趙肖肖++李憲軍

摘 要： 官民互治是指政府官員與社會(huì)公民在法律前提下，依據(jù)憲法和法律等社會(huì)契約，通過行使或履行權(quán)利義務(wù)所進(jìn)行的相互交往、相互制約、相互管理的活動(dòng)；官民共治是政府官員與公民對社會(huì)政治事務(wù)的合作管理，其實(shí)質(zhì)是國家與社會(huì)的協(xié)同治理。官民互治與官民共治的主客體存在差別，重心也有所不同。但兩者從理論上來看是共通的，相互作用的。只有在官民互治的價(jià)值引導(dǎo)下進(jìn)行官民共治，才能切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義法治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞： 官民互治； 官民共治； 公民與政府； 治理； 法治

中圖分類號(hào)： D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.014

在學(xué)術(shù)界，已有許多學(xué)者對官民互治與官民共治進(jìn)行了大量研究，尤其是隨著對共治理論研究的深入，官民共治得到了更多學(xué)者的青睞。但是筆者發(fā)現(xiàn)，在這些學(xué)術(shù)著作中并未涉及官民互治與官民共治的關(guān)系，甚至存在混合運(yùn)用的現(xiàn)象。理清兩者之間的關(guān)系，對于深化改革具有重大的理論指導(dǎo)意義。

一、官民關(guān)系及其歷史演進(jìn)

“官”和“民”均是作為集合概念來使用的。官是指由社會(huì)少數(shù)人員組成的，直接行使國家權(quán)力，管理社會(huì)公共事務(wù)的人群；與相對應(yīng)的民就是指由社會(huì)多數(shù)人員組成的，不直接行使國家權(quán)力，在國家治理中處于被管理地位的人群。官與民之間的存在千絲萬縷的關(guān)系，官民關(guān)系是官與民之間的政治關(guān)系，是官與民之間最為本質(zhì)的關(guān)系，是以階級(jí)劃分為基礎(chǔ)的一種歷史性關(guān)系。官民關(guān)系是政治的基本問題，是政治過程中的主客體關(guān)系。政治過程中的主客體間存在大量的矛盾，可以說官和民不是社會(huì)的產(chǎn)物，而是國家產(chǎn)物，國家是產(chǎn)生于社會(huì)而又獨(dú)立于社會(huì)之上的力量。國家的出現(xiàn)伴隨著權(quán)力的生成與分配問題，社會(huì)成員正是因國家權(quán)力的擁有與否或分配不同而形成官和民。矛盾是政治發(fā)展的動(dòng)力和源泉，只有處理好矛盾的兩個(gè)主要方面——官與民，才能更好地保證政治發(fā)展。

在戰(zhàn)國之前的夏、商、周時(shí)期，我國與11世紀(jì)神權(quán)統(tǒng)治下的西歐一樣實(shí)行的是分封采邑制，那時(shí)只有被任命的土地管理者，還不能稱為官員。到戰(zhàn)國時(shí)期，尤其是秦統(tǒng)一中原后，官僚制開始萌芽。韋伯曾對此做過論證，他認(rèn)為官僚制“從一開始就控制著戰(zhàn)國時(shí)代的封建性質(zhì)，并將士人階層的思維一再納入管理技術(shù)與功利主義的科層官僚制的軌道”。[1] 隋唐時(shí)期科舉制的確立使得官僚制成為我國封建時(shí)期的一種正式的體制。我國兩千多年的封建社會(huì)都是在“人治”或“官治”下緩慢發(fā)展的，法律淪為了統(tǒng)治的手段，官與民相互對立或?qū)梗俳y(tǒng)治民。西方由“人治”到“法治”也經(jīng)歷了很長的一段歷史時(shí)期。直到19世紀(jì)后期英國文官制度的出現(xiàn)，才標(biāo)志著現(xiàn)代官僚制的真正形成。

