戴中祥　楊增

(1.武漢科技大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢430081；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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新《行政訴訟法》對(duì)公安行政執(zhí)法的影響及對(duì)策

戴中祥1楊增2

(1.武漢科技大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢430081；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法面廣量大，新《行政訴訟法》的實(shí)施給公安行政執(zhí)法工作帶來了新的挑戰(zhàn)，提出了更高的要求。公安機(jī)關(guān)要面對(duì)、適應(yīng)新《行政訴訟法》的要求，切實(shí)解決法治思維、執(zhí)法理念偏差、執(zhí)法不規(guī)范等問題，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力。

關(guān)鍵詞：公安行政執(zhí)法；證據(jù)收集；執(zhí)法規(guī)范化

2014年11月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了修改《行政訴訟法》的決定，修改后的《行政訴訟法》(以下簡稱新《行政訴訟法》)已于2015年5月1日起實(shí)施。這是黨的十八屆四中全會(huì)召開后國家修改的第一部基本法律，是行政訴訟法實(shí)施25年以來做出的首次修改。與之前相比，新《行政訴訟法》進(jìn)一步體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約和對(duì)群眾合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政提出了更高的要求。對(duì)行政執(zhí)法面廣量大的公安機(jī)關(guān)來講，新《行政訴訟法》的實(shí)施自然也給公安行政執(zhí)法工作帶來了新的挑戰(zhàn)。鑒于此，筆者結(jié)合當(dāng)前公安執(zhí)法實(shí)際，以問題為導(dǎo)向，就公安機(jī)關(guān)如何面對(duì)、適應(yīng)新《行政訴訟法》的要求，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，談?wù)勛约旱乃伎?，以期拋磚引玉。

一、新《行政訴訟法》中涉及公安行政執(zhí)法的主要修改內(nèi)容

立法者注意到行政訴訟中存在立案難、審理難、執(zhí)行難等問題，人民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。[1]新《行政訴訟法》出于解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題的目的，對(duì)起訴、審理、判決、執(zhí)行等機(jī)制進(jìn)行了完善，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)擴(kuò)大受案范圍，簡化程序

一是新《行政訴訟法》將行政訴訟對(duì)象由“具體行政行為”修改為“行政行為”，將規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為也納入其中，受案范圍由原來的8項(xiàng)擴(kuò)大到12項(xiàng)。新《行政訴訟法》將受案范圍用列舉12類可訴情形加保留兜底條款的形式，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其他組織作出的有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收(征用)和補(bǔ)償、行政給付、行政協(xié)議以及政府信息公開、行政復(fù)議等行使公共行政職能處理具體事件的行為(包括“具體行政行為”和“抽象行政行為”)均納入其中，一些以往法院本不受理的行政爭議案件也可以順利進(jìn)入行政訴訟渠道。二是立案程序由原來的“審查立案”修改為“登記立案”，即由以往的實(shí)體審查變更為形式要件審查，只要符合形式要件，法院就應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。同時(shí)對(duì)書寫起訴狀有困難的人員，賦予其口頭起訴的權(quán)利，更加有利于當(dāng)事人通過法律途徑來維護(hù)自身的合法權(quán)益。三是起訴期限延長。起訴期限由原來的三個(gè)月延長至六個(gè)月，保障當(dāng)事人有充裕的時(shí)間來維護(hù)其合法權(quán)益。四是行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)案件受理。新《行政訴訟法》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件，更有利于保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。五是復(fù)議機(jī)關(guān)被列為共同被告。新《行政訴訟法》規(guī)定經(jīng)過復(fù)議程序的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持決定的，復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，強(qiáng)化了對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為的監(jiān)督。

(二)改革管轄，強(qiáng)化審查

一是改革訴訟管轄機(jī)制。新《行政訴訟法》規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。行政案件實(shí)行異地管轄審理，將大大降低行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟審判工作的干擾。二是加大司法審查力度。法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。同時(shí)，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，法院也可以確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。通過加大行政行為司法審查的力度，降低了確認(rèn)行政行為違法的門檻，倒逼行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法律、依職權(quán)、依程序行使行政執(zhí)法權(quán)。

