肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南　250100)

關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識(shí)

肖金明

(山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

[摘要]依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，必然要求國(guó)家法治、黨內(nèi)法治、社會(huì)法治同步發(fā)展。黨內(nèi)法治是以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)，與國(guó)家法治、社會(huì)法治并列、對(duì)應(yīng)和互動(dòng)的制度現(xiàn)象。正視黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，引入一般法治原理，在與國(guó)家法治、社會(huì)法治建設(shè)互動(dòng)中，著眼于黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利等相關(guān)要素，探討黨內(nèi)法治的特別邏輯和獨(dú)特價(jià)值，加快推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)，以適應(yīng)依法治黨、建設(shè)法治政黨的需要。推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)于全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨、全面建成小康社會(huì)，以及全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化無(wú)疑具有特別重大的意義。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法治;國(guó)家法治

“黨內(nèi)法治”一詞在學(xué)界很少使用。比較早見(jiàn)的，在武漢大學(xué)周葉中教授論及中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的文章中出現(xiàn)過(guò)“黨內(nèi)法治”一詞。*參見(jiàn)周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“全面深化改革與憲法學(xué)發(fā)展”主題講座上，筆者在依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家層面上闡釋如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，認(rèn)為黨的治理現(xiàn)代化較國(guó)家治理現(xiàn)代化更為迫切，要從憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)兩方面加強(qiáng)黨的法治建設(shè)。*2014年4月11日，在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)舉辦的“全面深化改革與憲法學(xué)發(fā)展”主題講座上，焦洪昌、林來(lái)梵、吳家清、苗連營(yíng)、李樹(shù)忠、肖金明等教授暢談十八屆三中全會(huì)背景下憲法的發(fā)展。參見(jiàn)“憲法學(xué)名師齊聚中南大 探討改革與憲法學(xué)發(fā)展”，“中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)網(wǎng)”2014年4月12日。中央編譯局何增科研究員在論及反腐敗時(shí)使用了黨內(nèi)法治術(shù)語(yǔ)，提出針對(duì)目前政策治國(guó)、文件治國(guó)、講話治國(guó)、批示治國(guó)的解決之道無(wú)非四個(gè)方面，即黨內(nèi)法治、行政法治、政策過(guò)程民主，以及公共信息公開(kāi)和領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)等個(gè)人重大事項(xiàng)公開(kāi)。*中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部主任何增科、中國(guó)人民大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任周淑真、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華：《反腐，從書記掛帥到黨內(nèi)法治》，“共識(shí)網(wǎng)”2014年7月30日。無(wú)論學(xué)者在什么樣的語(yǔ)境中或意義上使用黨內(nèi)法治一詞，都從不同角度將黨內(nèi)法治術(shù)語(yǔ)與實(shí)踐中的黨的制度建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象密切聯(lián)系在一起。

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)很少給予關(guān)注，不少學(xué)者不愿正視黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)概念持疑問(wèn)和否定態(tài)度，但要全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨、全面建成小康社會(huì)、全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須全面認(rèn)識(shí)和實(shí)踐法治，堅(jiān)持以國(guó)家法律制度為基礎(chǔ)的國(guó)家治理現(xiàn)代化、以黨內(nèi)法規(guī)制度為基礎(chǔ)的黨的治理現(xiàn)代化、以社會(huì)規(guī)章制度為基礎(chǔ)的社會(huì)治理現(xiàn)代化三者并重，推動(dòng)國(guó)家法治、黨內(nèi)法治、社會(huì)法治同步發(fā)展，以適應(yīng)“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”新戰(zhàn)略實(shí)施的迫切需要?；邳h內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的歷史性和現(xiàn)實(shí)性、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的必要性和迫切性，以及黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治之間的內(nèi)在邏輯性，確定黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法治概念的合用性，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，引入一般法治原理，注重黨內(nèi)權(quán)力和權(quán)利及其相互關(guān)系的特殊性，突出黨內(nèi)法治的特色和獨(dú)特價(jià)值，不斷推動(dòng)黨內(nèi)法治深入發(fā)展，是黨內(nèi)法治理論研究的基礎(chǔ)性課題，也是公法學(xué)理論研究的新領(lǐng)域和新命題。

一、黨內(nèi)法治概念何以成立

黨內(nèi)法治概念何以成立？一是基于一個(gè)簡(jiǎn)單的認(rèn)識(shí)，即黨內(nèi)法規(guī)概念成立，黨內(nèi)法治概念就應(yīng)該成立。由于學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合用性存在異議，這就必然帶來(lái)黨內(nèi)法治概念是否成立的爭(zhēng)論；二是基于關(guān)涉法治中國(guó)格局的一個(gè)并列關(guān)系，即作為法治中國(guó)建設(shè)政治前提、主體工程和社會(huì)基礎(chǔ)的黨內(nèi)法治、國(guó)家法治、社會(huì)法治，必須呼應(yīng)互動(dòng)、同步發(fā)展。立足于法治中國(guó)建設(shè)格局，必然要求加強(qiáng)黨內(nèi)法治建設(shè)；三是基于有關(guān)黨內(nèi)治理的一個(gè)內(nèi)在邏輯，即無(wú)論國(guó)家治理、社會(huì)治理、黨內(nèi)治理，都必須建立在制度基礎(chǔ)上和善治—法治—治理邏輯上。實(shí)踐善治—法治—治理這一邏輯，就是通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化。

從實(shí)然的角度講，黨內(nèi)法治以黨內(nèi)法規(guī)為前提和基礎(chǔ)?；蛘呖梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法治是一個(gè)在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上深化和延伸而來(lái)的概念。如果現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象，黨內(nèi)法治的要求也許就無(wú)從產(chǎn)生，黨內(nèi)法治概念也許就沒(méi)有存在的必要和可能。也就是說(shuō)，黨內(nèi)法治能否成立，在很大程度上取決于黨內(nèi)法規(guī)在理論上能否成立?？陀^地講，黨內(nèi)法規(guī)是伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨九十多年革命、建設(shè)和改革的歷史存在的制度現(xiàn)象，也是當(dāng)前執(zhí)政黨制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，它是一種歷史性和現(xiàn)實(shí)性的客觀存在。正是基于這種歷史和現(xiàn)實(shí)的客觀存在，不少學(xué)者已經(jīng)將黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象納入法學(xué)研究的視野。羅豪才教授在其軟法理論中強(qiáng)調(diào)軟法規(guī)范的體系性，執(zhí)政黨制定的政策性規(guī)范屬于軟法范疇。姜明安教授更將執(zhí)政黨和參政黨規(guī)范本黨組織和活動(dòng)及黨員行為的章程、規(guī)則、原則等納入軟法的范圍，并認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不完全是社會(huì)法和軟法，它同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素。*參見(jiàn)羅豪才等著：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第9、89頁(yè)；姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。北京大學(xué)強(qiáng)世功教授從不成文憲法的角度認(rèn)為“黨章乃是中國(guó)憲法體系的有機(jī)組成部分?！?參見(jiàn)強(qiáng)世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國(guó)的建構(gòu)》， 《文化縱橫》2015年8月號(hào)。從一定意義上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的概念是黨的制度建設(shè)的基礎(chǔ)性概念，甚至可以說(shuō)它已經(jīng)成為一個(gè)中國(guó)特色的制度性概念。*參見(jiàn)《夯實(shí)黨執(zhí)政治國(guó)和自身建設(shè)的制度基礎(chǔ)——中共中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)》，《求是》2014年第2期。1990年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》使“黨內(nèi)法規(guī)”正式入規(guī)；1992年10月，黨的十四大修改黨章，將黨的各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)由“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度”修改為“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫入黨章。相對(duì)于黨內(nèi)法治來(lái)講，黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)原初性、基礎(chǔ)性概念。如果黨內(nèi)法規(guī)的提法被普遍接受，黨內(nèi)法治的概念就會(huì)順理成章地走進(jìn)黨內(nèi)治理、法治中國(guó)理論和實(shí)踐的前沿。

