鄒慶國(guó)

(聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城　252059)

黨內(nèi)法治：管黨治黨的形態(tài)演進(jìn)與重構(gòu)

鄒慶國(guó)

(聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城252059)

[摘要]黨內(nèi)法治的命題設(shè)定，是以制度建設(shè)為邏輯起點(diǎn)的“黨內(nèi)制度—黨內(nèi)法制—依法治黨(依規(guī)治黨)”這一探索主線的理論延續(xù)。黨內(nèi)法治是現(xiàn)代法治的價(jià)值、原則、機(jī)理向管黨治黨活動(dòng)中的深度延伸和具體運(yùn)用，是以黨章和憲法為總規(guī)范，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律對(duì)黨組織和黨員個(gè)體行為進(jìn)行全面規(guī)制的治理模式，核心訴求在于保障黨員權(quán)利和制約黨權(quán)。黨內(nèi)法治不是簡(jiǎn)單的概念創(chuàng)新或話語(yǔ)置換，而是管黨治黨的形態(tài)躍升與重構(gòu)。黨內(nèi)法治的形態(tài)，是指在黨的自身建設(shè)和治國(guó)理政活動(dòng)中，所形成的相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)值取向、行為樣態(tài)和體制架構(gòu)，是其發(fā)展態(tài)勢(shì)的內(nèi)在品格與外部特征的綜合映射，可從價(jià)值形態(tài)、規(guī)則形態(tài)、體制形態(tài)、程序形態(tài)四個(gè)維度來(lái)探討其基本內(nèi)涵與實(shí)踐進(jìn)路。

[關(guān)鍵詞]制度治黨;黨內(nèi)法治;依法治黨;治理形態(tài);實(shí)踐進(jìn)路

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，黨內(nèi)法治成為一個(gè)極富話題性與挑戰(zhàn)性的命題。當(dāng)前，障礙黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐的根本因素有兩個(gè)：一是對(duì)制度治黨、依法治黨、依規(guī)治黨、黨內(nèi)法制、黨內(nèi)法規(guī)制度等要素概念的詮釋方面存有爭(zhēng)鳴與歧義，未達(dá)成基本共識(shí)；二是由執(zhí)政邏輯推演派生的實(shí)質(zhì)合法性與程序合法性、政策與法律、黨紀(jì)與國(guó)法等核心關(guān)系范疇內(nèi)部存有交集與沖突，尚缺失理念認(rèn)同與有效的體制機(jī)制支撐。我們有必要圍繞關(guān)鍵問(wèn)題的認(rèn)定與破解，從國(guó)家治理與黨內(nèi)治理、國(guó)家法治與黨內(nèi)法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，黨內(nèi)法治的內(nèi)涵界定、形態(tài)展示及實(shí)踐進(jìn)路等方面對(duì)此命題作出探討與思考。

一、從“制度治黨”到“黨內(nèi)法治”：管黨治黨的模式演進(jìn)與共識(shí)凝聚

中國(guó)共產(chǎn)黨在90多年的發(fā)展歷程中，黨內(nèi)治理的形態(tài)構(gòu)造經(jīng)歷了從“三位一體”到“四位一體”布局，最終形成思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè)“五位一體”新格局的變遷歷程。管黨治黨的格局拓展與演進(jìn)，不是簡(jiǎn)單的要素疊加，而是我們黨面對(duì)歷史方位變遷與時(shí)代主題切換，基于對(duì)自身建設(shè)中存在的突出問(wèn)題的深刻體認(rèn)，所作出的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略調(diào)整，在總體特征上體現(xiàn)出由“著重從思想上建設(shè)黨”到“制度治黨”的重心轉(zhuǎn)移。

“制度治黨”命題的提出，是經(jīng)歷“文化大革命”的歷史挫折之后，鄧小平對(duì)執(zhí)政黨建設(shè)的傳統(tǒng)路徑反思的結(jié)果，意味著擺脫運(yùn)動(dòng)式治黨模式，轉(zhuǎn)向依靠制度管理黨內(nèi)事務(wù)，調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，維護(hù)黨內(nèi)秩序。對(duì)于鄧小平有關(guān)制度問(wèn)題的論述，我們不能停留在對(duì)表面詞句的淺層理解上，深入探究他在改革開(kāi)放之初對(duì)制度建設(shè)的闡述，貫穿其中的兩個(gè)明晰的思考坐標(biāo)值得關(guān)注：一是黨的制度和國(guó)家法律的緊密關(guān)聯(lián)性。1978年12月，他在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146頁(yè)。這段話是以發(fā)展民主(包括黨內(nèi)民主和人民民主)為根本歸依，涉及到民主的制度與法制屬性、人治和法治的對(duì)立性等問(wèn)題，內(nèi)含的深層邏輯在于——正是不完善或缺乏剛性執(zhí)行力的制度，賦予領(lǐng)導(dǎo)人不受節(jié)制的絕對(duì)權(quán)力，導(dǎo)致“把領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變”，*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146頁(yè)。誘發(fā)出“以言代法”、以人治取代法治的非民主現(xiàn)象。正因?yàn)榇?，鄧小平在講話中進(jìn)一步闡明：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！?《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第147頁(yè)。其中，“黨規(guī)黨法”對(duì)應(yīng)著黨內(nèi)制度體系，是國(guó)家法制建設(shè)的前提條件和根本保障，二者之間不僅具有緊密的關(guān)聯(lián)性，在時(shí)序安排上，還有黨內(nèi)治理優(yōu)位于國(guó)家治理的內(nèi)在要求。二是黨內(nèi)治理制度和國(guó)家治理制度的不可分割性。鄧小平在講制度問(wèn)題時(shí)，始終把“黨”和“國(guó)家”兩個(gè)主體聯(lián)系在一起。1980年8月，他在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出：“為了適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，為了適應(yīng)黨和國(guó)家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及其他制度，需要改革的很多”，*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第322頁(yè)?！斑@種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”*《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第333頁(yè)。。結(jié)合講話中對(duì)斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制的教訓(xùn)借鑒，我們可以體悟到，他是在法制建設(shè)的宏觀視野中，沿循著黨內(nèi)和國(guó)家兩個(gè)場(chǎng)域緊密聯(lián)結(jié)、共同規(guī)制的理路來(lái)思考和闡述制度問(wèn)題的，并對(duì)制度供給賦予“良法”“惡法”的現(xiàn)代法治底蘊(yùn)，為日后學(xué)界從法治的視域中開(kāi)啟對(duì)管黨治黨命題的研究提供了探索基點(diǎn)。