在以私有制為基礎(chǔ)、剝削階級(jí)占統(tǒng)治地位的社會(huì)形態(tài)中，官民關(guān)系的本質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治與階級(jí)壓迫的關(guān)系，是對立或?qū)沟年P(guān)系。雖然西方在打破專制統(tǒng)治的過程中，借助了民主政治的分權(quán)制衡、政黨政治、議會(huì)制、選舉制等民主元素，但是其私有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并沒有改變，所以官民關(guān)系依然是對抗性的，其法治的“治民性”沒有根本改變。而當(dāng)前我國的官民關(guān)系吧不僅是非對抗性的，而且是雙向性的。社會(huì)主義法治的“民治性”得以彰顯，力求使民主制度化、法制化。這種雙向互動(dòng)的官民關(guān)系體現(xiàn)了我國體制與制度的優(yōu)越性，根植于中國特色社會(huì)主義的土壤。

二、官民互治與官民共治的比較分析

官民互治與官民共治既相互區(qū)別又密切聯(lián)系。

（一）官民互治與官民共治的概念界定

官民互治是指政府官員與社會(huì)公民在法律前提下，依據(jù)憲法和法律等社會(huì)契約，通過履行或行使權(quán)利義務(wù)所進(jìn)行的相互交往、相互制約、相互管理的活動(dòng)；官民共治是政府與公民對社會(huì)政治事務(wù)的合作管理，其實(shí)質(zhì)是國家與社會(huì)的協(xié)同治理。官民互治與官民共治都是特定的官民關(guān)系，但其主客體及側(cè)重點(diǎn)是有區(qū)別的?！盎ブ巍笔且粋€(gè)客觀描述的中性詞，如果僅從字面上來理解，那么官民互治既包含官與民之間的合作與監(jiān)督，亦包含官民之間的摩擦與沖突。在中國特色社會(huì)主義背景下，官民互治被賦予了特定的中國內(nèi)涵，變成了一種帶著美好愿景的價(jià)值觀。官民互治強(qiáng)調(diào)各參與主體互為治理的主客體，各參與主體往往是平等的，也就是說官民互治包含了“依法治官吏”與“依法官吏治”兩種狀況，是對“人”的治理，并且官民互治的兩種狀況并不是依次發(fā)生的，而是同時(shí)作用的，政府官員與社會(huì)公民對法律的認(rèn)同和遵守是官民互治的前提。官民共治的主體是政府官員與社會(huì)公民，客體是社會(huì)政治事務(wù)，各參與主體是不對稱的，是對“事”的治理。概括來說，官民互治側(cè)重的是價(jià)值導(dǎo)向，官民共治則偏重于現(xiàn)實(shí)策略。

