包先康

(安徽工程大學 人文學院/MPA教育中心，安徽 蕪湖 241000)

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【社會學研究】

我國社會政策碎片化與民生困境*

包先康

(安徽工程大學 人文學院/MPA教育中心，安徽 蕪湖 241000)

關(guān)鍵詞：社會政策；碎片化；民生困境；人本取向

摘要：新中國成立以來，我國的社會政策一直呈現(xiàn)出碎片化的特征，具體表現(xiàn)為非系統(tǒng)化、非一體化和非常態(tài)化。社會政策的碎片化曾經(jīng)引發(fā)了諸多民生困境。要走出民生困境，需要建構(gòu)人本取向的社會政策體系。人本取向的社會政策是一種“基本保障+資產(chǎn)積累+增能”的新范式。要建構(gòu)這樣一種新范式，社會政策的制定要由供給導向轉(zhuǎn)向需求導向，并建構(gòu)滿足民眾多層次、多樣化需求的社會政策體系。

社會政策是政府對社會問題與人的需要的回應(yīng)。系統(tǒng)的、科學的社會政策可以較好地對出現(xiàn)的社會問題和不斷變化的人的需要作出即時有效的回應(yīng)。隨著我國改革開放的深入，淺層的、深層的社會問題不斷出現(xiàn)，而不能得到有效的解決；同時，人的多層次、多樣化的需要不能得到有效的滿足而心存抱怨。于是，我國從事社會政策研究的學者開始反思我國的社會政策。李迎生[1]和王思斌[2]指出，相對于經(jīng)濟政策，我國的社會政策處于弱勢地位,并且是殘缺不全的，使得公民的社會權(quán)得不到很好地保護，加劇社會風險。程玲的研究指出，改革開放前我國政府建構(gòu)的社會政策體系“呈現(xiàn)出非現(xiàn)代性、非規(guī)范性、非一體化和非持續(xù)性的特征”[3]。還有學者對我國“社會保障制度碎片化”[4]和“社會保險的碎片化”[5]的原因和危害進行了揭示，分別提出了建構(gòu)統(tǒng)一的社會保障體系和社會保險體系的基本路徑。既有的研究基本上把握了我國社會政策的基本現(xiàn)狀，并揭示出特定社會政策的碎片化特征。本文試圖進一步闡明新中國成立以來我國社會政策體系“碎片化”的具體表現(xiàn)，論證社會政策碎片化必然會引發(fā)民生困境，進而試圖建構(gòu)出走出民生困境的社會政策新范式。

一、我國社會政策碎片化的表現(xiàn)

新中國成立之初，基于盡快恢復社會秩序的考量，國家先后制定了以社會保障為基礎(chǔ)的一系列社會政策。及至1978年，大陸逐步形成了體現(xiàn)樸素平等主義思想的初級形態(tài)的社會政策體系，其特征總體正如許多學者指出的那樣，表現(xiàn)為碎片化。后來市場化導向的改革，不僅沒有改變這種狀況，在特定時期社會政策反而變得更加支離破碎。我國社會政策碎片化具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)非系統(tǒng)化

現(xiàn)代社會政策皆由一系列相互關(guān)聯(lián)、相互配合與協(xié)調(diào)的規(guī)則和行動體系構(gòu)成的。從社會政策實踐發(fā)展史看，其主要功能在于規(guī)避工業(yè)文明所帶來的更大的不確定性和風險，即社會政策是 “一種風險管理系統(tǒng)”，履行著“重新分配風險”[6]21的職能，并通過有效的“風險管理”和“風險分配”，降低個體、組織和社會風險，從而使得社會民生得以保障，而不至于讓民眾陷入生活困難、社會陷入失序或無序。但這種功能的履行，任何一個單一的社會政策皆難以擔當，只有系統(tǒng)化的社會政策才能充分而有效地發(fā)揮其功能?？墒牵L期以來，我國社會政策呈現(xiàn)著不完整、非均衡的非系統(tǒng)化的特征。