隨著“制度治黨”思想的提出，在1980—1990年代初期，管黨治黨的實(shí)踐進(jìn)程主要依托兩個(gè)著力點(diǎn)而展開(kāi)。第一，充實(shí)健全黨內(nèi)治理的制度體系。1980年2月，十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，建構(gòu)起新時(shí)期黨的制度建設(shè)的核心理念與基本框架。以此部黨內(nèi)法規(guī)的頒布為起點(diǎn)的10余年間，黨的制度體系在黨員管理、組織建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)、黨的紀(jì)律、黨組制度等方面得以展開(kāi)和完善。但是，在此過(guò)程中暴露出的深層問(wèn)題也日益引起學(xué)界的關(guān)注，突出表現(xiàn)為制度的無(wú)序化、碎片化增長(zhǎng)與系統(tǒng)性、整體性要求之間的矛盾；側(cè)重于實(shí)體性制度供給與程序性制度保障不足之間的矛盾；制度理念持續(xù)強(qiáng)化與制度文化發(fā)育不良之間的矛盾；制度良性運(yùn)作的體制訴求與執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失之間的矛盾，等等。這些深層問(wèn)題所產(chǎn)生的“倒逼”力量，促使我們對(duì)制度建設(shè)作出實(shí)踐反思，為理論探索提供了重要的動(dòng)力來(lái)源。第二，以黨政分開(kāi)為重點(diǎn)推進(jìn)政治體制改革。政治體制的設(shè)計(jì)與運(yùn)作是憲法法律的核心內(nèi)容之一?；谇笆鳇h內(nèi)治理制度與國(guó)家治理制度不可分割的認(rèn)知前提，圍繞矯治“以黨代政、以黨代企、以黨代事”的體制弊病，1980年代制度建設(shè)的基本路向是以黨政分開(kāi)為突破口，試圖把其作為撬動(dòng)政治體制改革的動(dòng)力源與支撐點(diǎn)。1980年代中期以后，各地開(kāi)始推行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)、校長(zhǎng)、所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨的十三大規(guī)劃出詳盡改革方案之后，一些地方行政機(jī)關(guān)中的黨組被撤銷(xiāo)，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。由于種種復(fù)雜原因，1990年代這些舉措又出現(xiàn)回潮與反復(fù)。停止推行是由于增量改革的積累不充分，并不意味著關(guān)涉黨內(nèi)和國(guó)家雙重層面制度構(gòu)建的黨政關(guān)系問(wèn)題的消失。黨政關(guān)系是困擾、制約中國(guó)政治發(fā)展宏觀布局的核心問(wèn)題。二者之間的邊界厘定、機(jī)理融合、運(yùn)行銜接等是法治國(guó)家建設(shè)過(guò)程中無(wú)法回避的客觀命題。

在對(duì)黨政關(guān)系的探討暫時(shí)無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的背景下，1990年代中期前后，學(xué)者們的研究視野開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)向，試圖通過(guò)把現(xiàn)代法治的語(yǔ)匯、理念、精神和原則向黨內(nèi)治理中引申，構(gòu)建更符合政黨政治規(guī)律的治理模式，先后提出“黨內(nèi)法制”“依法治黨”“依規(guī)治黨”“政黨法治”等新范疇，把管黨治黨的理論研究推進(jìn)到新的階段。第一，關(guān)于“黨內(nèi)法制”的論述?！包h內(nèi)法制”作為與“社會(huì)主義法制”相對(duì)應(yīng)的概念，李樂(lè)剛先生認(rèn)為“‘黨內(nèi)法制’是指黨內(nèi)法規(guī)和制度，以及按照黨內(nèi)法規(guī)和制度建立起來(lái)的黨內(nèi)秩序?！?李樂(lè)剛：《什么是以及為什么是黨內(nèi)法制》，《江漢論壇》1995年第12期。此后葉篤初教授又借鑒國(guó)家法律治理范式，進(jìn)一步從黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)立法體系、黨內(nèi)守法體系、黨內(nèi)執(zhí)法和保障體系、監(jiān)督體系五個(gè)方面，*葉篤初、陳緒群：《試論完備的黨內(nèi)法制》，《江漢論壇》1996年第5期。架構(gòu)起黨內(nèi)法制的結(jié)構(gòu)體系，試圖形成國(guó)家法律流程在黨內(nèi)治理中的微循環(huán)?！包h內(nèi)法制”作為一個(gè)通過(guò)移植與創(chuàng)造相結(jié)合的概念，一直存在著爭(zhēng)議，隨著國(guó)家治理中以“法治”對(duì)“法制”概念的替代，此后的話語(yǔ)表述也相應(yīng)地發(fā)生了變化。第二，關(guān)于“依法治黨”與“依規(guī)治黨”的論述。黨的十五大正式把依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略之后，學(xué)者們又提出“依法治黨”的概念，俞可平先生認(rèn)為，“依法治黨，就是嚴(yán)格按照國(guó)家的法律和黨的法規(guī)來(lái)規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過(guò)黨的各項(xiàng)具體制度來(lái)保證國(guó)家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則?！?俞可平：《依法治國(guó)必先依法治黨》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月15日。有學(xué)者提出，“依法治黨”的說(shuō)法，容易引起國(guó)家治理中的“法”與黨內(nèi)治理中的“法”產(chǎn)生概念混淆與解讀歧義。郭道暉教授從法理學(xué)角度對(duì)此考察，認(rèn)為“法律一般也不應(yīng)干預(yù)黨的自主、自治領(lǐng)域(譬如不能說(shuō)‘以法治黨’，只能‘以法制黨’，即以法從外部制約黨)?！?郭道暉：《論黨在法治國(guó)家中的地位和作用》，《中外法學(xué)》1998年 第5期。王貴秀教授則從政治學(xué)視角提出看法：“黨不是國(guó)家組織，而‘法’又是一個(gè)國(guó)家范疇，把國(guó)家的‘法’直接用于黨內(nèi)不合適，容易混淆不同組織的界限和不同問(wèn)題的性質(zhì)?！睘榇?，他提出“依規(guī)治黨”的表述，是指“在黨內(nèi)、黨的自身建設(shè)中，參照‘依法治國(guó)’和‘依法治黨’的原則和精神，結(jié)合黨本身的實(shí)際和特點(diǎn)，嚴(yán)格加以治理和管理”，“是實(shí)行‘依法治國(guó)’的基本方略對(duì)于黨本身的治理提出的必然要求，也是‘依法治國(guó)’原則和精神在黨的自身建設(shè)中的合理延伸和具體運(yùn)用”。*王貴秀：《依法治國(guó)與依法治黨》，《新視野》2000年第1期。這些學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴主要聚焦于“法”的學(xué)科屬性、效力范圍與內(nèi)涵界定方面，并不是對(duì)法治原則應(yīng)該不應(yīng)該向黨內(nèi)治理中延伸與運(yùn)用的問(wèn)題。第三，關(guān)于“政黨法治”的論述。王韶興教授則從政黨治理形態(tài)的視角提出“政黨法治”的概念，認(rèn)為“政黨法治是指以政黨章程和國(guó)家憲法作為政黨活動(dòng)的總規(guī)范，依靠政黨法律和國(guó)家法律對(duì)政黨權(quán)實(shí)行全面規(guī)制的政黨管理模式，核心內(nèi)容是政黨權(quán)的依法確立、依法行使和依法規(guī)約?！闭h法治是制度形態(tài)和文化形態(tài)的統(tǒng)一，“正是這種無(wú)形的精神、文化的力量，將黨章、憲法的具體條文‘活化’為政黨政治哲學(xué)，‘外化’為政黨活動(dòng)方式”。*王韶興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態(tài)》，《文史哲》2005年第1期?！罢h法治”的表述，沒(méi)有糾結(jié)于“法”的屬性討論，而是側(cè)重于從普適性、學(xué)理性的角度對(duì)于如何以法治精神全面塑造黨內(nèi)治理形態(tài)問(wèn)題作出的有益探索。

