李圣軍

【摘要】小城鎮(zhèn)是我國城鄉(xiāng)發(fā)展中的重點問題，但是小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)支撐問題一直存在爭議。在“過渡論”、“非農(nóng)人口蓄水池”和“城鎮(zhèn)化中國特色體現(xiàn)者”等傳統(tǒng)戰(zhàn)略定位下，小城鎮(zhèn)發(fā)展陷入“脫離了農(nóng)村卻入不了城市”的尷尬境地。在四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化等發(fā)展戰(zhàn)略下，小城鎮(zhèn)應(yīng)確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶”的新型戰(zhàn)略定位，重塑小城鎮(zhèn)的支撐產(chǎn)業(yè)。服務(wù)城市型小城鎮(zhèn)要重點發(fā)展物流交通業(yè)、旅游療養(yǎng)業(yè)、資源開發(fā)業(yè)；服務(wù)農(nóng)村型小城鎮(zhèn)要重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)民公共服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)。同時，還應(yīng)改革小城鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，增強財政自主權(quán)，加大資金投入力度，將小城鎮(zhèn)建設(shè)成職能相對完善的一級地方政府。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)；戰(zhàn)略定位；產(chǎn)業(yè)支撐

【中圖分類號】F291.1【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）01—0128—09

小城鎮(zhèn)是我國城鄉(xiāng)體系中的重要組成部分，但是，“城之尾、鄉(xiāng)之首”的定位使小城鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的模糊地帶，導(dǎo)致發(fā)展戰(zhàn)略定位不明確。小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略既是城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，也是新農(nóng)村建設(shè)中的一部分。很多小城鎮(zhèn)由于戰(zhàn)略定位模糊，僅憑其行政區(qū)域中心的地位維持簡單運轉(zhuǎn)，嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，難以擺脫產(chǎn)業(yè)空心化的困境。在我國新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展的宏觀背景下，急需從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度明確小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位，確定小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，從而促進(jìn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

一、“小城鎮(zhèn)”的概念界定

無論是在政府公文、學(xué)術(shù)文章中，還是在大眾媒介中，小城鎮(zhèn)都是出現(xiàn)頻率較高的一個詞匯，但是對小城鎮(zhèn)的概念界定卻莫衷一是，并沒有一個公認(rèn)的內(nèi)涵界定，這與對“城”、“鎮(zhèn)”三個字的字面意義理解不一致，以及“小城鎮(zhèn)”的理解差異有密切關(guān)系?！俺恰弊值膬?nèi)涵有理解歧義，歧義的核心在“城”是否包括“鎮(zhèn)”；“鎮(zhèn)”字的理解歧義主要有兩個方面，一是“鎮(zhèn)”和“城”的關(guān)系問題，二是是否包括集鎮(zhèn)問題。所以“小城鎮(zhèn)”的理解歧義主要是“小的城鎮(zhèn)”還是“小的城和鎮(zhèn)”。總體上，目前關(guān)于小城鎮(zhèn)的概念界定問題，主要有以下四種觀點：

第一，小城鎮(zhèn)是小的城和所有的建制鎮(zhèn)?！俺恰焙汀版?zhèn)”是并列關(guān)系，“城”不包括“鎮(zhèn)”，“鎮(zhèn)”不包括集鎮(zhèn)，“城”分大小，“鎮(zhèn)”不分大小。因此，這種概念下的小城鎮(zhèn)主要包括小城市、建制鎮(zhèn)。這種觀點以李炳坤（2000）[1] 180-186的概念界定為代表。

第二，小城鎮(zhèn)是小的城鎮(zhèn)（城市）?！俺擎?zhèn)”等同“城市”，包括所有的“城”和“鎮(zhèn)”，“小城鎮(zhèn)”則等同于“鎮(zhèn)”，即“小城鎮(zhèn)”與“鎮(zhèn)”概念界定相同，指建制鎮(zhèn)，但不包括“集鎮(zhèn)”。1989年《城市規(guī)劃法》、李強、陳宇琳、劉精明（2012）[2] 82-100和2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》采用此種概念界定。

第三，小城鎮(zhèn)等同于包括集鎮(zhèn)在內(nèi)的“鎮(zhèn)”。小城鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵等同于“鎮(zhèn)”，其中鎮(zhèn)不僅包括建制鎮(zhèn)，還包括集鎮(zhèn)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地。因此，小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵就包括建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)。1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》和馬戎（1990）[3] 131-146使用的小城鎮(zhèn)概念與此界定方式相同。

第四，小城鎮(zhèn)是“城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”并列下的“鎮(zhèn)”?！俺恰辈话ā版?zhèn)”，“鎮(zhèn)”也不屬于“城”，城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)之間是并列的關(guān)系，在三元社會中，小城鎮(zhèn)對應(yīng)的則是“鎮(zhèn)”，即小城鎮(zhèn)非城也非鄉(xiāng)。劉尚希（2012）[4] 44-46從公共服務(wù)供給的角度使用了此種界定方式。

綜合考慮小城鎮(zhèn)的字面意義和政府公文、學(xué)術(shù)期刊、大眾媒體的使用習(xí)慣，本文對小城鎮(zhèn)界定如下：“城鎮(zhèn)”包括“城”和“鎮(zhèn)”兩部分，“小城鎮(zhèn)”則特指“城鎮(zhèn)”中的“鎮(zhèn)”，主要包括城關(guān)鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)，不包括集鎮(zhèn)。在整個“城鎮(zhèn)”體系中，“鎮(zhèn)”不僅規(guī)模小、人口少，而且地位獨特，連著城鄉(xiāng)，因此采用“小城鎮(zhèn)”的稱謂，而不直接采用“鎮(zhèn)”的稱謂，強調(diào)“城鎮(zhèn)”體系中的“鎮(zhèn)”，而不是與“城”脫離的“鎮(zhèn)”。從行政隸屬的角度，“鎮(zhèn)”一般均隸屬于“城”，從行政區(qū)域角度，“鎮(zhèn)”是“城”的一部分，因此，用“小城鎮(zhèn)”也存在突出“鎮(zhèn)”地位和作用的用意。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

