侯　莎

(廈門(mén)大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 漳州 363105)

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我國(guó)電力行業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制

侯莎

(廈門(mén)大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 漳州 363105)

[摘要]電力屬于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在社會(huì)生活中占據(jù)重要地位，電力行業(yè)的改革發(fā)展備受關(guān)注。在對(duì)整個(gè)電力行業(yè)發(fā)展概況梳理后發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)電力行業(yè)存在發(fā)電環(huán)節(jié)壟斷協(xié)議、售電環(huán)節(jié)壟斷電價(jià)、濫用市場(chǎng)支配地位以及行政壟斷等壟斷行為，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序造成了嚴(yán)重危害。因此，應(yīng)從完善電力相關(guān)法律法規(guī)、發(fā)電領(lǐng)域建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、售電領(lǐng)域構(gòu)建有效的競(jìng)爭(zhēng)性電價(jià)規(guī)則以及完善電力行業(yè)監(jiān)管體系等方面對(duì)其壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。

[關(guān)鍵詞]電力行業(yè)；壟斷行為；反壟斷法；法律規(guī)制

2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》，提出了要在新形勢(shì)下推動(dòng)電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)化，通過(guò)深化改革的方式促進(jìn)整個(gè)電力行業(yè)快速發(fā)展。這是自2002年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并實(shí)施《電力體制改革方案》后，國(guó)家在新時(shí)期對(duì)電力行業(yè)深化改革必要性及競(jìng)爭(zhēng)秩序構(gòu)建重要性的進(jìn)一步明確。從我國(guó)電力行業(yè)改革、發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格”的目標(biāo)要求，就需要進(jìn)一步打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)建新的競(jìng)爭(zhēng)秩序。我國(guó)電力行業(yè)與其他公用企業(yè)一樣，要想打破壟斷，最重要的路徑是對(duì)電力行業(yè)存在的壟斷行為進(jìn)行法律規(guī)制。

一、我國(guó)電力行業(yè)改革發(fā)展概述

電力行業(yè)不僅是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，而且其規(guī)模位居世界第二，所以它的改革備受各方關(guān)注。我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)自1985年在發(fā)電市場(chǎng)開(kāi)始引入新的投資者而結(jié)束了發(fā)電市場(chǎng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面后，逐步開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革。1998年，廠網(wǎng)分離的試點(diǎn)在華北和東北六省展開(kāi)，經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)改革，各省取得了不同的效果。2002年4月12日國(guó)務(wù)院公布《電力體制改革方案》，提出了我國(guó)新一輪電力體制改革的總方針，即在政府監(jiān)管下推動(dòng)電力政企分開(kāi)，打破電力行業(yè)的壟斷局面，逐步有條件地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)降低成本、優(yōu)化資源配置等方式構(gòu)建我國(guó)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。然而，十幾年的實(shí)踐證明，除了基本實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)分開(kāi)”之外，其他方面都沒(méi)有明顯的改善，甚至還出現(xiàn)了整個(gè)電力行業(yè)陷入由電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的境地，電力產(chǎn)業(yè)甚至逐漸形成了一種更高意義上的壟斷形式。

從競(jìng)爭(zhēng)程度來(lái)看，中國(guó)電力行業(yè)目前處于明顯的競(jìng)爭(zhēng)不足狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展主要受到工業(yè)化發(fā)展需求的影響。由于大規(guī)模地使用現(xiàn)代化、機(jī)械化和自動(dòng)化技術(shù)來(lái)解決物質(zhì)生產(chǎn)的需要，社會(huì)各個(gè)行業(yè)對(duì)于電力、自來(lái)水、運(yùn)輸以及信息服務(wù)的依賴程度不斷提高；與此同時(shí)，人民生活水平有了顯著的提高，電、水、氣、通信和旅游的消費(fèi)量急劇增加，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施或者自然壟斷行業(yè)的需求數(shù)量也在不斷增加。因此，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家處于工業(yè)化的初期和中期時(shí)，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的需求數(shù)量開(kāi)始增加并在工業(yè)化中期達(dá)到頂點(diǎn)，在工業(yè)化的后期，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向服務(wù)型和知識(shí)型轉(zhuǎn)變，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)或者自然壟斷行業(yè)的需求開(kāi)始下降[1]。目前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于工業(yè)化的中期，特別是加工制造業(yè)的持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)于以電力為代表的自然壟斷行業(yè)需求急劇增長(zhǎng)；同時(shí)，城市居民對(duì)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的需求數(shù)量也在持續(xù)增加。近年來(lái)，中國(guó)一再出現(xiàn)的電荒問(wèn)題就是一個(gè)證明。因此，在競(jìng)爭(zhēng)不足的情況下，在電力行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)就顯得十分必要。