綜上所述，改革開(kāi)放以來(lái)，以制度建設(shè)為邏輯起點(diǎn)，管黨治黨的理論探討中一直存在著一個(gè)基本的政治共識(shí)：黨內(nèi)治理的制度化、法治化是國(guó)家治理制度化、法治化的預(yù)設(shè)前提和根本保障；兩條伴生交織的探索主線：國(guó)家制度—國(guó)家法制—依法治國(guó)，黨內(nèi)制度—黨內(nèi)法制—依法治黨(依規(guī)治黨)。學(xué)者們一直試圖尋找和確立一個(gè)既準(zhǔn)確又簡(jiǎn)潔的表述，作為管黨治黨理念、模式的總體概括和根本遵循，以回應(yīng)國(guó)家治理領(lǐng)域的深刻變動(dòng)。黨的十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)，為這種探索提供了重要契機(jī)和權(quán)威依據(jù)。在學(xué)術(shù)界，肖金明教授首次正式確立“黨內(nèi)法治”的概念，認(rèn)為黨內(nèi)法治建設(shè)是黨內(nèi)治理和國(guó)家治理的根本需要，“國(guó)家制度的基本原理和其中的民主—法制(治)邏輯同樣適用于黨內(nèi)政治生活，適用于黨的制度建設(shè)。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的前提和基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)治理的基本要求；黨內(nèi)法治是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)和保障，也是黨內(nèi)治理的基本特征?！?肖金明：《論通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法治建設(shè)命題的提出，不是黨內(nèi)治理路徑的轉(zhuǎn)向，而是執(zhí)政黨適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化和全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體要求，在治國(guó)理政與自身建設(shè)方面的自覺(jué)調(diào)適與理性回應(yīng)，彰顯出管黨治黨形態(tài)構(gòu)造與模式創(chuàng)新的新趨向。

二、黨內(nèi)法治的概念證成與要素辨析

概念是對(duì)客觀事物本質(zhì)特征的抽象概括。概念需要一定的語(yǔ)詞來(lái)承載，二者是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一?？茖W(xué)概念的生成必須兼具合理性、抽象性、概括性、嚴(yán)密性、限定性、指向性等特征，不能生搬硬套簡(jiǎn)單復(fù)制，也不能憑空捏造生僻艱澀，亦不能牽強(qiáng)附會(huì)言不及意。作為一個(gè)新生的概念范疇，厘定黨內(nèi)法治的內(nèi)涵和外延，是探討黨內(nèi)法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

從概念的合理性來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法治的提出，是前述黨內(nèi)治理和國(guó)家治理的兩條理論探索主線的延續(xù)與發(fā)展，是對(duì)制度建設(shè)核心價(jià)值的再聚焦、再凝練、再?gòu)?qiáng)調(diào)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)制度建設(shè)的理論預(yù)設(shè)與實(shí)際效力之間存在較大落差，許多制度淪為“稻草人”，“破窗效應(yīng)”頻發(fā)，很大程度上根源于我們對(duì)“制度”概念的內(nèi)涵詮釋與外延限定上出現(xiàn)了偏失，存在著指稱(chēng)多樣化、目標(biāo)分散化、分類(lèi)繁雜化、效力范圍交叉化等問(wèn)題。就稱(chēng)謂而言，有“黨的制度”“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”“黨內(nèi)制度”“黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨規(guī)黨法”等多種表述；就形式而言，既有正式的文本制度，又有約定成俗的不成文規(guī)定；就類(lèi)型而言，既有黨內(nèi)制度和黨內(nèi)法規(guī)的二分法，又有根本制度、基本制度、具體制度、體制機(jī)制的類(lèi)型界分，且每一屬概念之下又衍生出多個(gè)子概念，互相之間也存有交叉甚至沖突，從屬關(guān)系繁雜；就內(nèi)涵而言，對(duì)諸多概念范疇的解讀存在模糊籠統(tǒng)的問(wèn)題，比如“民主集中制”，在黨章、黨內(nèi)文獻(xiàn)、國(guó)家憲法、領(lǐng)導(dǎo)人講話之中均有述及，存有“根本原則”“根本制度”“政體”“組織制度”“領(lǐng)導(dǎo)制度”“領(lǐng)導(dǎo)方法”等多種屬性界定；就效力范圍而言，由領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)政邏輯所決定著，很多黨內(nèi)制度的力量邊界不可能限定在黨內(nèi)，而是以方針、政策、決議、指示等制度化形式延伸到國(guó)家和社會(huì)治理的各個(gè)領(lǐng)域，理論上就存在效力無(wú)限擴(kuò)張化的潛在風(fēng)險(xiǎn)。上述問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，很大程度上致使制度建設(shè)的核心價(jià)值指向不明確，誘發(fā)制度理解與執(zhí)行中的多重困境。鑒于此，我們可以沿循“黨內(nèi)制度—黨內(nèi)法制—依法治黨(依規(guī)治黨)”的探索思路，以黨內(nèi)法治作為黨內(nèi)治理的形態(tài)塑造與模式建構(gòu)的總體概括，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)制度建設(shè)與國(guó)家法治建設(shè)的目標(biāo)融合、要素聯(lián)動(dòng)、機(jī)制銜接，有利于聚焦公平性、民主性、至上性、程序性、懲戒性、普適性等價(jià)值內(nèi)核，既實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的主題承繼，又助推管黨治黨的理念提升與形態(tài)重塑，契合全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求。