圍繞本文小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)支撐的研究主題，主要從小城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展問題、持續(xù)發(fā)展問題、城鄉(xiāng)歸屬問題和功能定位問題四個維度進(jìn)行相關(guān)文獻(xiàn)綜述。

（一）小城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展問題

小城鎮(zhèn)顧名思義為規(guī)模較小的城鎮(zhèn)，規(guī)模的主要衡量指標(biāo)就是人口數(shù)量，小城鎮(zhèn)人口少一直被眾多學(xué)者認(rèn)為是影響小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大的重要因素或核心原因。邵秦（1986）[5] 84-93研究了臺灣人口遷移與市鎮(zhèn)規(guī)模之間的關(guān)系問題，發(fā)現(xiàn)人口凈遷入率最高地區(qū)是10萬人左右的城市。孫自鐸（1995）[6] 210-214研究指出，迄今為止世界上還沒有一個國家的城鎮(zhèn)化道路是通過小城鎮(zhèn)方式實現(xiàn)的，即使當(dāng)代一些已經(jīng)高度城市化的國家，如美、法、前蘇聯(lián)、新加坡等強調(diào)衛(wèi)星城建設(shè)，但其規(guī)模也均在10萬人以上。劉茂松（2000）[7] 18-21研究認(rèn)為，農(nóng)村城市化的最佳人口規(guī)模是25-50萬人。夏飛、陳修謙（2004）[8] 135-136指出，小城鎮(zhèn)只有人口達(dá)到15萬左右才能形成一定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，才能具備較齊全的基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)服務(wù)體系，才能吸引人才和投資獲取集聚經(jīng)濟效益。王小魯（2010）[9] 20-32研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模在100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模效益最高，而規(guī)模小于10萬人的城市，則無法發(fā)揮凈規(guī)模收益。陳浩、郭力（2012）[10]71-75認(rèn)為，如果將經(jīng)濟發(fā)展水平、教育水平、人口健康水平、環(huán)境污染、交通狀況、占用土地等指標(biāo)綜合加以比較，我國100萬-400萬人口左右的城市綜合效益最好，而小城鎮(zhèn)的綜合效益是最差的，這也正是小城鎮(zhèn)難以留住農(nóng)民工的根本原因。張正河、譚向勇（1998）[11] 14-19通過各國的比較研究認(rèn)為，中國并不是唯一鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)限制大城市的國家，但絕大多數(shù)國家防止人口向大城市流動并鼓勵他們流向小城鎮(zhèn)的努力都失敗了。

（二）小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展問題

上世紀(jì)八十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，推動了小城鎮(zhèn)的大繁榮，但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，小城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)問題成為學(xué)者討論的焦點。從吸引力的角度，由于小城鎮(zhèn)規(guī)模較小，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)不到位，大部分學(xué)者認(rèn)為小城鎮(zhèn)對農(nóng)民吸引力不大。王良虎（2007）[12] 94-99、廖丹清（2001）[13] 34-37和肖金成（2012）[14]27-29均認(rèn)為，農(nóng)民對城市文明的追求是很高的，多數(shù)建制鎮(zhèn)和“小城鎮(zhèn)”不能圓農(nóng)民的城市夢，小城市和小城鎮(zhèn)難以解決如此多的就業(yè)和收入問題。但是國風(fēng)（1998）[15] 197-201認(rèn)為，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)使眾多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力主要轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)，這是今后若干年內(nèi)解決我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力問題的根本出路。從正面促進(jìn)小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的角度，吳曉華（1993）[16] 28-32認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民的力量來建設(shè)小城鎮(zhèn)，將農(nóng)民推動農(nóng)村工業(yè)化的力量引入到農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。尹成杰（1999）[17] 2-8認(rèn)為，一些地方?jīng)]有把小城鎮(zhèn)建設(shè)同發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟緊密結(jié)合起來，這是當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展不快、缺乏后勁的重要原因之一。衛(wèi)龍寶、胡慧洪、錢文榮、曹明華（2003）[18] 39-48分析了溫州小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗，認(rèn)為應(yīng)按照“誰投資誰受益”的原則，建立多元化投入機制，讓銀行、企業(yè)、農(nóng)民和社區(qū)集體組織及外國投資者成為城鎮(zhèn)建設(shè)的力量。馮云廷（2006）[19] 71-74認(rèn)為，中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化模式基本上是農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民家庭或個人等民間力量發(fā)動的一種由市場力量誘導(dǎo)的誘致性制度變遷模式，市場始終是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)在推動力。