二、我國(guó)電力行業(yè)壟斷現(xiàn)狀及危害

(一)發(fā)電環(huán)節(jié)的壟斷協(xié)議行為及其危害

壟斷協(xié)議，一般又稱為卡特爾或者限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議，是指參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的主體共謀限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。它主要分為橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議兩種類型，前者是指處于同一生產(chǎn)或者銷(xiāo)售階段的經(jīng)營(yíng)者相互之間共謀減少或遏制競(jìng)爭(zhēng)的行為；后者是指上下游市場(chǎng)主體之間限制競(jìng)爭(zhēng)的行為[2]。具體到發(fā)電環(huán)節(jié)，主要存在五大發(fā)電集團(tuán)的價(jià)格同盟和其他關(guān)聯(lián)的發(fā)電企業(yè)之間的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議行為。其中，五大發(fā)電集團(tuán)的價(jià)格同盟屬于典型的橫向壟斷性協(xié)議中的聯(lián)合抵制交易協(xié)議，比如在長(zhǎng)期存在不合理的“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”體制下，發(fā)電集團(tuán)事先就價(jià)格達(dá)成共識(shí)，共同對(duì)抗煤炭企業(yè)。而關(guān)聯(lián)發(fā)電企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議則屬于典型的縱向壟斷協(xié)議，如電網(wǎng)企業(yè)與其控股的發(fā)電公司之間存在的關(guān)聯(lián)交易等。

(二)售電環(huán)節(jié)的壟斷電價(jià)行為及其危害

在售電環(huán)節(jié)，供電企業(yè)從輸、配電企業(yè)那里批發(fā)購(gòu)入電能，然后再出售給用戶。電作為一種商品，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)有權(quán)利通過(guò)價(jià)格、服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，購(gòu)買(mǎi)者有權(quán)利根據(jù)自己的需求自由選擇電能，但在實(shí)踐中除了部分地區(qū)存在大用戶直接從發(fā)電企業(yè)購(gòu)電的試點(diǎn)外，其它地區(qū)基本不存在電價(jià)競(jìng)爭(zhēng)情況。

目前中國(guó)電力價(jià)格主要包括上網(wǎng)電價(jià)、輸配電電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)。上網(wǎng)電價(jià)又包括容量電價(jià)、電量電價(jià)。其中，電量電價(jià)既可實(shí)行集中競(jìng)價(jià)與雙邊交易的方式，又可實(shí)行全部電量集中競(jìng)價(jià)的方式競(jìng)爭(zhēng)而形成。除此之外，容量電價(jià)、輸配電價(jià)、銷(xiāo)售電價(jià)目前幾乎都是采取政府管制的做法，這一電價(jià)機(jī)制已凸顯弊端，特別是對(duì)于銷(xiāo)售電價(jià)而言，它在本質(zhì)上就是一種壟斷價(jià)格，政府強(qiáng)制性制定價(jià)格，電網(wǎng)企業(yè)缺乏降低成本的積極性，用戶的真實(shí)需求得不到體現(xiàn)，這一做法與2003年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《電價(jià)改革方案》構(gòu)想相去甚遠(yuǎn)，落后的電價(jià)形成機(jī)制仍在延續(xù)。