黨內(nèi)法治是一個(gè)綜合概念，是管黨治黨活動(dòng)中對(duì)現(xiàn)代法治的價(jià)值、原則、機(jī)理的深度延伸與自覺(jué)運(yùn)用，體現(xiàn)出理念、樣式、形態(tài)等方面的多維演進(jìn)與綜合提升，貫穿于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的全過(guò)程，涵蓋黨的內(nèi)部活動(dòng)和外部活動(dòng)的全領(lǐng)域。概言之，黨內(nèi)法治就是指以黨章和憲法為總規(guī)范，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律對(duì)黨組織和黨員個(gè)體行為進(jìn)行全面規(guī)制的治理形態(tài)，核心內(nèi)容是對(duì)黨員權(quán)利的保障和對(duì)黨權(quán)的制約。具體而言，可以圍繞理念、依據(jù)、主體、客體、目標(biāo)、黨內(nèi)法治和國(guó)家法治的關(guān)系等基本要素加以理解。

從黨內(nèi)法治的理念來(lái)說(shuō)，主要是牢固確立至上理念、平等理念、黨員主體理念和權(quán)力制衡理念。所謂至上理念，是指黨內(nèi)治理中要樹(shù)立黨章憲法、黨規(guī)國(guó)法的至上性權(quán)威，摒棄法治虛無(wú)主義和法治工具主義觀念，使一切組織和個(gè)人的意志都要在憲法法律意志之下；所謂平等理念，就是堅(jiān)持黨規(guī)國(guó)法面前人人平等，關(guān)鍵在于清除特權(quán)思維和特權(quán)行為，黨的一切活動(dòng)要嚴(yán)格限定在憲法和法律的規(guī)制范圍之內(nèi)，“絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日第1版。；所謂黨員主體理念，是指以黨員權(quán)利的完整行使與切實(shí)保障作為黨內(nèi)法治的邏輯起點(diǎn)與實(shí)踐基礎(chǔ)，確立黨員在黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中的主體地位；所謂權(quán)力制衡理念，是指形成以對(duì)黨權(quán)(領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán))有效制衡的結(jié)構(gòu)性力量作為黨內(nèi)法治的先決條件，核心在于改變黨內(nèi)和國(guó)家政治生活中權(quán)力過(guò)分集中的狀態(tài)。

從黨內(nèi)法治的依據(jù)來(lái)說(shuō)，主要包括黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律規(guī)范體系兩個(gè)方面。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確把黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律規(guī)范體系一并納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，這是對(duì)黨內(nèi)法治實(shí)施依據(jù)的明確標(biāo)注。在此意義上講，黨內(nèi)法治的實(shí)施依據(jù)，既不是現(xiàn)行黨內(nèi)制度體系的全部，也不是黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系的簡(jiǎn)單疊加，而是二者之間形成的相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的規(guī)范體系。需要強(qiáng)調(diào)說(shuō)明的是，確立黨內(nèi)法治的概念范疇之后，以維護(hù)“法”的概念專(zhuān)屬性、獨(dú)立性之名義，對(duì)“黨法”的學(xué)科歸屬問(wèn)題進(jìn)行爭(zhēng)議，已經(jīng)沒(méi)有多大的實(shí)際意義。我們應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)理解和慣性思維的束縛，在政黨學(xué)、法理學(xué)的交叉研究視野中消彌話語(yǔ)表述的分歧，達(dá)成對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”稱(chēng)之為“法”的理論共識(shí)，為黨內(nèi)法治的實(shí)施依據(jù)提供認(rèn)知前提。

從黨內(nèi)法治的主體來(lái)說(shuō)，關(guān)涉黨內(nèi)主體、國(guó)家主體和社會(huì)主體三個(gè)方面。就黨內(nèi)主體而言，根本治理主體是全體黨員；直接治理主體是制度化的組織機(jī)構(gòu)，包括黨的各級(jí)代表大會(huì)、委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)，以及黨內(nèi)各職能部門(mén)；具體治理主體是承載組織角色與職能的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。國(guó)家主體主要包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，前者在參與審查黨內(nèi)立法、監(jiān)督依法執(zhí)政活動(dòng)等方面的作用是不言而喻的，后者在黨內(nèi)違紀(jì)違法案件的前期調(diào)查、程序接轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮著不可替代的功能。黨內(nèi)治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，各類(lèi)社會(huì)組織及公民個(gè)體作為國(guó)家治理主體中的重要依托力量，通過(guò)民意表達(dá)、決策參與、行為監(jiān)督等方式，理應(yīng)成為黨內(nèi)法治的重要主體。

從黨員法治的客體來(lái)說(shuō)，涉及黨內(nèi)事務(wù)的依法治理，以及領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)政活動(dòng)全過(guò)程、全領(lǐng)域的依法治理兩個(gè)方面。黨內(nèi)事務(wù)主要包括思想工作、組織工作、宣傳工作、群眾工作、作風(fēng)管理工作、紀(jì)檢工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、黨際交往工作等內(nèi)容；黨的領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)政活動(dòng)，涵蓋國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、國(guó)防軍隊(duì)、外交等各個(gè)領(lǐng)域，觸角延伸到社會(huì)治理的方方面面，關(guān)鍵在于能否以法治思維和法治方式履行領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政功能，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為全部納入法治的治理框架之中。

從黨內(nèi)法治的目的來(lái)說(shuō)，其直接目的在于依靠法律權(quán)威，通過(guò)法治途徑，運(yùn)用法治方式和方法，使法治精神滲入執(zhí)政黨肌體的每一個(gè)細(xì)胞之中，改良優(yōu)化黨內(nèi)治理生態(tài)，塑造中國(guó)政黨政治過(guò)程的法治屬性與品格。黨內(nèi)法治的根本歸宿是弘揚(yáng)和發(fā)展黨內(nèi)民主?！罢h民主是政黨法制的靈魂、核心和依歸，政黨法制是政黨民主的載體、保障和依托，政黨法制和政黨民主內(nèi)在地統(tǒng)一于政黨法治實(shí)踐之中。”*王韶興：《政黨法治：一種新型的政黨文明形態(tài)》，《文史哲》2005年第1期。黨內(nèi)法治是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，最終歸結(jié)于黨內(nèi)民主的制度化、法律化?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法治每前行一步，距離黨內(nèi)民主的應(yīng)然狀態(tài)就愈近一步。

