王 兆 剛

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071）

青島農(nóng)村治理的現(xiàn)狀與趨向探析

王 兆 剛

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071）

圍繞著農(nóng)村治理的新問(wèn)題，青島農(nóng)村以村民自治為基本的制度框架，相繼探索出了一些農(nóng)村治理的新模式。目前我國(guó)的農(nóng)村治理日益呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨向，對(duì)于農(nóng)村治理的發(fā)展而言，需要充分發(fā)揮政府自上而下的權(quán)威推動(dòng)作用，推進(jìn)基層自治組織的服務(wù)職能，發(fā)展壯大農(nóng)村內(nèi)生力量。

農(nóng)村；治理；多元化

近年來(lái)隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)的公共空間不斷擴(kuò)展，農(nóng)村公共事務(wù)日益復(fù)雜，這為農(nóng)村治理提出了新的課題。圍繞著農(nóng)村治理的新問(wèn)題，各地農(nóng)村以村民自治為基本的制度框架，相繼探索出了一些農(nóng)村治理的新模式。在這一方面，青島農(nóng)村進(jìn)行了多種制度創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)農(nóng)村治理的完善起到了很好的示范作用。本文擬對(duì)近年來(lái)青島市農(nóng)村治理出現(xiàn)的新模式進(jìn)行系統(tǒng)研究，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗(yàn)，探究深層次的問(wèn)題，為我國(guó)農(nóng)村治理模式的創(chuàng)新提供參考。從治理的理論看，現(xiàn)代國(guó)家治理體系一般包括政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三個(gè)層面，[1]本文據(jù)此從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)方面來(lái)分析青島農(nóng)村治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其發(fā)展趨向。

一、青島農(nóng)村治理面臨的問(wèn)題

（一）村民自治問(wèn)題

在我國(guó)目前的農(nóng)村治理中，鄉(xiāng)政村治仍是基本的制度設(shè)計(jì)，其中村民自治是基層農(nóng)村治理的基礎(chǔ)。近年來(lái)青島圍繞改善農(nóng)村社會(huì)民生與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理以及社會(huì)服務(wù)等方面進(jìn)行了較多改革，在農(nóng)村治理方面有很多創(chuàng)新之舉。但由于我國(guó)目前政府間關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系等方面的原因，農(nóng)村基層治理方面還有一些體制問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，造成村民自治在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中依然存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：第一，自治功能弱化。目前作為村民自治載體的村委會(huì)所承擔(dān)的職能過(guò)多，尤其是要完成政府交辦的各種任務(wù)，導(dǎo)致在村級(jí)治理中政務(wù)壓倒村務(wù)，行政權(quán)力壓倒自治權(quán)力。在此情況下村委會(huì)蛻變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬組織，體現(xiàn)村莊民主的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議流于形式，造成村務(wù)公開(kāi)“盆景化”，村民委員會(huì)主要對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)。第二，普通村民的村民自治主體地位虛化，村民參與村務(wù)的常態(tài)機(jī)制沒(méi)有落實(shí)。在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面村民和村民代表基本上處在無(wú)作為狀態(tài)，村干部或村支書(shū)主導(dǎo)了村務(wù)的決策與管理，事后監(jiān)督基本缺位，村民對(duì)自治的滿意度不高。第三，對(duì)村干部的保障力度不夠。目前村干部的工資主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以補(bǔ)貼的形式發(fā)放，絕大多數(shù)村干部沒(méi)有相應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇，加上任期三年的限制，使得村干部變動(dòng)頻繁，出現(xiàn)“一年?duì)?、二年干、三年等著換”的現(xiàn)象，不利于村級(jí)治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與健康發(fā)展。第四，村級(jí)債務(wù)嚴(yán)重，制約村集體發(fā)展。[2]這些欠債一方面有歷史遺留的因素，另一方面稅費(fèi)改革以后造成很多村集體收入銳減，政府的資金扶持不足，造成村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)緊張。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

