繆　姝

（福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州，350007）

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政府改革的頂層設(shè)計(jì)時(shí)刻——基于馬克思廉價(jià)政府理論的思考

繆姝

（福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州，350007）

［摘要］當(dāng)前，我國改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革形勢的復(fù)雜、改革進(jìn)程的減緩和改革動力的不足都呼吁政府從人民群眾的根本利益出發(fā)，統(tǒng)攬全局，凝聚共識。政治領(lǐng)域標(biāo)志著“自上而下”的“頂層設(shè)計(jì)”新名詞由此脫穎而出。為了克服政府改革頂層設(shè)計(jì)的泛化，我們重新回歸馬克思《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文，其民本、精簡、責(zé)任的理念，為當(dāng)下我國確立政府改革頂層設(shè)計(jì)的使命注入新視角，有利于我國政府攻破利益調(diào)整難點(diǎn)、簡政放權(quán)，全面正確履行政府職能，籌謀劃中國社會發(fā)展新藍(lán)圖，續(xù)航中國改革發(fā)展穩(wěn)步向前。

［關(guān)鍵詞］政府；頂層設(shè)計(jì)；途徑

“頂層設(shè)計(jì)”概念最初源于工程學(xué)，首見于“十二五”規(guī)劃，后成為中國新的政治名詞?！安恢\全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時(shí)?！绷?xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向十八屆三中全會作說明時(shí)強(qiáng)調(diào)全面深化改革需要加強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。當(dāng)前，我國改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，標(biāo)志著“自上而下”的“頂層設(shè)計(jì)”一詞脫穎而出，領(lǐng)銜2014年度十大流行語，是時(shí)代走勢的先鋒，更是黨心民意的共鳴。當(dāng)我們再次把目光投向馬克思關(guān)于廉價(jià)政府的論述，仍然能感受到其政治哲學(xué)思想對當(dāng)下我國政府改革的可貴啟示。

一、政府改革頂層設(shè)計(jì)迫在眉睫

頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)工程學(xué)的術(shù)語，即以系統(tǒng)的方法和戰(zhàn)略的思維對各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和有效整合。作為政治領(lǐng)域的新名詞，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)從人民群眾的根本利益出發(fā)，統(tǒng)攬中國改革全局，從而最大限度地統(tǒng)一改革共識，凝聚改革動力，降低改革風(fēng)險(xiǎn)，奠定長遠(yuǎn)發(fā)展的基石?？梢哉f，頂層設(shè)計(jì)概念的提出，反映我國核心決策層對當(dāng)下社會有機(jī)體運(yùn)行的全局反思和統(tǒng)籌謀劃中國社會發(fā)展新藍(lán)圖的擔(dān)當(dāng)，是續(xù)航中國改革發(fā)展穩(wěn)步向前的新命題。

（一）改革形勢復(fù)雜呼吁政府頂層設(shè)計(jì)

改革開放初期，百廢待興，偌大的外部環(huán)境猶如一條深不見底的河。對于這個(gè)歷史悠久、國情特殊的東方大國來說，沒有任何一個(gè)現(xiàn)成可行的模式得以照搬或移植，唯有全國上下凝心聚力“摸著石頭過河”，不斷摸索、試錯(cuò)和總結(jié)，在實(shí)踐中獲得真知。一方面，改革初期近乎于白紙的外部環(huán)境使得一項(xiàng)改革往往比較容易找到切入點(diǎn)和推行力。另一方面，由于長期試錯(cuò)改革中形成了改革不同步、不配套、不平衡的局面，改革中的短板不言而喻。目前，我國面臨的改革環(huán)境與改革初期大相徑庭，各種深層次矛盾和問題日益浮現(xiàn)，涉及面更廣、關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)更大，往往牽一發(fā)而動全身。如果仍局限于問題導(dǎo)向，很可能顧此失彼。面臨新形勢，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急式改革不行，“修修補(bǔ)補(bǔ)”、“隔靴搔癢”的碎片化改革也不行，將“五位一體”完全割裂的分散化改革同樣不行。因此需要通過頂層設(shè)計(jì)來加強(qiáng)改革的配套性和系統(tǒng)性，認(rèn)真梳理改革中的短板，并根據(jù)實(shí)際情況“自上而下”繪制改革線路圖，以實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)“五位一體”系統(tǒng)推進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。