盡管黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象已初入“法眼”，甚至有法學(xué)學(xué)者斷言，隨著“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，十八屆四中全會(huì)決定已經(jīng)為關(guān)于能否使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的純粹概念之爭(zhēng)畫上了休止符。*付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。但實(shí)際上，問(wèn)題并沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。長(zhǎng)期以來(lái)，不少人認(rèn)為，國(guó)家和法相聯(lián)系，法制、法治、法律、法規(guī)等為國(guó)家專屬的政權(quán)現(xiàn)象，政黨不具有立法權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)不具有法的特征，黨內(nèi)的制度規(guī)范不應(yīng)稱“法規(guī)”，使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞容易引起黨法關(guān)系的混亂，等等。*參見(jiàn)王貴秀：《中國(guó)政治體制改革之路》，河南人民出版社2004年版，第331-332頁(yè)。曾市南：《“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥》，《中國(guó)青年報(bào)》2004年1月2日。這樣的認(rèn)識(shí)和疑慮一直存在，至今沒(méi)有完全消失，目前學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的合用性仍有異議。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院劉作翔研究員近來(lái)重申了上述部分觀點(diǎn)，特別強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的提法是一個(gè)最基本的理論問(wèn)題，容易在人們的認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生混淆，在黨規(guī)黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系問(wèn)題上會(huì)產(chǎn)生那么多的疑慮，不利于法治意識(shí)的培養(yǎng)，主張凡屬于政黨制定的規(guī)范，諸如黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)等，都屬于黨內(nèi)規(guī)范的范疇，建議用黨內(nèi)規(guī)范的提法替代黨內(nèi)法規(guī)的提法。*劉作翔：《黨紀(jì)與國(guó)法不能混同》，《北京日?qǐng)?bào)》2015年8月3日。

統(tǒng)而觀之，盡管人們不太接受“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念的原因有很多，但歸結(jié)為最重要的一點(diǎn)，就是對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家關(guān)系的考量，擔(dān)心混淆了黨和國(guó)家的界限。如果僅僅擔(dān)心黨規(guī)國(guó)法混同，而將法治、法律、法制、法規(guī)等歸于國(guó)家現(xiàn)象，為國(guó)家所專屬，從而排斥黨內(nèi)法規(guī)概念顯然說(shuō)理不夠充分。在已經(jīng)形成的國(guó)家法律體系中，除了憲法和法律，就是行政法規(guī)和地方性法規(guī)，實(shí)際上還有軍事法規(guī)。法律是唯一的，法規(guī)是多元的，它可以是中央政府制定的行政法規(guī)，也可以是地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，還可以是中央軍委制定的軍事法規(guī)。盡管它們同稱法規(guī)，但存在著制定主體、適用領(lǐng)域、對(duì)象和效力上的分別，三類法規(guī)不可能界限不明，相信黨內(nèi)法規(guī)與它們也不會(huì)混淆，與國(guó)家法律也不會(huì)混同。倒是有一種情況需要認(rèn)真對(duì)待，即執(zhí)政黨與政府共同出臺(tái)法規(guī)對(duì)某類事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，這是一種特殊的卻并不少見(jiàn)的法規(guī)現(xiàn)象，通常以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文的形式出現(xiàn)。比如，2010年7月11日印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，執(zhí)政黨與中央政府就對(duì)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體等有同樣要求的事項(xiàng)共同出臺(tái)法規(guī)加以規(guī)范，這類法規(guī)既適用于黨的組織，又適用于國(guó)家機(jī)關(guān)，還可能適用于人民團(tuán)體等。這些條例和規(guī)定基于執(zhí)政黨組織、政權(quán)組織等治理的共性需求而制定，既是行政法規(guī)，又屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇，它們以不同的方式和保障措施作用于不同的領(lǐng)域和對(duì)象，在一定意義上也有利于節(jié)省制度成本。

從社會(huì)秩序、社會(huì)治理及基本表征和要求看，法律多元主義立場(chǎng)、軟法之治理論有其合理性。基于法律的本質(zhì)是秩序、國(guó)家并非法律的壟斷者的基本認(rèn)識(shí)，“活法論”認(rèn)為社會(huì)中的權(quán)力和社會(huì)秩序是多元的，“活法”內(nèi)生于社會(huì)并作用于社會(huì)，是指與國(guó)家制定法相對(duì)應(yīng)的在社會(huì)生活中真正起作用的各種社會(huì)規(guī)則，也就是各種社會(huì)團(tuán)體的內(nèi)在秩序?；罘ㄕ摰闹攸c(diǎn)是無(wú)需和沒(méi)有國(guó)家介入的法律領(lǐng)域，而不是國(guó)家制定法律。*奧地利法學(xué)家、歐洲社會(huì)學(xué)法學(xué)、自由法學(xué)創(chuàng)始人之一埃利希(EugenEhrlich，1862-1922)創(chuàng)制了“活法”(LivingLaw)概念，概述了小至家庭、村落、企業(yè)，大至政黨、協(xié)會(huì)、國(guó)家，不論規(guī)模大小、形態(tài)復(fù)雜程度的人類團(tuán)體內(nèi)生性秩序。產(chǎn)生自團(tuán)體內(nèi)部而不是由外部施加的一階規(guī)范是法律發(fā)展的重心所在。如前所言，羅豪才教授提出的軟法理論強(qiáng)調(diào)非傳統(tǒng)法規(guī)范形式對(duì)于治理的意義。軟法論者基于治理方式多元、治理規(guī)范多樣的基本認(rèn)識(shí)，構(gòu)筑了完整的軟法規(guī)范體系。*羅豪才教授認(rèn)為，軟法主要包含以下幾類規(guī)范：一是法律、法規(guī)和規(guī)章中那些旨在描述法律事實(shí)或者具有宣示性、號(hào)召性、鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的規(guī)范；二是國(guó)家機(jī)關(guān)依法創(chuàng)制的諸如綱要、指南、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、裁量基準(zhǔn)、辦法等大量的規(guī)范性文件；三是各類政治組織創(chuàng)制的旨在解決參政、議政等問(wèn)題的自律規(guī)范；四是名目繁多的社會(huì)組織創(chuàng)制的自治規(guī)范。參見(jiàn)羅豪才：《加強(qiáng)軟法研究，推動(dòng)法治發(fā)展》，“人民網(wǎng)—人民日?qǐng)?bào)”2014年6月20日?；诜缮鐣?huì)學(xué)的角度，還有學(xué)者認(rèn)為，僅靠一部《中華人民共和國(guó)憲法》不能完全解釋中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系。中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)成中國(guó)憲政制度的核心，中國(guó)憲法有兩個(gè)文件組成，即1982年憲法和掌握權(quán)力的中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章。*參見(jiàn)強(qiáng)世功：《中國(guó)憲政模式？巴克爾對(duì)中國(guó)“單一政黨憲政國(guó)”體制的研究》，《中外法學(xué)》2012年第5期。確實(shí)如此，因?yàn)閳?zhí)政黨的黨章對(duì)于解釋政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系具有實(shí)質(zhì)意義。政治學(xué)、憲法學(xué)不能忽視執(zhí)政黨黨章的憲政意義，但亦不能淡化黨章和憲法的界限，至少在形式上應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分。我們不贊同從法律多元的角度將黨內(nèi)法規(guī)也視為法律的一種類型，將黨章視為憲法體系的一部分，因?yàn)閼椃ǚ墒菄?guó)家制定的規(guī)范，具有唯一性。十八屆四中全會(huì)決定將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會(huì)主義法治體系，而不是納入國(guó)家法律體系或者國(guó)家法治體系。嚴(yán)格地講，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系并列，是黨和國(guó)家法治體系和治理體系的有機(jī)構(gòu)成部分。