(三)完善訴訟證據(jù)規(guī)則

新《行政訴訟法》明確了被告的舉證責(zé)任，規(guī)定被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。同時(shí)，明確了證據(jù)采信規(guī)則，規(guī)定證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。這對(duì)行政機(jī)關(guān)獲取證據(jù)能力及依法取證能力等提出了新的更高的要求。

(四)明確責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)

新《行政訴訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行法院的行政判決的，人民法院可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十至一百元的罰款；將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。這一規(guī)定實(shí)現(xiàn)了拒絕履行判決的法律責(zé)任由行政機(jī)關(guān)向具體的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員轉(zhuǎn)變，有助于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好地履行法院行政判決，保障行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利。

二、新《行政訴訟法》對(duì)當(dāng)前公安行政執(zhí)法的影響

(一)突出訴權(quán)保護(hù)，行政訴訟將大幅攀升

新《行政訴訟法》通過延長起訴期限、簡化登記立案、拓展受案范圍等措施，降低了行政訴訟門檻，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織向人民法院提起訴訟，解決行政爭議。這必將導(dǎo)致行政訴訟劇增。一方面，行政訴訟起訴期限延長至6個(gè)月，保障當(dāng)事人有更充裕的時(shí)間準(zhǔn)備、提起行政訴訟。另一方面，新《行政訴訟法》簡化登記立案程序，同時(shí)賦予口頭起訴的權(quán)利，將更有利于那些既不具備基本法律知識(shí)，又沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的社會(huì)底層人員提起行政訴訟。此外，公安行政工作面廣量大，如交通管理涉及車駕管理、秩序管理、事故處理、違法處罰諸多方面，與群眾的很多切身利益密切相關(guān)，行政處罰、行政許可、行政審批、行政管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都可能被提起行政訴訟，接受司法程序的全面審查和監(jiān)督。2015年5月4日，是新《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋實(shí)施后首個(gè)工作日，也是《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》實(shí)施第一天，當(dāng)天全國各級(jí)法院行政一審共登記立案2000多件。而2014年全國法院工作日日均行政一審立案600件左右，2015年4月份全國法院工作日日均行政一審立案1132 件左右。2015年5月4日當(dāng)天行政一審案件立案數(shù)量，是2014年同比3倍左右，與2015年4月份同比也翻了近一番。[2]

(二)注重證據(jù)規(guī)則，證據(jù)要求更加嚴(yán)格

證據(jù)是支撐行政機(jī)關(guān)做出行政行為的依據(jù)。新《行政訴訟法》明確規(guī)定，“以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”，并要求“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證”，這些都對(duì)公安機(jī)關(guān)收集、使用證據(jù)提出了更高的要求。將電子數(shù)據(jù)列入證據(jù)種類，實(shí)現(xiàn)電子郵件、手機(jī)短信、微信等電子數(shù)據(jù)的合法化，有助于相關(guān)案件的辦理和突破。與此同時(shí)，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究，不斷提升獲取電子數(shù)據(jù)等證據(jù)的能力，使證據(jù)收集更全面，證據(jù)鎖鏈更嚴(yán)密。同時(shí)，收集證據(jù)必須按照法定程序進(jìn)行，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序收集證據(jù)。如果公安機(jī)關(guān)做出行政行為所依據(jù)的證據(jù)系非法手段取得，法院在審理中極有可能以非法證據(jù)予以排除，并判決撤銷該行政行為或確認(rèn)其違法。

公安機(jī)關(guān)證據(jù)使用的能力有待加強(qiáng)。首先，要強(qiáng)化及時(shí)保存證據(jù)的意識(shí)。由于行政訴訟的起訴期限及第一審判決時(shí)限均延長至6個(gè)月，行政訴訟案件立案、審理、判決時(shí)間跨度較長，這對(duì)執(zhí)法記錄儀視頻資料保存工作提出了新要求，對(duì)發(fā)生行政訴訟案件的執(zhí)法視頻資料需要及時(shí)拷貝保存。其次，要增強(qiáng)全面按時(shí)舉證的意識(shí)。被告不僅負(fù)有舉證責(zé)任，而且必須按期舉證，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。對(duì)在執(zhí)法中收集到的證據(jù)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面進(jìn)行梳理，在規(guī)定的期限內(nèi)向法庭提供，一旦無正當(dāng)理由逾期不予提供的，法庭很有可能不予采信。再次，要提升法庭質(zhì)證的能力。證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證。這就要求出庭應(yīng)訴人員掌握質(zhì)證的步驟和技巧，準(zhǔn)確把握證據(jù)的“客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性”三大特性，提升應(yīng)用證據(jù)的能力。