新中國成立后，我國政府開始了以社會保障為核心的社會政策體系建構(gòu)。20世紀50年代一開始，政務(wù)院就先后頒布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》(1950)和《中華人民共和國勞動保險條例》(1951)。這兩個文件對城市職工的基本醫(yī)療、生育、失業(yè)、養(yǎng)老、病假、傷殘、死亡等待遇作了最低標準的規(guī)定。從而在特定時期、特定群體中建構(gòu)了低水平的“從搖籃到墳墓”的社會保障體系。但后來，由于過于強調(diào)意識形態(tài)的斗爭，出現(xiàn)了“社會問題政治化”[7]的傾向，建立于計劃經(jīng)濟體制之上的、具有濃厚政治意識形態(tài)色彩的社會保障制度的根本目標是要“體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性和共產(chǎn)黨領(lǐng)導的先進性”[8]37。其邏輯是：資本主義社會曾經(jīng)出現(xiàn)的社會問題，社會主義國家不應(yīng)該發(fā)生。它使得很多社會問題——就業(yè)問題、教育問題、住房問題等——隱性地存在著，導致了社會政策的遮蔽，影響了社會政策體系的進一步完善。而這種社會政策體系本身有著試圖以社會保障取代社會政策的傾向，進而忽視了其他社會政策的制定和完善，使其體系既不完整，發(fā)展也不均衡。

自改革開放至21世紀初，伴隨著社會深度轉(zhuǎn)型，我國的社會政策也發(fā)生了較明顯的變革。這次變革是基于市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，以社會保險制度建設(shè)為核心的社會政策體系建構(gòu)過程。

20世紀80年代，基于平衡新老企業(yè)養(yǎng)老負擔不均衡的問題和提高全民所有制企業(yè)市場競爭力的考慮，中央政府于1984年在全民所有制企業(yè)嘗試退休費用社會統(tǒng)籌試點；第二年人事部發(fā)出了《勞動人事部保險福利局關(guān)于做好統(tǒng)籌退休金與退休職工服務(wù)管理工作意見》，確立了全民所有制企業(yè)職工養(yǎng)老社會統(tǒng)籌的基本政策框架；第三年中央政府決定在國有企業(yè)新招的工人中一律實行合同制，并規(guī)定了合同工與固定工差異化的養(yǎng)老金籌資模式和收益規(guī)則，這既是我國探索新型社會保險制度開始的標志，也因此開啟了基于不同福利待遇而將國有企事業(yè)單位的員工區(qū)別為體制內(nèi)和體制外的先河，社會政策也因此變得更加支離破碎。

20世紀90年代，我國政府繼續(xù)深化這種社會政策體系的建設(shè)。在養(yǎng)老保險方面，1991-1999年國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(1991)、《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(1995)、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997)、《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》(1998)、《社會保險費征繳暫行條例》(1999)，至此，基本確立了現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度；在醫(yī)療保險方面，1988 -1999年相關(guān)部門先后出臺了《職工醫(yī)療保險制度改革設(shè)想》(1988)、《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌的建議》(1992)、《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點》(1994)、《國務(wù)院關(guān)于建立職工基本醫(yī)療制度的決定》(1999)等文件，逐步確立了醫(yī)療成本由國家、企業(yè)、個人三方合理負擔、實行統(tǒng)賬結(jié)合的社會保險制度。至此，自改革開放至新世紀之初，以社會保險為核心的社會政策體系框架基本形成。但社會保險并不能等同于社會政策，以社會保險代替社會政策，也必然會造成社會政策體系的不完整。

21世紀，隨著民生問題和社會公平問題日益突出，迫切需要我國政府做出積極而有效的回應(yīng)，以滿足未來可持續(xù)的、健康發(fā)展需要。在此背景下，我國政府立足于解決當前面臨的社會問題并為將來的發(fā)展確立方向和原則，提出了構(gòu)建“和諧社會”的基本目標和“科學發(fā)展觀”的基本原則，逐步確立了以“保障和改善民生與加強社會管理”為重點的社會建設(shè)，這為“社會政策時代的來臨”帶來了新的機遇和思路。以關(guān)注弱勢群體為出發(fā)點、以“保障和改善民生”為基礎(chǔ)、以加強公眾權(quán)利保護和切實保障社會公平為核心的社會政策體系正在逐步形成。但到目前為止，以滿足社會成員多樣化、多層次需要的完整的社會政策體系并未真正形成，也就難以充分發(fā)揮其正功能。

(二)非一體化

我國的社會政策非一體化是指各種社會政策以相互分離的狀態(tài)存在，具體的表現(xiàn)為：社會政策的城鄉(xiāng)分割、部門分割、地區(qū)分割、體制內(nèi)與體制外的分割等。