從更深層次上講，黨內(nèi)法治概念的合用性取決于管黨治黨、從嚴(yán)治黨、黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐需要。全面建成小康社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，不僅要實(shí)現(xiàn)全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，還必須將全面從嚴(yán)治黨與全面推進(jìn)依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。可以這樣講，政黨組織與國(guó)家政權(quán)組織一樣，同屬于公共組織，都屬于社會(huì)公器，國(guó)家治理與政黨治理都屬于公共治理范疇，都有一個(gè)現(xiàn)代化的問(wèn)題。國(guó)家治理與政黨治理在現(xiàn)代化的道路上都需要民主和法治。盡管政權(quán)組織與執(zhí)政組織在職能和組織形式等方面存在很大差異，但它們的治理必須以制度為基礎(chǔ)且制度必須貫徹法治。對(duì)于非政權(quán)組織的內(nèi)部事務(wù)，法律可以不介入，但法治不能有盲點(diǎn)，更不能形成法治盲區(qū)。法治精神、原理可以融入國(guó)家法律，亦可以融入社會(huì)組織、政治組織規(guī)范體系。換言之，“國(guó)家制度的基本原理和其中的民主—法治邏輯同樣適用于黨內(nèi)政治生活，適用于黨的制度建設(shè)。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的前提和基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)治理的基本要求；黨內(nèi)法治是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)和保障，也是黨內(nèi)治理的基本特征?！?肖金明：《論通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。我們應(yīng)當(dāng)將執(zhí)政黨組織與國(guó)家政權(quán)組織既區(qū)別又聯(lián)系，也能夠且必須將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、黨內(nèi)法治與國(guó)家法治區(qū)分開(kāi)來(lái)又聯(lián)系起來(lái)。黨內(nèi)法治建設(shè)是黨內(nèi)治理和國(guó)家治理的根本需要，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐中，除實(shí)踐“黨內(nèi)法規(guī)—黨內(nèi)法治”內(nèi)在邏輯外，如何創(chuàng)制“黨內(nèi)法規(guī)—國(guó)家法律”狀態(tài)、形成“黨內(nèi)法治—國(guó)家法治”局面，是黨內(nèi)法治建設(shè)所面臨的重大課題。

二、如何理解黨內(nèi)法治含義

黨內(nèi)法治是一個(gè)與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)聯(lián)的概念。如何理解黨內(nèi)法治？所謂黨內(nèi)法治，就是適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨、全面實(shí)現(xiàn)黨的治理現(xiàn)代化的需要，遵循黨內(nèi)治理規(guī)律和一般法治原理，與國(guó)家法治、社會(huì)法治相對(duì)應(yīng)，建設(shè)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)施以黨內(nèi)法規(guī)制度為基礎(chǔ)的黨內(nèi)治理的法治形態(tài)。如前所言，黨內(nèi)法治是一個(gè)在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上提出的新概念。一方面，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法治的實(shí)然前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，如果能夠接受黨內(nèi)法規(guī)這一概念，黨內(nèi)法治概念就順理成章甚至是黨內(nèi)制度、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的必然產(chǎn)物；另一方面，黨內(nèi)法治是黨內(nèi)法規(guī)的深化和延伸，它們之間的關(guān)系反映了有關(guān)法治的最一般的認(rèn)識(shí)。也就是說(shuō)，只有法律但不講法治，國(guó)家法律不一定是善法，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)講也是如此，僅有法規(guī)而不講法治，黨內(nèi)法規(guī)不一定是良規(guī)。沒(méi)有黨和國(guó)家的良規(guī)善法，就不會(huì)有黨和國(guó)家治理的善治和現(xiàn)代化。由此顯示了黨內(nèi)法治概念的根本價(jià)值、基本功能和深遠(yuǎn)意義。

黨內(nèi)法治是一個(gè)與國(guó)家法治相并列的概念。黨內(nèi)法治、國(guó)家法治還有社會(huì)法治協(xié)調(diào)和同步發(fā)展，與“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的戰(zhàn)略思想一脈相承。依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，根本是依法行政、建設(shè)法治政府；關(guān)鍵是依法治黨、推進(jìn)依法執(zhí)政；基礎(chǔ)是社會(huì)法治、建設(shè)法治社會(huì)。就執(zhí)政黨與法治的關(guān)系而言，僅有黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的要求是不夠的，僅有執(zhí)政黨的各級(jí)組織民主科學(xué)依法執(zhí)政是不夠的，必須強(qiáng)調(diào)黨的治理的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)調(diào)將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，強(qiáng)調(diào)將黨的工作全部納入法規(guī)軌道。概言之，就是強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)治黨，建設(shè)法治政黨。從某種意義上講，依法治國(guó)必然要求依法執(zhí)政，依法執(zhí)政必然倒推依法治黨，依法治黨必然要求黨內(nèi)法治建設(shè)。撇開(kāi)社會(huì)法治不講，在黨內(nèi)法治—依法治黨—依法執(zhí)政—依法治國(guó)—國(guó)家法治的鏈條上，黨內(nèi)法治與國(guó)家法治首尾呼應(yīng)，而且從現(xiàn)實(shí)和邏輯上講，黨內(nèi)法治至為關(guān)鍵。

黨內(nèi)法治是一個(gè)具有中國(guó)意義的術(shù)語(yǔ)。黨內(nèi)法治與黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，與國(guó)家法治外在關(guān)聯(lián)，是一般法治原理在中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)上的體現(xiàn)，是以黨內(nèi)權(quán)力責(zé)任、權(quán)利義務(wù)等要素及其相互關(guān)系規(guī)范化、制度化、法治化為主線的有機(jī)統(tǒng)一體，它由系統(tǒng)的黨內(nèi)法治理論體系、完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系、有力的黨內(nèi)法治保障體系有機(jī)合成。與國(guó)家法治和社會(huì)法治并聯(lián)的黨內(nèi)法治呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)，它與民主相關(guān)聯(lián)，突出民主集中制；它與規(guī)范和控制權(quán)力相關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的特殊性；它與權(quán)利保障相關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)義務(wù)責(zé)任第一性。概言之，黨內(nèi)法治反映了一般法治規(guī)律，又衍生出特別法治邏輯。關(guān)于黨內(nèi)法治特別邏輯，可以將黨內(nèi)權(quán)力和黨內(nèi)權(quán)利視為兩條平行線，圍繞權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系展開(kāi)對(duì)它的分析。