(三)增加共同被告，復(fù)議制度更趨完善

新《行政訴訟法》第26條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@將推動(dòng)復(fù)議制度真正發(fā)揮作用，倒逼各級(jí)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履職，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議案件的審查將趨于嚴(yán)格。根據(jù)新《行政訴訟法》，經(jīng)過復(fù)議的行政案件，一旦進(jìn)入訴訟程序，復(fù)議機(jī)關(guān)無論是維持還是改變原行政行為，都會(huì)成為行政訴訟的被告。如果復(fù)議機(jī)關(guān)不認(rèn)真履行法律審核的職責(zé)，就可能在訴訟中面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)采取更加審慎的態(tài)度，專注于案件本身，從實(shí)體和程序兩方面對(duì)行政案件進(jìn)行嚴(yán)格審查，監(jiān)督基層公安機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

(四)實(shí)行全面審查

新《行政訴訟法》在合法性審查原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法程序的審查，強(qiáng)化對(duì)明顯不合理的行政行為的審查，并將行政規(guī)范性文件也一并納入審查范圍，更有利于法院加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督。各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)要加快清理現(xiàn)有規(guī)范性文件，進(jìn)一步提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，認(rèn)真對(duì)待法院就規(guī)范性文件附帶審查后發(fā)送的處理建議。

(五)推行異地管轄

現(xiàn)行行政訴訟案件實(shí)行屬地管轄。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)同在一地，人員之間相對(duì)比較熟悉，易引發(fā)游說、說情打招呼等干擾行政司法的問題。實(shí)施行政訴訟案件異地管轄，將大大降低行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的行政審判干擾，有助于司法機(jī)關(guān)保持中立，獨(dú)立行使審判權(quán)，行政訴訟敗訴案件數(shù)量將會(huì)逐步增加。

(六)要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴

新《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定:“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”該制度安排意味著將“告官要見官”的要求以法律制度的形式予以確定，法律為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人設(shè)定了出庭應(yīng)訴的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是原則，委托相應(yīng)工作人員出庭是例外。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴職責(zé)的強(qiáng)化，迫切需要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步提高依法行政和依法應(yīng)訴能力。牢固樹立法治理念，增強(qiáng)依法決策和依法行政的自覺性，尊重司法，接受監(jiān)督。

三、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中存在的主要問題

(一)法治思維、執(zhí)法理念仍有偏差

隨著新《行政訴訟法》的實(shí)施，行政訴訟案件數(shù)量可能面臨爆炸式增長。面對(duì)新《行政訴訟法》的施行，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)及民警思想上或多或少呈現(xiàn)出無動(dòng)于衷的“麻痹癥”、無所畏懼的“任性癥”、無所適從的“恐懼癥”，這些現(xiàn)象與新《行政訴訟法》的立法宗旨格格不入，也與弘揚(yáng)法治思維背道而馳。少數(shù)民警執(zhí)法理念偏向，對(duì)“我是誰、為了誰、依靠誰”缺乏透徹的理解，對(duì)執(zhí)法為民的本質(zhì)要求缺乏準(zhǔn)確的把握，“態(tài)度執(zhí)法”、“關(guān)系執(zhí)法”、“人情執(zhí)法”和隨意性執(zhí)法的現(xiàn)象還有一定的市場。有的公安機(jī)關(guān)不當(dāng)行使自由裁量權(quán)，所作行政處罰畸輕畸重，特別是在處罰同一起糾紛的各方當(dāng)事人時(shí)，明顯存在濫用裁量、比例失衡的情況。有些民警片面、錯(cuò)誤認(rèn)為良性違法不是違法，程序違法不是違法，取證瑕疵不是違法，在行政執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不廉潔的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)一些執(zhí)法程序上的問題，譬如有警不出、出警不快、出警不當(dāng)?shù)取暗图?jí)錯(cuò)誤”不以為然，對(duì)單人詢問、事后簽名、復(fù)制粘貼筆錄等“執(zhí)法瑕疵”習(xí)以為常。