（三）小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)歸屬問題

從城鄉(xiāng)角度，小城鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，對于其城鄉(xiāng)歸屬問題一直存有爭議，有的認(rèn)為小城鎮(zhèn)應(yīng)歸屬于農(nóng)村，有的認(rèn)為小城鎮(zhèn)應(yīng)歸屬于城市。張雨林（1985）[20] 12-18提出，除少數(shù)相當(dāng)發(fā)達(dá)的縣城外，建制鎮(zhèn)都是農(nóng)村的中心，因而應(yīng)該從農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展出發(fā)來研究和規(guī)劃小城鎮(zhèn)的布局和建設(shè)。陳頤、印證（1986）[21] 67-71認(rèn)為，我國過去已有的小城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）實際上是城市體系的一部分，即所謂“城之尾”，而新型小城鎮(zhèn)是在過去鄉(xiāng)集鎮(zhèn)基礎(chǔ)上形成的。吳曉華（1993）[16] 28-32認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)，要將小城鎮(zhèn)作為城市體系的有機組成部分，而不能將它僅僅作為農(nóng)村的中心，否則發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，只能是放大的村落，并不能體現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化。也有很多學(xué)者將小城鎮(zhèn)定位在城鄉(xiāng)結(jié)合部或中間體，洪銀興、陳雯（2000）[22] 66-71提出了“城鎮(zhèn)城市化”的概念，以此作為增加城市供給的途徑，城鎮(zhèn)成為城市現(xiàn)代化要素向鄉(xiāng)村擴展和輻射的中間環(huán)節(jié)?？紫橹牵?000）[23] 156-164認(rèn)為小城鎮(zhèn)是處于城市和農(nóng)村之間的過渡性層次，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更接近于城市，但在與農(nóng)村經(jīng)濟的聯(lián)系上比城市更密切得多。汪小亞（2002）[24] 31-34認(rèn)為小城鎮(zhèn)被譽為“鄉(xiāng)之首，城之尾”，是城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會綜合體。孫濤（2004）[25] 63-65認(rèn)為，在我國建制鎮(zhèn)是最低的城市級別，其服務(wù)對象主要是其周邊的農(nóng)村地域。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2010）[26] 36-38從統(tǒng)計角度梳理了城鄉(xiāng)劃分的演變歷程及相關(guān)的國際經(jīng)驗。

（四）小城鎮(zhèn)功能定位問題

對于小城鎮(zhèn)在我國城鄉(xiāng)發(fā)展中的功能定位，眾多學(xué)者從不同角度開展了研究。從功能角度，洪銀興、陳雯（2000）[22] 66-71認(rèn)為，雖然小城鎮(zhèn)加速了城鎮(zhèn)的發(fā)展，卻在很大程度上抑制了大中小城市的發(fā)展。李尚蒲、羅必良（2012）[27] 37-42以全國308個中小城鎮(zhèn)為對象的研究表明，城鎮(zhèn)化水平每提高1個百分點，城鄉(xiāng)收入差距將縮小10個百分點。楊志海、王雅鵬（2012）[28] 1-5認(rèn)為從全國層面來看，縣域城鎮(zhèn)化對糧食安全具有顯著的正向作用。從定位角度，張雨林（1986）[29] 169-181認(rèn)為，小城鎮(zhèn)的發(fā)展前景，是成為農(nóng)村的工業(yè)中心，現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)中心，農(nóng)村商品經(jīng)濟、合作經(jīng)濟的中心，同時也是接受大、中城市能量擴散的重要陣地。國風(fēng)（1998）[15] 197-201認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)的三種模式：一是以生產(chǎn)為主，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展，完成產(chǎn)業(yè)分工為標(biāo)志；二是以流通為主，以商品集散、信息快速傳遞為核心；三是以消費為主，以超前發(fā)展的社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施為特色。蘇雪串（2003）[30] 32-34認(rèn)為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務(wù)業(yè)。夏飛、陳修謙（2004）[8]135-136認(rèn)為，小城鎮(zhèn)數(shù)量多且分布分散卻不能有效吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)80%分布在自然村，在集鎮(zhèn)的只有18%左右。鄭昭、楚爾鳴、劉婷等（2007）[31] 138-139認(rèn)為，農(nóng)村小城鎮(zhèn)競爭力的核心層是文化層，中間層是制度層，外圍層是營銷層。

總體上，小城鎮(zhèn)雖然是我國城鄉(xiāng)發(fā)展中的重點、熱點問題，但在很多方面均沒有達(dá)成一致意見，包括戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)支撐這樣的重要問題。不論小城鎮(zhèn)是不是我國未來人口轉(zhuǎn)移的重地或城鎮(zhèn)化的亮點，小城鎮(zhèn)都是我國城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)治理的重點及難點。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》制定出臺，小城鎮(zhèn)發(fā)展迎來了新的戰(zhàn)略機遇期，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)支撐急需在新的宏觀環(huán)境下進(jìn)行明確定位，從根本上解決影響小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的問題，使小城鎮(zhèn)成為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的新戰(zhàn)略支撐點。

三、新時期小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略采取的一直是“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”，尤其是1998年十五屆三中全會更是提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的發(fā)展戰(zhàn)略，但在實際城鎮(zhèn)化過程中，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟、人口和產(chǎn)業(yè)集聚力一直不如大城市。也即是說，“政策引導(dǎo)”與“實際運行”出現(xiàn)偏差，政策雖一直鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，但實踐中的生產(chǎn)要素尤其是人口卻一直向大城市集聚，這充分說明小城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)戰(zhàn)略定位有偏差，不符合經(jīng)濟發(fā)展和人口轉(zhuǎn)移的一般規(guī)律。

（一）小城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)戰(zhàn)略定位

根據(jù)現(xiàn)有學(xué)者對小城鎮(zhèn)的研究，在我國城鎮(zhèn)化的總體發(fā)展戰(zhàn)略中，對小城鎮(zhèn)主要有三種戰(zhàn)略定位，一是過渡論，二是非農(nóng)人口蓄水池，三是城鎮(zhèn)化中國特色體現(xiàn)者，其中“城鎮(zhèn)化中國特色體現(xiàn)者”戰(zhàn)略定位更是在二元城鎮(zhèn)化的框架下，將小城鎮(zhèn)定位為有中國特色城鎮(zhèn)化道路的重要體現(xiàn)者。