(一)黨內(nèi)權(quán)力及其公共性、規(guī)范性

如何認(rèn)識(shí)黨內(nèi)權(quán)力？這里需要區(qū)分黨內(nèi)權(quán)力與黨的權(quán)力，黨內(nèi)權(quán)力與黨的權(quán)力是兩個(gè)不同的概念。黨的權(quán)力以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為高度概括，以執(zhí)政權(quán)為核心表現(xiàn)，以黨內(nèi)權(quán)力為重要支撐，黨內(nèi)權(quán)力服從和服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與黨的執(zhí)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)。*如何理解執(zhí)政權(quán)？一是與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是憲法賦予的，執(zhí)政權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的遞進(jìn)，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的核心，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的外延大于執(zhí)政權(quán)，執(zhí)政權(quán)的內(nèi)涵深于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；二是針對(duì)參政權(quán)而言的，民主科學(xué)依法執(zhí)政與民主科學(xué)依法參政構(gòu)成了中國(guó)政黨政治的主線，共同構(gòu)筑全面推進(jìn)依法中國(guó)的政治前提；三是針對(duì)國(guó)家政權(quán)而言的，執(zhí)政黨依據(jù)憲法法律對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，在這一點(diǎn)上，任何權(quán)力均無(wú)例外，差異是領(lǐng)導(dǎo)方式不同。當(dāng)然，在黨政關(guān)系改革和發(fā)展上，必須強(qiáng)調(diào)立法、司法、行政機(jī)關(guān)都必須協(xié)調(diào)一致、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作，執(zhí)政黨要領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)立法、保證嚴(yán)格執(zhí)法、支持公正司法，但不包辦立法、干預(yù)執(zhí)法、干涉司法。黨的權(quán)力包含著黨內(nèi)權(quán)力，面向國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，尤其是國(guó)家政權(quán)的產(chǎn)生和運(yùn)作，還有黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，它尤其強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的全面性、黨的執(zhí)政權(quán)的唯一性，以及黨內(nèi)權(quán)力的有序性，以持續(xù)穩(wěn)定執(zhí)政黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)八方的政治格局。加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范化、制度化、程序化建設(shè)，必須緊緊圍繞加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障和鞏固黨的執(zhí)政地位的需要，確定黨的內(nèi)部職能，以黨的內(nèi)部職能為基礎(chǔ)確定黨內(nèi)責(zé)權(quán)并貫徹權(quán)責(zé)一致原則。黨內(nèi)權(quán)力主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：制定路線方針政策；黨內(nèi)法規(guī)的制定；黨內(nèi)配置政治資源，包括組織人事資源配置；黨的政策、法規(guī)執(zhí)行，包括執(zhí)行紀(jì)律和制裁違規(guī)違紀(jì)行為；還有黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，與決策和執(zhí)行分離的黨內(nèi)監(jiān)督。*黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，但在制約邏輯和機(jī)理上有相同點(diǎn)，比如，既要防止執(zhí)行權(quán)擴(kuò)張侵蝕決策權(quán)空間又要避免執(zhí)行權(quán)亂位替代監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行權(quán)尤其是執(zhí)紀(jì)權(quán)納入黨內(nèi)法規(guī)軌道，明確黨的各級(jí)紀(jì)委的職能結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體制，將執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離開(kāi)來(lái)，突出監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的有效監(jiān)督，切實(shí)解決各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)紀(jì)委的問(wèn)題，以及“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者(實(shí)際上是執(zhí)紀(jì)者而非監(jiān)督者)”的問(wèn)題。從一定意義上講，黨內(nèi)權(quán)力的核心是黨內(nèi)政治資源的配置，特征是決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，目的是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)。關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的特性，尤其要強(qiáng)調(diào)它的公共性和規(guī)范性。

一是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的公共性。凡政治組織、政黨組織、執(zhí)政組織，均與國(guó)家政權(quán)組織一樣，屬于公共組織范疇。如前所述，國(guó)家是一類公共組織，政黨是另一類公共組織，國(guó)家治理與政黨治理都屬于公共治理范疇，都有一個(gè)以民主化和法治化為主題的現(xiàn)代化問(wèn)題。有學(xué)者將政黨組織視為非公權(quán)組織，這里涉及觀察和分析的角度。如果全面地看，政黨并非國(guó)家公權(quán)組織，但屬于社會(huì)公權(quán)組織范疇，當(dāng)然并非一般的社會(huì)公權(quán)組織，而是與國(guó)家政權(quán)密切關(guān)聯(lián)的社會(huì)公權(quán)組織。國(guó)家政權(quán)是一類公權(quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)是一類公權(quán)力，黨內(nèi)權(quán)力也是一類公權(quán)力。從權(quán)力的性質(zhì)看，黨內(nèi)權(quán)力是具有高度政治性和高度公共性的權(quán)力，其政治性不僅表現(xiàn)為黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理的政治特性，更表現(xiàn)為它要服從和服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治目的。黨內(nèi)權(quán)力在黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理中居于主導(dǎo)地位，作為一種公共性權(quán)力，它必須既要著力避免黨內(nèi)權(quán)力私用行為，又要防止黨內(nèi)權(quán)力私化現(xiàn)象。一方面，執(zhí)政黨組織不僅自身是一個(gè)公共組織，還是社會(huì)的公器，內(nèi)部事務(wù)和治理具有公共性質(zhì)，黨內(nèi)權(quán)力屬于公權(quán)力，公權(quán)不能私用，這既是政治倫理，也是法治公理，因此必須做到黨內(nèi)公權(quán)、公正、公平、公開(kāi)、公信；另一方面，必須防止它的私化現(xiàn)象，除防止一般性的濫用權(quán)力外，應(yīng)當(dāng)杜絕宗派主義、山頭主義和其他違反民主集中制的黨內(nèi)現(xiàn)象，防止出現(xiàn)黨內(nèi)“小圈子”現(xiàn)象。權(quán)力私化比權(quán)力私用更具危害性，如果說(shuō)黨內(nèi)權(quán)力濫用行為污染了河流，黨內(nèi)權(quán)力“圈子化”則污染了水源。

二是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性。黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性主要包括黨內(nèi)權(quán)力效力范圍的特定性、黨內(nèi)權(quán)力的“合規(guī)性”和結(jié)構(gòu)性。就黨內(nèi)權(quán)力效力范圍的特定性而言，如前所述，黨內(nèi)權(quán)力與黨的權(quán)力不是同一概念，與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)不同，黨內(nèi)權(quán)力作用于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，其行使范圍和效力范圍限于黨內(nèi)。按照法治的一般原理，任何權(quán)力都不是無(wú)限的，無(wú)論國(guó)家政權(quán)、政黨執(zhí)政權(quán)，還是黨內(nèi)權(quán)力、社會(huì)組織權(quán)力概莫能外。權(quán)力有限性就包括權(quán)力的效力范圍是有限的，黨內(nèi)權(quán)力的效力范圍限定在黨內(nèi)，在邊界內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，防止黨政不分和以黨代政，絕不可以用黨內(nèi)權(quán)力支配國(guó)家事務(wù)。強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性，必須突出黨內(nèi)權(quán)力作用領(lǐng)域和對(duì)象的特定性，明確黨內(nèi)權(quán)力作用的界線，確保黨內(nèi)權(quán)力的作用限于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，作用于各級(jí)黨的組織及其成員，防止產(chǎn)生權(quán)力的溢出效應(yīng)，形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)和支配。如果黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)及于國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，就必須經(jīng)由法治轉(zhuǎn)換或者實(shí)現(xiàn)法治性結(jié)合。

就黨內(nèi)權(quán)力的“合規(guī)性”和結(jié)構(gòu)性而言，首先必須強(qiáng)調(diào)，與其他公權(quán)力并無(wú)二致，“政黨實(shí)際上已經(jīng)成為政府的一個(gè)組成部分，對(duì)它加以應(yīng)有的管理，就和指揮國(guó)家體制其他任何部分一樣，是一個(gè)公共政策的問(wèn)題”。*[美]梅里亞姆著：《美國(guó)政治思想》，朱曾汶譯，商務(wù)印書館1984年版，第172、169頁(yè)。也就是說(shuō)，必須像對(duì)待國(guó)家公權(quán)力一樣對(duì)待黨的權(quán)力，包括黨內(nèi)權(quán)力。比如，政府推行權(quán)力清單制度，“執(zhí)政黨對(duì)資源的支配權(quán)很大，應(yīng)該有一個(gè)權(quán)力清單”。*習(xí)近平：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中國(guó)方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第129頁(yè)。黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范性需要黨內(nèi)權(quán)力的合規(guī)性、結(jié)構(gòu)性加以保障。一方面，黨內(nèi)權(quán)力的來(lái)源及其運(yùn)作都需要從黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中獲取合法性，黨的各級(jí)組織的權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)必須做到“權(quán)自法出”、“于法有據(jù)”。具體而言，黨內(nèi)權(quán)力應(yīng)當(dāng)有個(gè)范圍要求、程序規(guī)范和責(zé)任約束，黨的各級(jí)組織的權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)都應(yīng)當(dāng)有一定的限度，這個(gè)限度應(yīng)當(dāng)是由黨內(nèi)法規(guī)確定的法度；黨的各級(jí)組織的權(quán)力和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)的行使都應(yīng)當(dāng)有個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，黨務(wù)公開(kāi)是政務(wù)公開(kāi)的一個(gè)重要方面。這個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)遵循程序，程序法治是黨內(nèi)權(quán)力建設(shè)的重要內(nèi)容；黨的各級(jí)組織的權(quán)力和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)行使應(yīng)當(dāng)有責(zé)任約束，尤其是對(duì)各級(jí)黨的組織的“一把手”，在強(qiáng)調(diào)職權(quán)范圍和限度、行使過(guò)程和程序的同時(shí)，必須加強(qiáng)責(zé)任問(wèn)究。另一方面，黨內(nèi)權(quán)力是黨內(nèi)治理的主導(dǎo)性因素，是確保黨內(nèi)組織權(quán)威和政治生活秩序的主導(dǎo)性力量，是黨內(nèi)紀(jì)律、團(tuán)結(jié)、聲譽(yù)和政治影響力，以及領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力的基本保障。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范化建設(shè)必須與貫徹民主集中制結(jié)合起來(lái)，正確處理民主與集中、集權(quán)與分權(quán)、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系。與此同時(shí)，遵循權(quán)力監(jiān)督制約的基本規(guī)律，以保證黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范性為目標(biāo)，完善黨內(nèi)權(quán)力的基本體系和結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行體制機(jī)制，逐步形成黨內(nèi)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相對(duì)分離和適度制衡的新常態(tài)。*基于中國(guó)特色社會(huì)主義三權(quán)分立與制衡機(jī)制的設(shè)想，有學(xué)者主張黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)由黨代會(huì)、黨委會(huì)、紀(jì)檢委分別行使，明確黨代會(huì)的決策權(quán)，防止其轉(zhuǎn)移至黨委會(huì)，明確黨代會(huì)和紀(jì)檢委之間的權(quán)力授受關(guān)系、黨委會(huì)與紀(jì)檢委的平行關(guān)系，形成權(quán)力之間的張力，紀(jì)檢系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，黨委會(huì)、常委會(huì)、紀(jì)檢委成員任職不能交叉，以避免自我監(jiān)督的發(fā)生。參見(jiàn)金太軍、張勁松、沈承誠(chéng)：《政治文明建設(shè)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究》，人民出版社2010年版，第 502頁(yè)。