(三)電力企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的行為及其危害

濫用市場(chǎng)支配地位是指經(jīng)營(yíng)者為了維持或者增強(qiáng)其市場(chǎng)支配地位，利用取得的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)的行為[3]。我國(guó)《反壟斷法》并不禁止企業(yè)獲取市場(chǎng)支配地位，而是明確反對(duì)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)通過(guò)損害其他企業(yè)或個(gè)人合法權(quán)益的方式濫用其市場(chǎng)支配地位。

電力行業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位主要表現(xiàn)為兩種類型。一種是利用其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)違反互聯(lián)互通義務(wù)?；ヂ?lián)互通義務(wù)具體表現(xiàn)在占主導(dǎo)性的基礎(chǔ)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)與其他非主導(dǎo)性網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者之間的相互連通義務(wù)。如，2002年我國(guó)電力行業(yè)改革時(shí)，原國(guó)家電力公司被拆分成兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團(tuán)。而蒙西電網(wǎng)成為這個(gè)體系之外唯一的一家省級(jí)電網(wǎng)，但多年來(lái)蒙西電網(wǎng)一直無(wú)法與國(guó)家電網(wǎng)并網(wǎng)，存在嚴(yán)重的“窩電”現(xiàn)象[4]。另一種是濫用其因基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷屬性而產(chǎn)生的市場(chǎng)支配地位。主要表現(xiàn)在：濫收費(fèi)用、價(jià)格歧視、拒絕交易和搭售等行為。比如，電力部門(mén)通過(guò)表外多計(jì)電量、隨意加大變壓器和線路損失等手段，額外增加用戶電費(fèi)；電力公司在安裝電路的時(shí)候，要求消費(fèi)者必須使用其指定的某一個(gè)品牌電表的行為；甚至在實(shí)踐中出現(xiàn)一些電力公司沒(méi)有合法或者正當(dāng)?shù)睦碛删芙^給用電單位供電的現(xiàn)象。

(四)電力行業(yè)長(zhǎng)期存在的行政壟斷行為及其危害

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷的概念應(yīng)歸納為：擁有行政權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，從而排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。其中，地區(qū)壟斷是我國(guó)當(dāng)前分布最廣、危害最嚴(yán)重的一種行政壟斷。擁有行政權(quán)的組織實(shí)施地區(qū)壟斷的目的是為了保護(hù)本地區(qū)經(jīng)營(yíng)者的利益，它維護(hù)了狹隘的地區(qū)利益，在短期內(nèi)可能有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但從長(zhǎng)期看，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的地方經(jīng)濟(jì)難以得到很好發(fā)展。由于我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)政企分開(kāi)改革不夠徹底，行業(yè)內(nèi)的行政壟斷主要表現(xiàn)為政府及其所屬部門(mén)為了確保稅源，以各種理由濫用行政權(quán)力，限制本地區(qū)的電能流向外地或者外地區(qū)的電能進(jìn)入本地。比如東北電網(wǎng)原為中國(guó)各電網(wǎng)中最有跨省優(yōu)化資源配置優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，卻被拆分為三個(gè)電網(wǎng)，導(dǎo)致跨省流動(dòng)停止；廣東電網(wǎng)以各種理由拒絕廣西、云南、貴州的廉價(jià)電力。這些地方保護(hù)主義行為已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了電力資源的流動(dòng)和優(yōu)化配置[5]。

三、我國(guó)電力行業(yè)壟斷行為法律規(guī)制的完善路徑分析

(一)完善電力產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

1.確立《反壟斷法》規(guī)制電力壟斷行為的核心地位

《反壟斷法》作為規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最重要的法律，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，它的立法目的是保障市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)社會(huì)公共利益。雖然規(guī)制電力壟斷行為的法律眾多，但是還應(yīng)以《反壟斷法》中對(duì)壟斷行為的原則性規(guī)定作為首要依據(jù)。除此之外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該明確《反壟斷法》中“公用企業(yè)”的概念，對(duì)其壟斷行為進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，還應(yīng)對(duì)反壟斷相關(guān)的重復(fù)配套法規(guī)進(jìn)行整合，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，真正做到對(duì)電力等行業(yè)壟斷行為的規(guī)制有法可依。