從黨內(nèi)法治與國(guó)家法治的關(guān)系來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)政的邏輯理路規(guī)定著黨內(nèi)法治與國(guó)家法治的不可區(qū)隔性。我們既要有黨內(nèi)法治優(yōu)位于國(guó)家法治的時(shí)空關(guān)照，又要具有共生共建的系統(tǒng)性考量?！皬哪撤N意義上講，加強(qiáng)黨內(nèi)法治建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)依法治理，建設(shè)法治政黨，推進(jìn)依法執(zhí)政，是法治中國(guó)建設(shè)的首要命題?！?肖金明：《法治中國(guó)視野中依法執(zhí)政基本內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。首先，中國(guó)特色法治道路決定著黨內(nèi)治理法治化要走在國(guó)家治理法治化的前面，發(fā)揮引導(dǎo)、示范和推動(dòng)作用。現(xiàn)代法治的要素生長(zhǎng)需要長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，對(duì)于具體國(guó)情存在重大差異的不同民族國(guó)家來(lái)說(shuō)，法治政治的生成路徑具有明顯差異。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代法治伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展和市民社會(huì)的發(fā)育成熟而逐步形成，是一條自發(fā)演進(jìn)為主，自下而上的生成軌跡。而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)土壤中，先天性地缺失現(xiàn)代法治生長(zhǎng)的必要養(yǎng)分，需要依托中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)力掌控，走自上而下的權(quán)威主導(dǎo)與推動(dòng)型之路。這種路徑選擇以及黨在依法治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)地位認(rèn)定與角色賦予，內(nèi)含著以下邏輯：國(guó)家法治建設(shè)的真實(shí)性和有效性依賴于黨內(nèi)治理法治化的程度和質(zhì)量，取決于黨內(nèi)法治能否真正發(fā)揮出方向引導(dǎo)、行為示范和權(quán)威推動(dòng)的作用。其次，國(guó)家法治并不是黨內(nèi)法治的機(jī)械作用對(duì)象，它又為黨的執(zhí)政合法性提供權(quán)威保障，為實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)提供法律依據(jù)和手段，為黨內(nèi)治理的法治化提供重要的政治環(huán)境、文化氛圍和實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、黨內(nèi)法治的形態(tài)描述與實(shí)踐路向

“黨內(nèi)法治”的命題設(shè)定，決不是簡(jiǎn)單的概念創(chuàng)新或話語(yǔ)置換，而是管黨治黨的形態(tài)躍升與重構(gòu)。所謂黨內(nèi)法治的形態(tài)，是指在黨的自身建設(shè)和治國(guó)理政活動(dòng)中，所形成的相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)值取向、行為樣態(tài)和體制架構(gòu)，是黨內(nèi)法治發(fā)展態(tài)勢(shì)的內(nèi)在品格與外部特征的綜合映射。黨內(nèi)法治的要義不僅在于學(xué)理的純粹與超越，更在于實(shí)踐的具體化與常態(tài)化，須從理論分析與實(shí)際踐行兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

(一)黨內(nèi)法治的價(jià)值形態(tài)：管黨治黨的“善治”

人類(lèi)的法治歷史證明，“任何值得被稱(chēng)為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)性的基本價(jià)值”，*[美]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，中文版前言。黨內(nèi)法治同樣不能缺失價(jià)值選擇與價(jià)值定位。善治與法治相依相存，被視為現(xiàn)代國(guó)家治理的終極訴求，而且已經(jīng)正式寫(xiě)入黨的重要文獻(xiàn)。探討黨內(nèi)法治所涵攝的價(jià)值意蘊(yùn)，同樣可以借鑒這一概念及其內(nèi)在機(jī)理，以管黨治黨的“善治”來(lái)表述其價(jià)值形態(tài)。

1.基礎(chǔ)價(jià)值或稱(chēng)工具價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)管黨治黨的模式創(chuàng)新與重構(gòu)，確立黨規(guī)國(guó)法的權(quán)威主導(dǎo)地位。黨內(nèi)法治從形式上講就是一種治理模式、治黨方略，主要解決誰(shuí)來(lái)“治”、治“誰(shuí)”以及如何“治”的問(wèn)題，關(guān)鍵在于依靠何種力量來(lái)構(gòu)建“治”與“被治”的關(guān)系模式，使治理主體和治理對(duì)象之間的關(guān)系得到合理定位，形成黨內(nèi)政治生活的總范式。毫無(wú)疑問(wèn)，這種權(quán)威力量只能來(lái)源于法律，意味著黨規(guī)國(guó)法作為一種最有權(quán)威的力量貫穿于管黨治黨活動(dòng)中。盡管政黨本身的科層制特點(diǎn)決定著黨內(nèi)生活中還具有很多附有命令與服從特性的力量，但是沒(méi)有哪一種力量能凌駕于黨規(guī)國(guó)法之上或超脫其外。這種權(quán)威力量的形成，依托于兩個(gè)基本的實(shí)踐條件：一是黨內(nèi)的法治信仰形成?！胺杀仨毐恍叛?，否則它形同虛設(shè)”，*[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1991年版，第54頁(yè)。治理主體能否通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)模式的價(jià)值鑒別及黨內(nèi)生活的經(jīng)驗(yàn)體悟，通過(guò)比較、認(rèn)知，自覺(jué)接受并形成對(duì)法治的理性認(rèn)同感和歸依感，決定著黨內(nèi)法治的價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度。二是法治思維和法治方式的運(yùn)用。對(duì)法律權(quán)威力量的崇尚和認(rèn)同，需要在管黨治黨的具體實(shí)踐中去培育和展現(xiàn)，關(guān)鍵在于通過(guò)法治思維和法治方式的確立與運(yùn)用，將法治造就成被治理主體自我內(nèi)化的存在，溶入主體的品格和素養(yǎng)之中，并通過(guò)黨內(nèi)治理的形式構(gòu)造得以展現(xiàn)，而且又在主客體的交互作用中得以不斷強(qiáng)化。