(二)黨內(nèi)權(quán)利及其政治性、相對(duì)性

如何認(rèn)識(shí)黨內(nèi)權(quán)利？所謂黨內(nèi)權(quán)利，主要就是指黨員民主權(quán)利，是指為突出黨員在政治生活中的主體地位，由黨章統(tǒng)率的黨內(nèi)法規(guī)制度確認(rèn)和保障的，以知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等為主要內(nèi)容的黨員民主權(quán)利。黨內(nèi)權(quán)利不是孤立存在的，它是黨內(nèi)政治關(guān)系的一個(gè)基本要素，它必須與黨內(nèi)權(quán)力、黨員義務(wù)等相結(jié)合。與公民權(quán)利針對(duì)國(guó)家權(quán)力一樣，黨內(nèi)權(quán)利在某種程度上也是相對(duì)于黨的組織權(quán)力而言的。執(zhí)政黨各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待黨員權(quán)利，在健全黨內(nèi)民主權(quán)利體系的基礎(chǔ)上，完善黨員權(quán)利行使的途徑、方式和程序，以及黨員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和侵犯黨員權(quán)利的責(zé)任制度，為黨員權(quán)利提供全方位的保障，尤其要強(qiáng)調(diào)以增強(qiáng)黨員主體地位為主導(dǎo)方向，以保障黨員民主權(quán)利為主體內(nèi)容，以建設(shè)黨內(nèi)各項(xiàng)民主制度為主要目的，促進(jìn)黨內(nèi)民主機(jī)制和法治機(jī)制的完善和發(fā)展。關(guān)于黨內(nèi)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)其政治性和相對(duì)性。

一是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)利的政治性。任何社會(huì)組織、政治組織的成員均具有公民身份，平等地享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利，比如財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利等，還有各項(xiàng)政治權(quán)利。公民加入社會(huì)組織和政治組織，其作為組織成員的權(quán)利顯然沒(méi)有公民權(quán)利那么廣泛，基本上屬于政治性權(quán)利，執(zhí)政黨黨員權(quán)利更是如此。這里所說(shuō)的政治性權(quán)利主要是指黨員作為執(zhí)政組織的成員所享有的民主權(quán)利，功能在于維護(hù)黨員政治主體地位和黨內(nèi)政治生活民主化。執(zhí)政黨黨內(nèi)并無(wú)基于黨員身份的財(cái)產(chǎn)性、人身性權(quán)利，也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利。*以人身自由為例，公民有人身自由，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力可以限制甚至剝奪公民人身自由。并不存在基于黨員身份的人身自由，因?yàn)檎h組織沒(méi)有限制人身自由的權(quán)力。比如，黨內(nèi)紀(jì)律措施不得限制人身自由，限制人身自由涉及的就不再是黨內(nèi)權(quán)力問(wèn)題了，不是侵犯了黨員的人身自由而是侵犯了黨員作為公民的人身自由問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨黨章第一章第四條規(guī)定了黨員享有的權(quán)利，包括參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件，參加關(guān)于黨的政策問(wèn)題的討論，對(duì)黨的工作提出建議和倡議，行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)，向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，等等。很明顯，黨員權(quán)利基本上是政治性權(quán)利，體現(xiàn)和保障著黨員的政治主體地位，反映了黨內(nèi)政治生活民主化的基本要求。當(dāng)然，從某種意義上也體現(xiàn)了政治組織與其成員之間特殊身份關(guān)系和契約關(guān)系。與此相適應(yīng)，執(zhí)政黨的黨章第一章第三條首先規(guī)定了黨員必須履行的義務(wù)，包括學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策和決議，貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針、政策，自覺(jué)遵守黨的紀(jì)律，等等。與黨員權(quán)利一樣，黨員義務(wù)在內(nèi)容上具有高度的政治性，主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨的組織對(duì)黨員的政治要求。

二是關(guān)于黨內(nèi)權(quán)利的相對(duì)性。黨內(nèi)權(quán)利的相對(duì)性主要包括相對(duì)于義務(wù)而言的第二性和相對(duì)于權(quán)力而言的受限性。就黨內(nèi)權(quán)利相對(duì)于義務(wù)的第二性而言，與國(guó)家法治意義上的權(quán)利明顯不同，與公民義務(wù)對(duì)應(yīng)的公民權(quán)利通常被認(rèn)為具有本位性，而黨內(nèi)法治意義上的權(quán)利卻置于義務(wù)之后，黨員義務(wù)是第一位的，黨員權(quán)利是第二位的。*盡管黨員義務(wù)第一位、黨員權(quán)利第二位的表述不具有絕對(duì)意義，但義務(wù)先于或者重于權(quán)利的邏輯在政治組織中普遍存在?？梢韵胂?，如果在一個(gè)政治組織中像講公民權(quán)利那樣講成員權(quán)利，這個(gè)政治組織將不成其為政治組織，執(zhí)政組織更是這樣。也可以這樣說(shuō)，黨員主體地位不僅要靠黨員權(quán)利體現(xiàn)，更需要靠黨員義務(wù)支撐，這是黨內(nèi)權(quán)利與公民權(quán)利的一個(gè)重大差異。盡管黨內(nèi)權(quán)利保障問(wèn)題是黨內(nèi)法治建設(shè)的重心所在，黨章和黨內(nèi)法規(guī)既要有權(quán)利規(guī)定，也要有義務(wù)規(guī)定，權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)，這是黨內(nèi)權(quán)利問(wèn)題必須滿足法治一般原理要求的體現(xiàn)。但是，因?yàn)檎谓M織的特殊需要，尤其是執(zhí)政組織民主集中制的需要，黨內(nèi)法治必然有其自身的邏輯，黨章上的權(quán)利義務(wù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)是法治一般性與特殊性的統(tǒng)一。*北京航空航天大學(xué)田飛龍博士以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為基礎(chǔ)概括了黨內(nèi)立法法體現(xiàn)的新原則，認(rèn)為這些新原則是嚴(yán)格的法律原則，是執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型的法律成果，也是社會(huì)主義法治理念的實(shí)在化。這些原則多數(shù)來(lái)自國(guó)法體系中的既有原則，但也有部分專屬于黨內(nèi)法治的原則，比如“黨員義務(wù)本位原則”。參見(jiàn)田飛龍：《法治國(guó)家進(jìn)程中的政黨法制建構(gòu)》，《法學(xué)論壇》2015年第3期。黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于黨員權(quán)利的保障主要放在“完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)”板塊中，體現(xiàn)在中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要第七部分，強(qiáng)調(diào)健全黨員權(quán)利保障制度，以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，強(qiáng)化對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的責(zé)任追究，更好地發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。將黨員權(quán)利的保障置于民主集中制和黨內(nèi)民主制度的框架內(nèi)，也在一定程度上說(shuō)明了黨內(nèi)權(quán)利的相對(duì)性。當(dāng)然從黨內(nèi)法治建設(shè)的總體考慮，應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)板塊對(duì)黨內(nèi)權(quán)利連同黨內(nèi)義務(wù)等一并作出系統(tǒng)規(guī)定。比較來(lái)看，憲法上的公民權(quán)利非常廣泛，而黨章上的義務(wù)規(guī)定非常具體。在憲法上，公民權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)，但公民權(quán)利對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)和責(zé)任更重要；在黨章上，黨員權(quán)利對(duì)應(yīng)著組織的義務(wù)和責(zé)任，但黨員權(quán)利與黨員義務(wù)的對(duì)應(yīng)更重要。如果像憲法規(guī)定公民權(quán)利義務(wù)那樣在黨章上規(guī)定黨員權(quán)利義務(wù)，人們很難想象執(zhí)政組織會(huì)是什么狀態(tài)。

