國(guó) PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的方法，構(gòu)建了集成FAHP/FCE 的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，并通過(guò)實(shí)例驗(yàn)證了該模型。[37]李力通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)矩陣和 Borda 序值對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的量化評(píng)估表明，BOT -TOT -PPP項(xiàng)目現(xiàn)階段的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)主要在于政府在項(xiàng)目融資的管理上缺乏專業(yè)性和科學(xué)性、合同雙方不能合理確定某些關(guān)鍵指標(biāo)、項(xiàng)目工程在實(shí)施過(guò)程中存在各種問(wèn)題等；[38]在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究上，李林等以項(xiàng)目參與者地位的非對(duì)稱性為背景，運(yùn)用討價(jià)還價(jià)博弈理論，分別構(gòu)建了在完全信息條件下和不完全信息條件下的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的討價(jià)還價(jià)博弈模型，模型表明在不完全信息條件下要比在完全信息條件下公共部門轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)份額少。[39]尹貽林、李文靜通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)承包雙方合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)博弈模型的研究，提出當(dāng)發(fā)承包雙方中對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)偏好大的一方來(lái)承擔(dān)建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，該建設(shè)項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上就體現(xiàn)出了較大的科學(xué)合理性。[40]

四、關(guān)于項(xiàng)目治理的研究

所謂項(xiàng)目治理就是指圍繞項(xiàng)目的一系列結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和過(guò)程，確保項(xiàng)目有效的交付使用，徹底達(dá)到充分效用和利益實(shí)現(xiàn)。[41]國(guó)外項(xiàng)目治理的概念是秉承Wiltiamson的交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)框架而提出的。Kaufmann、Thompson以及O’Toole等學(xué)者提出 PPP項(xiàng)目治理的三個(gè)基本機(jī)制，即分層、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)。他們認(rèn)為，分層治理適用于復(fù)雜程度低的PPP項(xiàng)目，并且需要政府有充足的相關(guān)知識(shí)；市場(chǎng)機(jī)制的制定基于委托—代理關(guān)系，又包括監(jiān)控、結(jié)合、獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)三種策略；網(wǎng)絡(luò)策略更側(cè)重于過(guò)程和信任。[43]Grimsey和Lewis在主要基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的治理中指出，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于其自身的結(jié)構(gòu)，這就意味著不僅事前風(fēng)險(xiǎn)是重要的，而且新的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著對(duì)特定PPP項(xiàng)目安排的選擇而出現(xiàn)，因此對(duì)PPP項(xiàng)目的治理應(yīng)著眼于整個(gè)項(xiàng)目周期。[29]Verhoest指出PPP項(xiàng)目的治理過(guò)程有三個(gè)子系統(tǒng)，分別是規(guī)劃和目標(biāo)設(shè)定、測(cè)量和監(jiān)控以及事后評(píng)價(jià)和反饋。[44]在治理PPP項(xiàng)目時(shí)，Jooste認(rèn)為應(yīng)首先考慮不同的項(xiàng)目或同一項(xiàng)目在不同的地區(qū)是否采用不同的實(shí)施方式，PPP項(xiàng)目的應(yīng)用沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的方法，應(yīng)避免“一刀切”的現(xiàn)象。[44]Gestel等發(fā)現(xiàn)環(huán)境因素導(dǎo)致PPP結(jié)構(gòu)變得十分復(fù)雜，給項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，因此在PPP項(xiàng)目的治理過(guò)程中應(yīng)充分考慮環(huán)境因素。[44]Gestel、Voets、Verhoest通過(guò)引入一個(gè)新的概念框架，來(lái)更好地理解政府對(duì)PPP的治理如何影響項(xiàng)目的績(jī)效。這個(gè)概念框架包含五個(gè)因素：復(fù)雜性、政府的能力、治理、信任和績(jī)效(它們之間的關(guān)系)，指出實(shí)踐中大多數(shù)復(fù)雜的PPP項(xiàng)目環(huán)境和政府能力不匹配，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效造成了消極的影響。[44]