青島近幾年在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域致力于形成全方位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了下述問(wèn)題：一是農(nóng)資價(jià)格上漲過(guò)快，在相當(dāng)程度上削減了政府財(cái)政補(bǔ)貼所帶來(lái)的農(nóng)民增收效益。二是糧食價(jià)格普遍較低。在目前經(jīng)濟(jì)放緩的國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響下，需求受到限制，糧食價(jià)格普遍低迷。三是農(nóng)村專業(yè)合作社尚處于初級(jí)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力還不強(qiáng)。目前青島農(nóng)村區(qū)縣主要采取鎮(zhèn)辦引領(lǐng)、部門(mén)托管、村居領(lǐng)辦、產(chǎn)業(yè)融合等多種方式開(kāi)展合作社工作。所存在的問(wèn)題集中體現(xiàn)為人才匱乏，資金困難，運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制不健全等。四是金融惠農(nóng)力度不高。黨的十七屆三中全會(huì)就明確了要建立金融惠農(nóng)制度的方針，但目前這一機(jī)制還沒(méi)有完善起來(lái)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要充裕資金的支持，資金不到位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上依然是小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，形成不了規(guī)模效益。五是財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)度還不高。青島所轄?zhēng)讉€(gè)縣市曾被評(píng)為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，應(yīng)該說(shuō)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但近年來(lái)相關(guān)的財(cái)政扶持對(duì)農(nóng)民所起的作用有限，一方面是因?yàn)閷？睢拜斞辈痪邆洹霸煅惫δ?，農(nóng)民所取得的補(bǔ)貼太少不具備增值能力；另一方面，惠農(nóng)項(xiàng)目在覆蓋范圍上不均衡，影響各地農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展。

3.農(nóng)村社會(huì)民生問(wèn)題

與內(nèi)地農(nóng)村相比，青島農(nóng)村區(qū)縣憑借其相對(duì)雄厚的財(cái)力基礎(chǔ)，近幾年在農(nóng)村社會(huì)民生領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。而從可持續(xù)發(fā)展的角度看，青島農(nóng)村區(qū)縣在社會(huì)民生工程方面的自我發(fā)展和創(chuàng)新能力尚有待提高，具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村的醫(yī)療保障水平低。2003年以來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)始在一些縣市建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但是現(xiàn)有的農(nóng)村合作醫(yī)療還局限于一種低水平、廣覆蓋的互助救濟(jì)模式，尚不能完全滿足困難群眾治療大病的需要。二是農(nóng)村養(yǎng)老保障有待完善。三是對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)力度還不夠到位。伴隨著我國(guó)城市化的進(jìn)程，農(nóng)村土地逐步走向規(guī)?；\(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民將逐漸擺脫與土地的緊密聯(lián)系。在此情況下需要通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)村治理為億萬(wàn)農(nóng)民提供多元化的就業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，成為城市化進(jìn)程的重要力量。四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理還需加強(qiáng)。青島市農(nóng)村近年來(lái)的“村村通”工程已經(jīng)基本建設(shè)完畢，下一步應(yīng)注意農(nóng)村的基本水利工程建設(shè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交資源相互銜接，在城鄉(xiāng)之間營(yíng)造方便快捷的客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)應(yīng)注意保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，必要時(shí)可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)利用市場(chǎng)整治農(nóng)村環(huán)境。

二、青島農(nóng)村治理的創(chuàng)新

（一）村務(wù)管理領(lǐng)域的創(chuàng)新

1.黃島區(qū)“4+X”管理模式

黃島區(qū)村級(jí)組織“4+X”管理模式是以實(shí)施村級(jí)事務(wù)決策“四權(quán)”機(jī)制為主體附以其他制度措施的村級(jí)管理模式?！?”指村級(jí)事務(wù)管理的“四權(quán)”機(jī)制，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；“X”就是落實(shí)“四權(quán)”機(jī)制和加強(qiáng)村級(jí)組織規(guī)范化建設(shè)的一系列配套措施；其中“X”又是一個(gè)變數(shù)，需要根據(jù)村級(jí)管理工作中的新情況、新問(wèn)題，不斷完善“四權(quán)”機(jī)制和設(shè)立切合實(shí)際的配套制度。黃島區(qū)各級(jí)政府積極在各地農(nóng)村推行這一制度，如寶山鎮(zhèn)從機(jī)關(guān)干部中選拔能力強(qiáng)、素質(zhì)高的黨員組成了六個(gè)督導(dǎo)小組深入各村進(jìn)行督查，制定了內(nèi)容詳實(shí)具體、可操作性強(qiáng)的督查制度，保證村級(jí)組織“4＋X”管理模式能夠落實(shí)到位。