2.協(xié)調(diào)電力行業(yè)法與《反壟斷法》沖突的問(wèn)題

對(duì)于電力行業(yè)存在的壟斷而言，反壟斷法與電力行業(yè)立法是普通法與特別法的關(guān)系。反壟斷法是針對(duì)市場(chǎng)出現(xiàn)的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中等行為的法律規(guī)制，希望建立起公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；電力行業(yè)立法的主要目的是通過(guò)對(duì)電力行業(yè)內(nèi)存在的各種壟斷等非法行為進(jìn)行規(guī)制，從而保證整個(gè)行業(yè)的高效、有序運(yùn)行。因此，在對(duì)電力行業(yè)壟斷行為的規(guī)制上，二者有一定的相似之處。區(qū)別在于，電力行業(yè)的立法較之于反壟斷法的規(guī)定更為詳細(xì)、具體。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，在對(duì)電力行業(yè)的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制時(shí)，應(yīng)在以不損害競(jìng)爭(zhēng)和不抵觸《反壟斷法》目的和宗旨的前提下，優(yōu)先適用電力行業(yè)立法。

(二)在發(fā)電領(lǐng)域建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

應(yīng)該采取多種形式，拓展發(fā)電環(huán)節(jié)的融資渠道，鼓勵(lì)新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，逐步建立起公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。但是，已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)會(huì)利用其強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位降低產(chǎn)品價(jià)格，有些甚至?xí)档叫缕髽I(yè)的成本以下，從而阻礙新企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的能力。此外，新企業(yè)進(jìn)入一般需要較長(zhǎng)時(shí)間周期，政府應(yīng)該采取剔除來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不當(dāng)阻力、精簡(jiǎn)行政審批等方式為其順利進(jìn)入市場(chǎng)掃清障礙。2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)民間資本參與電力行業(yè)的建設(shè)，為民間資本進(jìn)入電力行業(yè)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境[6]?？偟膩?lái)說(shuō)，發(fā)電領(lǐng)域建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制應(yīng)從準(zhǔn)入資格和準(zhǔn)入形式兩方面著手：

首先，準(zhǔn)入資格方面。雖然電力行業(yè)一般需要十年以上電力領(lǐng)域投資經(jīng)驗(yàn)作為進(jìn)入電力基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的條件是必須的，但是對(duì)于民營(yíng)和一些外資企業(yè)來(lái)說(shuō)就不太公平，因此在實(shí)際操作中，這一資格限制應(yīng)該是相對(duì)的，在一定條件下應(yīng)是可以變通的。

其次，準(zhǔn)入形式。這種準(zhǔn)入應(yīng)該有兩種方式：一種是企業(yè)形式的進(jìn)入，通過(guò)逐步消除民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入電力行業(yè)的體制障礙和人為限制，盡力減少行政審批程序，從而能夠更快捷地引導(dǎo)各種形式的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入電力行業(yè)。另一種是資本形式的進(jìn)入，如果以民營(yíng)企業(yè)形式確實(shí)難以進(jìn)入市場(chǎng)，可以考慮其他資本形式進(jìn)入。比如發(fā)展電力行業(yè)的投資基金、繼續(xù)發(fā)行各種建設(shè)債券，或者可以運(yùn)用BOT的方式吸引民間資本等。在這些過(guò)程中，要完善信息公開(kāi)制度，通過(guò)國(guó)有、民營(yíng)等各種主體的公平、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)發(fā)電領(lǐng)域投資主體多元化，促進(jìn)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成。