而我國(guó)在進(jìn)行項(xiàng)目治理時(shí)會(huì)將治理公司中的一些理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，并與時(shí)俱進(jìn)，充分融入代理理論和利益相關(guān)者等理論。嚴(yán)玲、尹貽林、范道津提出項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)囊括了社會(huì)公眾、政府部門和項(xiàng)目管理公司等利益相關(guān)者，從而讓他們進(jìn)行合作，共同治理。同時(shí)提出了以內(nèi)部監(jiān)控為主的治理機(jī)制、以外部市場(chǎng)約束監(jiān)控為主治理機(jī)制和政府對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行的外部監(jiān)管機(jī)制為主的三種公共項(xiàng)目機(jī)制模式。[41]丁榮貴站在管理學(xué)的角度看項(xiàng)目治理，認(rèn)為多組織合作工程項(xiàng)目的治理更值得我們關(guān)注。[45]杜亞靈、尹貽林指出，對(duì)于公共項(xiàng)目與公私合作項(xiàng)目治理來(lái)說(shuō)，治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制是其重要的兩個(gè)方面，而進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目管理制度層面進(jìn)行升級(jí)與優(yōu)化目前是我國(guó)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的重要方向。[46]陳帆、王孟鈞從契約關(guān)系的視角研究了PPP項(xiàng)目承包商的治理機(jī)制問(wèn)題，認(rèn)為正式契約適合對(duì)業(yè)主——承包商契約中確定性內(nèi)容的治理；關(guān)系契約適合對(duì)較不確定內(nèi)容的治理；剩余權(quán)力的配置是一種彈性治理機(jī)制，適用于任何無(wú)法描述、無(wú)法判斷或無(wú)法評(píng)價(jià)結(jié)果的不確定性內(nèi)容。[47]石莎莎、楊明亮基于系統(tǒng)動(dòng)力理論，針對(duì)利益沖突和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境兩大誘因，結(jié)合項(xiàng)目治理理論和激勵(lì)理論，提出以柔性激勵(lì)機(jī)制作為PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部契約治理機(jī)制的指導(dǎo)思想。[48]葉曉甦、易朋成、吳書霞提出，PPP項(xiàng)目中，對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)十分重要，它關(guān)系到項(xiàng)目參與者能否順利實(shí)施PPP項(xiàng)目以及提高PPP項(xiàng)目的效率，所以，對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)也是參與者們進(jìn)行合作的核心內(nèi)容。[49]石莎莎、常志兵在進(jìn)行博弈與策略研究時(shí)，融入了城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的治理機(jī)制，他們強(qiáng)調(diào)在單純的外部監(jiān)管機(jī)制下，通過(guò)加大對(duì)機(jī)會(huì)主義行為的懲罰力度可以使項(xiàng)目向盡可能轉(zhuǎn)化為降低私人投資者機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生率，從而完善了政府監(jiān)管機(jī)制，這樣，與單純的外部治理相比較，引入顯性實(shí)物期權(quán)的契約治理機(jī)制不但對(duì)私人投資者機(jī)會(huì)主義的穩(wěn)定性有所約束，而且還對(duì)政府部門節(jié)約監(jiān)管成本有很多好處。[50]薛松、豐景春、鐘云認(rèn)為增強(qiáng)內(nèi)部控制力、建立互信體系、利益相關(guān)者各方協(xié)同治理有利于提升項(xiàng)目治理能力。[51]

五、關(guān)于PPP項(xiàng)目定價(jià)的研究

美國(guó)、英國(guó)、日本和法國(guó)等國(guó)家是應(yīng)用PPP模式較早的國(guó)家，他們對(duì)PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)分別采用不同定價(jià)模式：在美國(guó)投資回報(bào)率管制模型居于主導(dǎo)地位，這種方法首先會(huì)為企業(yè)確定一個(gè)合理回報(bào)率，這是企業(yè)在某一特定時(shí)期內(nèi)定價(jià)的依據(jù)，然后再根據(jù)其投入資本，確定合理報(bào)酬額；英國(guó)采用最高限價(jià)管制模型，由此確定的價(jià)格是根據(jù)生產(chǎn)成本、價(jià)格水平和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而確定的最高限價(jià)；日本對(duì)PPP項(xiàng)目的價(jià)格規(guī)制主要采用總成本原則定價(jià)方法。該方法主要思想是“成本加成定價(jià)”；法國(guó)主要采用收支平衡管制模型，該模型主要根據(jù)收支平衡原則，同時(shí)考慮產(chǎn)量或消費(fèi)量、經(jīng)營(yíng)形勢(shì)變化、稅收等因素，政府始終控制著價(jià)格。