1.過渡論

隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人口城鎮(zhèn)化是個不可逆轉(zhuǎn)的潮流，而在人口市民化的過程中，小城鎮(zhèn)一方面作為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟中心和政治中心，周圍農(nóng)村的人口、資金和企業(yè)等不斷向小城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)另一方面不斷承接城市轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)，包括零部件生產(chǎn)、生活服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮和人口的集聚，小城鎮(zhèn)日益城市化和現(xiàn)代化，從而變?yōu)槌鞘?，最明顯的便是“城關(guān)鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶〕鞘小保纯h改市，從1982年到1997年，400個左右的縣成為縣級市。[32] 55-57因此，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位便成為城市的初級階段或者由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)為城市的“過渡性”階段。

根據(jù)此種戰(zhàn)略定位，在城鎮(zhèn)化的起步階段，應(yīng)重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，主要原因是小城鎮(zhèn)投資少見效快，同時土地、勞動力等生產(chǎn)要素成本較低；而城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，則轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c擴充城市規(guī)模，發(fā)揮城市集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。馮子標(biāo)、焦斌龍（2001）[33] 44-49就提出了“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”和“城市化戰(zhàn)略”兩種發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略適應(yīng)于城市化的初始階段，城市化戰(zhàn)略適應(yīng)于城市化的高級階段。無論是從單個城鎮(zhèn)發(fā)展角度還是從整個城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的角度，“過渡性”戰(zhàn)略定位均認(rèn)為小城鎮(zhèn)的發(fā)展前途是轉(zhuǎn)為城市或轉(zhuǎn)向城市化發(fā)展戰(zhàn)略，不是為了發(fā)展小城鎮(zhèn)而發(fā)展小城鎮(zhèn)，而是為發(fā)展城市才發(fā)展小城鎮(zhèn)。

2.非農(nóng)人口蓄水池

城鎮(zhèn)化包括人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、資本城鎮(zhèn)化等內(nèi)容，無論是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度還是從“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展角度，人口城鎮(zhèn)化都是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和核心。而人口城鎮(zhèn)化涉及的首要問題便是人去哪兒？去大城市會加劇大城市現(xiàn)已嚴(yán)重的大城市病，去中等城市會將中等城市變成大城市從而出現(xiàn)大城市病，只有去小城市和小城鎮(zhèn)，才能既實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化和市民化，又不產(chǎn)生大城市病，因此，小城鎮(zhèn)“非農(nóng)人口蓄水池”的戰(zhàn)略定位便應(yīng)運而生。在該戰(zhàn)略定位下，小城鎮(zhèn)成了防止農(nóng)民去大城市和中等城市的大壩，也成了吸納大量非農(nóng)人口的蓄水池。

1978-2013年，我國建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個，增加17940個，其中城關(guān)鎮(zhèn)①由2076個下降為2012年的1570個，建制鎮(zhèn)②由100個增加到2012年的18311個。參照1984年建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和1993年縣改市標(biāo)準(zhǔn)，按每個城關(guān)鎮(zhèn)非農(nóng)人口增加2萬，單個建制鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口在2000或3000人計算，則城關(guān)鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)約解決非農(nóng)業(yè)人口6802萬-8633萬，占新增加5.6億城鎮(zhèn)人口的12.1%-15.4%，相當(dāng)于少增加68-83個百萬以上人口的城市。顯然，從解決農(nóng)民非農(nóng)化方面，小城鎮(zhèn)的確發(fā)揮了“非農(nóng)人口蓄水池”的作用。

3.城鎮(zhèn)化中國特色體現(xiàn)者

我國走了一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路。一方面，與其他國家一樣，大力發(fā)展城市，將城市做大做強，增加城市人口規(guī)模；另一方面，鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集聚和行政區(qū)域經(jīng)濟要素的集中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村就地城市化，因此，形成了二元城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。在二元城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，不僅發(fā)展城市和發(fā)展小城鎮(zhèn)兩種戰(zhàn)略是平等的、互補的、同時進(jìn)行的，而且發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村城市化更是中國特色城鎮(zhèn)化道路的核心特征。

針對我國二元城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，不同學(xué)者采用了不同的表述方式。辜勝阻（1995）[34]62-69采用的是“據(jù)點發(fā)展式”城鎮(zhèn)化和“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化。姜長云（2003）[35]26-28采用的是“雙重城鎮(zhèn)化”，即以中央和省級政府為主導(dǎo)的大中城市的迅速擴張和以縣鄉(xiāng)等農(nóng)村基層政府為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展。馮云廷（2005）[36] 86-95采用的是“基于中心城市集聚與擴散的城市化模式”與“基于小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的城鎮(zhèn)化模式”。不管采用何種稱謂，其表達(dá)的核心意思都是我國在同步實施兩種城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，一種是國際通用的城市化戰(zhàn)略，一種是有中國特色的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。

總體上，三種傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略定位都具有一定的意義，反映了我國國情，也都抓住了小城鎮(zhèn)在我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的作用和地位，在城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略下給小城鎮(zhèn)確定了戰(zhàn)略定位，但在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、四化同步和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新的大發(fā)展環(huán)境下，對小城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)戰(zhàn)略定位存在如下三個缺點：