此外，還應(yīng)該建立健全市場(chǎng)退出機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中有些電廠經(jīng)濟(jì)效益很差，運(yùn)行起來(lái)成本也非常高，應(yīng)該為這些電廠設(shè)置健全的退出機(jī)制，這樣才能為新經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)提供更多的機(jī)會(huì)。由此，發(fā)電領(lǐng)域的公平、公開(kāi)、公正競(jìng)爭(zhēng)秩序才有可能實(shí)現(xiàn)。

(三)在售電領(lǐng)域構(gòu)建有效的競(jìng)爭(zhēng)性電價(jià)規(guī)則

盡管改革的目標(biāo)是在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，但是目前這一環(huán)節(jié)存在的主要問(wèn)題是電力價(jià)格形成過(guò)程不透明，電力企業(yè)依舊實(shí)行價(jià)格壟斷。因此，關(guān)鍵因素是在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的背景下，賦予售電企業(yè)更多自由定價(jià)權(quán)和賦予購(gòu)電用戶選擇權(quán)。正如有學(xué)者所認(rèn)為的，零售市場(chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)與否，關(guān)鍵在于是否制定了明確的、有可操作性的程序和規(guī)則來(lái)監(jiān)督零售商的銷(xiāo)售行為[7]。因此，在售電環(huán)節(jié)除了要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之外，還應(yīng)從完善價(jià)格立法、價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度等方面構(gòu)建有效的競(jìng)爭(zhēng)性電價(jià)規(guī)則。

依照我國(guó)《價(jià)格法》和《電力法》的相關(guān)規(guī)定，地方電力企業(yè)所生產(chǎn)的電力，在本區(qū)域內(nèi)銷(xiāo)售的價(jià)格由省級(jí)人民政府管理；省級(jí)電網(wǎng)和獨(dú)立電網(wǎng)的電力銷(xiāo)售，由電企提出方案，報(bào)價(jià)格主管部門(mén)核準(zhǔn)。這種定價(jià)指導(dǎo)機(jī)制，容易受到行政力量和經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的干預(yù)，使企業(yè)喪失自主定價(jià)權(quán)。因此，需要對(duì)《價(jià)格法》做出修改，減少政府的定價(jià)干預(yù)，完全賦予售電企業(yè)定價(jià)權(quán)，以建立起合理的電價(jià)市場(chǎng)機(jī)制。

此外，要進(jìn)一步落實(shí)電力價(jià)格的聽(tīng)證會(huì)制度。雖然我國(guó)《價(jià)格法》規(guī)定，應(yīng)對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格建立完善的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度，但法條規(guī)定過(guò)于模糊，未對(duì)聽(tīng)證會(huì)各方參與主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、聽(tīng)證會(huì)的程序運(yùn)行等作出明確規(guī)定，由此導(dǎo)致的后果是，電價(jià)聽(tīng)證會(huì)多流于形式，甚至在實(shí)踐中出現(xiàn)越聽(tīng)證價(jià)格越高的奇怪現(xiàn)象。因此，應(yīng)該從聽(tīng)證會(huì)程序的公開(kāi)性、對(duì)等性以及價(jià)格決策的透明化、監(jiān)督社會(huì)化等方面進(jìn)行完善。盡管價(jià)格聽(tīng)證會(huì)制度不可能解決電力行業(yè)的一切壟斷問(wèn)題，但它充分強(qiáng)調(diào)民意的參與性，在一定程度上對(duì)于制約壟斷電價(jià)效果非常明顯，伴隨著電力體制改革的深入，這一制度將會(huì)發(fā)揮更為重要的作用。