國(guó)外學(xué)者主要運(yùn)用數(shù)理模型和定性研究的方法，將對(duì)PPP產(chǎn)品定價(jià)的研究建立在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)上。Weiguo Xing和FeIix F.Wu通過(guò)對(duì)電力BOT項(xiàng)目的成本和收益情況進(jìn)行研究，運(yùn)用公私雙方間的Stackelberg博弈模型和無(wú)虧損的成本模型，研究BOT模式下電力項(xiàng)目?jī)r(jià)格制定過(guò)程。[52]Erik T.Verhoef基于對(duì)保證社會(huì)福利水平的考慮，探討了公路特許價(jià)格的制定問(wèn)題。[53]Ng et a1.通過(guò)對(duì)一個(gè)模型進(jìn)行分析來(lái)模擬最佳特許權(quán)期限，模擬結(jié)果表明除一些不確定性因素外，可能影響特許權(quán)期限決策的因素主要有通貨膨脹率、運(yùn)營(yíng)成本和車流量的變化等風(fēng)險(xiǎn)。[54]John T.Scott研究成本效益分析在全球公共項(xiàng)目公私合作中的應(yīng)用，認(rèn)為成本效益分析方法可用于識(shí)別和比較政府以及私人的成本和效益。[55]SilviaMaffii深入研究了在公路工程PPP項(xiàng)目中采用社會(huì)邊際成本定價(jià)(SMCP)的方法，探討了關(guān)于引進(jìn)的包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、定價(jià)的收入和成本回收等問(wèn)題在內(nèi)的SMCP定價(jià)問(wèn)題。[56]Jo?o Bernardino、Zdenek Hrebícek、Carlos Marques通過(guò)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目中引入PPP模式進(jìn)行研究，在評(píng)估該項(xiàng)目中邊際成本定價(jià)法的適用性時(shí)考慮了成本因素。[57]Emil Evenhuis和Roger Vickerman在對(duì)交通PPP項(xiàng)目的定價(jià)進(jìn)行研究過(guò)程中，指出社會(huì)邊際成本定價(jià)法應(yīng)用于交通部門的PPP項(xiàng)目定價(jià)中可能會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，需要充足資金來(lái)對(duì)長(zhǎng)期運(yùn)行產(chǎn)生的平均成本進(jìn)行彌補(bǔ)，但由此給PPP項(xiàng)目帶來(lái)的業(yè)績(jī)負(fù)面影響也必須給予全面考慮。[58]Yelin Xu和Chengshuang Sun等運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的方法研究公路工程公私合作項(xiàng)目的定價(jià)模型。[59]

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP 項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)特許價(jià)格的研究主要圍繞特許期、價(jià)格機(jī)制和定價(jià)模型等角度展開。在特許期的研究上，楊宏偉等通過(guò)建立政府部門和項(xiàng)目公司之間的博弈模型，進(jìn)行博弈分析，得出了政府特許期的決策模型。[60]秦旋指出BOT項(xiàng)目定價(jià)計(jì)算模型只考慮銀行貸款利率和通貨膨脹率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)確定貼現(xiàn)率的數(shù)值存在著嚴(yán)重的缺陷，并在CAPM資本資產(chǎn)定價(jià)模型的基礎(chǔ)之上提出了改進(jìn)BOT項(xiàng)目中有關(guān)特許期計(jì)算的模型。[61]在價(jià)格機(jī)制的研究上，李啟明、熊偉、袁競(jìng)峰設(shè)計(jì)出了PPP項(xiàng)目的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。陳德強(qiáng)分析了PPP模式下公共租賃房的運(yùn)作流程和定價(jià)機(jī)制，并對(duì)公租房的相關(guān)保障措施提出建設(shè)性的建議。[62]任志濤、高素俠通過(guò)RPI-X模型建立基于服務(wù)質(zhì)量的價(jià)格上限規(guī)制模型，提出建立利益共享機(jī)制，吸引公眾到PPP項(xiàng)目的建設(shè)上來(lái)。并且實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整，注重PPP項(xiàng)目全過(guò)程的監(jiān)管。這樣可以使得企業(yè)獲得足夠的價(jià)格激勵(lì)，同時(shí)保證社會(huì)公眾和企業(yè)利益的均衡，實(shí)現(xiàn)物有所值或物超所值的目標(biāo)。[63]在定價(jià)模型的研究上，李靜華比較系統(tǒng)地總結(jié)了 PPP 項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)的幾種定價(jià)模型，同時(shí)考慮資本定價(jià)模型和現(xiàn)金流量模型，對(duì)南京長(zhǎng)江過(guò)江隧道工程進(jìn)行了實(shí)證演繹。[64]李明順、陳濤、滕敏對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項(xiàng)目的定價(jià)分析方法進(jìn)行了大量研究，其中比較著名的分析方法有基于Greeks指標(biāo)的實(shí)物期權(quán)單因素和基于Monte Carol模擬的實(shí)物期權(quán)多因素敏感性分析方法。[65]楊俊萍提出了多目標(biāo)規(guī)劃求解模型在PPP建設(shè)項(xiàng)目定價(jià)中的應(yīng)用，通過(guò)理論分析對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格產(chǎn)生重要的影響因素和各種決策目標(biāo)，建立了PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)的量化指標(biāo)模型。[66]史樂(lè)峰結(jié)合PPP項(xiàng)目的特征和電動(dòng)汽車充電的服務(wù)特性，利用公共定價(jià)理論、Stackleberg 博弈理論和情景分析法，構(gòu)造出能夠協(xié)調(diào)政府部門、運(yùn)營(yíng)商和用戶三方面利益的定價(jià)模型，并將其付諸于實(shí)踐。[67]