2.核心價(jià)值在于規(guī)約黨的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力的理性運(yùn)行。遏制人性之惡以及由其所誘致的政治生活場(chǎng)域中權(quán)力的專(zhuān)橫，是法治的核心價(jià)值訴求所在。透視現(xiàn)實(shí)生活中的各種腐敗行為，均是以權(quán)力的無(wú)節(jié)制與任意擴(kuò)張為條件的。黨內(nèi)法治本身就是對(duì)人治、專(zhuān)制的否定，要義在于把黨規(guī)國(guó)法作為權(quán)力運(yùn)行的根本依據(jù)，徹底消除不受限制、缺乏底線的權(quán)力現(xiàn)象，確立與法治精神相契合的權(quán)力秩序與運(yùn)行環(huán)境。誠(chéng)如肖金明教授所言：“依法治黨的關(guān)鍵就是在執(zhí)政黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)、依法治官。如何將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里并納入法治軌道，這是依法治黨的核心和實(shí)質(zhì)，是法治政黨建設(shè)的根本課題?！?肖金明：《法治中國(guó)視野中依法執(zhí)政基本內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)途徑》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。在實(shí)踐中，權(quán)力行使者要確立兩大思維：一是底線思維，是指黨員干部要堅(jiān)守“法無(wú)授權(quán)不可為”這條底線，任何權(quán)力行為都必須于法有據(jù)，要義在于對(duì)缺乏法律依據(jù)的事情，無(wú)論冠之以何種名目，都不得推行；二是踐行思維，是指要徹底摒棄對(duì)法治“原則上認(rèn)同、工作上排斥、生活上漠視”的抽象態(tài)度，依據(jù)法治的固有特性和運(yùn)行邏輯，運(yùn)用法治原則和法律規(guī)范來(lái)規(guī)制自己的權(quán)力行為。

(3)根本價(jià)值在于保障黨員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活的民主之“治”。人的自由、尊嚴(yán)、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，是法治的最高層次價(jià)值或終極價(jià)值取向。具體到黨內(nèi)法治的根本價(jià)值訴求而言，即是以理性規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)黨員的身份資格與實(shí)體利益的融合、意志自由與行為自由的一致、個(gè)體權(quán)利與組織權(quán)力的對(duì)接。這一價(jià)值訴求的應(yīng)然狀態(tài)或理想圖景便是黨內(nèi)治理的民主之“治”。我們認(rèn)為，在實(shí)踐中需要解決以下主要問(wèn)題：一是探索建立侵犯黨員權(quán)利的違“章”(黨章)審查制度與責(zé)任追究機(jī)制，彰顯黨內(nèi)“憲法”的權(quán)威性，切實(shí)保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用；二是以黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的形式，清晰厘定選舉民主與協(xié)商民主的實(shí)施主體、客體及范圍界限，使黨內(nèi)民主的形式選擇具有明確的法規(guī)依據(jù)。

(二)黨內(nèi)法治的規(guī)則形態(tài)：實(shí)現(xiàn)“良法之治”

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日第1版。依法而治是現(xiàn)代法治的根本原則，是法治的形式構(gòu)件，同時(shí)又要求所依之“法”為良法，是法治的實(shí)質(zhì)構(gòu)件。法律至上不僅是一個(gè)事實(shí)判斷，更是一個(gè)價(jià)值判斷；法律至上并非有“法”便至上，而應(yīng)是良法至上。黨內(nèi)法治的規(guī)則形態(tài)也應(yīng)體現(xiàn)為“良法之治”，取決于黨內(nèi)法規(guī)體系的優(yōu)質(zhì)化。具言之，應(yīng)把握三個(gè)主要節(jié)點(diǎn)：

1.形成配套完備、位階清晰的黨內(nèi)法規(guī)體系。既往黨內(nèi)立法中的突出問(wèn)題是“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏系統(tǒng)性、位階層次不明確。2013年5月頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》具有“黨內(nèi)立法法”的性質(zhì)，把黨內(nèi)法規(guī)界定為“黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)”，并對(duì)制定主體、法規(guī)名稱(chēng)、立法(規(guī))原則、立法(規(guī))權(quán)限、位階關(guān)系、效力范圍、解釋權(quán)歸屬等作出詳盡規(guī)定，是“良法之治”的重要依據(jù)。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系，必須確立系統(tǒng)性思路，堅(jiān)持評(píng)估、清理與構(gòu)建并行，把立法目的定位于“實(shí)現(xiàn)法規(guī)內(nèi)部各構(gòu)成部分、法規(guī)與法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間相互協(xié)調(diào)、相互支撐，實(shí)現(xiàn)‘點(diǎn)’、‘線’、‘面’的有機(jī)統(tǒng)一”*楊云成、張希賢：《構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的三項(xiàng)任務(wù)》，《理論探索》2015年第1期。。其中，黨章是處于最高位階的總依據(jù)，準(zhǔn)則、條例是二級(jí)法規(guī)，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是三級(jí)法規(guī)，必須嚴(yán)格遵循下位法規(guī)抵觸上位法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)抵觸憲法法律即屬無(wú)效的立法原則。同時(shí)，在立法宗旨上，不但要保持權(quán)利性規(guī)定與義務(wù)性規(guī)定的對(duì)等性，還要注意禁止性規(guī)定與懲處性規(guī)定的對(duì)稱(chēng)性，尤其是要突出操作程序的技術(shù)性法條補(bǔ)充。

2.打通黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)化通道?！包h規(guī)和國(guó)法的性質(zhì)地位、產(chǎn)生過(guò)程、規(guī)則特性、作用方式、效力范圍、實(shí)施保證不同，以黨的紀(jì)律保證的黨內(nèi)法規(guī)要嚴(yán)于以國(guó)家強(qiáng)制力保證的國(guó)家法律。正確處理黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，首先要求避免以黨規(guī)代替國(guó)法，防止黨規(guī)與國(guó)法重疊。其次要求黨規(guī)與國(guó)法協(xié)調(diào)一致?！?肖金明：《全面推進(jìn)依法治國(guó)理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)一致，一是在立法銜接方面，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)部門(mén)與人大法規(guī)部門(mén)、政府法制部門(mén)之間定期溝通與協(xié)調(diào)，通過(guò)立法調(diào)研和論證方面的合作，使黨內(nèi)立法項(xiàng)目設(shè)計(jì)與國(guó)家立法規(guī)劃相契合，防范越權(quán)制訂、重復(fù)制訂等無(wú)序化現(xiàn)象；二是在內(nèi)容銜接方面，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，建立黨內(nèi)法規(guī)審查制度，保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性、合法性與規(guī)范性，最大限度減少內(nèi)容上的沖突；三是在執(zhí)行程序銜接方面，完善黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家司法機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，整合辦案力量，加強(qiáng)案件預(yù)防、線索分析、證據(jù)轉(zhuǎn)交等環(huán)節(jié)的銜接，避免程序性的斷層與空檔。*參見(jiàn)鄒慶國(guó)：《黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的推進(jìn)路向與制度構(gòu)建》，《新視野》2015年第2期。