就黨員權(quán)利相對(duì)于權(quán)力的受限性而言，與一般法治意義上權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系不同，它們之間的關(guān)系呈現(xiàn)出特殊性。進(jìn)言之，與公民權(quán)利之于國(guó)家權(quán)力相比，黨內(nèi)權(quán)利之于組織權(quán)力顯示出更大的受限性。這里所說(shuō)的受限性，主要是指黨內(nèi)權(quán)利的保障排斥強(qiáng)度的外部介入和干預(yù)，包括立法干預(yù)和司法審查。任何社會(huì)組織形態(tài)要有一個(gè)好的治理，必須不同程度地適用特別權(quán)力關(guān)系理論，政治組織更是如此。立法干預(yù)不能過(guò)度介入，司法更不能隨便介入政治組織內(nèi)部事務(wù)。就立法干預(yù)問(wèn)題而言，因?yàn)辄h內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系具有特殊性，完全的國(guó)家法治邏輯并不適用于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，所以法律對(duì)政黨事務(wù)的干預(yù)必須保持應(yīng)有的限度；就司法介入問(wèn)題而言，黨員權(quán)利不能尋求黨外救濟(jì)，這是由政治組織內(nèi)部的特別權(quán)力關(guān)系決定的。至于像開(kāi)除黨籍這樣的處分措施能否請(qǐng)求司法救濟(jì)，就看特別權(quán)力關(guān)系理論在政黨內(nèi)部治理中的影響程度如何。*2013年9月，臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人王金平司法關(guān)說(shuō)(說(shuō)情)引發(fā)臺(tái)灣政壇政爭(zhēng)風(fēng)暴。馬英九稱這是侵犯司法獨(dú)立最嚴(yán)重的事件，數(shù)度表態(tài)要求予以處分，國(guó)民黨考紀(jì)會(huì)決定撤銷王金平黨籍。王金平隨即作出反應(yīng)，委托律師向臺(tái)北法院遞狀提出“假處分”訴求，要求國(guó)民黨將處分暫緩送選務(wù)機(jī)構(gòu)，并提出“確認(rèn)黨籍”民事訴訟，臺(tái)北法院正式受理在案，引起司法對(duì)國(guó)民黨內(nèi)部事務(wù)的介入。臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授曾關(guān)注政黨內(nèi)部是否適用國(guó)家民主法治原理，并提出一系列值得深入討論問(wèn)題。比如，是否可要求政黨像國(guó)家保護(hù)人權(quán)那樣保護(hù)黨員的權(quán)利？政黨的候選人推舉制度等是否受國(guó)家選舉法的規(guī)范？等等。*參見(jiàn)陳新民著：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上冊(cè))，山東人民出版社2001年版，第259、260、261頁(yè)。這一系列問(wèn)題關(guān)涉黨內(nèi)治理，關(guān)涉黨內(nèi)事務(wù)自治、黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系特殊性等，問(wèn)題的答案都不能偏離民主法治的一般原理。在政黨政治問(wèn)題上，立法介入的有限性和司法審查的限制性實(shí)際上反映了黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的特殊性。這在公法學(xué)上是特別權(quán)力關(guān)系理論，實(shí)際上對(duì)應(yīng)著黨建等學(xué)科上的政黨自治理論。黨內(nèi)治理屬于黨內(nèi)事務(wù)自主范疇，并不需要國(guó)家法律制度過(guò)多介入。比如，黨內(nèi)選舉依據(jù)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)確立的選舉制度進(jìn)行，無(wú)須適用國(guó)家選舉制度；再比如，國(guó)家法治意義上的結(jié)社自由顯然不適用于政治組織，長(zhǎng)期執(zhí)政的唯一執(zhí)政黨更不同于一般政治組織，既不能“來(lái)去自由”，更不允許黨內(nèi)立黨、黨內(nèi)派生利益，以避免山頭林立和防止組織分裂。國(guó)家法律可以滲透進(jìn)黨內(nèi)事務(wù)中，黨內(nèi)法規(guī)可以影響到國(guó)家事務(wù)，但都有一個(gè)限度和方式問(wèn)題。前者體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)政黨政治進(jìn)行必要的立法，而后者主要體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家政權(quán)組織中公職人員的規(guī)范作用。

三、黨內(nèi)法治相關(guān)概念分析

如前所述，黨內(nèi)法治是在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上深化和延伸而來(lái)的術(shù)語(yǔ)，沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)，便無(wú)黨內(nèi)法治，這是一個(gè)實(shí)然性的判斷。如果有了黨內(nèi)法規(guī)，必然要求貫徹黨內(nèi)法治，這是一個(gè)應(yīng)然性要求。黨內(nèi)法治是與國(guó)家法治、社會(huì)法治并列關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象，它們形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的三條戰(zhàn)線，黨內(nèi)法治與國(guó)家法治同理，但也有自身的邏輯。除黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法治外，還有不少與黨內(nèi)法治相關(guān)的概念或術(shù)語(yǔ)，比如，黨內(nèi)法制、政黨法制、政黨法治，以及黨導(dǎo)法治、黨建法治等。上述概念或術(shù)語(yǔ)在內(nèi)涵和外延上均有關(guān)聯(lián)，與黨內(nèi)法治也有著或近或遠(yuǎn)的關(guān)系。概括性地介紹和比較上述概念或術(shù)語(yǔ)，對(duì)認(rèn)識(shí)和把握黨內(nèi)法治的內(nèi)涵與外延具有重要意義。