六、小結(jié)與簡(jiǎn)評(píng)

近年來(lái)針對(duì)我國(guó)PPP模式的研究無(wú)論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都有較大提升，出現(xiàn)了一系列較有深度的研究成果。但總體來(lái)看，針對(duì)我國(guó)公共項(xiàng)目公私合作模式的研究尚處于起步階段，大多缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性。我們認(rèn)為，在以下幾個(gè)方面亟待研究者們進(jìn)一步深入探究。(1)在PPP融資模式下，全面考慮主權(quán)融資、非主權(quán)融資以及私營(yíng)資本融資等方式，選擇對(duì)項(xiàng)目建設(shè)最有利的方式。同時(shí)，銀行應(yīng)放寬區(qū)域準(zhǔn)入要求，通過(guò)將項(xiàng)目形成的權(quán)益、資源和權(quán)利鎖定在可控范圍內(nèi)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。(2)不斷擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍。既可以考慮在水電、醫(yī)療、交通、教育等領(lǐng)域，也可以考慮在土地開發(fā)及整治、鐵路建設(shè)、測(cè)量及勘探項(xiàng)目、景觀工程項(xiàng)目、應(yīng)對(duì)氣候變化等領(lǐng)域，充分發(fā)揮PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)上的積極作用。(3)在PPP建設(shè)模式下，可以利用動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理框架進(jìn)行管理，根據(jù)各參與方對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)的管理能力動(dòng)態(tài)地進(jìn)行責(zé)任和收益的劃分，從而化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、造價(jià)和進(jìn)度不受影響。(4)作為整個(gè)公共項(xiàng)目治理體系的重要組成部分，PPP模式可以有效地實(shí)現(xiàn)合作和多贏，在此過(guò)程中，政府要完善相關(guān)法律法規(guī)、提高相關(guān)知識(shí)和治理能力，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的治理機(jī)制吸引社會(huì)公眾積極參與，以穩(wěn)定的委托代理關(guān)系減少代理成本。(5)對(duì)于PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)的研究要全面并深入地衡量定價(jià)前以及定價(jià)后的價(jià)格調(diào)整問(wèn)題，這是兩個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，同時(shí)考慮相關(guān)要素及之間的相互聯(lián)系，對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施持續(xù)全過(guò)程的定價(jià)監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善其相關(guān)機(jī)制。

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責(zé)任編輯：明加

收稿日期：2015—12—20

基金項(xiàng)目：云南省哲學(xué)社科基金課題《基于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力視角的云南農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究》(編號(hào)：YB2014030)；云南保險(xiǎn)學(xué)會(huì)2015年度重點(diǎn)課題(編號(hào)：KT2015-01)；“云南大學(xué)青年英才培育計(jì)劃資助”項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：譚鑫(1968—)，男，四川安岳人，中共云南省委黨校副教授、博士，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；馬子紅(1976—)，男，云南昆明人，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、博士，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)金融學(xué)；鄭麗楠(1993—)，女，河北保定人，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)金融學(xué)。

中圖分類號(hào)：F123.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—4533(2016)02—0093—08

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.02.015