3.正確認(rèn)識(shí)和調(diào)處黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系。黨的政策涵蓋內(nèi)容廣泛、表現(xiàn)形式多樣，有學(xué)者歸納為三類(lèi)形式：規(guī)范性文件；領(lǐng)袖人物有關(guān)治國(guó)理政的個(gè)人著述；口授，包括非政治報(bào)告的會(huì)議講話、視察談話、座談講話、外事談話、答記者問(wèn)等。*參見(jiàn)李云：《黨的政策之多維解讀》，《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第9期。長(zhǎng)期以來(lái)，黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系調(diào)處問(wèn)題成為中國(guó)法治建設(shè)的傳統(tǒng)命題。無(wú)論是學(xué)理上對(duì)法的淵源追溯，還是實(shí)踐中對(duì)政策法律化現(xiàn)象的考證，均體現(xiàn)出政策與法律的多重關(guān)聯(lián)。肖金明教授認(rèn)為，“重識(shí)和重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，需要全面理解法治，在‘善法良策’的價(jià)值取向上尋求政策與法律的一體性。既要防止政策對(duì)法治的反動(dòng)，又要避免法律在與政策的分離甚至分立中走向僵化?！?肖金明：《為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系》，《中國(guó)行政管理》2013年第5期。我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的重構(gòu)，關(guān)鍵在于政策形成和作用方式的法治化。黨的政策并不是個(gè)人意志的表達(dá)，而是集體決策的產(chǎn)物，要從以黨內(nèi)規(guī)則為主要依據(jù)的傳統(tǒng)決策轉(zhuǎn)向依法決策，并輔之以適當(dāng)形式的政策合法性審查程序，真正使政策形成過(guò)程依循法治邏輯而行；黨的政策內(nèi)含著宏觀性、方向性、引導(dǎo)性的功能品格，決定著其應(yīng)主要依靠動(dòng)員、表率而非強(qiáng)制方式發(fā)揮作用，科學(xué)把握政治方式與法律方式的限度，防范“政治問(wèn)題法律化”“法律問(wèn)題政治化”等錯(cuò)誤傾向。

(三)黨內(nèi)法治的體制形態(tài)：科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制

法治形態(tài)是理想圖景與現(xiàn)實(shí)具象的統(tǒng)一。前者是一種理想的社會(huì)秩序或治國(guó)方略，后者則是一種現(xiàn)實(shí)的政治體制。從歷史上來(lái)看，僅有法治的觀念或良好的法律制度都不可能產(chǎn)生法治狀態(tài)。離開(kāi)具體的承載體制去討論法治問(wèn)題，只能淪為語(yǔ)詞層次的空談或陷入無(wú)休止的爭(zhēng)論。黨內(nèi)法治亦應(yīng)有體制架構(gòu)的形態(tài)展示，核心在于規(guī)范與制衡黨的權(quán)力，形成科學(xué)高效的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。

1.理順黨內(nèi)權(quán)力授受的法理關(guān)系。黨的組織體系架構(gòu)本質(zhì)上是民主的，又兼具科層制的某些特點(diǎn)，存在著先賦性的民主訴求與組織管理中后致性的集權(quán)需求之間的內(nèi)在緊張。消解這一困境的根本之道在于依據(jù)代議民主的基本原則，為權(quán)力的讓渡、授予、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、回收等環(huán)節(jié)設(shè)置固定的軌道。以黨的地方層級(jí)為例，黨內(nèi)權(quán)力的授受應(yīng)確立并嚴(yán)格遵循“黨員(選舉、授權(quán))—黨的代表大會(huì)(選舉、授權(quán))—全委會(huì)(選舉、授權(quán))—常委會(huì)(包括書(shū)記和副書(shū)記)”的由下及上逐級(jí)授權(quán)、由上及下逐級(jí)負(fù)責(zé)的程序鏈條，亟待解決的問(wèn)題是在更高層級(jí)上推行黨的代表大會(huì)常任制、代表任期制和全委會(huì)年會(huì)制，為黨代會(huì)的最高決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位提供有效的制度支撐。

2.構(gòu)建黨內(nèi)“三權(quán)制衡”體制。權(quán)力制衡是現(xiàn)代法治的基本原則，核心是消除絕對(duì)權(quán)力，前提是權(quán)力分解和主體界定，要義在于保持不同屬性權(quán)力之間的必要張力。學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分設(shè)與制衡問(wèn)題的探討由來(lái)已久，迄今尚未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在黨內(nèi)法治建設(shè)的視角下，我們可從兩個(gè)方面開(kāi)啟新思考：一是借力于正在推行的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革，使地方層級(jí)(省、市、縣三級(jí))的各級(jí)紀(jì)委會(huì)逐漸過(guò)渡為與同級(jí)全委會(huì)地位平行，專(zhuān)司監(jiān)督權(quán)的工作機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上考慮決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的歸屬及三權(quán)制衡問(wèn)題；二是汲取近年來(lái)一些地方推進(jìn)的“一把手”分權(quán)限權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)做法，在微觀層面的工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部探索權(quán)力制衡問(wèn)題，以常委會(huì)機(jī)構(gòu)為例，決策權(quán)應(yīng)切實(shí)向常委會(huì)集體轉(zhuǎn)移，執(zhí)行權(quán)由常委會(huì)成員分工行使，監(jiān)督權(quán)則側(cè)重于由黨委書(shū)記來(lái)行使，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”*冀業(yè)：《山西限權(quán)一把手：制約黨政主要領(lǐng)導(dǎo)一言堂》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月11日第11版。的權(quán)力格局。

3.實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法治化。黨政關(guān)系是政黨政治的必然命題。中國(guó)政黨政治的邏輯理路可以歸納為：依據(jù)憲法確立政治地位和黨的權(quán)力，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的互為依存、互相鞏固為基礎(chǔ)，以黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系為運(yùn)作中軸，以政策供給和精英推薦為基本方式，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法性與形式合法性*合法性有實(shí)質(zhì)合法性和形式合法性之分。實(shí)質(zhì)合法性是執(zhí)政黨得以執(zhí)政的內(nèi)在根據(jù)，通俗講就是民心向背；形式合法性是指符合憲法、法律等規(guī)范性文件所規(guī)定的程序、規(guī)則、方式的屬性。參見(jiàn)李林：《依法治國(guó)與執(zhí)政黨的執(zhí)政方式》，中國(guó)法學(xué)網(wǎng)http://www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id=521的內(nèi)在統(tǒng)一。從世界各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，以成文法尤其是憲法形式規(guī)制政黨行為成為一個(gè)重要趨勢(shì)，“現(xiàn)在政黨政治已進(jìn)入憲法慣例與憲法規(guī)范同時(shí)適用的時(shí)代?！?李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第998頁(yè)。這種趨勢(shì)也啟示我們，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的法律化、規(guī)范化，是黨內(nèi)法治和國(guó)家法治的迫切要求。中國(guó)的黨政關(guān)系既不能照搬西方，也不能假藉問(wèn)題的復(fù)雜敏感而消極等待，需要探尋新的切入點(diǎn)。具體而言，就是要堅(jiān)持職權(quán)法定原則，實(shí)現(xiàn)黨政權(quán)力法制化。“在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事?！?[美]博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第358頁(yè)。黨政關(guān)系的糾結(jié)正是源自于規(guī)則化的權(quán)力邊界模糊，功能交叉過(guò)多，主要表現(xiàn)在黨權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度擠壓。為此，立法過(guò)程中須把握規(guī)范黨權(quán)這個(gè)主要方面，建議對(duì)其性質(zhì)、地位、職權(quán)及運(yùn)作途徑、方式、程序作出憲法表述，探索啟動(dòng)政黨行為法、政黨組織法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政程序法等立法動(dòng)議，對(duì)黨的修憲建議權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、干部推薦權(quán)等作出文本規(guī)定，為規(guī)范黨政關(guān)系提供權(quán)威保障。