就城鄉(xiāng)而言，城鄉(xiāng)分割的總體性制度安排是導致社會政策城鄉(xiāng)分割的根源之一。從社會政策體系建構(gòu)來看，我國社會政策建構(gòu)“重城市輕農(nóng)村”“先城市后農(nóng)村”“城鄉(xiāng)有別”。以社會保險為例，新中國成立至改革開放前，國家社會保險制度關(guān)注的對象主要指向城市職工，農(nóng)村除了“五保制度”和“集體合作醫(yī)療”之外，農(nóng)民基本上被排斥在社會保險范圍之外；改革開放至21世紀初社會保險制度改革及體系的建構(gòu)，仍以滿足城市職工和居民的需要為主。社會保險是如此，其他的社會政策亦基本如是。直至21世紀，隨著社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的確立，農(nóng)村社會政策才逐步納入到新農(nóng)村建設(shè)體系之中，逐步普及了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和農(nóng)村低保制度，逐步建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度等。但城鄉(xiāng)的社會政策體系是兩套封閉的體系，各自封閉運行。

就部門而言，在社會政策領(lǐng)域，長期形成的部門福利根深蒂固，不同部門享有的社會福利水平、福利的供給方式往往差別懸殊。除了新中國之初在全國范圍的城市職工中實施短暫的統(tǒng)一的社會福利供給之外，改革開放前基本上實施的是單位福利。改革開放后，隨著福利雙軌制的實施，單位福利并未得到根本改變，單位間的福利鴻溝、國有企事業(yè)單位和政府部門同其他經(jīng)濟組織、社會組織間的福利鴻溝不僅沒有縮小，反而進一步擴大。以養(yǎng)老為例，很長時間內(nèi)公務(wù)員系統(tǒng)和大部分的國有事業(yè)單位，并未融入社會養(yǎng)老統(tǒng)籌之中，而且享有較高水平的養(yǎng)老服務(wù)，而企業(yè)職工基本上全部納入社會養(yǎng)老統(tǒng)籌中，他們享受的養(yǎng)老服務(wù)的水平較低。

就地區(qū)而言，由于我國地域遼闊，區(qū)域間發(fā)展不平衡，改革開放以后，隨著社會保障“社會化”改革，中央政府在社會政策領(lǐng)域中角色的弱化甚至退出，以及地方社會政策創(chuàng)新的強化與跟進，“各地社會保障制度安排和福利水平的差距進一步加大，福利的地方化趨勢更加明顯”[9]。隨著社會保障和福利的地方化，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)居民，能夠享受比欠發(fā)達地區(qū)高得多的社會保障和社會福利，社會保障和社會福利的地區(qū)差別日趨突出。

就同一部門或單位而言，體制內(nèi)和體制外工作人員的社會保障具體制度和實際福利水平也存在著特別明顯的差異。這在政府部門、國有企事業(yè)單位表現(xiàn)得十分突出。改革開放以來，在政府部門、國有企事業(yè)單位實行定編定崗，在編的成員屬于體制內(nèi)的人，他們能夠享有體制內(nèi)較好的福利，而在體制外的合同工、臨聘人員往往被排斥在體制福利之外。

社會保障和社會福利的“區(qū)隔”，使得社會政策的碎片化變得更加直接、具體，進而使得城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、部門差別和個體之間的差別變成社會成員之間的直接體驗，社會排斥和社會不平等由抽象變得具體，這嚴重影響了社會成員生存、生活和發(fā)展困境的歸因。社會風險加劇，增加了社會和諧環(huán)境形成的阻力。

(三)非常態(tài)化

在相當長時期內(nèi)，我國的社會政策存在著一種“事本主義”的取向，社會政策的制定本著一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的宗旨，很少考慮人的正當、合法、真實和根本性發(fā)展的需要，也較少考慮政策的長期后果，社會政策具有應(yīng)急性或非常態(tài)化的特征，這是我國社會政策碎片化的又一體現(xiàn)。

計劃經(jīng)濟年代，由于意識形態(tài)的原因，我國政府在某些方面采取了“非社會問題化”[3]的策略，也就不能出臺相關(guān)社會政策。以就業(yè)政策為例，20世紀50年代，中國政府就向國際社會宣布，中國解決了失業(yè)問題。但后來，由于經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了問題，就業(yè)成了嚴重的問題。面對這一問題，政府出臺了“待業(yè)”政策，后來干脆用政治動員的方式，號召“知識青年到農(nóng)村去”，以緩解城市就業(yè)壓力。改革開放之初至20世紀90年代，由于意識形態(tài)的慣性，“失業(yè)”仍是一個難以啟齒的概念，面對城市企業(yè)開始出現(xiàn)職工待工和停工現(xiàn)象，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于妥善處理部分全民所有制企業(yè)停工待工有關(guān)問題的通知》(1990)和《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》(1993)政策，這兩個政策具有明顯的應(yīng)急性特征，再加上政策規(guī)定的模糊性，其實施并未達到理想效果。20世紀90年代中后期，隨著經(jīng)濟改革的深入，大量國有企業(yè)員工在“減員增效”的改革中失業(yè)，又“創(chuàng)造性”地提出了“下崗”的概念，并出臺了《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》(1998)。這個文件只是針對大中型國有企業(yè)下崗員工提供基本生活保障、就業(yè)服務(wù)，而不針對其他企業(yè)或行業(yè)的待工和停工人員，具有明顯的甩包袱的事本主義傾向。從后來政策的實施效果來看，國家再就業(yè)工程較多地帶有“就事論事”的色彩，缺乏對整體改革的配合。這種“重事不重人”、下崗和失業(yè)區(qū)別對待的政策，也就很難解決當時所面臨的失業(yè)和下崗問題?？傮w上來說，改革開放以來，我國的就業(yè)政策具有明顯的丟包袱的市場化的傾向，而政府在促進就業(yè)、就業(yè)服務(wù)和勞動者權(quán)利保護等應(yīng)該有所作為的就業(yè)政策領(lǐng)域，難有很好地作為，就業(yè)政策的非常態(tài)化也就在所難免。應(yīng)急性政策不僅不利于社會保障制度銜接與監(jiān)管，還在客觀上進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。[10]