（二）官民互治與官民共治的理論共通

俞可平先生在實(shí)行官民共治的原因中指出：“人類社會(huì)至今已經(jīng)有過三種基本形式，在國家和政府產(chǎn)生以前，人類實(shí)行的是原始自治。在國家產(chǎn)生后的很長時(shí)間中，人類實(shí)行的是獨(dú)裁專制，即官制。進(jìn)入現(xiàn)代后，官治逐漸讓位于共治?！?[2] 可見官民共治是與我國當(dāng)前處于社會(huì)主義初級(jí)階段且改革進(jìn)入深水區(qū)的國情相契合的。但是筆者所不認(rèn)同之處在于，文中提出“共治有多種形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治?！?[2] 如果說官民共治是多種共治形式中的最高形式尚可令人信服，那么“官民共治就是民主政治”顯然就有點(diǎn)不夠嚴(yán)謹(jǐn)了。在達(dá)爾的《論民主》一書中，民主被分為了理想民主與現(xiàn)實(shí)民主；在俞可平先生的《民主與陀螺》一書中，民主亦被分為了實(shí)質(zhì)民主與程序民主。一如達(dá)爾所言：“與其說民主是一種有賴于人們?nèi)ゲ杉{和實(shí)行的現(xiàn)實(shí)政治制度，還不如說民主是一種有賴于哲學(xué)家們?nèi)ダ碚摶闹黝}?！?[3] 官民共治是民主的一個(gè)分子?！睹裰髋c陀螺》一書中指出：“民主既是一種實(shí)體，也是一種程序。民主就像一個(gè)旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。從程序的意義上說，所謂民主政治，也就是全體公民廣泛分享參與決策的機(jī)會(huì)，就是對政府權(quán)力的制約和對政府決策過程的控制?！?[4] 從程序民主的視角上看，俞可平先生所強(qiáng)調(diào)的公民政治參與及對政府的監(jiān)督正是筆者上文中所提到的官民互治的價(jià)值在現(xiàn)實(shí)治理中的彰顯。故此，官民共治與官民互治是相通的，官民共治是通向馬克思所謂的無國家、無民主的必經(jīng)之路，而官民互治則是這條道路上的指南針。從民主治理的角度看，自由、公正、尊嚴(yán)、和諧，是我們應(yīng)當(dāng)努力弘揚(yáng)的核心政治價(jià)值，也是官民共治的價(jià)值目標(biāo)。[2] 從核心政治價(jià)值這一視角來看，可以說官民共治的價(jià)值目標(biāo)就是官民互治。當(dāng)前我國的官民共治是以政府為主導(dǎo)的。隨著中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)以及改革開放的不斷深入，中國發(fā)展到文明自覺的階段，國家將法治理念提升到“憲法指導(dǎo)”的高度，法治中國建設(shè)的關(guān)鍵在于治理的主體。但是從歷史角度來看，未來的官民共治需要政府權(quán)威的領(lǐng)域不斷縮小。官民互治所依據(jù)的公法本身就是民主、平等及尊嚴(yán)的體現(xiàn)。

（三）官民共治與治理的內(nèi)在聯(lián)結(jié)

“官民共治是國家還權(quán)于社會(huì)的實(shí)現(xiàn)形式”，官民共治是與“治理”的內(nèi)涵相一致的?！爸卫怼备拍畹某霈F(xiàn)并不是橫空出世的，治理是相對于統(tǒng)治而言的，從權(quán)力運(yùn)行的向度上來看，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行向度是自上而下的，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的、持續(xù)的過程，不僅包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，還包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排?！爸卫怼本推浔疽舛约瓤梢岳斫鉃橐粋€(gè)過程，也可以看作是一個(gè)結(jié)果，還可以是達(dá)成這一結(jié)果的一系列手段。治理是“一套十分復(fù)雜且充滿爭議的思想體系”，一些學(xué)者將其統(tǒng)稱為治理理論。治理理論所涉及的核心內(nèi)容主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過程互動(dòng)化等關(guān)鍵詞，但單從這些方面理解治理的內(nèi)涵顯然是不夠充分和系統(tǒng)的，治理一詞的出現(xiàn)不但是嵌入相應(yīng)的制度背景中的，而且從學(xué)理分析治理又有其自身的范式創(chuàng)新。[5] 俞可平先生認(rèn)為，治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種行為，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