(四)黨內(nèi)法治的程序形態(tài)：實(shí)現(xiàn)“正當(dāng)程序之治”

法律程序是確立法律至上權(quán)威的基礎(chǔ)，缺失正當(dāng)程序而強(qiáng)制執(zhí)行的法治是失卻理性的法治。正當(dāng)程序在法律體系漏洞的填補(bǔ)、對(duì)不確定法律規(guī)定的解釋、對(duì)法律規(guī)定中自由裁量空間的規(guī)制等方面發(fā)揮著不可或缺的功能。其所創(chuàng)造的公正的對(duì)話環(huán)境和話語(yǔ)空間，可以有效防范法律秩序的正當(dāng)性危機(jī)?？梢哉f(shuō)，對(duì)程序法治的認(rèn)同程度決定著一個(gè)國(guó)家法治化的程度。誠(chéng)如威廉姆·道格拉斯所言：“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)決不是無(wú)意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”*轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第3頁(yè)。而在中國(guó)的傳統(tǒng)人治文化中，法律被視為“道德的器械”，由此所形成的工具型程序理念，仍是當(dāng)代法治建設(shè)的重要障礙。這種錯(cuò)誤理念以及輕程序重實(shí)體的慣性思維傳導(dǎo)彌散于黨內(nèi)治理之中。可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不強(qiáng)的一個(gè)根本原因即在于缺失正當(dāng)程序的保障。在此意義上講，公正、合理、科學(xué)的程序是黨內(nèi)法治形態(tài)的重要構(gòu)件。

1.牢固樹(shù)立程序思維觀念。一是黨內(nèi)決策中的程序協(xié)商觀念，把協(xié)商對(duì)話作為決策民主化的必要程序，以剛性程序保證決策的科學(xué)性；二是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中的程序公正觀念，主要包括程序公開(kāi)、程序中立、程序理性、程序時(shí)限、程序參與等內(nèi)容，以“看得見(jiàn)的正義”維護(hù)黨規(guī)國(guó)法的權(quán)威性；三是黨的權(quán)力運(yùn)行中的程序控制觀念，從側(cè)重于依靠立法來(lái)規(guī)定權(quán)力邊界、效力范圍、責(zé)任追究的實(shí)體控權(quán)，轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)控權(quán)與程序控權(quán)并重，提升權(quán)力的合法性和正當(dāng)性；四是職權(quán)履行中的程序違法觀念，摒棄那種片面強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性價(jià)值判斷、結(jié)果好壞、合目的性的習(xí)慣思維模式，確立違反程序也是違法的理念，以嚴(yán)格程序保證職權(quán)行為的穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性。

2.構(gòu)建黨內(nèi)程序法規(guī)體系。依據(jù)程序法治中公開(kāi)、公正、參與、復(fù)審、效率的基本原則，根據(jù)實(shí)際需要，在單項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)中添加程序性條款，重點(diǎn)是對(duì)黨的紀(jì)律處分相關(guān)法規(guī)的條文補(bǔ)充，使之符合“假定—處理—制裁”的法理邏輯，主要包括黨員干部違紀(jì)案件審查過(guò)程中的舉報(bào)、舉報(bào)人保護(hù)、線索管理、立案批準(zhǔn)、調(diào)查取證、審理、涉案財(cái)物處理、移送司法機(jī)關(guān)等程序環(huán)節(jié)，逐步解決當(dāng)前黨內(nèi)案件審查中存在的程序性規(guī)定分散、職能主體身份模糊、程序銜接不通暢、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，逐步完善黨內(nèi)程序法規(guī)體系。

3.實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、監(jiān)督保障和全黨守法的環(huán)節(jié)互動(dòng)。黨內(nèi)法治的程序形態(tài)還體現(xiàn)為各要素、環(huán)節(jié)的相互聯(lián)動(dòng)、合力作用的狀態(tài)。其中，科學(xué)立法是前提，主要包括立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法內(nèi)容等，核心是確保黨內(nèi)法規(guī)的“良法”品質(zhì)；嚴(yán)格執(zhí)法是重點(diǎn)，主要包括依法領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政兩個(gè)方面，要義在于“權(quán)力入籠”；監(jiān)督保障是著力點(diǎn)，主要包括黨員群眾的監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，關(guān)鍵是紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的地位設(shè)定和權(quán)力配置；全黨守法是基礎(chǔ)，主要包括法治教育、領(lǐng)導(dǎo)干部示范帶動(dòng)、作風(fēng)治理常態(tài)化，關(guān)鍵是形成法治信仰和法治思維。

總而言之，黨內(nèi)法治的命題設(shè)定，既體現(xiàn)為一種理念表達(dá)和價(jià)值申訴，又體現(xiàn)為管黨治黨的范式陳述和形態(tài)躍升，是對(duì)全面從嚴(yán)治黨宏觀方略的新探索，彰顯出黨內(nèi)治理和國(guó)家治理深度交融互動(dòng)的基本趨向。它的根本目的在于保護(hù)權(quán)利，約束權(quán)力，確立黨規(guī)國(guó)法的至上權(quán)威和普遍權(quán)威，使其成為一種主導(dǎo)性的非人格化力量，逐步清除黨的政治生活中的“人治”“權(quán)治”成分，最大限度地保障領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，建設(shè)一個(gè)法治化政黨，為領(lǐng)導(dǎo)全面推進(jìn)依法治國(guó)提供基礎(chǔ)條件和政治保證。

(責(zé)任編輯：張婧)

收稿日期：2016-04-12

作者簡(jiǎn)介：鄒慶國(guó)(1971—)，山東聊城人，法學(xué)博士，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閳?zhí)政黨制度建設(shè)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC006)和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：11BDJ023)的階段性成果。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4145[2016]06-0114-08