（二）改革進(jìn)程減緩呼吁政府頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)下多數(shù)人持有改革進(jìn)程相對以往減緩的觀點(diǎn)，根本原因在于中國改革已進(jìn)入到以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為重點(diǎn)的攻堅(jiān)階段，與早期普惠式的改革不同，當(dāng)下改革旨在不同利益集團(tuán)角逐博弈的名利場中謀求出路。首先改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，“容易改得都差不多了，剩下的都是難啃的硬骨頭”，其牽涉面之廣、難度之大非一朝一夕三言兩語能攻克完畢。其次，改革自身遭遇強(qiáng)有力的阻擊。政府出臺的改革計(jì)劃，因既得利益的阻力很難推行或在實(shí)施過程中變形。更有甚者，極少數(shù)既得利益利用資源優(yōu)勢操縱改革議程竊取改革成果。再次，政府在政治決策環(huán)境中同樣攜帶“經(jīng)濟(jì)人”的自利特性。我國長期強(qiáng)勢政府的慣性導(dǎo)致介入資源配置過深，放手改革紅利、下狠心對自己動刀子已成為重中之重。當(dāng)下，處理好政府與市場關(guān)系是改革的核心問題，政府改革已成為深化各項(xiàng)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這意味著必須對改革模式進(jìn)行反思。只有重塑政府這一未來中國經(jīng)濟(jì)巨輪的“舵手”，通過“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)推動，拿出壯士斷腕和刮骨療毒的勇氣，沖破既得利益藩籬，才能使中國這艘巨輪揚(yáng)帆續(xù)航。

（三）改革動力不足呼吁政府頂層設(shè)計(jì)

近些年，人們紛紛感慨改革動力不足，其根本原因在于利益分配懸殊導(dǎo)致改革共識出現(xiàn)分化。既得利益群體仰仗政治、經(jīng)濟(jì)或知識方面掌握豐富的優(yōu)勢資源，擁有了制定“游戲規(guī)則”的話語權(quán)，在改革中先富了起來；而反觀獲利持續(xù)下降者或利益受損者“相對剝奪感”較強(qiáng)。既得利益群體既無動力去釋放自身利益，又不愿意建立一個(gè)協(xié)同妥協(xié)的機(jī)制，甚至仍奢望操縱改革規(guī)則獲取持續(xù)性收益，而利益受損群體缺乏真正推動利益關(guān)系調(diào)整的總體性思路和利益博弈能力，對改革的價(jià)值認(rèn)同出現(xiàn)動搖。因此，匯聚改革動力必須探究改革的價(jià)值訴求，重塑改革共識。頂層設(shè)計(jì)是一種使命的復(fù)歸，強(qiáng)調(diào)改革始終與每一個(gè)公民息息相關(guān)，改革是人民的事業(yè)，改革的動力來源于順應(yīng)人民的呼聲、來源于人民的首創(chuàng)精神，以全局戰(zhàn)略的眼光，真真切切調(diào)整利益格局，大刀闊斧分配既得利益“蛋糕”，給予公民普惠性改革成果，從而凝聚改革共識，集約社會動力，良性循環(huán)，系統(tǒng)性、協(xié)同性推進(jìn)改革進(jìn)程。

二、政府改革頂層設(shè)計(jì)的使命

目前中國的改革進(jìn)入重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，同時(shí)也是復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)期，利益的分化與整合相互交織，甚至部分矛盾和問題已經(jīng)到達(dá)臨界點(diǎn)。頂層設(shè)計(jì)的提出是我國廣義政府核心決策層最重要的戰(zhàn)略考量，是對中國社會轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)把握。為了克服政府改革頂層設(shè)計(jì)的泛化，我們重新回歸馬克思，把目光投向《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文，尋求重塑政府的借鑒意義。筆者看來，廉價(jià)政府不僅僅是一味強(qiáng)調(diào)性價(jià)比高的節(jié)約政府，其要義囊括民本、精簡、責(zé)任，為當(dāng)下我國確立政府改革頂層設(shè)計(jì)的使命注入新視角。