2.萊西市村級(jí)治理民主化改革

萊西市在農(nóng)村普遍設(shè)立了村臨時(shí)工作委員會(huì)，規(guī)定關(guān)系廣大村民利益的事務(wù)先由村兩委制定出方案后交村民大會(huì)或村民代表會(huì)議通過(guò)，然后由村民代表或村民會(huì)議推選出一個(gè)臨時(shí)工作委員會(huì)，由他們具體組織實(shí)施該項(xiàng)工作。這種做法從決策到實(shí)施確保了充分體現(xiàn)民意，特別是在執(zhí)行過(guò)程中解決了因村民監(jiān)督體制不到位而導(dǎo)致的脫離群眾甚至違背群眾意愿、損害群眾利益的行為，較好地實(shí)現(xiàn)了村民的自我管理，減少了干群矛盾，也有助于村委會(huì)各項(xiàng)工作的推行。為了推動(dòng)村級(jí)民主建設(shè)萊西市還在農(nóng)村推行了“民主日”活動(dòng)，該活動(dòng)每年1月和7月下旬舉行，以村為單位，由村兩委負(fù)責(zé)組織，農(nóng)村社區(qū)全體成員參加。整個(gè)活動(dòng)按照村干部述職、村民發(fā)表意見(jiàn)或提出咨詢、村干部答復(fù)問(wèn)題、民主決策重大村務(wù)、民主評(píng)議村干部等5個(gè)步驟進(jìn)行，實(shí)行面對(duì)面的村務(wù)公開(kāi)、直接決策村務(wù)和民主評(píng)議干部。[3]

3.新型農(nóng)村社區(qū)治理的探索

新型農(nóng)村社區(qū)是按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，以城市化理念建設(shè)農(nóng)村，以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，以公共服務(wù)均等化覆蓋農(nóng)村，將若干自然村落統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)而形成的農(nóng)村社會(huì)生活共同體。[4]（P233）2011年以來(lái)青島逐步實(shí)施了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，力圖以此推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民的基層參與，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。新型農(nóng)村社區(qū)治理不同于傳統(tǒng)村莊管理，具有居住形態(tài)集中化、治理主體多元化、利益訴求立體化等特點(diǎn)。針對(duì)這些特點(diǎn)，青島新型農(nóng)村社區(qū)形成了較有特色的治理體系。在組織機(jī)構(gòu)方面，建立了以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、社區(qū)服務(wù)中心為載體、群團(tuán)組織為紐帶、其他組織為補(bǔ)充的五位一體的農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)組織體系。在人員配置方面，通過(guò)選派市直機(jī)關(guān)干部任駐村第一書(shū)記等方式充實(shí)社區(qū)干部隊(duì)伍。在公共服務(wù)方面，注重新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立功能齊全的新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，為群眾提供全方位的生產(chǎn)生活服務(wù)。[4]（P14）這種治理模式充分發(fā)揮了政府、居民、企業(yè)、社會(huì)組織等治理主體的力量，提高了基層農(nóng)村的公共服務(wù)水平，拉近了城市與鄉(xiāng)村的距離，代表了農(nóng)村治理的新方向。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

1.農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展迅速

農(nóng)村專業(yè)合作社是農(nóng)民實(shí)行經(jīng)濟(jì)治理與社會(huì)管理的重要組織，是完善村莊治理的重要一環(huán)。近年來(lái)青島農(nóng)村根據(jù)各地特點(diǎn)大力發(fā)展特色各異的專業(yè)合作社，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也鍛煉了農(nóng)民的合作組織能力和自我管理能力。截至2008年底，青島市工商機(jī)關(guān)共登記注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社法人1401家，成員總數(shù)為10.9萬(wàn)戶，輻射帶動(dòng)農(nóng)戶21.3萬(wàn)戶。[5]

2.試行農(nóng)村線上經(jīng)濟(jì)