就治理及其相關(guān)內(nèi)容的變遷而言，西方治理理論的發(fā)展可以從三方面加以歸納：一是對凱恩斯主義的質(zhì)疑，從而重新審慎政府與市場的邊界問題；二是制度主義的興起，為更接近于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)模型提供了新的解釋；三是傳統(tǒng)政治學(xué)范式的革新，將政府、市場、社會(huì)納入到政治學(xué)分析框架，也可以說是一個(gè)將政治對市場、社會(huì)的外生性影響內(nèi)生化的動(dòng)態(tài)過程。[5] 理論的變遷反映出來的是實(shí)踐的需求，現(xiàn)代意義上的治理在一定程度上彌補(bǔ)了社會(huì)資源的配置中市場與政府的雙向失靈，實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)造一種環(huán)境（條件），這一環(huán)境是為良好秩序和集體行動(dòng)提供條件。[5] 建構(gòu)一個(gè)基于政府、市場、社會(huì)的動(dòng)態(tài)分析框架，并以此重新對待政治學(xué)中的民主、公共物品、公共選擇等問題是政治學(xué)的一個(gè)新的發(fā)展方向。[5] 西方學(xué)者使用治理一詞指涉很狹隘的政府內(nèi)部的治理，即可理解為治理政府內(nèi)部的方式，而國內(nèi)學(xué)者通常是在政府治理這一關(guān)鍵詞下研究治理問題的。[5] 國內(nèi)學(xué)者所謂的政府治理強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織的合作、強(qiáng)制與自愿的協(xié)調(diào)，是一個(gè)與我國國情相適應(yīng)的概念。

在宏觀層面上，治理是一個(gè)分析框架，這個(gè)分析框架研究的是政府、市場、社會(huì)的相互關(guān)系及其演化的路徑以及在此關(guān)系中的權(quán)力分配與偏好選擇的理論問題；在微觀層面上，治理要研究的是與宏觀治理構(gòu)架相符合的微觀政府結(jié)構(gòu)，也就是需要怎樣的政府組織模式來與宏觀的治理框架相匹配的問題以及如何匹配的具體問題。[5] 從歷史唯物主義的角度來看，由社會(huì)治理到主要依靠國家治理、政府治理再到依靠社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變是符合社會(huì)運(yùn)行及發(fā)展規(guī)律的；從橫向截面的角度來理解，尤其是面對我國社會(huì)主義初級(jí)階段的國情，國家治理、政府治理與社會(huì)治理同等的重要。政府治理是各種相關(guān)主體的互動(dòng)過程，其工具的選擇具有多元傾向，而國家、社會(huì)作為政府的宏觀生態(tài)，必須與政府通力合作，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政府和諧、政治和諧，繼而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中提出：“官僚制的合理性前提是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)”，“自由選擇是官僚體制的本質(zhì)?！?[6] 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷對政治倫理提出挑戰(zhàn)，政府作為人們公正訴求的體制依賴，無法將其本身的價(jià)值推向社會(huì)。在急劇轉(zhuǎn)型的改革進(jìn)程中，利益分化嚴(yán)重，政府面臨著一些公共領(lǐng)域的治理困境，出現(xiàn)了“零和博弈”現(xiàn)象，亟待新的治理秩序的建立。官民共治成為官僚制的創(chuàng)新形式，用以整合政治社會(huì)秩序。治理的源起是市場失靈及政府失效，庫伊曼指出：“治理意味著國家與社會(huì)還有市場以新方式互動(dòng)，以應(yīng)付日益增長的社會(huì)及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。” [7] 研究治理理論的權(quán)威格里·斯托克（Gerry Stoker）指出：“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任?！?[8] 從治理的內(nèi)涵上講，官民共治是治理的內(nèi)在要求。與此同時(shí)，據(jù)微觀觀察，官民共治亦是村鎮(zhèn)有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑，比如根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人需要經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生，而無需村黨組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命。這時(shí)要做到對村鎮(zhèn)的有效治理，政府只能通過推薦或提名村委會(huì)候選人，間接地參與進(jìn)來。因此，官民共治體制與治理理念的發(fā)展都是社會(huì)分化的要求，具有異曲同工之妙，對于推進(jìn)政治民主進(jìn)程具有重要意義。

（四）官民互治與善治的內(nèi)在聯(lián)結(jié)