第一，沒有突出小城鎮(zhèn)的自身特色。在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，小城鎮(zhèn)雖有規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施不健全、公共服務(wù)不完善等一系列缺點，但也存在自身的特色，是大中小城市所無法比擬或替代的。比如貼近農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境好、資源豐富、交通順暢、要素成本低等。

第二，忽視了小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位均是在城市的角度進(jìn)行的，將小城鎮(zhèn)納入整個城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之中，沒有重視甚至是忽略小城鎮(zhèn)與三農(nóng)之間的天然聯(lián)系，具有較強的局限性，不利于小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

第三，沒有認(rèn)識到小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)互動中的紐帶作用。小城鎮(zhèn)聯(lián)系城鄉(xiāng)，城市通過小城鎮(zhèn)輻射農(nóng)村，農(nóng)村通過小城鎮(zhèn)接觸城市文明，小城鎮(zhèn)的發(fā)展不是為了轉(zhuǎn)變成城市，不是為了單純吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，也不是單純的中國特色城鎮(zhèn)化道路的體現(xiàn)者，而應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略紐帶。

（二）新時期小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位

新的歷史時期，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展迎來了新的機遇和挑戰(zhàn)，必須與時俱進(jìn)調(diào)整小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位，在全國整體的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中尋求小城鎮(zhèn)的科學(xué)定位，一方面可借勢推動小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，另一方面可通過小城鎮(zhèn)促進(jìn)整體經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，最終實現(xiàn)小城鎮(zhèn)和整體經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的良性互動。

1.新時期的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略

從小城鎮(zhèn)的發(fā)展角度，對其有巨大影響的重大新型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略主要有三個，一是四化同步戰(zhàn)略，二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，三是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，這三個戰(zhàn)略均是我國21世紀(jì)提出的重大的且影響全局的發(fā)展戰(zhàn)略。四化同步戰(zhàn)略包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，強調(diào)不能單純推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化，也不能寄希望于通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的帶動自動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須在推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的同時，同步推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以實現(xiàn)四化同步。建國以來我國一直在“城市主導(dǎo)”的思維下處理城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)之間也一直是在不平等的狀態(tài)下開展合作。而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略下，城市與鄉(xiāng)村之間實現(xiàn)平等，兩者在平等的前提下開展合作，政府在平等對待城市和農(nóng)村的前提下實施統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)之間將由分割進(jìn)入融合階段。2014年，我國開始實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，其核心便是“以人為本”，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，從城鎮(zhèn)角度需解決人往哪兒去的問題即就業(yè)問題，從農(nóng)村角度要解決地如何種的問題，隨著農(nóng)村單一主體土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)需求也逐步急劇增加。

2.新時期戰(zhàn)略定位：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略紐帶

在四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的新時期，小城鎮(zhèn)迎來了發(fā)展的新戰(zhàn)略機遇期。小城鎮(zhèn)應(yīng)立足自身優(yōu)勢，發(fā)揮連接城鄉(xiāng)的作用，立足農(nóng)村建設(shè)小城鎮(zhèn)，立足城鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村，既不全盤靠向城市，單純貪大求洋，盲目上大項目，攤大餅，也不全盤靠向農(nóng)村，單純成為農(nóng)村的區(qū)域性政治中心，將自己淹沒在小農(nóng)的汪洋大海中，而應(yīng)在保持自身相對獨立性的前提下，打造我國城鄉(xiāng)之外的第三極，彌合城鄉(xiāng)之間的巨大差距，打造城鄉(xiāng)之間的過渡地帶。因此，在新的歷史時期，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位應(yīng)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略紐帶。在此戰(zhàn)略定位下，小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)之間必須保持相對的獨立性，立足城市服務(wù)農(nóng)村，同時立足農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)。

第一，強化小城鎮(zhèn)相對獨立性。小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)不是為了轉(zhuǎn)變成城市，也不單純?yōu)榱穗`屬于城市，成為城市過于集中的產(chǎn)業(yè)及人口的分散地，甚至是污染行業(yè)的轉(zhuǎn)移天堂。在新型戰(zhàn)略定位下，小城鎮(zhèn)為自身發(fā)展而發(fā)展，必須立足自身資源稟賦、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟基礎(chǔ)和地理位置確定自身的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不依附城市也不依附農(nóng)村，而成為相對獨立于城鄉(xiāng)的社會第三極。

第二，立足城市服務(wù)農(nóng)村。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度，小城鎮(zhèn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚地，重點發(fā)展工商業(yè)而不是農(nóng)業(yè)，因此，小城鎮(zhèn)不是農(nóng)村，不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，在小城鎮(zhèn)至少是建成區(qū)主要是非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。因此，小城鎮(zhèn)的建設(shè)必須立足于城市，以建設(shè)城市的思維和觀念發(fā)展小城鎮(zhèn)，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、要素市場建設(shè)等，但小城鎮(zhèn)的建設(shè)又必須服務(wù)于農(nóng)村，為更好的服務(wù)農(nóng)村而發(fā)展小城鎮(zhèn)。

第三，立足農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)與城市相比的獨特優(yōu)勢就是貼近農(nóng)村，無論是地理位置、文化習(xí)俗還是生活方式都與農(nóng)村更為接近，因此，小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須立足農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)，從農(nóng)村的角度確立小城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略，與城市展開錯位競爭，形成不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從農(nóng)村中尋求小城鎮(zhèn)的發(fā)展源泉和力量源泉，在為農(nóng)業(yè)服務(wù)和為農(nóng)民服務(wù)中發(fā)展小城鎮(zhèn)，讓小城鎮(zhèn)的發(fā)展深深扎根于農(nóng)村這片沃土。