在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式緊密結(jié)合。由于農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)條件與農(nóng)民的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)相對(duì)滯后，這需要政府在發(fā)展農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)方便能夠主動(dòng)引導(dǎo)和培育。在這方面，青島農(nóng)村做出了大膽嘗試。如2016年7月膠州里岔鎮(zhèn)設(shè)立了里岔鎮(zhèn)電子商務(wù)公共服務(wù)中心，全力打造“電商小鎮(zhèn)”。里岔鎮(zhèn)為了推進(jìn)線上經(jīng)濟(jì)，建立了涵蓋電子商務(wù)服務(wù)運(yùn)營(yíng)商、電子商務(wù)平臺(tái)、物流倉(cāng)儲(chǔ)、人才培訓(xùn)等多項(xiàng)內(nèi)容的電子商務(wù)服務(wù)體系。先后建立了10各村級(jí)電子商務(wù)服務(wù)站點(diǎn)，通過(guò)配備電腦、電視、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，為村民提供農(nóng)業(yè)公益服務(wù)、便民服務(wù)、電子商務(wù)、技能培訓(xùn)等多項(xiàng)服務(wù)。這些措施不僅推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，也為農(nóng)村治理提供了新的思路。

（三）社會(huì)民生領(lǐng)域

1.萊西市“為民服務(wù)代理制”

為民服務(wù)代理制，就是政府在市、鎮(zhèn)、村（居）三級(jí)設(shè)立代理服務(wù)機(jī)構(gòu)，在群眾提出辦事申請(qǐng)并提供相關(guān)材料后，各級(jí)服務(wù)代理機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)為群眾提供無(wú)償全程代理服務(wù)。在鄉(xiāng)村治理中，普通農(nóng)民群眾日常與政府聯(lián)系較少，且大多不熟悉政府機(jī)構(gòu)的辦事流程和要求。針對(duì)這種情況，萊西市在推行為民服務(wù)代理制過(guò)程中，在市行政服務(wù)中心設(shè)立了為民服務(wù)大廳，集中為群眾服務(wù)；鎮(zhèn)設(shè)立專門(mén)的為民服務(wù)中心，配備專職工作人員和辦公場(chǎng)所，負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)群眾所有審批事項(xiàng)的辦理和全程代理市級(jí)權(quán)限事項(xiàng)；村設(shè)立為民服務(wù)代理點(diǎn)，為本村群眾提供咨詢代理服務(wù)。由此形成的市鎮(zhèn)村三級(jí)服務(wù)機(jī)構(gòu)節(jié)約了行政成本，提高了政府服務(wù)水平，尤其是方便了農(nóng)村群眾。

2.引進(jìn)物業(yè)公司整治農(nóng)村環(huán)境

我國(guó)農(nóng)村由于傳統(tǒng)習(xí)慣與客觀條件的限制，農(nóng)村生活環(huán)境長(zhǎng)期缺乏治理，臟亂差的現(xiàn)象比較普遍。為此青島一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了由政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)來(lái)改善農(nóng)村的措施。如膠州九龍鎮(zhèn)政府引入了物業(yè)公司來(lái)整治農(nóng)村環(huán)境，具體做法是鎮(zhèn)政府與青島德信物業(yè)公司達(dá)成意向，簽訂《物業(yè)管理服務(wù)合同》，細(xì)化工作任務(wù)，明確目標(biāo)責(zé)任。合同中確定了11項(xiàng)具體服務(wù)事項(xiàng)和具體標(biāo)準(zhǔn)，由物業(yè)公司全面承擔(dān)全鎮(zhèn)12處垃圾收集點(diǎn)的垃圾清運(yùn)工作和鎮(zhèn)駐地包括工業(yè)園內(nèi)的衛(wèi)生保潔、治安巡邏、道路、路燈、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)以及綠化、苗木養(yǎng)護(hù)等任務(wù)。鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)管，為此借鑒“第三方監(jiān)督”的做法，規(guī)定由鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生綜合整治辦公室負(fù)責(zé)對(duì)物業(yè)公司工作進(jìn)行監(jiān)督考核，依據(jù)雙方合同，制定考核細(xì)則，建立聯(lián)席會(huì)議制度，由機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)主代表、村民代表組成評(píng)審小組，每月對(duì)服務(wù)業(yè)主進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并將結(jié)果及時(shí)反饋給物業(yè)公司。