官民互治則與“善治”密不可分，它更多指涉一種政治夙愿或最佳狀態(tài)。善治是現(xiàn)代法治的必然要求，它將社會(huì)資本引入了治理理論的分析，強(qiáng)調(diào)公民自治與非政府權(quán)威，認(rèn)為社會(huì)資本是公民社會(huì)的粘合劑，公民社會(huì)中社會(huì)資本的強(qiáng)大可以提高政府績效。俞可平先生對善治做過系統(tǒng)的分析：“善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！?[9] 善治，在俞先生看來，包含了十個(gè)基本要素，其中“合法性指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；回應(yīng)指的是公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。”善治更多關(guān)注官民互動(dòng)，它彰顯了我國以德治國的基本方略，但是這種以德治國不是要以德行政，仍然是依法行政，是“依法治官吏”與“依法官吏治”的結(jié)合，是人們包括政府官員與社會(huì)公民，對法律及契約的自覺遵守與擁護(hù)。喬耀章先生在《從治民到官民互治》一文中提出：“治權(quán)可以分解為民治權(quán)與官治權(quán)，如果這樣的分解能夠成立，并且能夠逐步進(jìn)入官民互治的良性運(yùn)作狀態(tài)，那么，亞里士多德關(guān)于統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者‘互治品德的理想，就會(huì)在社會(huì)主義的中國逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在這個(gè)歷史過程中，要求官和民都能用自己的理性與知識(shí)真正理解和認(rèn)同法治精神和原則?！?[9] 這里強(qiáng)調(diào)了法治精神與法治文化的重要性，強(qiáng)調(diào)通過官民互動(dòng)去除附著在公共事務(wù)上的私意。

這種由官治到官民互治的轉(zhuǎn)化并不是以否定官僚制的創(chuàng)新形式即官民共治為前提的，而恰恰需要新公共行政形式即官民共治的有機(jī)性氧化。官民互治保全了被物化所排擠的多樣化的價(jià)值，體現(xiàn)并發(fā)展了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，增強(qiáng)且弘揚(yáng)了中華民族法治精神與現(xiàn)代民主。當(dāng)下，從我國管理體制的整體上來看，由于我國的公民社會(huì)還不成熟，政治社會(huì)轉(zhuǎn)型期的問題多發(fā)，我國仍然是政府主導(dǎo)下的官民共治體制，民對官的制約正在不斷深入完善。官民共治是實(shí)現(xiàn)善治的途徑，由共治走向善治，在官民互治的價(jià)值指導(dǎo)下將官民共治切實(shí)落實(shí)好是政治發(fā)展的趨勢。

三、官民互治與官民共治相互作用

官民和諧是社會(huì)和諧的晴雨表，一個(gè)社會(huì)的官民關(guān)系是官和民相互塑造的結(jié)果，增強(qiáng)法治與公共權(quán)力的公共性，官與民之間相互監(jiān)督與扶持才能走出行政的尷尬。

（一）官民互治與官民共治的現(xiàn)實(shí)與理論要求

當(dāng)前我國正處在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性交織當(dāng)中?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化的過程卻滋生著動(dòng)亂。” [10] 近年來，我國政府官員的高位腐敗、“城管困境”和“決策兩難”造成的官民隔閡，降低了人們與政府的相互信任，當(dāng)然同時(shí)也阻礙了公民社會(huì)的成長。我國政府轉(zhuǎn)型尚未完全實(shí)現(xiàn)，非政府組織（NG0）大多走的是體制內(nèi)生成的路徑，帶有明顯的“官方性”或扮演著政府助理的角色，受政治話語權(quán)的約束，這明顯與官民互治中民應(yīng)該處于主導(dǎo)地位的現(xiàn)象不符。但需要引起注意的是，我國的官民隔閡不是政治性的，而是由于民眾的合理利益訴求沒有得到解決而引起的。中國社會(huì)科學(xué)院的于建嶸先生就曾分析道：我國社會(huì)并未出現(xiàn)危及社會(huì)根本的動(dòng)蕩，也未動(dòng)搖社會(huì)主義核心價(jià)值觀。然而由于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而壓制利益表達(dá)，反而造成了維穩(wěn)的不穩(wěn)定。