(二)受案立案不規(guī)范

公安機(jī)關(guān)辦理案件，要經(jīng)過接報(bào)案、受案立案、辦案和結(jié)案等環(huán)節(jié)。接報(bào)案登記和受案立案審查一般統(tǒng)稱為受案立案工作，是懲治違法犯罪的初始和必經(jīng)環(huán)節(jié)，是整個(gè)案件的入口環(huán)節(jié)，沒有如實(shí)和及時(shí)地受案立案，就談不上依法辦案。2015年12月，《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》首次對(duì)公安機(jī)關(guān)行政案件受案審查、刑事案件立案審查的期限作了規(guī)定。要求公安機(jī)關(guān)接報(bào)案件后，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行受案立案審查，對(duì)于違法犯罪事實(shí)清楚的案件，應(yīng)當(dāng)即受、即立、即辦，不得拖延推諉。行政案件受案審查期限原則上不超過24小時(shí)，疑難復(fù)雜案件受案審查期限不超過3日。完善受案立案制度，解決群眾反映強(qiáng)烈的受案立案突出問題，是中央全面深化公安改革的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)公平正義，事關(guān)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法形象，具有十分重要的意義。實(shí)踐中仍然有部分單位不及時(shí)受案立案，少數(shù)單位還存在應(yīng)當(dāng)受案立案而未如實(shí)受案立案、不應(yīng)該受案立案而隨意受案立案等情形。個(gè)別單位在接到群眾報(bào)警反映具體案件線索，受理案件后，不組織民警開展調(diào)查，不將案件移交給有管轄權(quán)的單位。有的公安部門在接到報(bào)案、投訴舉報(bào)后，雖經(jīng)調(diào)查取證，卻未在法定期限內(nèi)做出明確的處理意見或答復(fù)，或一直未告知當(dāng)事人相關(guān)的查處結(jié)果。

(三)案件辦理不規(guī)范

一是調(diào)查取證不規(guī)范。如單人調(diào)查取證，協(xié)警或保安調(diào)查取證?，F(xiàn)場勘查不細(xì)致，提取物證不全面，物證檢驗(yàn)無鑒定結(jié)論，導(dǎo)致證據(jù)單薄。有的筆錄內(nèi)容簡單復(fù)制，有的偵查員互相代替簽名，有的在同一時(shí)間段訊(詢)問不同的違法犯罪嫌疑人(證人)，有的辨認(rèn)筆錄未按要求進(jìn)行，有的詢問證人或受害人的地點(diǎn)系到其所在單位、住處，未經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并制作詢問通知書等情形在案卷中有不同程度的存在，造成證據(jù)“非法性排除”的潛在可能。二是法律文書制作送達(dá)不規(guī)范。主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：其一，內(nèi)容不規(guī)范。有的法律文書填寫能簡則簡，有的引用法律條文未具體到款、項(xiàng)，有的引用法律錯(cuò)誤或者用語不規(guī)范，直接影響執(zhí)法行為的規(guī)范性和法律的嚴(yán)肅性。其二，制作不規(guī)范。文書編號(hào)隨意，有的時(shí)間倒置，有的重號(hào)；事前套打法律文書情形較為常見，導(dǎo)致文書的內(nèi)容“張冠李戴”。其三，送達(dá)告知不規(guī)范。有的送達(dá)回執(zhí)文書沒有詳細(xì)記載送達(dá)的時(shí)間、地點(diǎn)，送達(dá)民警簽名等。有的行政處罰告知時(shí)間、告知主體、告知內(nèi)容不規(guī)范，甚至在執(zhí)法過程中未履行相應(yīng)的告知義務(wù)，剝奪了當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利。

四、公安行政執(zhí)法工作應(yīng)對(duì)新《行政訴訟法》的對(duì)策

圍繞新《行政訴訟法》的施行，基層一線公安機(jī)關(guān)必須以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指引，認(rèn)真貫徹落實(shí)全國公安機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神，深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作會(huì)議精神和公安部《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》要求，以全面深化公安改革為動(dòng)力，以建設(shè)法治公安為目標(biāo)，深入研究謀劃，積極探索創(chuàng)新，強(qiáng)力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，從思想認(rèn)識(shí)、能力素質(zhì)、辦案質(zhì)量、監(jiān)督管理等方面充分做好應(yīng)對(duì)工作。