三、對(duì)青島農(nóng)村治理改革趨向的思考

從整體上看，青島農(nóng)村依然受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村內(nèi)生力量沒(méi)有完全成長(zhǎng)，改進(jìn)農(nóng)村治理還需要政府的主動(dòng)引導(dǎo)與扶持。其中有必要充分發(fā)揮農(nóng)村基層自治組織的紐帶連接和服務(wù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的作用，同時(shí)大力扶植農(nóng)村內(nèi)生力量，形成以村莊組織、村民為主體的村莊治理體系，最終實(shí)現(xiàn)自我治理。具體而言，可以科學(xué)整合政府、農(nóng)村內(nèi)部組織和社會(huì)組織三個(gè)系統(tǒng)來(lái)改進(jìn)農(nóng)村治理水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的善治，改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）發(fā)揮政府自上而下的引導(dǎo)輔助作用

近代以來(lái)中國(guó)農(nóng)村作為各種政治力量爭(zhēng)奪和改造的對(duì)象，其內(nèi)生的治理機(jī)制不斷消退。建國(guó)后實(shí)行的人民公社制度將農(nóng)村置于國(guó)家政權(quán)的嚴(yán)密控制之下，農(nóng)村社會(huì)的治理與發(fā)展高度依賴于國(guó)家權(quán)力。改革開(kāi)放后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管制逐漸放松，并實(shí)施了村民自治制度。但應(yīng)該看到，由于長(zhǎng)期全能主義政治的影響，農(nóng)村的自我治理機(jī)制尚處于成長(zhǎng)之中，農(nóng)村治理在權(quán)威基礎(chǔ)、資源等方面都離不開(kāi)黨和政府的扶持。因此，在農(nóng)村治理中，黨和政府不能缺位，要給農(nóng)村治理尤其是村級(jí)治理必須的權(quán)威、財(cái)力、人力、物力甚至思想觀念上的扶持，但目標(biāo)不應(yīng)該再像過(guò)去那樣僅僅是為了控制農(nóng)村，而是著眼于培育農(nóng)村的自我治理能力，形成良性循環(huán)的農(nóng)村自我治理體系。如青島地區(qū)農(nóng)民市民化的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，政府可以做好各項(xiàng)培訓(xùn)工作，培育新型農(nóng)民，增強(qiáng)塑造農(nóng)村內(nèi)生力量的能力。首先是做好農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，青島目前農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展已形成一定規(guī)模，但是懂科學(xué)種植、懂市場(chǎng)營(yíng)銷的農(nóng)戶還相當(dāng)缺乏，因此基層政府應(yīng)加強(qiáng)引入農(nóng)業(yè)專家隊(duì)伍，講授農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量。其次是營(yíng)造農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移的條件，培養(yǎng)多層次的農(nóng)民工隊(duì)伍。隨著農(nóng)村土地越來(lái)越得到規(guī)模化利用，農(nóng)村領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生大批剩余勞動(dòng)力，因此對(duì)其進(jìn)行多層次的培訓(xùn)，改變農(nóng)民工目前在城市中集中在臟、累、亂工作環(huán)境的現(xiàn)狀，可以從餐飲、運(yùn)輸、建筑等農(nóng)民工較為集中的領(lǐng)域入手。

（二）完善村民自治制度

村民自治是村級(jí)治理的基本制度，是農(nóng)村治理的基礎(chǔ)，需要充分發(fā)揮村民自治在聯(lián)系上下與基層治理中的作用。村民自治發(fā)展到今天，基本制度已基本成型，目前需要的是根據(jù)各地農(nóng)村情況完善本地的自治制度體系。如目前相關(guān)法律對(duì)于村民自治中的一些重要問(wèn)題還缺乏明確詳細(xì)的規(guī)定，如村委會(huì)選舉中賄選、霸選、罷免的問(wèn)題，對(duì)于村干部的責(zé)任追究機(jī)制問(wèn)題，民主理財(cái)問(wèn)題，村民的監(jiān)督機(jī)制與兩委關(guān)系問(wèn)題等。在國(guó)家層面的法規(guī)尚不能及時(shí)跟進(jìn)的情況下，可以充分發(fā)揮地方政府、村民自身的創(chuàng)造性，制定各種形式的地方性法規(guī)或村規(guī)民約來(lái)細(xì)化村民自治的各項(xiàng)制度，建立嚴(yán)密的制度體系。村民自治組織還應(yīng)將其職能更多向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生領(lǐng)域擴(kuò)展，一方面做好上級(jí)政府所分配的公共服務(wù)工作，包括農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，另一方面應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)與引導(dǎo)職能，充分發(fā)揮村干部懂經(jīng)營(yíng)、眼界廣的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