（一）民本是政府改革頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。實(shí)踐表明，我國新時(shí)期持續(xù)30多年的各項(xiàng)豐碩的改革成果，每一步都離不開人民群眾的智力支持和熱情參與。改革走到今天，進(jìn)入利益博弈時(shí)期，既得利益者、特殊利益者和相對利益受損者盤根錯(cuò)雜，貧富分化差距拉大的背景下人們對進(jìn)一步改革的價(jià)值認(rèn)同發(fā)生了變化。因此我們必須反思物欲的探求，厘清利益的角逐，重塑改革的民本價(jià)值訴求。實(shí)際上，馬克思早已敏銳認(rèn)識到人民的公仆必須竭誠為人民服務(wù)，絕不可以有凌駕于社會之上的特權(quán)?！氨砻嫔细吒吡桉{于社會之上的國家特權(quán)，實(shí)際上正是這個(gè)社會最丑惡的東西，正是這個(gè)社會一切腐敗事物的溫床”［1］98-99《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，公社提醒公職人員：“從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只能領(lǐng)取相當(dāng)于工人工資的報(bào)酬。從前國家的高官顯宦所享有的一切特權(quán)以及公務(wù)津貼，都隨著這些人物本身的消失而消失了。”［1］99-100長期以來我國強(qiáng)勢政府有所作為，是創(chuàng)造“中國奇跡”的推手。然而與此同時(shí)“看得見的手”“越位”行為屢見不鮮，反而限制了市場活力。因此政府改革頂層設(shè)計(jì)必須從自我革新入手、問計(jì)于民，政府官員理應(yīng)除了忠誠地充當(dāng)人民的直接代表外，不擔(dān)負(fù)任何其他的使命，僅成為社會本身負(fù)責(zé)的勤務(wù)員。

（二）精簡是政府改革頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求

政府運(yùn)行的高效率和滿意度是提升政府公信力的根本保障。自中央“八項(xiàng)規(guī)定”和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》出臺以來，各級政府部門嚴(yán)控“三公”消費(fèi)，取得了可觀的成效，節(jié)約政府運(yùn)行成本意識得以強(qiáng)化，重新贏得人民群眾的信任。然而，改革開放以來多達(dá)七次的政府機(jī)構(gòu)改革仍未逃脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。我國政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、部門林立、職能不清、人員富余仍是未能徹底解決的一個(gè)老問題。精，即政府運(yùn)行效率高；簡，即政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要“瘦身”。精簡不僅僅單純地意味著政府運(yùn)行成本的最小化，而是旨在降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)效率的同時(shí)，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，讓人民放心，讓人民滿意。這與馬克思強(qiáng)調(diào)的政府本質(zhì)在于輕徭薄賦、造福社會不謀而合?！吧鐣毑粫偈侵醒胝p賜給它的爪牙的私有財(cái)產(chǎn)”，“一切公職人員像公社委員一樣，其工作報(bào)酬只能相當(dāng)于工人的工資”［1］98-99。同時(shí)，堅(jiān)決消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，樹立公仆意識，以此辦法來“取締國家寄生蟲的非生產(chǎn)性活動和胡作非為，從根源上杜絕把巨量國民產(chǎn)品浪費(fèi)于供養(yǎng)國家這個(gè)魔怪”。