二、我國社會政策碎片化引發(fā)的民生困境

前述碎片化特征，使得我國社會政策面對復雜的社會問題和人的多層次、多樣化的需要，必然顧猶不及。在特定的時期、特定的情況下必然會造成部分甚至相當一部分社會成員不能為社會政策所覆蓋，而陷入民生困境。

在中國古代，“民生”問題是個人或家庭問題。古人云：“民生在勤，勤則不匱?！?《左傳(宣公十二年》)現(xiàn)代社會，民生一詞的內(nèi)涵進一步擴大，更多地體現(xiàn)為公共問題。孫中山指出，“民生就是人民的生活——社會的生存，國民的生計，群眾的生命?！盵11]802他又指出，“民生就是政治的中心，就是經(jīng)濟的中心和種種歷史活動的中心。”[11]825“民生是社會一切活動的原動力?！盵11]835可見，在“三民主義”理論中，“民生”已經(jīng)涉及到了社會生活的諸領(lǐng)域，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的內(nèi)容，而取其廣義。既然民生問題已是公共問題，就需要全社會的共同努力來解決，也就成為執(zhí)政黨必須關(guān)注的問題。因此，中共十七大報告提出了要“加快以改善民生為重點的社會建設(shè)”[12]，十八大報告提出“加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點?！薄耙嘀\民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”[13]因此，從社會建設(shè)的視角來看，民生特指社會民生，是指社會成員基本生存生活狀態(tài)和切身利益，具有生存保底性、基礎(chǔ)保障性和發(fā)展性的特征。保障和改善民生需要建立基礎(chǔ)性的社會保障體系、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育、住房保障制度，以更好地保障民眾基本生活、促進人的發(fā)展與社會和諧。這些體系和制度的建構(gòu)，正是社會政策的使命，而社會政策的本質(zhì)是對社會福利領(lǐng)域的干預，社會福利與社會民生存在著高度的一致，因此，社會政策與社會民生是高度契合的。從歷史經(jīng)驗和國際實踐來看，制定和實施合理的、系統(tǒng)性的社會政策是解決民生問題的有效途徑之一。

(一)生存型民生困境

生存型民生保障旨在保障民眾底線的基本生計，具體地包括社會救濟、最低生活保障、基礎(chǔ)性的社會保障、義務(wù)教育、基礎(chǔ)性的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)性的住房保障等，意在解決民眾的“基本生存和生活”問題。其本質(zhì)就是要“讓人有尊嚴的活著”，即維護“人性的尊嚴”。社會科學意義上的“人性尊嚴”是指“人基于所處的社會關(guān)系和人自身的需求，通過一定的形式而具有或表現(xiàn)出的不可冒犯、不可褻瀆、不可侵犯或不可剝奪的一種社會存在狀態(tài)?！盵14]9“人性尊嚴”是人類與生俱來的，“只要他是一個生命體，就具備了‘人性尊嚴’的權(quán)利主體資格，不因其身份、性別、種族、階級、國籍、地位、能力之不同而有所不同，亦不因其對于社會之貢獻的多少而異其評價。”[15]因此，生存型民生保護應(yīng)該具有“去商品化”的性質(zhì)。與之相應(yīng)，基礎(chǔ)型的社會政策應(yīng)具有“去商品化”、普惠性的特征。