（三）發(fā)展壯大農(nóng)村內(nèi)生力量

現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要特點(diǎn)是多元化治理，這也契合農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。我國(guó)農(nóng)村數(shù)目眾多又千差萬(wàn)別，實(shí)行自上而下的一元化治理成本高效率低，充分發(fā)掘農(nóng)村內(nèi)生的力量參與基層治理可以充分發(fā)揮其其屬地優(yōu)勢(shì)。目前青島農(nóng)村內(nèi)生力量還沒(méi)有充分成長(zhǎng)，可以說(shuō)規(guī)模小、數(shù)量少、“質(zhì)量”差，目前成立較多的主要限于專業(yè)合作社和個(gè)別地方出現(xiàn)的老人協(xié)會(huì)等民間組織，今后在村莊組織的范圍、規(guī)模、數(shù)量上都有待于加強(qiáng)。

首先繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社，支持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)路線。發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理的重要渠道?？梢詮娜矫嫣嵘献魃绨l(fā)展水平：一是提高內(nèi)部管理人員的自身素質(zhì)，不斷提升合作社組織的市場(chǎng)地位；二是注重合作社的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；浞掷脟?guó)家在合作社組織方面的財(cái)政幫扶資金，或通過(guò)與相關(guān)企業(yè)建立聯(lián)盟伙伴發(fā)展關(guān)系，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)合作社組織的規(guī)?；l(fā)展；三是農(nóng)村專業(yè)合作社之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，避免單打獨(dú)斗和惡性競(jìng)爭(zhēng)，探索建設(shè)專業(yè)合作社的聯(lián)合社，推動(dòng)專業(yè)合作社從“產(chǎn)地型”的合作社走向“產(chǎn)業(yè)型”，不僅生產(chǎn)或零售初級(jí)產(chǎn)品，而是通過(guò)合作或聯(lián)合來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模與品牌的升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)供銷與農(nóng)工貿(mào)一體的產(chǎn)業(yè)化，適應(yīng)超市連鎖、量販、物流配送、電子商務(wù)等現(xiàn)代商戰(zhàn)，逐步提高合作社在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中的地位。

其次，積極培育農(nóng)村各種協(xié)會(huì)等農(nóng)民組織，發(fā)揮其對(duì)內(nèi)對(duì)上的溝通協(xié)商功能。民間組織成員可以優(yōu)先吸收素質(zhì)相對(duì)較高的村民加入，如受過(guò)系統(tǒng)教育、富有理性、有公信力的或具備一定法律常識(shí)的，這樣有利于發(fā)揮農(nóng)民組織的示范引領(lǐng)作用；另一方面有助于將民眾意見(jiàn)較多的問(wèn)題在基層解決，改善上訪混亂無(wú)序的狀況或預(yù)防群體性事件的發(fā)生。群眾遇到問(wèn)題可以委托協(xié)會(huì)幫助解決，這樣便于發(fā)揮農(nóng)民協(xié)會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)，有序地反映群眾意見(jiàn)，避免參與爆炸的危險(xiǎn)，緩解干群矛盾。農(nóng)民組織也可以承擔(dān)起對(duì)村級(jí)選舉、財(cái)務(wù)、村務(wù)、村干部行為等方面的監(jiān)督職能，形成制約村委會(huì)的力量。為扶持農(nóng)民組織發(fā)展，政府可以給予農(nóng)民組織一定的經(jīng)費(fèi)支持與工作指導(dǎo)，賦予其以合法地位，保障農(nóng)民組織能夠不斷成長(zhǎng)壯大。