人民主權(quán)何以實(shí)現(xiàn)，是政治學(xué)者思考的重點(diǎn)也是困惑。古希臘時(shí)期小國寡民的城邦適宜直接民主制，而后直接選舉的弊端及現(xiàn)實(shí)政治需要使代議制應(yīng)運(yùn)而生。代議制的代表人物有潘恩及功利主義者邊沁、密爾。代議制政府有了自己的行動(dòng)原則，人民主權(quán)也不再是一種制度原理，而是近一步成為政府權(quán)力產(chǎn)生與運(yùn)行的合法依據(jù)。人民主權(quán)理論是政治發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，曾經(jīng)作為資產(chǎn)階級(jí)革命的武器一度風(fēng)靡，但之后隨著政治保守化，人民主權(quán)理論漸趨式微。精英民主者們從人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境上提出了質(zhì)疑，如莫斯卡、韋伯，波普甚至提出了“民主悖論”。① 哈貝馬斯試圖完善人民主權(quán)的合理內(nèi)核，他將人們在交往行動(dòng)中形成的共識(shí)視為每個(gè)人自由平等的參與過程，并稱其為人民主權(quán)，開拓了對話式民主的新語境。馬克思恩格斯也對盧梭的人民主權(quán)進(jìn)行了唯物論的改造，指出了人民主權(quán)的階級(jí)性，在將人民主權(quán)理論提升到無產(chǎn)階級(jí)革命的高度的同時(shí)，提出了無產(chǎn)階級(jí)要建立民主共和國以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的觀點(diǎn)。人民主權(quán)不是為了統(tǒng)治，而是為了保護(hù)個(gè)體權(quán)利，故人民主權(quán)與民主、法治、個(gè)體自由等價(jià)值目標(biāo)是相一致的。民主政治是人類政治發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。列寧曾把民主贊譽(yù)為一個(gè)偉大的名詞。馬克思主義認(rèn)為：“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種?！弊鳛閲倚问交驀倚螒B(tài)的民主包括兩個(gè)方面。從形式上看，民主作為人類社會(huì)組織政權(quán)、實(shí)行統(tǒng)治和政治管理的一種特定方法，它堅(jiān)持并奉行一個(gè)基本的價(jià)值原則，那就是“形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利?！?[11] 如果說民主在形式上具有某些共同的基本原則，因而區(qū)別于專制獨(dú)裁，那么，其在特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和階級(jí)關(guān)系制約下所獲得實(shí)質(zhì)內(nèi)容，則又使他們互相區(qū)別，并在歷史發(fā)展中表現(xiàn)為不同的類型。

法治中國的形成基于人民的法治自覺，全民守法是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)，這既要堅(jiān)持憲法與法律的至上性，同時(shí)又要堅(jiān)持法律適用上的平等性。法治的真正實(shí)現(xiàn)是守法者秉承著法治精神辦事，這也是政治道德的要求，即法治的目的、規(guī)則與德性的統(tǒng)一。法治中國的主體是人民而非國家機(jī)構(gòu)，維護(hù)人民的權(quán)利、促進(jìn)人的全面自由發(fā)展是法治的終極目標(biāo)。在整個(gè)法治鏈條中，法治自覺對立法、司法、執(zhí)法和護(hù)法都無不至關(guān)重要。法治自覺需要人民的法治自信，法治自信包含著道路自信、理論自信及制度自信，法治自信是源于中國特色社會(huì)主義價(jià)值體系與價(jià)值觀的。法治中國的客體在于對公共權(quán)力限制于監(jiān)督，以保障全體公民能夠平等參與及和平發(fā)展的權(quán)利。因此，法治中國的必由之路便是互信、和諧的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的建立，是在官民互治的價(jià)值指導(dǎo)下進(jìn)行官民共治的實(shí)踐。