計劃經(jīng)濟年代，我國在城市建立了體制內(nèi)“準福利國家模式”的社會政策體系，體制內(nèi)的社會成員可以獲得“無限”保障，而體制外的人由于缺少單位的支持，基本生存和正常生活難以為繼。在農(nóng)村，除了“五保”、集體合作醫(yī)療和特殊困難的救助外，農(nóng)民生存主要依靠集體經(jīng)濟支持，談不上來自國家的福利支持。反之，在國家經(jīng)濟處于困難時期，農(nóng)村經(jīng)濟卻成了國家經(jīng)濟的主要支撐，實際上，城市體制內(nèi)的福利的獲取主要來自于農(nóng)民的奉獻，這就導致了在很多年景中，很多農(nóng)村家庭都要度過痛苦的“青黃不接”期，過著“吃了上頓沒下頓”的生活，基本生存難以保證，正常生活難以為續(xù)。這一時期，社會政策體系是不完整的，社會政策具有明顯的“城市本位”——實際上的“官本位”——的傾向，普通農(nóng)民難以獲得來自國家層面的社會政策的“陽光雨露”，生存和生活十分艱難。

市場經(jīng)濟進程中，鄧小平的“發(fā)展是硬道理”被部分決策者誤解為“發(fā)展經(jīng)濟是硬道理”。在這種思想指導之下的發(fā)展實踐，一切工作都要為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。為了將國有經(jīng)濟培育成為有活力的市場經(jīng)濟主體，在政府的推動下，20世紀90年代，國有企業(yè)開展了減員增效“運動”，讓數(shù)千萬國有企業(yè)員工紛紛下崗，變?yōu)閷嶋H的失業(yè)者，成為體制外的人。但由于社會政策體系建構(gòu)的滯后，使得相當一部分下崗工人生活陷入了困境。在農(nóng)村，隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，在欠發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)濟出現(xiàn)了“虛化”和“空洞化”，致使曾經(jīng)依賴于集體經(jīng)濟支撐的“五保制度”落空。同樣，曾經(jīng)依賴于集體經(jīng)濟支撐的合作醫(yī)療所能提供的公共醫(yī)療服務(wù)，也向“商品化”方向轉(zhuǎn)變，其結(jié)果是：五保老人老無所依，農(nóng)村出現(xiàn)了因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，這些人的生存和基本生活難以保障。同時，大量青壯年勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老功能弱化，但農(nóng)村社會保障體系遲遲未能建立，很多農(nóng)村留守老人面臨生存威脅，生活十分艱難。以上種種皆由社會政策支離破碎使其保底功能難以充分發(fā)揮造成的。

(二)發(fā)展型民生困境

發(fā)展型民生保障是指有利于提高民眾發(fā)展機會和發(fā)展能力的生計狀態(tài)或福利狀態(tài)，它包括充分就業(yè)問題、較高質(zhì)量的公共教育和基本的職業(yè)培訓問題、消除社會歧視問題、提供公平合理的社會流動渠道以及與之相關(guān)的基本權(quán)益保護問題等，旨在解決民眾基本的發(fā)展機會和發(fā)展能力問題，從而“讓人有希望的活著”； 即在現(xiàn)有的制度安排下和相關(guān)政策的支持下，每個社會成員都能夠獲得相對均等的發(fā)展機會和發(fā)展能力的提高，并能夠在公平競爭的環(huán)境下實現(xiàn)自我價值。合理的社會政策可以為社會成員提供像相對公平的發(fā)展機會和發(fā)展能力，而碎片化化、不合理的社會政策將會剝奪部分人的發(fā)展機會，阻礙個人能力的發(fā)展，從而讓這些人看不到希望。

計劃經(jīng)濟年代，就就業(yè)政策而言，國家為體制內(nèi)的城市社會成員提供了“充分就業(yè)”的機會，而體制外的社會成員的就業(yè)機會被剝奪，造成了這部分社會成員就業(yè)困境，從而陷入生存困境，更談不上獲得公平的發(fā)展機會。在農(nóng)村，將農(nóng)民固定在土地上，實現(xiàn)了農(nóng)民的“充分就業(yè)”，但這種充分就業(yè)是以犧牲進城機會為代價，從而使農(nóng)民由一種職業(yè)固化為一種身份，再加上城鄉(xiāng)分割的戶籍制度為基礎(chǔ)的一系列制度安排，農(nóng)民謀求職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的渠道被堵死，真正形成“龍生龍鳳生鳳，老鼠養(yǎng)兒去打洞”的職業(yè)分途和身份固化的局面。這樣的就業(yè)政策堵死了人們自由的職業(yè)流動之路，通過自己的努力改變職業(yè)身份變得“沒有希望”。同樣，公共教育和公平教育機會也難以得到保障，基本的職業(yè)培訓難以保證，制度性的社會歧視堵死了公平合理的社會流動渠道。