再次，充分調(diào)動(dòng)全體村民合作化的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體意識(shí)。農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵看農(nóng)村內(nèi)生力量，同時(shí)依賴政府和市場(chǎng)的保障力量。農(nóng)民目前年均收入并不是很高，但對(duì)于村莊建設(shè)尤其是一些公益性建設(shè)還是樂(lè)于出資、出力的，關(guān)鍵是看如何去動(dòng)員組織。首先需要發(fā)揮村民小組長(zhǎng)的作用，由村民小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)向村組內(nèi)的村民宣傳動(dòng)員；其次理順財(cái)政機(jī)制，對(duì)于村民捐贈(zèng)款一定要用的透明、公開(kāi)，對(duì)此可以尋求協(xié)會(huì)的幫助，村委會(huì)只管調(diào)度指揮，不負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)；再次要充分讓民眾參與決策環(huán)節(jié)，包括工程招標(biāo)、建筑材料等等，凡涉及財(cái)務(wù)方面，都需要聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。在全體村民會(huì)議不便召開(kāi)的情況下，可以由村民小組長(zhǎng)對(duì)自己片區(qū)農(nóng)戶做好統(tǒng)計(jì)工作，將意見(jiàn)收集整理，最終制定出群眾滿意的決策。

（四）注重市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制的引入

農(nóng)村治理中引入市場(chǎng)因素有助于提高辦事效率，改善工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變政府職能。依據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的類別和性質(zhì)選擇合適的供給方式可以分為三種類型：一是政府出資，采取適當(dāng)?shù)男问劫?gòu)買服務(wù)，免費(fèi)提供給農(nóng)民群眾使用，如對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)培訓(xùn)、農(nóng)家書(shū)屋的建立；二是通過(guò)優(yōu)惠政策的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的投資。利用參股或控股等方式吸引社會(huì)資金，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，同時(shí)分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)社會(huì)責(zé)任；三是公共服務(wù)私有化經(jīng)營(yíng)。放寬公共服務(wù)私有化經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在服務(wù)價(jià)格方面的規(guī)范和監(jiān)管。

從青島農(nóng)村治理的現(xiàn)狀與發(fā)展趨向來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村治理日益呈現(xiàn)出政府、社會(huì)、民眾、城市與鄉(xiāng)村多元協(xié)同治理的趨向。在這一趨勢(shì)下，各地農(nóng)村可以根據(jù)自身特點(diǎn)，探索適合當(dāng)?shù)厍闆r的多樣化的治理模式。在這一過(guò)程中，政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)扶持作用，將各地農(nóng)村行之有效與具有普遍意義的治理模式適時(shí)上升為國(guó)家的頂層制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)我國(guó)的農(nóng)村治理日臻完善，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)確立牢固的基礎(chǔ)。

[1] 俞可平.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014,（1）.

[2] 沙劍林.在優(yōu)化資源配置中推動(dòng)青島農(nóng)村率先發(fā)展[J].青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2007,（3）.

[3] 曲永謙, 劉敬明.萊西市構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)“互動(dòng)家園”[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇,2008,（2）.

[4] 王振海, 王東海.青島市嶗山區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的有益嘗試[A].王振海主編.新農(nóng)村 新社區(qū) 新居民——新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與治理實(shí)踐探索[C].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2016.

[5] 李中華等.青島市農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)研報(bào)告[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2009,（7）.

責(zé)任編輯：侯德彤

The Current Situation and Trend of Rural Governance in Qingdao

WANG Zhao-gang
( School of Political Science and Public Administration, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

Some new models of rural governance have been put forward, on the basis of the institutional framework centering on villager autonomy in the rural areas of Qingdao. At present, models of rural governance in China are increasingly diversifi ed. As for the development of rural governance in our country, the government should play its authoritative role promoting from top to bottom the service functions of grassroots self-governing organizations, and raising the inner strength in rural areas.

rural area; governance; diversifi cation

C912.82

A

1005-7110（2016）06-0109-05

投稿日期：2016-10-08

青島市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期青島鄉(xiāng)村治理研究”（QDSKL1601102）

王兆剛（1974-），男，山東曹縣人，歷史學(xué)博士，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。