總體上，小城鎮(zhèn)的獨特性注定了其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略紐帶，同時，小城鎮(zhèn)也只有堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶的戰(zhàn)略定位，才能實現(xiàn)自身的持續(xù)發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)定位看，小城鎮(zhèn)與城市一樣，發(fā)展的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但小城鎮(zhèn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；從發(fā)展戰(zhàn)略看，城市主要從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中尋求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造立城之本，而小城鎮(zhèn)則主要從農(nóng)村中汲取營養(yǎng)，尋求立鎮(zhèn)之本?？偠灾〕擎?zhèn)立足農(nóng)業(yè)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，立足農(nóng)村實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，因此，小城鎮(zhèn)是天然的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶，無論是脫離農(nóng)村融入城市，還是脫離城市融入農(nóng)村，都將使小城鎮(zhèn)的發(fā)展陷入不可持續(xù)狀態(tài)。

四、小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐

在傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略定位下，小城鎮(zhèn)完全納入了城鎮(zhèn)整體的發(fā)展戰(zhàn)略中，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)脫離農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)、特色不突出、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確等問題，人口吸納能力較弱，吸引力也不強?，F(xiàn)實中的小城鎮(zhèn)發(fā)展陷入了“脫離了農(nóng)村卻又入不了城市”的尷尬境地。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶這一新型戰(zhàn)略定位下，小城鎮(zhèn)必須重新定位自身的產(chǎn)業(yè)支撐，確定發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高自身的人口吸納能力和城市建設(shè)水平，從而在四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展過程中，確立小城鎮(zhèn)獨特的戰(zhàn)略空間和發(fā)展生存之路。每個小城鎮(zhèn)均有自身獨特的地理位置、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史文化和生活方式，因此，各個小城鎮(zhèn)均可以從自身優(yōu)勢出發(fā)確定自身的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。

（一）服務(wù)城市型小城鎮(zhèn)的支撐產(chǎn)業(yè)

服務(wù)城市型小城鎮(zhèn)一般在城市郊區(qū)，在城市產(chǎn)業(yè)外遷或自身優(yōu)勢共同作用下，立足城市確立自身支撐產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)類型看，服務(wù)城市型小城鎮(zhèn)的支撐產(chǎn)業(yè)主要包括物流交通業(yè)、旅游療養(yǎng)業(yè)和資源開發(fā)業(yè)。

1.物流交通業(yè)

對于交通便利、位置優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，可以充分利用自身處于交通要道的優(yōu)勢，發(fā)展物流倉儲業(yè)、分揀加工業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、運輸維修業(yè)等產(chǎn)業(yè)，圍繞物流交通發(fā)展相關(guān)行業(yè)，將自身打造成物流、商流、信息流、資金流四位一體的現(xiàn)代物流小城鎮(zhèn)。

2.旅游療養(yǎng)業(yè)

對于風(fēng)景優(yōu)美、環(huán)境清潔、歷史悠久、古跡眾多的山水風(fēng)情小鎮(zhèn)，可以大力發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)老業(yè)、休閑業(yè)、餐飲業(yè)、酒店業(yè)等旅游休閑產(chǎn)業(yè)，吸引城鄉(xiāng)居民尤其是城市居民旅游、休閑、觀光、采摘、養(yǎng)老、休養(yǎng)等，打造旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)、養(yǎng)老療養(yǎng)小鎮(zhèn)。

3.資源開發(fā)業(yè)

對于煤、石油、天然氣或各種有色金屬豐富的資源密集小鎮(zhèn)，可以充分利用礦產(chǎn)資源優(yōu)勢發(fā)展煤化工、石油化工及各種新材料產(chǎn)業(yè)。對于風(fēng)、光資源豐富的小鎮(zhèn)，可以圍繞新能源發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)及相關(guān)的裝備制造業(yè)。

（二）服務(wù)農(nóng)村型小城鎮(zhèn)的支撐產(chǎn)業(yè)

對于大部分遠(yuǎn)離大城市且無資源優(yōu)勢、交通優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢的大量小城鎮(zhèn)，無法接受大城市輻射，而農(nóng)村建設(shè)發(fā)展又需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支撐，因此，必須立足農(nóng)村建設(shè)小城鎮(zhèn)，圍繞農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民需求，發(fā)展各種服務(wù)于三農(nóng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)服務(wù)農(nóng)村型的小城鎮(zhèn)，發(fā)展基于農(nóng)業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

1.農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)

農(nóng)產(chǎn)品包括糧食作物、畜產(chǎn)品、瓜果蔬菜等。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)包括面粉業(yè)和基于面粉的加工業(yè)，瓜果蔬菜收購、儲存、交易行業(yè)，畜產(chǎn)品屠宰行業(yè)，運輸業(yè)及信息咨詢業(yè)，棉紡織廠及鞋帽廠等各種基于農(nóng)產(chǎn)品的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

2.農(nóng)民公共服務(wù)業(yè)

我國小城鎮(zhèn)與行政建制鎮(zhèn)駐地高度契合，從滿足農(nóng)民需求角度，每個小城鎮(zhèn)均需建立包括鎮(zhèn)政府機關(guān)、鎮(zhèn)醫(yī)院、郵政儲蓄所、農(nóng)村信用合作社、小學(xué)和初中等在內(nèi)的公共服務(wù)機構(gòu)，同時大力發(fā)展包括超市、服裝店、電影院、美容美發(fā)店等在內(nèi)的各種公共服務(wù)業(yè)。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)