市場經(jīng)濟背景下，政府加快了社會政策的調(diào)整和創(chuàng)新，但至今仍未根本改變社會政策碎片化的現(xiàn)狀，致使相當一部分人被排除在社會政策的關(guān)懷之外，正如有人所指出的，中國的漸進改革過程,對許多社會群體而言,是一個走向更多的“無保障”(insecurity)的過程。[16]以公共教育為例，文革以后，我國政府加快了教育改革的步伐，教育政策發(fā)生了積極的變化，特別是近年來，教育經(jīng)費保障機制建立、職業(yè)教育受到重視、教育資助體系逐步完善、教育不平等狀況也有所改善，但公共教育政策的碎片化狀況并未得到根本改變。公共教育投入的城市化傾向使得公共優(yōu)質(zhì)教育資源向城市集中，加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡，農(nóng)民子女能夠進入著名學府的機會變得越來越少；國家層面的公共教育均衡機制缺乏，導致發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)各類教育之間的差距明顯；在我國高等教育領(lǐng)域，長期形成了“重普通高等教育、輕職業(yè)技術(shù)教育”的理念和行為傾向，高職教育被視為二流教育。致使許多高職院校生均經(jīng)費不足，高水平的技能型和“雙師型”教師嚴重不足，職業(yè)教育異化為“普通教育”。而高職院校恰恰集中了來自教育欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的孩子，他們在這樣的高職院校中難以學到他們需要的職業(yè)技能，嚴重影響了他們?nèi)蘸蟮穆殬I(yè)發(fā)展和職業(yè)前途。

社會政策應(yīng)是一個完整的體系，任何單一的、相互分割的、支離破碎的社會政策在解決民生問題時會出現(xiàn)“按下葫蘆，冒出瓢”的現(xiàn)象。只有各種社會政策間實現(xiàn)了有機的科學組合，才能真正發(fā)揮社會政策在克服民生困境中的作用。

三、人本取向的社會政策新范式的建構(gòu)

實踐中的社會政策價值取向大致可歸納為：“官本主義、民本主義、事本主義和人本主義”[17]。依此價值分類，社會政策取向可歸納為四種類型：官本取向、事本取向、民本取向和人本取向。由于社會政策是解決人的問題，因此我們需要建構(gòu)人本取向的社會政策。

(一)理據(jù)

在中國傳統(tǒng)中，官本主義和民本主義價值觀長期并存，影響至深。從社會政策的視角看，所謂官本主義即始終置官僚或官僚行政機構(gòu)于首位，一切以確保所有官僚在國家諸分配體系中的實際利益和優(yōu)先位置的一種社會價值觀念；所謂民本主義即在官本位的前提下，以確保全體民眾享受基本權(quán)利的一種社會價值觀。官本主義的社會政策“視官僚為答案”，官僚或官僚機構(gòu)壟斷了所有的話語權(quán)，缺少社會和民眾的參與；在福利分配過程中，優(yōu)先滿足官僚集團的需要，雖然有時也會給予民眾少量的福利，但體現(xiàn)了明顯的“施舍——報恩”的邏輯。社會政策的官本位必將民眾的實際利益置之度外，是碎片化的、保護少數(shù)人利益的、異化的政策。而民本主義的社會政策強調(diào)以民為本，理念上將民眾的實際利益放在優(yōu)先考慮的位置；但在實踐中，其制定和執(zhí)行是以官本位為前提的。數(shù)千來中國文化所提倡的民本實質(zhì)上是“官以民為本”，離開了官本，也就無所謂民本。因此，絕大多數(shù)情況下，“以民為本”往往是不可持續(xù)的，甚至不能實現(xiàn)，民本只不過是一些思想家的“烏托邦”式的設(shè)想。因而，在民本主義價值觀指導下制定社會政策很容易導致社會政策的多軌制。這樣，無論是官本主義、還是民本主義的社會政策都是碎片化的。