（三）責(zé)任是政府改革頂層設(shè)計(jì)的必然要件

政府改革頂層設(shè)計(jì)的核心是厘清政府與市場邊界，但實(shí)際上，市場經(jīng)濟(jì)資源配置的過程無時(shí)不受到來自公共權(quán)力的左右。尤其我國強(qiáng)勢政府的傳統(tǒng)，加之轉(zhuǎn)型過程中面臨制度稀缺的真空及行政文化的缺失，公共權(quán)力自身攜帶的自私理性一旦缺乏硬性約束，極易通過插手市場過程換取利益要素。因此加強(qiáng)對公共權(quán)力的監(jiān)督，防止公共權(quán)力膨脹濫用是政府改革頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中倡導(dǎo)的廉價(jià)政府含有“責(zé)任政府”之義，即政府官員沒有任何凌駕社會之上的特權(quán)，堅(jiān)持由人民推選、受人民監(jiān)督、為人民負(fù)責(zé)的理念，堅(jiān)決遏制政府官員毫不作為、胡作非為、作威作福的惡行。一方面，人民投票推選自己的工人階級政府代表。具有“普通選舉權(quán)”的人民就如同“為自己企業(yè)招雇工人和管理人員的雇主一樣”來挑選為公社服務(wù)的勤務(wù)員，從根本上扼殺了舊國家官僚政府“擁有令人傾心的官職、金錢和權(quán)勢”貪污腐化的根源；另一方面，“一切社會公職，甚至原應(yīng)屬于中央政府的為數(shù)不多的幾項(xiàng)職能，都要由公社的勤務(wù)員執(zhí)行，從而也就處在公社的監(jiān)督之下”，人民已經(jīng)“用真正的責(zé)任制代替虛偽的責(zé)任制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”。［1］167一旦不合民意，隨時(shí)可能被罷免撤換。

三、政府改革頂層設(shè)計(jì)藍(lán)圖與實(shí)現(xiàn)路徑

回顧30多年的改革歷程，市場經(jīng)濟(jì)體制建立與運(yùn)行初期，以宏觀調(diào)控為代表的政府主導(dǎo)功不可沒。然而隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善和市場自我調(diào)節(jié)功能的逐步健全，人們逐漸意識到長期大而全的政府治理格局所攜帶的負(fù)面效應(yīng)亟需消除。當(dāng)前，政府既是改革的主導(dǎo)者，同時(shí)也是被改革的對象，甚至同樣也是改革阻力的來源。人們開始呼喚一個(gè)不斷放權(quán)、給經(jīng)濟(jì)“松綁”的有限政府。唯有政府自我糾錯(cuò)、自我設(shè)計(jì)、繪制藍(lán)圖，才能進(jìn)一步激發(fā)改革活力，續(xù)寫發(fā)展新篇章。

（一）政府改革頂層設(shè)計(jì)的理念是攻破利益調(diào)整難點(diǎn)

正如馬克思早年所說的，“人們之間的關(guān)系最根本的是物質(zhì)利益關(guān)系”。30多年的改革開放取得巨大成就的根源在于找準(zhǔn)最廣大人民群眾這一強(qiáng)大驅(qū)動力，最大限度上解放和發(fā)展生產(chǎn)力，給予全民普惠的紅利。然而不可否認(rèn)，隨著改革進(jìn)程的深入，利益格局失衡、思想激蕩交鋒、沖突矛盾突發(fā)已成為進(jìn)一步推進(jìn)改革的攔路虎。若經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的巨大成就因利益分配失衡不能與民共享而導(dǎo)致改革共識喪失，那么改革的價(jià)值訴求何在，改革的動力何在，改革的目的何在，改革將何去何從。因此政府改革頂層設(shè)計(jì)必須從攻破利益調(diào)整難點(diǎn)入手，以超越既得利益的勇氣，敢于清掃漸進(jìn)式改革過程中滋生的與民奪利的特殊利益集團(tuán)，既要總攬全局、又要上下結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益訴求與核心決策層主張的良性互動。既要構(gòu)建保證社會子系統(tǒng)間協(xié)同發(fā)展的制度體系，又要深入群眾、問計(jì)于民、問政于民、問需于民。既要有自上而下的執(zhí)行力，又要尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，千方百計(jì)擴(kuò)大鞏固擴(kuò)大改革的群眾基礎(chǔ)，保護(hù)改革成果，促成改革成果共享。