一是黨內(nèi)法制。黨內(nèi)法制這一術(shù)語(yǔ)是筆者在另外行文時(shí)使用的術(shù)語(yǔ)，它介于黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治之間。筆者用“黨內(nèi)法治”對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨近百年的黨內(nèi)法治建設(shè)和發(fā)展的歷史加以整體概括，而以“黨內(nèi)法規(guī)”、“黨內(nèi)法制”、“黨內(nèi)法治”等概念表示黨內(nèi)法治的不同發(fā)展階段和遞進(jìn)式發(fā)展。1938年首次使用“黨內(nèi)法規(guī)”概念，吸取黨的六大修改黨章的負(fù)面經(jīng)驗(yàn)，形成了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的高度自覺(jué)；1990年出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，黨內(nèi)法規(guī)概念首次“入規(guī)”，并于1992年黨的十四大寫入黨章，在改革開(kāi)放十多年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入正式程序化、更加體系化時(shí)段，逐步形成了黨內(nèi)法制局面。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，呈現(xiàn)出黨內(nèi)法治的走向；2013年可以稱為黨內(nèi)法治的元年，在正確看待和吸收九十多年來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法制、黨內(nèi)法治建設(shè)正反經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在黨員權(quán)利保障、黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督等法治脈絡(luò)上邁出了黨內(nèi)法治建設(shè)的堅(jiān)實(shí)一步。如同以往主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法制與法治的區(qū)別一樣，黨內(nèi)法制重在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的體系性，但其價(jià)值層面還不突出，功能定位也不到位。當(dāng)然，嚴(yán)格地講，法制并不僅僅限于制度層面的意義，實(shí)際上，黨內(nèi)法制在很多情形下是可以與黨內(nèi)法治通用的。*關(guān)于一般意義上的法制與法治的關(guān)系，通行的觀點(diǎn)是法治超越法制。盡管法制并不限于靜態(tài)的制度，實(shí)際上法治與動(dòng)態(tài)的法制含義相當(dāng)接近，但人們通常還是認(rèn)為，法制與法治一字之差，有著質(zhì)的不同，這就注定了即使是動(dòng)態(tài)地理解法制，法制也不是寓意飽滿的現(xiàn)代法治。參見(jiàn)張志銘、于浩：《共和國(guó)法治認(rèn)識(shí)的邏輯展開(kāi)》，《法學(xué)研究》2013年第3期。黨內(nèi)法制也包含著對(duì)權(quán)利的尊重和保障，包含著對(duì)權(quán)力的戒備和控制。

二是政黨法制。不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)政黨法制的理解有所不同。上海市委黨校劉紅凜教授認(rèn)為，無(wú)論從理論、實(shí)踐還是歷史上看，政黨法制這一概念都是與政黨自治相對(duì)而言的。政黨地位需要法律確認(rèn)、權(quán)益需要法律保護(hù)、行為需要法律規(guī)范，要通過(guò)憲法、憲法性法律、政黨基本法、專項(xiàng)政黨立法、普通法律等來(lái)全面規(guī)范政黨活動(dòng)和政黨行為，依法規(guī)范政黨、依法調(diào)整政黨運(yùn)行中的各種重要關(guān)系，包括政黨與政黨、政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨與行政機(jī)關(guān)、政黨與司法機(jī)關(guān)、政黨與武裝力量、政黨內(nèi)部關(guān)系等。*參見(jiàn)劉紅凜著：《政黨關(guān)系和諧與政黨制度建設(shè)》，人民出版社2013年版，第252、254頁(yè)。這意味著政黨法治僅限于國(guó)家立法對(duì)政黨政治的規(guī)范和保障，屬于國(guó)家法治范疇。而政黨內(nèi)部制度規(guī)范，包括本文所指黨內(nèi)法規(guī)等，都應(yīng)屬于政黨自治范疇。法學(xué)界對(duì)政黨法制問(wèn)題關(guān)注不多，少有的一些研究也將政黨法制界定為政黨接受法律的規(guī)制，主要是指政黨組織及其活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到憲法確立的一些基本原則、相關(guān)法律中有關(guān)政黨活動(dòng)的具體規(guī)范甚至專門的政黨法的規(guī)制。政黨法制實(shí)際上就是國(guó)家立法對(duì)政黨組織及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制的形式也是國(guó)家法治意義上的，主要體現(xiàn)為以司法審查政黨行為合法性與合憲性的過(guò)程。盡管觀察范圍大體一致，關(guān)注點(diǎn)比較相近，描述政黨政治及其制度化的形式也較為接近，但法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者與黨建領(lǐng)域的學(xué)者觀察和研究政黨法制的視角還是有所不同，關(guān)注點(diǎn)也不完全相同，黨建學(xué)者傾向于政黨法制與政黨自治對(duì)應(yīng)的視角，而法學(xué)學(xué)者主要受到“國(guó)家法中心主義”的影響，著重于國(guó)家法律與政黨政治的關(guān)系。上述對(duì)政黨法制的認(rèn)識(shí)和理解顯然將政黨內(nèi)部制度現(xiàn)象排除在外，但也有學(xué)者擴(kuò)大了政黨法制的觀察范圍，認(rèn)為“完備的法律法規(guī)體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”都是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的必要基礎(chǔ)。武漢大學(xué)秦前紅教授認(rèn)為，基于中國(guó)當(dāng)下的權(quán)力分布狀況，特別是實(shí)定規(guī)范的制定和執(zhí)行模式，可以得出中國(guó)政黨法制由國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系共同組成的結(jié)論。*參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《中國(guó)政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實(shí)困境》，《 人民論壇 》2015年7月10日。因研究視角和觀察范圍不同，政黨法制有廣義狹義之分，廣義的政黨法制包括了政黨內(nèi)部制度現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法制包含其中，而狹義的政黨法制是與黨內(nèi)法制并立的兩個(gè)不同的概念。

三是政黨法治。政黨法治概念學(xué)界較為少見(jiàn)。山東大學(xué)王韶興教授將政黨法治視為一種新型的政黨文明形態(tài)，從政黨治理依據(jù)的角度將政黨法治分為政黨法律和國(guó)家法律兩個(gè)基本方面，政黨法律是政黨制定的有關(guān)自身生活準(zhǔn)則和行為規(guī)范的通稱，包括政黨章程、政黨代表大會(huì)的報(bào)告、政黨的單項(xiàng)性法規(guī)及政黨的紀(jì)律等。其中，政黨章程是黨內(nèi)大法，具有根本決定性和全局指導(dǎo)性，可以稱之為黨的“憲法”。*王紹興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態(tài)》，《文史哲》2004年第5期。中央編譯局鞠成偉在明確法治政黨含義時(shí)實(shí)際上闡釋了政黨法治由表及里、從低走高的兩個(gè)層面：“一是政黨法制化，由國(guó)家法律和與法律相一致的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范對(duì)黨進(jìn)行規(guī)范；二是制度法治化，符合現(xiàn)代民主政治的基本精神和法治的基本理念與原則?！?鞠成偉：《論法治政黨》，“共識(shí)網(wǎng)”2014年10月31日。法學(xué)界更少使用政黨法治一詞，但通常將政黨法治化視為國(guó)家法治的重要方面。中國(guó)青年政治學(xué)院馬嶺教授曾撰寫系列文章探討政黨法治化可行性問(wèn)題，文章所言政黨法治化系指通過(guò)憲法法律對(duì)政黨組織、政黨活動(dòng)等加以規(guī)范，其中也包括對(duì)政黨的違憲審查問(wèn)題等。*參見(jiàn)馬嶺：《政黨法治化的可行性研究》，“愛(ài)思想”2011年5月30日。關(guān)于政黨法治，有兩點(diǎn)需要特別強(qiáng)調(diào)，一是不要過(guò)度解讀政黨法制與政黨法治的差別，政黨法治應(yīng)當(dāng)是在政黨法制基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的概念，不僅因?yàn)檎h法治是以政黨法制為基礎(chǔ)的概念，就像前述法制與法治很多情形下可以替換一樣，政黨法制與政黨法治是兩個(gè)難以區(qū)分、可以通用的概念。二是政黨法治具有廣義和狹義之分。如果對(duì)政黨法治做廣義理解的話，政黨法治與黨內(nèi)法治不是同一層次的概念，政黨法治是相對(duì)于黨內(nèi)法治的上位概念，它包括黨內(nèi)法治。筆者長(zhǎng)期關(guān)注政黨政治研究，在政黨政治法治(制)化問(wèn)題上，更傾向于狹義上的理解，將政黨法治與國(guó)家為政黨組織及其活動(dòng)立法聯(lián)系起來(lái)，而與黨內(nèi)法治分別開(kāi)來(lái)。*參見(jiàn)肖金明：《政黨論——現(xiàn)代政治分析新視角》，山東大學(xué)出版社1993年版，第171-177頁(yè)；肖金明：《中國(guó)法治泛泛而論》，法律出版社2012年版，第92-98頁(yè)。