事本主義價值觀和人本主義價值觀可視作現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，它們的誕生皆與世俗主義的盛行密不可分。世俗主義具有豐富的內(nèi)涵，它包括關(guān)注現(xiàn)實的人本主義、關(guān)注效率的理性主義、關(guān)注自致地位的個人主義和關(guān)注社會參與的平等主義。在理性主義那里，做事情即解決問題，做好了“事情”也就解決了問題，而所謂“做好事情”的標準就是效率，即以較少的投入獲取較大的產(chǎn)出。因此，理性主義價值觀是事本主義的價值基礎(chǔ)。從社會政策的視角來看，事本主義就是處處以事為中心，以考核為目標，以達標為動力，如此等等。[17]事本主義的社會政策“以機械性效率為標準”“視問題的解決為答案”“視達標為目的”。這種“以機械性效率為標準進行成本收益分析,以此評估公共服務(wù)績效,這樣的行政活動自然也就談不上有效地改善人們的生存狀況?！盵18]338這樣的社會政策很容易造成“政策異化”。它使“以解決人的問題為宗旨的公共政策卻給人們造成危害,即人的異化,致使人們對政策不滿,反過來危及政府自身?！盵19]事本主義社會政策常常具有應(yīng)急性、事后性，缺乏前瞻性和連續(xù)性，也就缺乏預防和及時救治的基礎(chǔ)功能，它可能會導致“社會的坍塌”[20]15-16，而難以建構(gòu)一個“免于恐懼和貧困”[21]41的社會。

人本主義是與事本主義相對立的價值觀。從社會政策的角度來看，所謂人本主義“就是一切以人為中心，一切為了人的利益，強調(diào)人是社會政策思考的邏輯起點的一種社會價值體系，它關(guān)注的是社會政策的制訂和實施的根本出發(fā)點是為了人的權(quán)利、尊嚴、需要、成長、發(fā)展以及最終實現(xiàn)人的價值。”[17]實際上，任何公共政策行動的本質(zhì)和核心就是政策主體通過政策行動彰顯人的主體性存在。人的主體性存在為社會發(fā)展提供了動力源，而社會的全面發(fā)展也以滿足主體的需要為終極目標。然而，在現(xiàn)實的公共政策實踐中，我們通常將公共政策單純理解為協(xié)調(diào)人們的利益關(guān)系，滿足政治需要，服膺于權(quán)力的工具，出現(xiàn)了公共政策“政治化”和“經(jīng)濟化”[7]37傾向，忽視人與自然、人與自身的關(guān)系等與人的生存、發(fā)展密切相關(guān)的基本問題。其結(jié)果導致了政策與人割裂甚至對立起來，這正是自有國家以來許多政權(quán)雖歷經(jīng)更迭與變遷，但很多基本的社會問題始終得不到很好解決的根源之所在。

人的問題，是包括社會政策在內(nèi)的公共政策的核心問題。哈羅德·拉斯韋爾創(chuàng)立政策科學的初衷是要幫助人們解決“社會中人的基本問題”[22]。后來，他在《政策科學的未來》中就呼吁“建立一門以社會中人的生活的更大問題為方向的解決問題的學科”[23]6。R.M.克朗指出，政策科學是“探求對人類系統(tǒng)的了解與改進”[24]28。他們的共同點是：政策科學將解決“人的問題”為己任的，視與“人的問題”相關(guān)的社會問題為公共政策的客體。這就決定了包括社會政策在內(nèi)的公共政策必須是人本取向的，人本取向的社會政策才能根本上讓國民走出民生困境。

(二)范式

綜上，必須建構(gòu)人本取向的社會政策新范式。人本取向的社會政策，并非福利國家式的社會政策，“因為福利國家式的社會政策只會供養(yǎng)弱者，卻不能使他們變得更堅強；雖可臨時緩解他們的貧困，卻很難減輕貧困的程度，更不能從根本上解決他們的貧困問題；雖然保障了他們的基本收入，卻很難同時促進社會與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。”[25]它在實踐中會出現(xiàn)一種叫做“福利悖論”的東西：福利國家式的社會政策在保護弱者的同時，會使得弱者更弱。我們要建構(gòu)的人本取向的社會政策的目標應(yīng)該是：在保護弱者的同時，要使他們變得越來越強。因而，人本取向的社會政策應(yīng)該具備：“基本保障+資產(chǎn)積累+增能”的功能。社會政策的基本保障職能可通過“福利國家式”的社會政策來履行。而“資產(chǎn)積累”的功能只能通過“資產(chǎn)型社會政策”來實現(xiàn)。因為，“資產(chǎn)型社會政策不僅能夠增加個人財富，提高個人抗風險的能力，而且能更大程度地增加國家的經(jīng)濟生產(chǎn)力,從而使社會政策與經(jīng)濟發(fā)展更好地協(xié)調(diào)起來?！盵26]因此，“現(xiàn)代新型社會政策不能將重點放在窮人的基本保障上面，而應(yīng)該強調(diào)授權(quán)于個人，促進個人資產(chǎn)的長期積累，以推動個人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展來促進社會整體的長期發(fā)展?！盵27]由于社會政策要解決的是人的問題，所以它還必須解決人的發(fā)展問題。故人本取向的社會政策必須注重人力資本的投資，即加強在公共教育和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投資，這種投資不僅能提高個人的人力資本儲備，還能提高全社會人力資本，提高國家的競爭力，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，也實現(xiàn)了社會政策與經(jīng)濟政策的良性互動，提高全社會的福祉。至此，人本取向的社會政策的基本假設(shè)是：“收入+資產(chǎn)+能力”才能使得人們過得更好些，特別對困難群體而言。