從服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，根據(jù)服務(wù)就近的原則，每個小城鎮(zhèn)均可圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大力發(fā)展技術(shù)培訓(xùn)、化肥農(nóng)藥種子等生產(chǎn)資料銷售、農(nóng)機銷售及售后維修、病蟲害防治、測土配方、集中育苗等生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供服務(wù)支撐。

總體上，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐首先是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不是農(nóng)業(yè)，因此，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型與城市是相同的；其次，小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟規(guī)模較小，要素集聚力較差，無力與城市直接競爭，必須與城市開展差異合作，以接受大城市輻射和立足農(nóng)村尋求內(nèi)生性發(fā)展為主。對于大城市周邊的小城鎮(zhèn)或資源、位置優(yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)，可以立足服務(wù)城市確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展物流交通業(yè)、旅游療養(yǎng)業(yè)和資源開發(fā)業(yè)；同時，小城鎮(zhèn)的獨特優(yōu)勢是靠近農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民是小城鎮(zhèn)義不容辭的職責(zé)，也是小城鎮(zhèn)尋求經(jīng)濟優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的根源。因此，對于大多數(shù)的小城鎮(zhèn)，其產(chǎn)業(yè)支撐應(yīng)以服務(wù)三農(nóng)的服務(wù)業(yè)和加工業(yè)為主，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)民公共服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)，在促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中實現(xiàn)小城鎮(zhèn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

五、小城鎮(zhèn)新型戰(zhàn)略定位的政策保障

在四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新型戰(zhàn)略背景下，小城鎮(zhèn)由傳統(tǒng)的“過渡論”、“非農(nóng)人口蓄水池”和“城鎮(zhèn)化中國特色體現(xiàn)者”等戰(zhàn)略定位向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶”這一新型戰(zhàn)略定位轉(zhuǎn)變，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、管理模式創(chuàng)新、財稅制度改革等多個方面，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計和全方位的政策改革，以為小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供政策保障。

（一）改革小城鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置

小城鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置脫胎于鄉(xiāng)政府，大多數(shù)通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”的方式成立，其機構(gòu)設(shè)置與鄉(xiāng)政府基本相似，但隨著小城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鎮(zhèn)政府職能與鄉(xiāng)政府差異性越來越大，與鄉(xiāng)政府相比，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、社會治安及交通管理、城市規(guī)劃和衛(wèi)生監(jiān)督等等，都是小城鎮(zhèn)政府應(yīng)有的職能。[12] 因此，小城鎮(zhèn)必須從服務(wù)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度重塑自身的機構(gòu)設(shè)置。

1.加大“條管單位”改“塊管單位”工作力度

目前，小城鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)中眾多職能部門實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理模式，包括財政所、派出所、土管所、司法所等，不同的地方實行了不同的管理模式，部分地區(qū)的小城鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機站和農(nóng)技站都實行垂直管理，這導(dǎo)致小城鎮(zhèn)沒有較多的自由決策權(quán)，僅僅是縣級政府的執(zhí)行機構(gòu)，不能依據(jù)自身優(yōu)勢自主發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在小城鎮(zhèn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶”的新型戰(zhàn)略定位下，必須加大條管單位的下放力度，能下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必須下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實在不能下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門，必須堅持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，增加小城鎮(zhèn)的決策權(quán)，釋放小城鎮(zhèn)的發(fā)展積極性。

2.增設(shè)服務(wù)于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)職能部門

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度，小城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要在小城鎮(zhèn)政府內(nèi)部設(shè)立非農(nóng)職能部門；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度，小城鎮(zhèn)既要設(shè)立農(nóng)業(yè)職能部門，也必須設(shè)立非農(nóng)職能部門；從小城鎮(zhèn)自身獨立性角度，必須設(shè)立相對較全的職能部門，才能根據(jù)自身優(yōu)勢確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，職能部門的殘缺不全將導(dǎo)致決策失誤或執(zhí)行困難。根據(jù)小城鎮(zhèn)職能，在鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)增設(shè)工商所、質(zhì)檢所、衛(wèi)生所、規(guī)劃所、環(huán)保所、交通所等各種非農(nóng)職能部門，加大對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃力度和交通建設(shè)力度，對各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的環(huán)保監(jiān)督力度，對市場的監(jiān)管力度和對產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督力度。

（二）增強小城鎮(zhèn)的財政自主權(quán)

在我國目前的政府層級結(jié)構(gòu)中，小城鎮(zhèn)同鄉(xiāng)政府一樣是一級獨立的政權(quán)機構(gòu)，但在最核心的財政權(quán)方面，我國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)均沒有獨立的財政權(quán)，既沒有獨立的財權(quán)也沒有獨立的事權(quán)，更談不上財權(quán)與事權(quán)對等的問題。我國的分稅制只明確規(guī)定了中央與省級之間的財政分配方式，至于小城鎮(zhèn)與縣級政府的財政分配問題并沒有涉及，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的財政所僅僅是鎮(zhèn)政府的出納機構(gòu)，鎮(zhèn)政府除日常一定的辦公經(jīng)費開支外，其余工作經(jīng)費必須向縣級政府申請，批準(zhǔn)后縣級政府財政機構(gòu)專項撥付。此外，在“村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”的模式下，村集體經(jīng)濟收入的支出權(quán)由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。在一定程度上，村集體經(jīng)濟收入成為鎮(zhèn)政府具有一定支配權(quán)的準(zhǔn)財政資金，但家庭承包制后，村集體經(jīng)濟的沒落導(dǎo)致這部分收入總量也不大。因此，總體上，目前的鎮(zhèn)政府基本沒有可以自由支配的財政資金，僅僅是縣級政府決策的執(zhí)行機構(gòu)和縣財政的出納機構(gòu)。