（二）政府改革頂層設(shè)計(jì)的根本途徑是簡政放權(quán)

政府頂層設(shè)計(jì)就是要在政府與市場這個(gè)牽動全局的核心問題上找準(zhǔn)癥結(jié)，有所突破，以點(diǎn)帶面，放管結(jié)合，進(jìn)一步釋放市場活力。眾所周知，簡政放權(quán)是一場政府的“自我革命”，是回應(yīng)改革新形勢的新思路，貫穿新一屆政府施政的全過程，是政府開門的頭等大事。2015年《政府工作報(bào)告》明確2014年全年國務(wù)院各部門全年取消和下放246項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，并強(qiáng)調(diào)繼續(xù)把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為改革的重頭戲。簡政放權(quán)，“簡”就是深入推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開，簡化對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，“放”就是向市場、社會放權(quán)，最大限度地激發(fā)市場和社會的潛能。當(dāng)然，“放權(quán)”不是給政府減壓，不是撒手不管，更不是無所作為，而是工作理念的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，嚴(yán)格事中跟進(jìn)和事后監(jiān)管，以此從根本上克服政府職能越位和缺位的問題。同時(shí)，《政府工作報(bào)告》中首次次納入治理庸官懶政內(nèi)容，對工作不力的，要約談?wù)]勉，為官不為、懶政、怠政的，要公開曝光，堅(jiān)決追究責(zé)任。［5］這意味著政府工作較之于先前要做得更細(xì)致，監(jiān)管要更到位，對政府職能部門提出了更嚴(yán)格的要求：不僅執(zhí)政理念要變，更要增長駕馭工作全局的能力，更要尊重市場規(guī)律，主動出擊，研究市場規(guī)律，具備戰(zhàn)略前瞻眼光，對市場發(fā)展有利的要積極鼓勵(lì)，正向引導(dǎo)，對市場發(fā)展不利的要及時(shí)調(diào)整，合理糾偏，做到“放管結(jié)合”，理順政府與市場的關(guān)系，千方百計(jì)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生。

（三）政府改革頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是全面正確履行政府職能

有學(xué)者提出，中國市場經(jīng)濟(jì)體制就是一個(gè)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制，源于政府不僅僅提供公共產(chǎn)品，甚至直接作為最重要的市場主體，直接參與市場。實(shí)際上，全能政府統(tǒng)攬包辦社會事務(wù)的問題一直存在，政府“越位”行為降低了資源配置效率，“缺位”行為導(dǎo)致某些領(lǐng)域真空運(yùn)轉(zhuǎn)，險(xiǎn)象環(huán)生。因此，政府改革頂層設(shè)計(jì)要摒棄以往僅僅圍繞自身談改革的弊端，而是以更加系統(tǒng)、全局的眼光將政府—市場—社會視為宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變，把政府的四大職能同市場配置資源的決定性作用，以及社會組織自我管理能力作為一個(gè)整體來考量。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是自負(fù)盈虧的獨(dú)立市場主體，政府必須減少微觀直接的干預(yù)，把重心置于提供基礎(chǔ)設(shè)施等有形的公共產(chǎn)品和培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，以奠定現(xiàn)代市場體系順暢運(yùn)行的基本前提，創(chuàng)造公開、公平、公正的競爭環(huán)境，優(yōu)化資源配置、促進(jìn)市場主體良性競爭。另一方面，為了控制政府規(guī)模，降低政府服務(wù)成本，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，這就要求引入多元治理模式，利用多方智慧，創(chuàng)新社會治理，把某些政府的事務(wù)性管理工作以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會志愿組織、中介機(jī)構(gòu)、基層社區(qū)承擔(dān)，始終把為廣大人民謀發(fā)展增福祉作為最大責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

［1］馬克思恩格斯選集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］李克強(qiáng).2015年政府工作報(bào)告全文［EB/OL］.http：// money.163.com/15/0305/10/AJUHVMR400255565. html，2015-3-5.

［作者簡介］繆姝（1979-），女，講師，研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)。

［中圖分類號］C913

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A