（二）法治中國視域下官民互治與官民共治的統(tǒng)一

喬耀章先生在官民互治的文章中講到要將人民性落到實(shí)處，就要在法律的價(jià)值層面、制度層面和具體運(yùn)作層面實(shí)現(xiàn)“官僚法”向“民法”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)依法治官吏與依法官吏治的結(jié)合。法治所內(nèi)含的官民關(guān)系便是官民互治與官民共治的結(jié)合，因?yàn)榉ㄊ侵鳈?quán)、民權(quán)的法律形式，它是民意的集合體；治是官員依法對國家及自身內(nèi)部事務(wù)的管理，它是政府官員的工具。在亞里士多德看來，法治就是“良法”和“守法”的結(jié)合，良法的制定需要社會(huì)認(rèn)同與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的完善，法律的執(zhí)行需要官與民相互監(jiān)督并嚴(yán)格執(zhí)法，主動(dòng)承擔(dān)起法律的責(zé)任。現(xiàn)代法治是民主的制度化、法律化，是一種民主的形式和途徑。

黨的十八屆四中全會(huì)提出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。法治政府建設(shè)需要不斷完善監(jiān)督機(jī)制、整合監(jiān)督力量。傳統(tǒng)行政法所規(guī)定的多主體與多元的監(jiān)督，并沒有真正達(dá)到將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的效果，故《決定》進(jìn)一步提出了“增強(qiáng)監(jiān)督合力”的概念。我國公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制有兩個(gè)不同的運(yùn)行軌道，一是公務(wù)員制度本身的養(yǎng)廉性能，每種公務(wù)員制度都是對公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定以及與之密不可分的獎(jiǎng)懲制度。筆者認(rèn)為績效管理雖然在一定程度上提高了行政的效率，但是無疑可能帶來一系列的后遺癥，比如因一味追求征集所帶來的生態(tài)破壞和績效泡沫。我們要試圖建立一種長效機(jī)制，延長對公務(wù)員任期內(nèi)各事項(xiàng)的考察時(shí)間，這種監(jiān)督場域下的脅迫能在公務(wù)員之間形成聯(lián)結(jié)，要將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督融為一體。官民互治要求官民之間的監(jiān)督能在兩者之間達(dá)成默契，最大限度地發(fā)揮各治理主體的作用。官與民的相互扶持也是互治目標(biāo)下的共治方式，根據(jù)帕累托的社會(huì)流動(dòng)理論，如果政治制度安排使得流動(dòng)過程具有較強(qiáng)的封閉性，那么社會(huì)就會(huì)不穩(wěn)定，也就有可能發(fā)生政治動(dòng)亂。公務(wù)員的進(jìn)出機(jī)制一定要合理，這樣才能保證有序流動(dòng)。官對民的支持還體現(xiàn)在走群眾路線，體察民情，及時(shí)解決民眾的利益訴求，合理的消解民眾不合理的利益表達(dá)。民對官的支持體現(xiàn)在擁護(hù)大政方針，具有道德精神的集體意識(shí)，通過參加職業(yè)群體（法人團(tuán)體）的組織形式積極地進(jìn)行政治參與。

官民互治是官與民的和諧互動(dòng)，這種價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)需要官民共治的現(xiàn)實(shí)策略在國家治理中的切實(shí)應(yīng)用及全方位展開。官員自覺與公民自覺是官民互動(dòng)的兩個(gè)方面，善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然取決于官民自覺程度與互動(dòng)的方向。喬耀章先生在講述政府與公民的關(guān)系中指出：“在政府與公民的相互關(guān)系中，處于主體地位的應(yīng)當(dāng)是公民，而處于主導(dǎo)地位的則是政府。” [12] 筆者認(rèn)為官民互治中，官與民都是主體，民處于主導(dǎo)地位。希望在官民互治的價(jià)值引導(dǎo)下進(jìn)行官民共治，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程。

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