四是黨導(dǎo)法治。中國(guó)政法大學(xué)柯慶華教授近來(lái)提出黨導(dǎo)立憲的主張，并使用了黨導(dǎo)法治這一術(shù)語(yǔ)。黨導(dǎo)法治論者認(rèn)為，面向中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和全面推進(jìn)依法治國(guó)關(guān)系的唯一選擇是采取黨導(dǎo)法治制度。黨導(dǎo)法治論的基本邏輯起點(diǎn)是黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。社會(huì)主義法治就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面依法治國(guó)，也就是黨領(lǐng)導(dǎo)法治，概括為黨導(dǎo)法治。在黨導(dǎo)法治論者看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)適用于黨組織和黨員，國(guó)法適用于政府和公民，在黨規(guī)國(guó)法之間，缺少?gòu)倪m用于黨組織和黨員的規(guī)則到適用于政府和公民的規(guī)則的黨導(dǎo)法規(guī)體系，也就是從黨規(guī)到國(guó)法的黨導(dǎo)法規(guī)體系。黨導(dǎo)法治體系應(yīng)該包含黨內(nèi)規(guī)治系統(tǒng)、國(guó)家法治系統(tǒng)和黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)，黨導(dǎo)法規(guī)治系統(tǒng)是規(guī)治與法治的銜接系統(tǒng)。黨導(dǎo)法治論者特別強(qiáng)調(diào)區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)僅僅適用于黨組織和黨員，黨導(dǎo)法規(guī)則主要解決從適用于黨組織和黨員到適用于政府和公民的規(guī)則問(wèn)題，也就是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)規(guī)治到法治的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則問(wèn)題。黨導(dǎo)法規(guī)則將適用黨組織和黨員的規(guī)則和適用于政府和公民的規(guī)則統(tǒng)一起來(lái)，也就是連接黨規(guī)和國(guó)法的規(guī)則。*參見(jiàn)柯慶華：《黨導(dǎo)法治：將黨關(guān)進(jìn)黨規(guī)的鋼籠子里》，“愛(ài)思想”2015年6月16日；《黨導(dǎo)法治呼喚黨導(dǎo)法規(guī)體系》，“愛(ài)思想”2015年6月28日。比較來(lái)看，黨導(dǎo)法治與黨內(nèi)法治是相去甚遠(yuǎn)的概念，它的外延甚至超過(guò)了廣義上的政黨法治，黨導(dǎo)法治首先突出的是社會(huì)主義法治的特征，其重點(diǎn)是處于黨規(guī)國(guó)法之間的黨導(dǎo)法規(guī)體系。面向全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的黨規(guī)國(guó)法關(guān)系，這一論點(diǎn)無(wú)疑值得重視。實(shí)際上，如何協(xié)調(diào)黨規(guī)國(guó)法關(guān)系也是政黨法治、黨內(nèi)法治建設(shè)必須面對(duì)的重大問(wèn)題。

五是黨建法治。東南大學(xué)顧大松副教授曾撰文從法治中國(guó)建設(shè)的多場(chǎng)域角度使用了“黨建法治”這一術(shù)語(yǔ)，主張執(zhí)政黨建設(shè)應(yīng)當(dāng)厲行法治，認(rèn)為執(zhí)政黨不僅應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法治層面上“遵守憲法和法律”，“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，執(zhí)政黨也應(yīng)當(dāng)在自身建設(shè)的層面上厲行法治，方能將法治思維與法治方式真正運(yùn)用到治國(guó)理政中，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。黨建法治論的重點(diǎn)在于為“良法”立法，以實(shí)現(xiàn)“良法之治”，黨的制度建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)貫徹法治原理，才能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)良法善治；尤其強(qiáng)調(diào)通過(guò)程序規(guī)范保障黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；進(jìn)一步理順黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)法(紀(jì))機(jī)構(gòu)體制，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格、公正執(zhí)法(紀(jì))；通過(guò)建立黨內(nèi)司法機(jī)制為黨員權(quán)利提供救濟(jì)和保障。*參見(jiàn)顧大松：《“法治中國(guó)”視野下的黨建法治》，“共識(shí)網(wǎng)”2014年1月22日。比較而言，黨建法治與黨內(nèi)法治是相對(duì)接近的概念。不論“黨建法治”這一術(shù)語(yǔ)是否妥切，其關(guān)于黨建法治與依法執(zhí)政的邏輯關(guān)系，執(zhí)政黨建設(shè)上推行良法善治，通過(guò)程序規(guī)范、司法機(jī)制保障和救濟(jì)黨員權(quán)利，以及黨內(nèi)嚴(yán)格公正執(zhí)法等論點(diǎn)確有繼續(xù)深化的意義。但遺憾的是，黨建法治論者沒(méi)有后續(xù)研究成果展示，因此也沒(méi)有引起應(yīng)有的學(xué)術(shù)反應(yīng)。

后語(yǔ)

對(duì)于黨內(nèi)事務(wù)和黨內(nèi)治理，國(guó)家不宜給予過(guò)多的法律干預(yù)。但是，法律可以不介入，法治卻不能有盲點(diǎn)。如前所述，從實(shí)然的角度強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法治由黨內(nèi)法規(guī)深化和延伸而來(lái)，沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)就沒(méi)有黨內(nèi)法治，如果承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的合用性，就必然要接納黨內(nèi)法治概念并落實(shí)它的意義。實(shí)際上，即使不講黨內(nèi)法規(guī)，或者如有學(xué)者主張那樣將黨內(nèi)法規(guī)改稱黨內(nèi)規(guī)范，或者就講黨的制度建設(shè)，恐怕也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法治在其中的意義，黨的制度建設(shè)也必須遵從一般法治原理。強(qiáng)調(diào)在黨內(nèi)事務(wù)上和黨內(nèi)治理中貫徹法治，無(wú)非就是通過(guò)它的精神、原理駕馭黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)過(guò)程，保證黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的水平和質(zhì)量，為黨內(nèi)權(quán)力制約、黨內(nèi)權(quán)利保障、黨內(nèi)治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

回顧近百年黨內(nèi)法治的建設(shè)和發(fā)展，正視歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要，正確認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法治與全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)系，以及對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)近期目標(biāo)和全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化遠(yuǎn)期目標(biāo)的重大價(jià)值，這是黨內(nèi)法治建設(shè)的邏輯起點(diǎn)；加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法治的一般認(rèn)識(shí)，以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為基礎(chǔ)，引入一般法治原理，以黨內(nèi)權(quán)力與黨內(nèi)權(quán)利及其關(guān)系為著眼點(diǎn)，探尋和遵循黨內(nèi)法治的特別原理和規(guī)律，加快推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)，這是黨內(nèi)法治建設(shè)的基本路徑；在法治中國(guó)建設(shè)視野中，在全面推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中，加快實(shí)施“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”新戰(zhàn)略，突出黨內(nèi)法治在社會(huì)主義法治體系中的地位和作用，推進(jìn)黨內(nèi)法治、國(guó)家法治、社會(huì)法治三條法治戰(zhàn)線關(guān)聯(lián)互動(dòng)、同步發(fā)展，以黨內(nèi)法治聯(lián)動(dòng)國(guó)家法治并帶動(dòng)社會(huì)法治，這是社會(huì)主義法治的新常態(tài)。創(chuàng)新黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐，對(duì)于促進(jìn)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨三者結(jié)合與統(tǒng)一，進(jìn)而邁向全面建成小康社會(huì)近期目標(biāo)和全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的遠(yuǎn)期目標(biāo)，具有重大和深遠(yuǎn)的意義。

(責(zé)任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-20

作者簡(jiǎn)介：肖金明(1965—)，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣ㄔ砼c制度、依法行政理論與實(shí)踐、法治社會(huì)理論。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC006)、山東省社科規(guī)劃一般項(xiàng)目“法治中國(guó)理論與實(shí)踐創(chuàng)新——習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)主義民主政治和依法治國(guó)的重要論述研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14cxjj05)的階段性成果。

[中圖分類號(hào)]D2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4145[2016]06-0105-09

·“黨內(nèi)法治問(wèn)題”專題討論(學(xué)術(shù)主持人：肖金明)·