(一)牢固樹立法治思維

行政訴訟是把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法治化軌道的重要制度，是有效解決行政爭議、推動(dòng)法治政府建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要渠道，是化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要工具。公安機(jī)關(guān)作為國家重要的執(zhí)法機(jī)關(guān)，兼具行政執(zhí)法和刑事司法職能，是建設(shè)法治中國的重要力量。必須從領(lǐng)導(dǎo)干部、專兼職法制人員、一線執(zhí)法執(zhí)勤民警三個(gè)層面強(qiáng)化教育引導(dǎo)。要牢固確立合法性思維。在行使行政權(quán)力時(shí)，必須把合法性評(píng)價(jià)放在首要位置，全面審視行為的目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段、程序等是否合乎法律規(guī)定和要求，正確理解“良性違法也是違法、程序違法也是違法、取證瑕疵也是違法”。

(二)重視、理解和支持司法監(jiān)督，妥善應(yīng)對(duì)新《行政訴訟法》實(shí)施后進(jìn)入行政訴訟渠道的行政爭議數(shù)量大幅增加、司法審查標(biāo)準(zhǔn)更趨嚴(yán)格的形勢

行政訴訟是解決行政爭議的重要途徑，也是促進(jìn)依法行政和推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要方式。黨的十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督體系中的司法監(jiān)督，最主要的就是對(duì)行政訴訟的監(jiān)督。理解、支持人民法院依法行使行政審判權(quán)，重視司法監(jiān)督，對(duì)推進(jìn)政府依法行政極為重要。公安機(jī)關(guān)的決策和措施，大多是針對(duì)公民、法人、其他組織的，不僅廣泛，而且深入，且公安機(jī)關(guān)的權(quán)力還具有強(qiáng)制性，如果失去司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，將有可能侵犯人民的合法權(quán)益。每個(gè)民警必須牢固樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”的理念，全面依法履行職責(zé)。

(三)重視行政程序的價(jià)值，按照新《行政訴訟法》的要求規(guī)范執(zhí)法程序

程序正當(dāng)是依法行政的基本要求，程序違法一直是行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因之一。新《行政訴訟法》對(duì)行政程序問題進(jìn)一步嚴(yán)格了司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定“行政行為程序輕微違法，對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”，人民法院也應(yīng)判決確認(rèn)違法。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴(yán)格遵守立案、調(diào)查、告知、聽證、送達(dá)等法定程序要求，減少因程序違法而出現(xiàn)的敗訴。按照?qǐng)?zhí)法流程、執(zhí)法程序?qū)嵤┬姓袨?，充分保障?dāng)事人的知情權(quán)和陳述、申辯權(quán)，對(duì)符合聽證條件的，要保障當(dāng)事人聽證的權(quán)利。配備執(zhí)法記錄儀。民警在執(zhí)勤執(zhí)法過程中要配備并充分使用執(zhí)法記錄儀，注重發(fā)揮視聽資料的證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)作用，形成完整的證據(jù)鏈。