(四)構(gòu)建完善的電力行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

行政壟斷不僅涉及到反壟斷法問(wèn)題，還涉及到政治經(jīng)濟(jì)體制的問(wèn)題，因此對(duì)其規(guī)制主要從建立起完善的立法體系以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行。反壟斷法應(yīng)規(guī)制一切壟斷行為，不論是經(jīng)濟(jì)性壟斷還是行政性壟斷。當(dāng)前情況下，行政性壟斷已成為我國(guó)電力行業(yè)改革發(fā)展的重要障礙，反壟斷法應(yīng)在遏制行政壟斷方面發(fā)揮作用。我國(guó)《反壟斷法》第五章用一章的篇幅對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)定，在第七章的法律責(zé)任中還專門(mén)規(guī)定了對(duì)行政壟斷的處罰措施。這一具有中國(guó)特色的規(guī)定，不僅適用于一般意義上行政壟斷行為，也適用于電力產(chǎn)業(yè)行政壟斷行為。

建立完善的電力行業(yè)監(jiān)管體系，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手：

一方面，應(yīng)建立完善的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其職能權(quán)限。2013年3月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)新一輪大部制改革，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)被撤銷(xiāo)，其職能并入國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)重組后的國(guó)家能源局進(jìn)行管理。此外，按照2015年新修訂的《電力法》規(guī)定，全國(guó)電力事業(yè)由國(guó)務(wù)院電力管理部門(mén)負(fù)責(zé)，其余各相關(guān)部門(mén)按照各自職權(quán)范圍負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。因此，在未來(lái)立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)需要在明確電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如國(guó)家能源局)法律地位同時(shí)，還要明確電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和權(quán)限，使其擁有準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和必要的行政權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職能的一體化。

另一方面，應(yīng)正確處理好電力行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。對(duì)于特定的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如電力行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu))與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力配置方案的確立，目前存在一定爭(zhēng)議。根據(jù)域外國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，電力行業(yè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有三種模式：第一種是由特定行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法權(quán)。如美國(guó)反壟斷法規(guī)定，某些特定行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如美國(guó)民航局、聯(lián)邦電力委員會(huì)可以對(duì)本行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題作出是否適用反壟斷法的審查決定。第二種是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)，如新西蘭反壟斷法規(guī)定，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)和反壟斷執(zhí)法權(quán)。第三種是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作監(jiān)管模式，該模式又分為權(quán)力共享型和分權(quán)型兩種。我們認(rèn)為，鑒于我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)該適用分權(quán)監(jiān)管的模式。電力行業(yè)具有十分復(fù)雜的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特征，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是這一領(lǐng)域的專家，它往往掌握著大量的第一手資料，因此能夠從本行業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)有的放矢，這些優(yōu)勢(shì)是一般反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所不具備的[8]。但是，如果排除了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也是不合理的。因?yàn)殡娏π袠I(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可能會(huì)為了本部門(mén)的利益進(jìn)行不當(dāng)行為，甚至有可能出現(xiàn)監(jiān)管者被俘獲的局面。因此，確立我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與電力行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管，是十分必要的，也是競(jìng)爭(zhēng)法治的現(xiàn)實(shí)需要。至于在實(shí)踐中如何具體分配這兩者之間的管轄權(quán)，有待電力行業(yè)的相關(guān)特別法做出規(guī)定。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)應(yīng)該對(duì)兩者工作進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)；電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及時(shí)溝通，積極協(xié)助其開(kāi)展行業(yè)監(jiān)管工作；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)評(píng)估電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)狀況，對(duì)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作提出意見(jiàn)和建議，必要時(shí)聽(tīng)取電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議等。

此外，還應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)電力行業(yè)的私人反壟斷訴訟制度。按照我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。這就為法院對(duì)反壟斷法的適用提供了很大的空間。對(duì)于電力企業(yè)的壟斷性行為，利害關(guān)系人可以依據(jù)其利益受損提起訴訟，適用《反壟斷法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》等一系列規(guī)定，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，從而規(guī)制電力行業(yè)的壟斷行為。

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[責(zé)任編輯：董士忠]

[收稿日期]2016-02-28

[作者簡(jiǎn)介]侯莎(1985—)，女，河南南陽(yáng)人，廈門(mén)大學(xué)嘉庚學(xué)院講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

[中圖分類號(hào)]D922.294

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5330(2016)03-0025-05