在新型戰(zhàn)略定位下，為增強小城鎮(zhèn)建設(shè)和服務(wù)農(nóng)村的強度和力度，必須賦予小城鎮(zhèn)一定的財政自治權(quán)。一方面，從鎮(zhèn)政府和縣級政府的角度，根據(jù)“增量分成制”的原則，以特定年份稅收收入為標(biāo)準(zhǔn)，在以后年份的稅收增量中，可探索按一定比例確定為鎮(zhèn)政府可自由支配的財政收入資金；同時，根據(jù)實際情況，借鑒“分稅制”的經(jīng)驗，可將特定的稅種確定為鎮(zhèn)政府的獨享收入。在此基礎(chǔ)上，健全鎮(zhèn)一級財政預(yù)算和決算制度，在年度鎮(zhèn)級人大會議上進(jìn)行表決，接受鎮(zhèn)人大代表的監(jiān)督，提高鎮(zhèn)級財政的公開透明程度和規(guī)范科學(xué)水平，使鎮(zhèn)級政府成為一級完整的地方政府。另一方面，從鎮(zhèn)政府和村集體的角度，根據(jù)“誰受益誰支付”的原則，鎮(zhèn)政府可以在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，各村的事情由各村負(fù)責(zé)出資興建，提高村集體經(jīng)濟收入的使用效率和使用效益，同時還可以增大鎮(zhèn)政府的資金支配額度，發(fā)揮集中資金辦大事的優(yōu)勢，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

（三）加大小城鎮(zhèn)資金投入力度

小城鎮(zhèn)無論發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還是服務(wù)三農(nóng)，都必須首先完善自身的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機構(gòu)，增強對產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力，而基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)均需要大量資金的投入，這急需創(chuàng)新并拓寬小城鎮(zhèn)的資金籌集渠道，加大對小城鎮(zhèn)的資金投入力度。從資金來源角度，小城鎮(zhèn)目前主要有三種資金籌集渠道，一是財政資金投入，二是負(fù)債資金投入，三是農(nóng)民自籌資金投入。

1.加大對小城鎮(zhèn)的財政資金投入

鎮(zhèn)級政府自身財力有限，縣級及上級政府必須加大對小城鎮(zhèn)的財政資金投入。一方面，縣級政府不能只從鎮(zhèn)級政府抽取稅收而不進(jìn)行投入，也不能僅建設(shè)城關(guān)鎮(zhèn)或市區(qū)而不建設(shè)其它小城鎮(zhèn)；另一方面，從小城鎮(zhèn)數(shù)量較多、基礎(chǔ)各異的現(xiàn)狀出發(fā)，縣級及以上政府短期內(nèi)可確定一些條件較好的小城鎮(zhèn)進(jìn)行集中建設(shè)。為保障財政資金投向小城鎮(zhèn)，縣級及以上政府可在財政中設(shè)定一部分資金專門用于小城鎮(zhèn)建設(shè)。

2.賦予小城鎮(zhèn)一定的負(fù)債權(quán)

在《預(yù)算法》修改并賦予地方政府一定負(fù)債權(quán)的情況下，小城鎮(zhèn)作為一級相對獨立的地方政府，也應(yīng)有一定的負(fù)債權(quán)，比如銀行借款、發(fā)行債券等。從貸款抵押的角度，鎮(zhèn)級政府所有的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不僅可以轉(zhuǎn)讓，還可抵押，賦予其與城市建設(shè)用地相同的權(quán)能，讓小城鎮(zhèn)以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為契機，開拓各種融資渠道，加大從各種金融機構(gòu)融資的力度，為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供充足的資金保障。

3.鼓勵農(nóng)民自籌資金建設(shè)小城鎮(zhèn)

小城鎮(zhèn)作為服務(wù)于三農(nóng)的區(qū)域政治經(jīng)濟中心，可以集中區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的自有資金，調(diào)動農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民建設(shè)服務(wù)于自己的小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)提供土地和政策，農(nóng)民提供資金和勞動力，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)民的合作共贏。從土地角度，可以通過置換將分散在各村的集體建設(shè)用地集中到小城鎮(zhèn)，在小城鎮(zhèn)周圍劃給各村同樣面積的建設(shè)用地，由各村負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)并低價提供給本村農(nóng)民進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

總體上，小城鎮(zhèn)的新型戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)支撐需要全方位的政策保障，主要是小城鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置、財稅政策及資金籌集制度，核心目標(biāo)是把小城鎮(zhèn)建設(shè)成一級相對獨立的地方政府，包括較完整的財稅權(quán)、借債權(quán)和決策權(quán)，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)的發(fā)展積極性。在具備條件的地方，可以探索“鎮(zhèn)改市”的方式全方位改革小城鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置、管理模式和決策機制；在不具備條件的地方，也可以探索賦予小城鎮(zhèn)市級的管理決策權(quán)限。只有小城鎮(zhèn)擁有相對獨立的決策權(quán)尤其是財政權(quán)和負(fù)債權(quán)，小城鎮(zhèn)才能從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略紐帶”的新戰(zhàn)略定位出發(fā)，根據(jù)自身優(yōu)勢確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、設(shè)施齊全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型小城鎮(zhèn)。

注釋：

①城關(guān)鎮(zhèn)的數(shù)量是縣數(shù)與自治縣數(shù)之和。

②建制鎮(zhèn)的數(shù)量是鎮(zhèn)數(shù)減去城關(guān)鎮(zhèn)數(shù)。

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