(四)把公安法制執(zhí)法監(jiān)督工作放在更加重要的位置，指導(dǎo)規(guī)范執(zhí)法行為，提升行政執(zhí)法質(zhì)量

根據(jù)公安部《關(guān)于加強(qiáng)公安法制建設(shè)的決定》、《公安機(jī)關(guān)的法制部門工作規(guī)范》、《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》中的規(guī)定，各級(jí)公安機(jī)關(guān)的法制部門是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的主管部門。公安機(jī)關(guān)法制部門依照規(guī)定對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行法律審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正偵查階段的最終“產(chǎn)品”——案件的質(zhì)量，杜絕各種隱患，防止冤假錯(cuò)案發(fā)生。目前法制執(zhí)法監(jiān)督工作仍然存在監(jiān)督內(nèi)容不全面、監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督方式不規(guī)范、監(jiān)督制度落實(shí)不到位、監(jiān)督工作尚有盲區(qū)等方面的問題。有些基層法制部門民警的監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來，與其擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)法工作“管理員”、案件審核“質(zhì)檢員”、上下溝通“信息員”的角色要求不相適應(yīng)。因此，應(yīng)發(fā)揮公安法制部門的監(jiān)督指導(dǎo)作用。一是要規(guī)范執(zhí)法行為。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法律法規(guī)及相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，履行證據(jù)收集、調(diào)查取證、執(zhí)法告知、違法狀態(tài)消除等職責(zé)，認(rèn)真填寫行政處罰、事故處理等文書，盡量避免執(zhí)法錯(cuò)誤，減少執(zhí)法瑕疵，確保行政處罰、行政強(qiáng)制、事故處理、行政許可、行政管理等行為合法、規(guī)范。二是規(guī)范執(zhí)法程序。細(xì)節(jié)決定成敗，質(zhì)量鑄就公信。只有行政執(zhí)法質(zhì)量過硬，才能確保公安機(jī)關(guān)在行政訴訟中始終立于不敗之地。公安機(jī)關(guān)法制執(zhí)法監(jiān)督工作人員要牽頭全面梳理行政執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法程序、執(zhí)法環(huán)節(jié)，列出每個(gè)執(zhí)法事項(xiàng)的所有工作步驟和要求，確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，確保民警執(zhí)法有據(jù)可依、有章可循。聚焦行政執(zhí)法中容易發(fā)生問題的關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以解決人民群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不規(guī)范、不公正、不作為、亂作為等執(zhí)法問題為突破口，實(shí)施重點(diǎn)整治、駐點(diǎn)解剖、蹲點(diǎn)幫扶，確保整治效果。聚焦易引發(fā)行政訴訟的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)源點(diǎn)，深入開展常態(tài)排查、勢態(tài)提示、動(dòng)態(tài)管控，確保不發(fā)生越權(quán)行政、失職瀆職等嚴(yán)重?fù)p害公安機(jī)關(guān)執(zhí)法形象的事件。

(五)以解決爭議為追求，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)，規(guī)范舉證應(yīng)訴，進(jìn)一步做好行政復(fù)議和出庭應(yīng)訴工作

從行政案件司法審查的情況來看，有的地方政府對(duì)法制工作仍然重視不夠，一些行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴能力較弱，敗訴率較高，行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用未能有效發(fā)揮。新《行政訴訟法》已將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴上升為法定訴訟義務(wù)，因此，應(yīng)盡快完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，落實(shí)新《行政訴訟法》的要求。另外，要強(qiáng)化公安行政復(fù)議與公安應(yīng)訴并重理念。一方面，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，進(jìn)一步暢通行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機(jī)制，妥善應(yīng)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)共同被告的新規(guī)定；進(jìn)一步改進(jìn)行政復(fù)議工作，充分發(fā)揮行政復(fù)議依法糾錯(cuò)、化解行政爭議的功能；另一方面，嚴(yán)格履行行政應(yīng)訴職責(zé)。針對(duì)行政訴訟案件，認(rèn)真組織研究案情，嚴(yán)格按照法律規(guī)定或法院指定的期限進(jìn)行答辯，提交做出被訴行政行為的全部證據(jù)和依據(jù)，避免因答辯不當(dāng)、舉證不力導(dǎo)致敗訴；完善公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和民警旁聽庭審制度，通過公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和民警旁聽庭審，提高公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)質(zhì)參與度，增強(qiáng)民警庭審的參與感和代入感，通過應(yīng)訴實(shí)踐和庭審的直觀教育不斷強(qiáng)化法治思維，提升依法行政水平。庭審結(jié)束之后，應(yīng)訴公安機(jī)關(guān)要認(rèn)真查擺剖析，嚴(yán)格追究過錯(cuò)，總結(jié)得失。要組織專門人員從行政行為、應(yīng)訴技巧等方面對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行全面剖析，認(rèn)真查找執(zhí)法問題，及時(shí)總結(jié)應(yīng)訴技巧，全面提高本部門行政辦案質(zhì)量和參與訴訟的水平。要結(jié)合具體情況，及時(shí)查找和發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，并針對(duì)存在的問題加強(qiáng)研究和分析，完善執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法程序，堵塞執(zhí)法漏洞。對(duì)存在執(zhí)法問題的單位及有關(guān)人員，要嚴(yán)格按照《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》追究承辦人員、審核人員、審批人員的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 葉利榮E-mail:yelirong@126.com

收稿日期：2016-04-20

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目青年項(xiàng)目(12YJC820005)

第一作者簡介：戴中祥(1966—)，男，湖北仙桃人，教授，主要從事訴訟法學(xué)、司法制度研究。

分類號(hào)：D631.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-1395 (2016)06-0022-05