(三)策略

首先，社會政策的制定要由供給導向轉(zhuǎn)向需求導向。長期以來，我國社會政策的制定是供給導向的。供給導向的社會政策很容易陷入長官意志的陷阱，官僚可以出于自身利益的考慮而制定出有利于官僚的社會政策，從而使得社會政策具有明顯的官本取向；或者出于政績的考量，或者出于堵漏洞的需要而制定出應(yīng)急性的事本取向的社會政策；或者出于合法性的考量，為了獲得民眾的支持和認同，而制定出民本取向的社會政策。無論官本取向的社會政策，還是事本取向的社會政策，都必然是碎片化的；即使民本取向的社會政策，也會因為長官意志，不能充分了解民眾的需求，而遵循“施舍——報恩”的邏輯，也會使得社會政策出現(xiàn)碎片化。社會政策制定的需求導向，要求社會政策制定過程中，充分傾聽民眾的意見，讓他們充分表達其利益需求，這就需要開展充分的調(diào)查研究，掌握盡可能多的需求信息；同時，在社會政策制定過程中，鼓勵和積極引導民眾參與其中，參與意味著平等、意味著共享，從而保護其合法的權(quán)益。依據(jù)需求導向制定的社會政策，由于有了充分的傾聽、調(diào)研和民眾參與，而更容易制定出人本取向的社會政策，它更能解決人的問題、反映人的需要。

其次，建構(gòu)滿足社會成員多層次、多樣化需求的社會政策。人本取向的社會政策一定是多層次、多樣化的，因為人的需要是多層次、多樣化的。其一，建立全國統(tǒng)一的普惠型的社會政策。普惠型的社會政策旨在滿足全體國民的基本需求，以保證所有的社會成員在正常的情況下能夠有尊嚴地活著，具有托底的功能。其二，建構(gòu)促進民眾財富增長的資產(chǎn)型社會政策。資產(chǎn)型社會政策旨在通過賦權(quán)等措施促進“資本積累”，讓社會成員(特別是弱勢群體)獲得自我發(fā)展，減少其對福利的依賴，從而推動社會的整體進步。其三，建構(gòu)有利于提高人的能力的增能型社會政策。增能型社會政策旨在通過對個人或家庭的人力資本的投入，提升社會成員捕捉發(fā)展機會的能力，提高其職業(yè)競爭力，這不僅能改變個人和家庭的境遇，也能促進整個國家的人力資本的提升，提高國家的國際競爭力，進而更好地保障和改善民生?？傊?，人本取向的社會政策體系由于能充分體現(xiàn)社會共享原則、特殊關(guān)照原則和全面發(fā)展原則，因而能夠更好地解決民生問題，促進社會和諧與進步。

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責任編輯：汪效駟

Social Policy Fragmentation and Plight of People's Livelihood in China

BAO Xian-kang

(CollegeofHumanities/CentreofMPAEducation,AnhuiPolytechnicUniversity,WuhuAnhui241000,China)

Key words:social policy; fragmentation; the plight of people's livelihood; people orientation

Abstract:Since the founding of new China, social policies have been showing the characteristics of fragmentation in China, which specially embody non-systematization, non-integration and non-normalization. The fragmentation of social policies has led to a series of plights of people's livelihood. To get out of the people's livelihood difficulties, it is necessary to construct the people oriented social policies. The people oriented social policies are a new paradigm about “basic security + asset accumulation + growth”. To construct such a new paradigm, the formulation of social policies should shift from the supply oriented to demand oriented, and construct the social policy system to meet the public the multi-level and diversified needs.

DOI：10.14182/j.cnki.j.anu.2016.04.018

* 收稿日期：2015-11-11；修回日期： 2015-12-03

基金項目：國家社會科學基金項目 (15BSH022)；安徽省高校人文社科重大研究項目(SK2015ZD05)；安徽省省級質(zhì)量工程項目(2014jyxm184)

作者簡介：包先康(1964-)，男，安徽舒城人，教授，博士，碩士生導師，研究方向為農(nóng)村社會學、政治社會學、社會政策和公共管理。

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1001-2435(2016)04-0515-08